Simone Romano
OCDE
Cyrille Schwellnus
OCDE
Études économiques de l’OCDE : Luxembourg 2025
Description
La croissance du PIB réel du Luxembourg au cours des 15 dernières années s’explique en grande partie par l’augmentation de la main-d'œuvre, en particulier dans les secteurs de la finance et des services aux entreprises, alors que la productivité du travail stagne. Pour élever durablement le niveau de vie et atténuer les tensions sur les infrastructures, le logement et les émissions de gaz à effet de serre, le Luxembourg doit opérer une transition vers un modèle de croissance diversifié qui repose sur l’innovation et la croissance de la productivité. À cet égard, des réformes sont nécessaires pour améliorer le système d’aides publiques à l’innovation, développer les compétences de la main-d'œuvre et renforcer la concurrence . Centraliser la coordination des aides à l’innovation permettrait d’orienter les aides vers des missions précises et favoriserait les partenariats public-privé, ce qui contribuerait à augmenter les dépenses de R-D des entreprises, actuellement très faibles. Les compétences de la main-d'œuvre peuvent être renforcées en revoyant à la hausse les exigences de qualité pour les prestataires de formation et en rendant le Luxembourg plus attrayant aux yeux des personnes hautement qualifiées issues d’États non membres de l’UE . La réduction des obstacles à l’entrée, en particulier dans le secteur des services, ainsi que le renforcement des obligations de divulgation pour les lobbyistes contribueraient à permettre aux jeunes pousses (start-ups) innovantes de concurrencer les acteurs traditionnels, en les plaçant sur un pied d’égalité.
Au cours des 15 dernières années, la croissance du PIB réel du Luxembourg a été portée par les secteurs de la finance et des services aux entreprises, qui ont bénéficié de l’apport des travailleurs frontaliers et des immigrés, mais le pays se retrouve aujourd’hui confronté aux limites de ce modèle. La croissance de la productivité du travail dans le secteur des entreprises est essentielle pour élever durablement le niveau de vie, or elle stagne depuis 2010. La stratégie consistant à soutenir la croissance principalement au travers d’une croissance rapide du marché du travail met le marché du logement sous pression, provoque des tensions au niveau des infrastructures et génère des émissions de GES excessives à cause du transport routier. En parallèle, le secteur financier luxembourgeois, qui a longtemps été un pilier de l’économie nationale, est confronté à une forte concurrence et sa croissance en termes d’emploi pourrait pâtir du recours croissant à l’intelligence artificielle ainsi que d’autres facteurs susceptibles de ralentir la création d’emplois directs comme indirects.
Ce chapitre est consacré à la façon dont le Luxembourg pourrait faire face à ces défis et maintenir son dynamisme économique à long terme. Le passage à un modèle de croissance plus diversifié fondé sur l’innovation et les gains de productivité exige des réformes structurelles dans les domaines des compétences et des politiques d’innovation, en plus de la révision d’une réglementation qui limite la concurrence de manière injustifiée. La section 4.1 donne un aperçu des évolutions de la productivité au cours des 15 dernières années. La section 4.2 analyse les politiques visant à renforcer l’innovation, en particulier dans le secteur des entreprises. La section 4.3 est consacrée aux politiques qui permettent de lutter contre le problème des pénuries de compétences en développant, en attirant et en retenant la main-d'œuvre qualifiée nécessaire pour prospérer dans un contexte de progrès technologique rapide. La section 4.4 explore les pistes qui permettraient de réduire les obstacles à la concurrence.
La productivité du travail enregistrée au Luxembourg figure parmi les plus élevées des pays de l’OCDE (Graphique 4.1, partie A). Une main-d'œuvre dotée d'un niveau d’éducation élevé, un environnement économique favorable en termes de réglementation, de fiscalité et d’infrastructures, un emplacement stratégique au cœur de l’Europe ainsi que l’ouverture économique du pays et sa stabilité politique ont contribué une forte croissance de la productivité jusqu’au milieu des années 1990. Toutefois, la croissance de la productivité du travail à partir de 1995 est l’une des plus faibles de l’OCDE (Graphique 4.1, partie B), ce qui laisse entrevoir que le modèle de croissance en vigueur jusqu’aux années 1990 n’est peut-être plus en mesure de reproduire les taux de croissance de la productivité antérieurs. Même en tenant compte des problèmes liés à la mesure de la productivité du travail dans les secteurs financier, immobilier et à but non lucratif de l'économie luxembourgeoise, cette analyse demeure globalement inchangée (Encadré 4.1).
Note : Les barres font référence à la productivité du travail dans l’ensemble de l’économie. La croissance de la productivité du travail figurant dans la partie B correspond au taux de croissance du PIB par heure travaillée. Dans la partie B, « LUX » fait référence à la productivité du travail dans l’ensemble de l’économie, tandis que « LUX* » fait référence à l’économie marchande non agricole, hors immobilier et services financiers.
Source : OCDE, Panorama des comptes nationaux (base de données).
La productivité du travail dans l’ensemble de l’économie est une métrique standard de la productivité comparable à l’échelle internationale qui est établie à partir de la comptabilité nationale, mais la structure peu commune de l’économie luxembourgeoise, où le secteur financier représente une part exceptionnellement élevée, la rend plus difficile à interpréter en l’espèce. La base de données de l'OCDE sur la productivité se concentre sur la productivité du secteur des entreprises (hors immobilier), ce qui réduit la dépendance à l’égard des métriques imputées. Toutefois, la valeur ajoutée du secteur financier est également partiellement imputée. En termes d’analyse sectorielle, les principales difficultés sont les suivantes :
Secteur financier : Dans le système de comptabilité nationale, la production de services financiers est mesurée par la somme des services d’intermédiation financière indirectement mesurés (SIFIM) et des frais (inhérents par exemple à la tenue de comptes, aux cartes de crédit, au courtage, aux conseils financiers et à la gestion d’actifs). Si les frais font l’objet d’une constatation directe, la SIFIM est estimée en imputant d’abord un taux d’intérêt de référence puis en calculant les produits d’intérêts nets. Le choix du taux de référence imputé peut avoir un effet significatif sur la SIFIM. D’autre part, l’estimation de la SIFIM en volume, qui est la métrique pertinente pour analyser la productivité, oblige à estimer les prix qui ne sont pas directement constatés afin de déflater les prêts et les dépôts. Dans la comptabilité nationale, l’exclusion des bénéfices issus des transactions (comme les plus-values) et des autres intérêts (notamment sur les obligations et les produits dérivés) pour mesurer la production du secteur financier fait partie des autres difficultés rencontrées.
Secteur immobilier : Dans le système de comptabilité nationale, outre les recettes des agences immobilières, la production du secteur immobilier inclut les loyers perçus par les propriétaires ainsi que les loyers imputés des propriétaires occupants, alors que le travail des propriétaires est exclu. Cela donne lieu à des niveaux élevés de productivité du travail dans le secteur immobilier, étant donné que le seul intrant pris en compte pour les calculs de valeur ajoutée est le travail des agents immobiliers. Des fluctuations des loyers ou des loyers imputés, par exemple à la faveur de variations des prix des logements, peuvent entraîner des fluctuations importantes au niveau du travail.
Secteur à but non lucratif : La production du secteur à but non lucratif (principalement l’administration publique, l’éducation, la santé et les activités des ménages employant du personnel) est imputée en se basant sur la masse salariale. Il s’ensuit que, toutes choses égales par ailleurs, les hausses des salaires réels sont comptabilisées comme des gains de productivité du travail.
L’exclusion de ces secteurs du calcul de la productivité du travail ne modifie pas fondamentalement le constat selon lequel la croissance de la productivité du travail au Luxembourg a été l’une des plus faibles de l’OCDE au cours des 15 dernières années (Graphique 4.1, partie B). Étant donné que les différences de croissance de la productivité entre l’ensemble de l’économie et les métriques du secteur des entreprises non agricole et non financier sont faibles et qu’une série de métriques de productivité ventilées sont disponibles uniquement pour l’ensemble de l’économie, comme les ventilations géographiques, le reste du chapitre se concentre sur la mesure de l’ensemble de l’économie.
Le ralentissement de la productivité du travail s’explique à la fois par le déclin de la productivité multifactorielle et par le faible renforcement de l’intensité capitalistique. Le déclin de la productivité multifactorielle, qui englobe les compétences et le progrès technologique, a été particulièrement frappant. Bien que la productivité multifactorielle se soit ralentie dans de nombreux pays de l’OCDE au cours des trente dernières années, le taux de croissance est resté positif dans la moyenne des pays de l’OCDE sur la période 2010-22 (Graphique 4.2). Au Luxembourg en revanche, la productivité multifactorielle est devenue négative et a baissé de 0.3 % par an en moyenne entre 2010 et 2022. Même si l’amélioration des compétences et le progrès technologique deviennent de plus en plus difficiles dans les économies affichant déjà un niveau de productivité élevé et se rapprochant de la frontière technologique, il est inhabituel de constater un déclin de la productivité multifactorielle sur plusieurs années. De fait, en dehors de la Grèce et du Mexique, le Luxembourg est la seule économie de l’OCDE qui enregistre une croissance négative de la productivité multifactorielle sur la période 2010-22. Le ralentissement du renforcement de l'intensité capitalistique a été légèrement moins prononcé mais sa contribution sur la période 2010-22, en particulier dans le secteur des technologies de l’information et des communications (TIC), est néanmoins inférieure à celle enregistrée dans d’autres économies de la zone euro.
Note : Ces données font référence à l'économie marchande non agricole hors immobilier et services financiers.
Source : OCDE, Productivité (base de données).
Bien que le niveau de productivité élevé du Luxembourg rende difficile tout gain de productivité supplémentaire, les résultats en matière de croissance de la productivité ont été moins bons que dans beaucoup d’économies similaires à revenu élevé. En règle générale, les économies qui sont très éloignées de la frontière technologique affichent une croissance de la productivité supérieure à celle des pays qui se trouvent à cette frontière ou qui en sont proches (Ravikumar et al., 2024). Cela s’explique par le fait qu’elles peuvent augmenter la productivité en adoptant des technologies élaborées à l'étranger, grâce à des investissements plus importants dans la recherche-développement et à une main-d'œuvre plus qualifiée (Aghion et al., 2023).
Compte tenu de la taille relativement modeste du Luxembourg, il paraît plus judicieux de comparer ses résultats en matière de croissance de la productivité à ceux d’autres régions présentant des chiffres initiaux de productivité du travail similaires plutôt qu’à ceux d’autres pays. Cette comparaison montre que le Luxembourg a obtenu des résultats inférieurs à ceux d’autres régions de l’OCDE présentant des niveaux initiaux de productivité du travail similaires, à tel point que la plupart d’entre elles ont enregistré une croissance de la productivité du travail nettement supérieure (Graphique 4.3). Ces régions comprennent plusieurs États américains à haut revenu, comme la Californie, le Massachusetts et New York, qui peuvent bénéficier d’économies d’échelles supérieures à celles du Luxembourg en raison de leur taille plus importante, ainsi que différentes régions d’Europe telles que la Région de Bruxelles-Capitale (Belgique), la Région Île-de-France (France) et la région Eastern and Midland en Irlande. Bien qu’elles soient beaucoup plus peuplées que le Luxembourg et qu’elles affichent un PIB les situant à la frontière technologique ou près de celle-ci, ces régions ont réussi à enregistrer des taux de croissance de la productivité bien plus élevés que le Luxembourg et propres de régions avec des niveaux de productivité nettement inférieurs.
PIB par travailleur en milliers USD à PPA, régions NUTS2
Note : Dénomination des régions sélectionnées : AUS-WAU Australie‑Occidentale, BEL-BRU Région de Bruxelles‑Capitale, FRA Île‑de‑France, IRL-EAM Eastern and Midland, NZ-TKI Taranaki, USA-DC District de Columbia, USA-NY New York, USA-CA Californie, USA-WY Wyoming, USA-NJ New Jersey, USA-MA Massachusetts, USA-WA Washington, USA-MD Maryland, USA-LA Louisiane.
Source : OCDE, Statistiques régionales (base de données).
La faible croissance de la productivité s’explique principalement par la faible croissance intrasectorielle plutôt que par des changements dans la spécialisation sectorielle. Pour une économie à haut revenu comme le Luxembourg, la spécialisation accrue dans les services pourrait freiner la croissance de la productivité, étant donné que la main-d'œuvre serait réaffectée depuis le secteur manufacturier, où la productivité est élevée, vers le secteur des services, où la productivité est inférieure, notamment dans l’hôtellerie, la restauration et le secteur public, sous l’effet d’une demande accrue à mesure que les revenus augmentent et de la faible croissance de la productivité dans ces secteurs. Toutefois, le facteur de réaffectation dans la croissance de la productivité au Luxembourg sur la période 2010-22 est similaire à celui constaté dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 4.4). La réaffectation de la main-d'œuvre au Luxembourg s’explique principalement par la proportion d’emplois croissante que représentent les secteurs à forte productivité comme les TIC et les services professionnels. À l'inverse, le taux moyen de croissance intrasectorielle, qui correspond globalement au taux de croissance de la productivité moyenne dans les différents secteurs pondérée par la valeur ajoutée de ces différents secteurs, a été largement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE.
Décomposition de la part de main-d'œuvre déplacée, 2010-2023
Note : La catégorie « intrasectorielle » représente les contributions de la croissance de la productivité au sein des différents secteurs, tandis que la catégorie « réaffectation globale » représente les contributions de la réaffectation de la main-d'œuvre entre des secteurs ayant des niveaux de productivité et des taux de croissance différents. Calculs effectués sur la période 2010-2022 pour le Royaume‑Uni, la Lituanie, la Norvège, le Portugal, la Suède et l’UE-27.
Source : OCDE, Panorama des comptes nationaux (base de données) ; et calculs documentaires.
Dans une certaine mesure, la contribution intrasectorielle négative à la croissance globale de la productivité du travail s’explique par la structure de spécialisation sectorielle du Luxembourg. Toutes choses égales par ailleurs, dans les pays qui disposent d’activités développées où la croissance de la productivité est faible, comme la construction, l’hôtellerie ou la restauration, le facteur intrasectoriel de la croissance de la productivité a tendance à être inférieur à celui des pays spécialisés dans des secteurs où la croissance de la productivité est généralement élevée, comme le secteur manufacturier ou celui des services liés aux TIC. Au Luxembourg, la part du secteur manufacturier dans la valeur ajoutée totale était d’environ 5 % en moyenne sur la période 2010-22, contre 17 % en moyenne dans le reste de l’Union européenne, ce qui explique en partie la croissance insuffisante de la productivité sur la période. Si le Luxembourg avait adopté le modèle de spécialisation sectorielle de la moyenne des pays de l’UE, la croissance de la productivité intrasectorielle annuelle sur la période 2010-22 aurait été supérieure d’environ 0.3 points de pourcentage et le niveau de productivité en 2022 aurait été de 4 % (Graphique 4.5). Toutefois, même s'il avait adopté le même modèle que la moyenne des pays de l’UE, le Luxembourg afficherait toujours une croissance de la productivité intrasectorielle parmi les plus faibles de l’UE.
Contribution intrasectorielle à la croissance de la productivité du travail
Source : OCDE, Panorama des comptes nationaux (base de données) ; et calculs documentaires.
La faible croissance de la productivité intrasectorielle par rapport à la moyenne des pays de l’UE sur la période 2010-22 s’explique principalement par la faible croissance de la productivité dans les services non financiers et la construction (Graphique 4.6). La croissance de la productivité mesurée est particulièrement faible par rapport aux pays comparables de l’UE dans l’hébergement et la restauration ainsi que dans le commerce de gros et de détail, mais également dans les services d’information et de communication. À l’inverse, la croissance de la productivité dans le secteur manufacturier s'inscrit dans la lignée de celle enregistrée dans les pays comparables de l’UE, tandis que le transport et l’entreposage ont obtenu des résultats supérieurs à la moyenne de l’UE.
Productivité du travail, taux de croissance annuelle, moyenne 2010-2023
Note : Calculs effectués sur la période 2010-2022 pour l’UE-27 dans l’attente de la publication des données pour 2023.
Source : OCDE, Panorama des comptes nationaux (base de données) ; et calculs documentaires.
L’innovation et l’adoption des technologies sont des moteurs essentiels pour la croissance de la productivité. L'innovation permet d’élaborer de nouveaux produits, services et modèles économiques au sein d’entreprises à la pointe de la technologie, ce qui est particulièrement important dans des économies à haut revenu comme le Luxembourg. L’adoption de technologies et de modèles économiques développés à l’étranger aide les entreprises en retard à rattraper les chefs de file en matière technologique et pourrait même revêtir encore plus d’importance avec l’essor de l’intelligence artificielle (IA) (OECD et APO, 2022).
4.2.1. L’innovation et l’adoption des technologies laissent à désirer
Les dépenses intérieures brutes de R-D du Luxembourg, qui constituent une ressource essentielle pour l’innovation, sont parmi les plus faibles de l’OCDE en proportion du PIB (Graphique 4.7). Si les dépenses publiques de R-D s’inscrivent dans la lignée de celles d’autres pays de l’OCDE, les dépenses de R-D des entreprises représentent à peine un quart environ des dépenses de R-D des entreprises dans les pays les plus performants, comme la Suède ou le Japon. Dans une certaine mesure, ce phénomène s’explique par la spécialisation du Luxembourg dans les services financiers, un secteur où l’intensité de R-D mesurée est généralement faible. L’absence de crédits d’impôts pour la R-D est un autre facteur qui peut avoir une influence, étant donné que le système n’incite pas à déclarer des dépenses en R-D (STATEC, 2021). Toutefois, les dépenses en R-D des entreprises sont nettement inférieures à celles enregistrées pour un large éventail de secteurs dans les pays les plus performants, ce qui laisse penser que les faibles dépenses en R-D des entreprises ne s’expliquent pas uniquement par l’ampleur inhabituelle du secteur financier.
Composantes des dépenses brutes de R-D, 2022
Les investissements dans les actifs incorporels hors R-D sont relativement élevés en termes de comparaison internationale, les nouveaux produits financiers représentant les principaux investissements dans des actifs incorporels au Luxembourg, ce qui est cohérent compte tenu de la structure de l’économie (Conseil National de la Productivité, 2023). Bien que le Luxembourg ait connu lui aussi une croissance rapide des investissements dans le capital organisationnel et l’image de marque, l'écart avec les économies tirées par l’innovation reste important en ce qui concerne d’autres actifs incorporels. L’investissement dans les équipements de TIC est à peine supérieur à la moyenne de l’UE et l’écart avec les pays les plus performants est encore plus prononcé pour ce qui est de l’investissement dans la propriété intellectuelle.
Les produits de l’innovation, comme les demandes de brevets, accusent un retard par rapport aux pays les plus performants. Le nombre de publications scientifiques a augmenté de manière significative depuis 2003, date de création de l’Université du Luxembourg. Toutefois, il reste nettement inférieur aux chiffres affichés par les pays nordiques, les Pays-Bas et la Suisse (Graphique 4.8). Le nombre de publications scientifiques et le nombre de demandes de brevets s’inscrivent davantage dans la lignée des pays les plus performants s’ils sont exprimés en proportion de la population plutôt qu’en proportion du taux d’emploi total, mais étant donné que les travailleurs frontaliers contribuent tout autant que les travailleurs résidents à l’innovation, il semble plus judicieux de rapporter le nombre de publications scientifiques et de demandes de brevets au taux d’emploi.
Note : La partie A montre le nombre d’articles scientifiques et d’articles d’ingénierie publiés dans des revues scientifiques dans les domaines suivants : physique, biologie, chimie, mathématiques, médecine clinique et recherche biomédicale. Le nombre total est divisé par la population active (en millions). La partie B montre le nombre total de demandes de brevets déposées par des personnes physiques ou des entités juridiques résidant au Luxembourg (les entités juridiques résidentes au Luxembourg incluent les travailleurs frontaliers qui travaillent pour le compte de ces entités) divisé par la population active (en millions).
Source : Banque mondiale.
Dans un large éventail de secteurs, la proportion des entreprises qui ont développé en interne des innovations dans le domaine des produits ou des activités reste faible. Moins de 50 % des entreprises qui opèrent dans le secteur financier, un secteur essentiel pour l’économie luxembourgeoise, ont développé des innovations en interne, alors que dans les pays les plus performants comme les pays nordiques et l’Allemagne, ce chiffre est d’environ 70 % (Graphique 4.9, graphique A). Le Luxembourg obtient également des résultats inférieurs à la moyenne de la zone euro pour le secteur industriel (Graphique 4.9, partie B), dans des catégories spécifiques comme la fabrication de produits de la métallurgie, de matériels électriques et d’ordinateurs ou les produits chimiques.
2020
Note : Dans les quatre parties, les données sont exprimées sous forme de pourcentage représentant la proportion de la population totale d’entreprises dans le secteur concerné.
Source : Eurostat, Enquête communautaire sur l’innovation de 2020.
Le niveau d’adoption des technologies numériques est inférieur à celui observé dans les pays comparables de l’UE. Dans le cadre de sa « Décennie numérique », l’UE a fixé un objectif visant à ce que 75 % de l’ensemble des entreprises puissent utiliser l’informatique en nuage et l’analyse de données massives d’ici 2030. Alors que les pays nordiques et les Pays-Bas sont déjà sur le point d’atteindre cet objectif pour ce qui est de l’informatique en nuage, le Luxembourg arrive à peine à 50 % de l’objectif (Graphique 4.10, partie A) et la situation est similaire pour l’adoption de l’analyse de données. Au-delà de la « Décennie numérique » de l’UE, le retard par rapport aux pays les plus performants et à la moyenne de l’UE se confirme dans l’utilisation de l’internet des objets mais également pour ce qui est de technologies plus éprouvées, la proportion d’entreprises qui vendent leurs produits en ligne figurant parmi les plus faibles d’Europe (Graphique 4.10, partie B). En ce qui concerne la proportion d’entreprises utilisant l’IA, l’écart avec les économies les plus performantes (comme le Danemark et la Finlande) est moindre, mais moins de 20 % des entreprises luxembourgeoises y ont recours, ce qui laisse une marge de manœuvre pour mieux intégrer cette innovation aux processus de production (Commission européenne, 2024).
2023
Note : La partie A montre les résultats du pays par rapport aux objectifs de la « Décennie numérique » de l’UE pour ce qui est de l’adoption de technologies spécifiques, comme ici l’informatique en nuage dans ce cas. La partie B montre la proportion des entreprises de 10 salariés ou plus qui réalisent des ventes en ligne.
Source : UE, Rapport 2024 sur la décennie numérique pour la partie A ; Eurostat pour la partie B.
4.2.2. Améliorer les produits de l’innovation
Rendre les aides publiques plus efficaces pour encourager l’investissement des entreprises dans la R-D et l’innovation
Les aides financières de l’État sont importantes pour soutenir l’innovation. Les aides publiques visent à encourager l’investissement des entreprises dans la R-D et peuvent être directes, avec des services de l’État et des organismes publics qui financent directement des projets ou des établissements de recherche. Les aides indirectes comme les abattements, les exonérations et les déductions d’impôt permettent de soustraire l'investissement en R-D de l’assiette d’imposition, tandis que les crédits d’impôt les soustraient de l'impôt à payer. Alors que la grande majorité des pays membres de l’OCDE appliquent ces deux formes d’aides, le Luxembourg recourt presque exclusivement au financement direct, la case propriété intellectuelle (PI) représentant la seule incitation fiscale en matière de R-D (Graphique 4.11).
Aides publiques directes et soutien fiscal de l’État à la R-D des entreprises, 2021
Source : OCDE, Incitations fiscales à la R-D
Au Luxembourg, les aides directes à la R-D et à l’innovation sont assurées par différentes institutions. Le ministère de l’Économie est la principale institution chargée de favoriser l’innovation des entreprises et propose le cofinancement de projets de R-D, des aides à l'innovation pour les PME, ainsi que des dispositifs de soutien pour les jeunes entreprises innovantes. Les subventions peuvent couvrir entre 25 et 80 % des coûts d’un projet (Luxembourg, 2024f). Le Fonds National de la Recherche (FNR) du Luxembourg est le principal bailleur de fonds pour les activités de recherche publique, avec des engagements de financement pouvant atteindre un plafond total de 445 millions EUR sur la période 2022-25. Le FNR investit des fonds publics ainsi que des dons privés dans des projets de recherche au travers de subventions et d’autres formes de financement direct (FNR, 2024). La Société Nationale de Crédit et d’Investissement est un établissement bancaire public qui soutient les entreprises dans leurs projets d’innovation en leur concédant des prêts à l’innovation à des taux d’intérêt fixes inférieurs à ceux du marché (SNCI, 2024). Elle a également créé, en collaboration avec le Fonds européen d’investissement (FEI), le Luxembourg Future Fund 1, un fonds de 150 millions EUR dont l'objectif est d’attirer des investissements en capital-risque pour favoriser le développement durable des PME dans des secteurs stratégiques pour le Luxembourg, comme les technologies financières ou la cybersécurité (FEI, 2023).
Rationaliser les aides publiques à la R‑D et à l’innovation et mettre en place un mécanisme de coordination des principaux acteurs chargés de ce soutien contribuerait à améliorer l’efficacité du dispositif ainsi que le lien avec les entreprises. En premier lieu, un mécanisme de coordination des aides publiques, par exemple sous la forme d’un conseil de l’innovation, permettrait de tirer profit des synergies entre les différents acteurs et les différents projets en veillant à ce que les efforts de recherche publics comme privés soient en adéquation avec les priorités communes au niveau national. En second lieu, il permettrait d’harmoniser les procédures de demande ainsi que les critères de sélection, ce qui augmenterait la capacité à attirer davantage d’investissements de la part des entreprises, étant donné que les démarches au coup par coup en matière d’aides à la R-D et à l'innovation dissuadent les entreprises de présenter des demandes, en particulier dans le cas des petites entreprises, en raison des coûts élevés des différentes procédures (OCDE, 2000).
L’effort réalisé par le Royaume-Uni pour mieux coordonner et rationaliser la recherche et l’innovation constitue à cet égard un exemple de bonnes pratiques. En 2018, le Royaume-Uni a créé UK Research and Innovation (UKRI), un organisme public indépendant rassemblant les sept conseils de recherche, Research England, dont la mission était de financer les établissements d’enseignement supérieur en Angleterre, ainsi qu’Innovate UK, une agence chargée de l’innovation des entreprises. L'objectif était de mieux traiter les problématiques transversales et d’encourager la collaboration dans le secteur de la recherche en améliorant l’efficacité des différents efforts de recherche et leurs répercussions. Les premières années d’activité semblent confirmer que la création d’UKRI a permis de traiter les problèmes transversaux de manière plus efficace que si les neuf organismes avaient continué à travailler chacun de leur côté (Royaume-Uni, 2022).
En outre, les aides publiques pourraient être orientées vers des missions précises si l’attribution des fonds était davantage fondée sur les projets que sur les organismes tout en maintenant une certaine continuité dans les travaux de recherche avec une part de financement récurrent. Pour l’heure, l’État attribue la majeure partie de ses dépenses de R-D à des établissements de recherche tels que l’Université du Luxembourg contre une petite partie seulement à des projets spécifiques, ce qui limite le soutien aux initiatives de R-D des entreprises. Dans une démarche orientée vers des missions précises, les objectifs des projets soutenus sont en adéquation avec des intérêts nationaux plus larges et clairement définis, qui concernent généralement plusieurs acteurs dans différents domaines. Toutefois, une orientation axée sur des missions stratégiques n’est pas sans risque, dans la mesure où la sélection des objectifs et l’identification des niches d’activité reste un exercice difficile. Par ailleurs, il faut également fixer de façon claire la durée des aides et mettre en place un système fiable de suivi et d’évaluation pour veiller à ce que le soutien soit efficace.
Les partenariats public-privé doivent être davantage encouragés et devenir un critère d’accès aux aides pour les organismes publics qui les sollicitent. Cela permettrait à la fois d’encourager l’investissement des entreprises et de renforcer la collaboration. D’autre part, une fraction des aides publiques devraient être subordonnées au fait que des entreprises investissent des fonds privés équivalents aux subventions publiques dans les domaines de la R-D et de l’innovation. Des recommandations similaires avaient été formulées dans le cadre de l’Étude économique de l’OCDE de 2022 consacrée au Luxembourg mais, à ce jour, les pouvoirs publics n’ont pris aucune mesure notable pour les appliquer (Tableau 4.1)(OCDE, 2022d).
Source : OCDE, Étude économique : Luxembourg (OCDE, 2022d)
En matière de soutien à la R-D et à l'innovation, une démarche individualisée et simplifiée encouragerait les petites entreprises à investir davantage dans l’innovation, l’adoption des technologies et la croissance globale de la productivité. La simplicité des outils mobilisés pour soutenir l’innovation au sein des PME est un facteur essentiel pour leur réussite. Jusqu’à une date récente, le processus de demande et les justificatifs à fournir pour solliciter les aides financières prévues par le Luxembourg pour l'innovation au sein des PME étaient les mêmes que pour les grandes entreprises, ce qui avait un effet dissuasif pour les petites entreprises (Luxembourg, 2024q). Néanmoins, la simplification récente des procédures de participation aux programmes « Fit4 » va dans la bonne direction. Les programmes « Fit4 » proposent aux PME de leur rembourser le coût d’une évaluation de leurs besoins en matière d’innovation, de transformation numérique et de durabilité qui serait effectuée par un consultant externe, avec la possibilité de solliciter le cofinancement public des investissements suggérés par ce consultant.
Les chèques innovation mis en place en Autriche et en Allemagne offrent des services similaires aux PME et l’expérience confirme de manière indiscutable que ces outils doivent être simples et flexibles avec une charge administrative faible (Interreg Europe, 2021). Ces chèques innovation accordent des financements aux entreprises pour qu’elles acquièrent des services liés à l'innovation auprès de fournisseurs de connaissances ou pour qu’elles recrutent en interne du personnel chargé de l’innovation ou un responsable de l’innovation, ce qui facilite l’accès des PME au savoir externe. L’évaluation de cet outil en Autriche a montré que les chèques innovation avaient été utilisés de manière efficace par les PME pour traiter les problématiques de développement et d’innovation technologiques au sens large : 25 % des entreprises qui les ont utilisés ont mené par la suite des projets de suivi et un grand nombre d’entreprises participantes ont bâti des réseaux durables avec des établissements de recherche, ce qui a débouché sur des changements de comportement significatifs en matière d’innovation et une augmentation des dépenses de R-D (Commission européenne, 2021).
Outre une meilleure efficacité des aides directes existantes, le Luxembourg pourrait envisager la mise en place de mesures d’aides indirectes sous d’autres formes afin d’augmenter l’investissement global des entreprises dans la R-D (Encadré 4.2). Les aides publiques à la R-D des entreprises doivent généralement combiner des instruments directs et des incitations basées sur les mécanismes du marché, aucun dispositif ne permettant à lui seul de fournir une gamme complète d’incitations (OCDE, 2023q). Bien que les mécanismes basés sur le marché, tels que les crédits d'impôt, aient tendance à augmenter les dépenses de R-D des entreprises à la marge et pour les projets innovants plus proches du marché, les formes de soutien plus directes ont tendance à stimuler les travaux de recherche qui sont moins susceptibles de déboucher à court terme sur de nouveaux produits ou de nouveaux services (OCDE, 2020c) (Appelt et al. 2016). Les données empiriques suggèrent que les financements directs et les incitations basées sur les mécanismes du marché sont aussi efficaces les uns que les autres pour stimuler l’investissement privé des entreprises dans la R-D, avec un taux brut d’incrémentalité d’environ 1.4 dans les deux cas, ce qui signifie qu’une unité supplémentaire d’aides fiscales à la R-D se traduit par 1.4 unité supplémentaire de R-D (OCDE, 2023q).
L'Islande constitue un exemple à suivre en matière de bonnes pratiques, le pays ayant mis en place en 2010 des incitations fiscales qui se sont révélées efficaces pour stimuler la R-D (OCDE, 2023d). Les incitations fiscales à la R-D mises en place en Islande consistent en un dispositif remboursable assis sur le volume des dépenses engagées qui permet aux entreprises de déduire de l’impôt sur les sociétés une partie de leurs coûts de R-D. Au fil des ans, ce dispositif s’est avéré avoir un effet positif sur les dépenses totales de R-D des entreprises, en particulier des micro-entreprises, mais également sur leur chiffre d’affaires annuel, sur le taux d’emploi et sur les salaires moyens. La réforme de 2016, qui a relevé le plafond du coût total admissible et entraîné un coût supplémentaire pour les finances publiques, a également abouti à des résultats positifs en s’avérant efficace pour augmenter les dépenses de R-D, notamment au sein des petites et moyennes entreprises (OCDE, 2023d).
Depuis la dernière réforme, les taux de crédit d’impôt en Islande sont de 35 % pour les PME et de 25 % pour les grandes entreprises. Ce crédit d’impôt est remboursable. En d’autres termes, si une société avec un projet de R-D validé enregistre des bénéfices imposables insuffisants qui ne lui permettent pas de déduire les coûts de R-D, la déduction se transforme en remboursement qui sera versé à la société lors de l’exercice suivant. Pour bénéficier de ce dispositif, les sociétés doivent dépenser au moins 7 000 EUR environ par an par projet de R-D et obtenir une attestation de validité de la part du Centre islandais de recherche. Ce centre évalue la dimension de R-D des projets, veille à ce que le plan d’affaires soit bien défini et s’assure que le personnel dispose de la formation, de l’éducation et de l’expérience nécessaires dans le domaine du projet proposé (OCDE, 2023d).
Continuer à favoriser la création d’écosystèmes de niche propices à l’innovation
La création d’écosystèmes d’innovation à succès aide à renforcer l’innovation en général. Il s’agit de réseaux constitués entre des entreprises, des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, des organismes publics et des organisations de soutien à l’innovation, des investisseurs et des chercheurs, qui contribuent avec leur expertise ainsi que leurs ressources humaines et financières à créer de nouvelles technologies, de nouveaux produits, de nouveaux procédés et de nouveaux services répondant à des objectifs communs spécifiques (OCDE, 2023f). Ces collaborations sont souvent coordonnées et financées par des organismes publics. Les écosystèmes d'innovation à succès se caractérisent par l'interpénétration des idées dans différents domaines et, comme ils se constituent sous forme de pôles d’activité spécialisés, ils attirent de la main-d’œuvre qualifiée, des services spécialisés d’aide aux entreprises, ainsi que du capital-risque et des investisseurs. Les interactions et les échanges de connaissances au sein de l’écosystème accélèrent le processus d'innovation par rapport à une situation où les organisations travailleraient de manière isolée, et les externalités importantes générées par la collaboration en matière d’innovation justifient les aides publiques aux écosystèmes d’innovation. Le Luxembourg a déjà encouragé la création d’écosystèmes d’innovation dans certaines niches particulières (Encadré 4.3) et devrait chercher à reproduire cette expérience réussie.
Le pôle d’activité des technologies propres
Le pôle d’activité des technologies propres vise à encourager l’innovation, la création d’entreprises et la coopération intersectorielle dans le domaine des technologies propres. Le pôle d’activité accompagne ses membres dans la création de nouveaux processus, produits et services, avec l’objectif ultime de faire du concept d’économie circulaire une réalité au Luxembourg. Luxinnovation soutient le pôle d’activité en proposant des conseils personnalisés concernant les opportunités de financement au niveau national et européen, un accès plus facile aux personnes à contacter, ainsi que la participation à des séances de mise en relation (Luxinnovation, 2024b).
Le pôle d’activité des technologies de la santé
Luxinnovation encourage également la création d'un pôle d’activité des technologies de la santé, dont l’objectif est de développer des services et des produits fiables et durables pour le marché européen de la santé, dans des domaines tels que la santé numérique, les dispositifs et les logiciels médicaux, le diagnostic in vitro et la neurologie. Le but est de favoriser les retombées positives dans d’autres domaines où le Luxembourg dispose d’une expertise considérable, comme les télécommunications (pour la télémédecine et la santé mobile), la cybersécurité et l’intelligence artificielle.
Si le soutien proposé par Luxinnovation est de nature semblable à celui proposé pour le pôle d’activité des technologies propres, en l’espèce le Luxembourg a lancé récemment l’initiative « Dataspace 4 Health », une plateforme qui permet un accès sécurisé aux données de santé et qui respecte la législation e l’UE en matière de respect de la vie privée et de droits des patients, étant donné que les données de santé sont souvent cloisonnées, fragmentées et par conséquent sous-utilisées, ce qui limite leur potentiel en termes d’innovation et de recherche. Cette initiative vise également à bâtir un écosystème connecté en créant une couche sécurisée et efficiente pour le partage de données entre les établissements, ce qui favorise la collaboration et les avancées avec l’utilisation de l’IA pour améliorer les diagnostics, les traitements et la prévention des maladies, et pour améliorer l’état de santé ainsi que la qualité de vie des patients tout en faisant avancer les connaissances et les découvertes scientifiques (Luxinnovation, 2024a).
Le secteur spatial
L’industrie spatiale luxembourgeoise a connu un développement constant et s’est consolidée au point de représenter quasiment 4 % du PIB (une des proportions les plus élevées en Europe), avec 1 000 salariés, sept centres de recherche et plus de 60 sociétés spécialisées. Les origines de cette spécialisation sectorielle remontent aux années 1980, avec la création de la Société européenne des satellites (SES), un des principaux exploitants de satellites au niveau mondial, qui a fait du Grand-Duché l’un des précurseurs dans ce secteur et lui a permis de s'imposer comme le principal acteur de l’aérospatiale pendant plus de 30 ans.
Depuis le départ, le secteur public a joué un rôle important pour aider et développer cette niche industrielle. Il a en effet joué un rôle moteur dans la constitution de la SES en 1985 et il en est resté l’actionnaire majoritaire depuis. Le soutien de l’État a également été fondamental pour permettre à la société de devenir le premier exploitant de satellites privé d’Europe, avec le lancement de l’Astra 1A en 1988. En 2005, l’entrée du Luxembourg au sein de l’Agence spatiale européenne (ASE) a ouvert la voie pour que des acteurs nationaux puissent accéder au marché spatial européen. En 2017, le gouvernement luxembourgeois a mis en place un cadre juridique offrant une sécurité juridique aux propriétaires de ressources extra-atmosphériques, avec l’ambition de s’imposer comme un pôle européen pour l’utilisation et l’exploitation des ressources spatiales. En 2018, le Luxembourg a créé sa propre agence spatiale, la Luxembourg Space Agency (LSA), afin de rester à la pointe des dernières évolutions concernant les opérations d’extraction. En 2020, le Centre d’innovation européen pour les ressources spatiales (European Space Resources Innovation Centre, ESRIC) a été constitué au Luxembourg dans le cadre de l’initiative visant à créer de nouvelles opportunités d'innovation au niveau européen et international.
Cette vaste gamme de mesures de soutien inclut également des cas positifs de collaboration entre les institutions qui pourraient servir d’exemples de bonnes pratiques à reproduire. Aux côtés d’un groupe d’investisseurs publics et privés, l’État luxembourgeois a investi au sein d’Orbital Ventures, un fonds d’investissement qui cherche à doter de capital-investissement, à un stade précoce, des sociétés du secteur spatial ayant des idées et des technologies novatrices consacrées aux activités spatiales. En outre, étant donné que l’industrie spatiale a besoin de compétences et de talents spécialisés, un programme de master spatial interdisciplinaire de deux ans a été lancé à l’automne 2019 par l’Université du Luxembourg, en collaboration avec la Luxembourg Space Agency (LSA).
4.2.3. Favoriser l’adoption des technologies
Encourager la diffusion des technologies par le biais de crédits d’impôt à l’investissement
L’accroissement de l’écart de productivité constaté au Luxembourg entre les entreprises pionnières (le 80e centile des entreprises les plus productives) et les entreprises à la traîne (le 20e centile) n’est pas étranger au ralentissement de la croissance de la productivité ces 20 dernières années (OCDE, 2022d). La dispersion de la productivité n’a pas d’effet négatif en soi si elle est due à des entreprises pionnières à la croissance rapide, mais la dispersion grandissante constatée au Luxembourg est également due aux résultats des entreprises à la traîne en matière de productivité, qui accusent une baisse persistante depuis la grande crise financière. Élever le niveau de productivité des entreprises à la traîne en favorisant une diffusion rapide et efficiente de l’innovation ainsi que l’adoption des technologies par toutes les entreprises contribuerait à stimuler la croissance de la productivité totale des facteurs.
Depuis 2024, le Luxembourg a révisé son dispositif de crédit d’impôt à l’investissement. L’objectif est de mieux soutenir les sociétés luxembourgeoises dans leur transformation numérique, écologique et énergétique. La réforme a relevé le taux du crédit d’impôt, qui est passé de 8 % à 12 % pour l’investissement en général, avec la mise en place d’un crédit d’impôt de 18 % pour les investissements et les dépenses opérationnelles liés à la transformation numérique et écologique (Luxembourg, 2024c). En outre, le seuil minimum pour chaque investissement a été aboli. Les crédits d’impôt non utilisés peuvent être reportés pendant 10 ans.
La mise en place de ce nouveau dispositif de crédit d’impôt va dans le bon sens, mais sa structure pourrait être simplifiée. Les sociétés qui souhaitent le solliciter doivent d’abord obtenir l’autorisation du ministère de l’Économie, qui exige la remise d’un formulaire d’attestation confirmant qu’elles sont bien éligibles, avec une série de questions très variées dont l’objectif est d’obtenir une longue description approfondie du projet. D’autre part, les sociétés doivent solliciter un certificat de conformité annuel pour chacun des exercices au cours desquels les investissements se sont produits et pour lesquels un crédit d’impôt est demandé, en présentant des justificatifs avec le détail des investissements et des dépenses opérationnelles effectivement engagées pendant la période. Certes, il est important de fixer des critères à remplir pour la concession des crédits d’impôt et pour le suivi de la conformité en vue de rendre les aides financières de l’État plus efficaces, mais une procédure fastidieuse pourrait finir par dissuader les demandeurs, en particulier les petites entreprises.
Le dispositif danois de crédit d’impôt visant à encourager l’investissement dans la R-D (Skattekreditordningen) constitue un exemple pratique d’obligations administratives allégées. Aucune autorisation préalable n’est nécessaire pour déposer une demande et la procédure s’effectue en ligne auprès de l’administration fiscale, au moment de déposer la déclaration fiscale annuelle de l’exercice concerné. Ce système réduit les coûts de mise en conformité mais il peut accroître l’incertitude pour les entreprises, étant donné que le remboursement n’est perçu qu’une fois l’investissement réalisé. Le système espagnol d’incitations à l’innovation pourrait apporter une solution à ce problème. Comme au Danemark, les demandes peuvent être effectuées en ligne au moment du dépôt de la déclaration de l’impôt sur les sociétés, mais les entreprises espagnoles peuvent solliciter une pré-validation de leur demande qui devient contraignante pour l’administration fiscale au moment où la demande en elle-même est effectuée (plus de 80 % des entreprises procèdent de la sorte). Le Canada propose une solution différente pour simplifier les procédures de demande et de mise en conformité et pour encourager les petites entreprises à déposer des demandes, avec différentes sortes d’aides au dépôt de demandes (services de conseil pour une première demande, révision du projet avant le dépôt de la demande, interlocuteur dédié et accompagnement dans le cadre de la procédure) (Commission européenne, 2014).
Le dispositif de crédit d’impôt à l’investissement pourrait également bénéficier de l’ajout d’incitations supplémentaires destinées plus particulièrement aux PME, qui accusent généralement du retard en matière d’adoption des technologies et représentent la majeure partie des entreprises à la traîne (OCDE, 2020b). À cet égard, le dispositif australien baptisé « Small business technology investment boost » (« Dynamiser l’investissement des petites entreprises dans les technologies ») constitue un bon exemple. Ce programme a permis aux petites entreprises (affichant un chiffre d’affaires annuel cumulé de moins de 50 millions AUD) de bénéficier en 2022-23 d’une déduction fiscale supplémentaire de 20 % (en sus du taux de déduction habituellement applicable aux investissements) pour soutenir leurs activités numériques et dématérialiser leurs opérations, le dispositif couvrant plusieurs aspects de la transition numérique qui vont du matériel et des logiciels de base jusqu’à des solutions de commerce électronique et de cybersécurité plus élaborées (Australian Taxation Office, 2023).
Multiplier les possibilités de financement pour stimuler l’innovation et l’adoption des technologies
L’accès aux financements est essentiel pour développer des produits ou des modèles économiques innovants, adopter de nouvelles technologies ou investir dans des actifs incorporels. La grande majorité des entreprises luxembourgeoises (82 % sur la période 2017-21) dépendent des financements bancaires pour leurs projets d’investissement (Chambre des métiers, 2024). Toutefois, les financements bancaires présentent des limites pour les petites entreprises innovantes et les jeunes pousses (start-ups) qui se trouvent en phase de démarrage, en raison des difficultés liées à des garanties potentiellement insuffisantes et à un historique limité. Des données empiriques montrent que les entreprises financées par des investisseurs privés en capital-risque ont tendance à enregistrer de meilleurs résultats en matière d’innovation (Amess et al., 2016) et qu’il existe un lien de causalité entre le capital-risque et la croissance des entreprises (Paglia et Harjoto, 2014). Au Luxembourg, l’investissement en capital-risque en proportion du PIB reste cependant relativement faible en comparaison avec les autres pays de l’OCDE (Graphique 4.12).
2023 ou dernière année connue
Source : OCDE, Explorateur des données.
Les États peuvent jouer un rôle actif en encourageant l'investissement en capital-risque et la participation des personnes physiques dans le capital des entreprises (investisseurs providentiels). Du côté de l’offre, des dispositions fiscales peuvent encourager ce type d’investissement. Ces incitations existent déjà au Luxembourg, mais elles sont moins fortes que dans d’autres pays de l’OCDE en ce qui concerne les investisseurs individuels. Le plafond de la déduction fiscale pour un investissement individuel dans des entreprises est actuellement fixé à 5 000 EUR et il n’existe pas d’autre incitation à investir dans les nouvelles entreprises. Ce plafond de déduction particulièrement bas n’encourage pas les investissements plus importants et l’absence d’autres incitations à investir dans des jeunes pousses (start-ups) ne compense pas la faible capacité des nouvelles entreprises à rétribuer les investisseurs pendant les premières années.
Le Luxembourg devrait remodeler son système d’incitations fiscales à l’investissement privé dans les entreprises et les jeunes pousses pour le faire correspondre davantage aux dispositifs mis en place dans d’autres pays européens et de l’OCDE. Au Royaume-Uni par exemple, le programme « Enterprise investment scheme » (« Dispositif d’investissement dans une entreprise ») est un des dispositifs d’allègement fiscal dont peuvent bénéficier les personnes physiques qui investissent dans certaines entreprises. Il permet de demander un allègement fiscal de 30 % sur le montant total de l’investissement, dans une limite de 1 million GBP. Le plafond est porté à 2 millions GBP si au moins un million est investi dans des entreprises à forte intensité de connaissances (Royaume-Uni, 2023). En Belgique, le « Tax shelter pour startups » fixe le montant de la déduction entre 30 et 45 % du montant investi, avec un plafond d’investissement de 100 000 EUR (OCDE, 2024b). Du côté de la demande, l’amélioration des connaissances financières des dirigeants, en particulier dans les petites entreprises, et l’évolution des mentalités pour ce qui est de la crainte de perdre le contrôle au profit d’acteurs externes ont tendance à améliorer la structure du capital des entreprises.
La présence d’une main-d'œuvre dotée des bonnes compétences est une condition essentielle en matière d’adoption des technologies, d’innovation et, en dernier ressort, de croissance globale de la productivité. Le Luxembourg est cependant confronté à des pénuries généralisées de main-d’œuvre, à mesure que l’écart se creuse entre l’offre et la demande pour certaines compétences (OCDE, 2023b). Les pénuries de main-d'œuvre nuisent à la croissance de la productivité car elles empêchent les entreprises les plus productives et les plus innovantes de se développer. En outre, le manque de compétences spécifiques sur le marché du travail peut empêcher un large éventail d’entreprises d’adopter des technologies et des modèles économiques qui amélioreraient la productivité, par exemple lorsque les pénuries de techniciens informatiques empêchent l’adoption de technologies numériques dans une entreprise.
Le Luxembourg peut continuer à lutter contre ce problème de pénuries de compétences en renforçant sa capacité à attirer et à retenir les talents étrangers qui possèdent les compétences recherchées, mais cette approche présente des limites et doit s’accompagner d’autres mesures de la part des pouvoirs publics. La montée en compétences et la reconversion de la main-d'œuvre jouent un rôle essentiel à cet égard, de même que les réformes universitaires visant à rapprocher l’enseignement supérieur des besoins du marché du travail.
4.3.1. L’emploi se polarise davantage
Avec le développement de l’économie, le taux d’emploi au Luxembourg a pratiquement doublé au cours des 25 dernières années avec plus de 515 000 travailleurs début 2024 (ADEM, 2024b). La main-d'œuvre a augmenté sous l’effet principalement des travailleurs frontaliers : si environ un quart de la main-d'œuvre est constitué de résidents dotés de la nationalité luxembourgeoise, un autre quart est constitué d’immigrés (résidents n’ayant pas la nationalité luxembourgeoise) et environ la moitié est constituée de travailleurs frontaliers. En termes de provenance, 50 % des travailleurs frontaliers viennent de France, tandis que les 50 % restants viennent à parts égales de Belgique et d’Allemagne (Graphique 4.13, partie A).
L’évolution de la demande de main-d'œuvre au cours des deux dernières décennies a entraîné une polarisation croissante sur le marché du travail. Ce phénomène tient en partie au développement rapide de services à haute valeur ajoutée, comme la finance, l’informatique, l’éducation et les activités scientifiques et techniques, ainsi qu’à la forte croissance de services moins qualifiés, comme la construction, l’hôtellerie et la restauration (STATEC, 2020). Par conséquent, le taux d’emploi a nettement augmenté au sommet de l’échelle de compétences, avec un taux de croissance cumulé supérieur à 100 % sur la période 2010-23 pour les professionnels diplômés de l’enseignement supérieur (Graphique 4.13, partie B). Sur la même période, le taux d’emploi a également augmenté pour les travailleurs peu qualifiés, le taux de croissance cumulé pour les professionnels avec un niveau d’instruction inférieur à l’enseignement primaire ou au premier cycle de l'enseignement secondaire ayant dépassé 20 %. En revanche, le taux d’emploi pour les diplômés de l’enseignement secondaire s’est contracté.
La population résidente au Luxembourg présente une des proportions de diplômés de l’enseignement supérieur les plus élevées avec environ 50 % des résidents diplômés de l’enseignement supérieur, soit plus que la moyenne de l’OCDE, qui s’établit à 40 %. Ce phénomène est constaté malgré les faiblesses du système éducatif, comme en témoignent la forte augmentation ces 10 dernières années du nombre de jeunes sans emploi et sortis du système éducatif dans les pays membres de l'UE ou les résultats inférieurs à la moyenne obtenus par le Luxembourg lorsque le pays a participé à l’enquête PISA de l’OCDE (Eurostat, 2024b).
Toutefois, même si la proportion de diplômés de l’enseignement supérieur est élevée, le Luxembourg est confronté à une inadéquation entre le domaine d’études et le marché du travail, les diplômes de l’enseignement supérieur ayant souvent été obtenus dans des domaines qui ne correspondent pas aux spécialités les plus demandées par les employeurs. À titre d’exemple, si les pénuries sont particulièrement importantes dans les professions informatiques, scientifiques et techniques (ADEM, 2024a), la proportion de 25-64 ans ayant fait des études supérieures dans le domaine des sciences, de la technologie, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM) est inférieure à la moyenne de l’OCDE (Graphique 4.14, partie A) et l’écart est encore plus important en ce qui concerne le nombre de femmes diplômées de l’enseignement supérieur dans ces filières (OCDE, 2023a). Cette situation contribue à augmenter le nombre d’emplois vacants non pourvus, qui a évolué à la hausse ces 15 dernières années. S’il a diminué après avoir culminé en 2022, cet indicateur reste plus élevé que la moyenne enregistrée avant la pandémie en dépit d’un taux de chômage supérieur à la moyenne, ce qui pose un problème en termes de croissance de la productivité totale des facteurs (Graphique 4.14, partie B).
Note : La partie B du graphique représente en pourcentage le ratio entre le nombre de postes vacants non pourvus et le nombre de personnes au chômage enregistrées auprès de l’agence publique de l’emploi. Pour chaque résultat mensuel, le graphique fait apparaître la moyenne mobile sur l’année précédente. Les données relatives aux postes vacants non pourvus correspondent au nombre de postes vacants déclarés aux bureaux de l'administration du travail et qui n’ont toujours pas été pourvus à la fin du mois. La loi oblige les entreprises à déclarer les postes vacants aux bureaux de l’administration du travail.
Source : OCDE, Regards sur l'éducation 2022 (partie A) et OCDE, Explorateur des données • Statistiques infra-annuelles du chômage administratif et des offres d’emploi (partie B).
L’agence publique de l’emploi (ADEM) publie régulièrement une liste avec les métiers fortement demandés pour lesquels il existe très peu (ou pas) de candidats parmi les demandeurs d’emploi inscrits auprès de l’agence (ADEM, 2024a). Les métiers en question appartiennent à des secteurs comme la finance, l'informatique, l’ingénierie, la santé et les soins à la personne, la construction, l’action sociale et les services de soutien aux entreprises. Si des diplômes spécialisés de l’enseignement supérieur sont exigés pour la plupart des professions actuellement confrontées à une pénurie de main-d'œuvre, comme les métiers d’analyste-programmeur en informatique industrielle, de neuropsychologue ou d’ingénieur en matériaux industriels, d’autres professions confrontées au même problème requièrent des compétences spécifiques sans qu’un diplôme de ce type soit nécessaire, ce qui est le cas des métiers spécialisés dans le secteur de la construction ou de celui de technicien informatique spécialisé (Tableau 4.2).
Note : Cette liste contient la quasi-totalité des métiers figurant dans la liste originale de l’ADEM, mais elle ne reprend pas les intitulés de poste précis.
Source : ADEM
4.3.2. Attirer et retenir les talents étrangers aux compétences très demandées
La capacité à attirer et à retenir les talents étrangers s’est avérée un moyen aussi efficace que décisif pour répondre à la demande de main-d’œuvre et de compétences au Luxembourg. Au cours des dernières décennies, le Luxembourg a obtenu de bons résultats pour ce qui est de la capacité à attirer des professionnels étrangers, l’emploi des frontaliers affichant une croissance de 360 % depuis 1994 contre 80 % pour l’emploi des résidents. Il devient toutefois de plus en plus difficile de maintenir ce rythme de croissance élevé, en particulier dans les secteurs qui sont confrontés à des pénuries aiguës. Dans les années à venir, le vieillissement de la population va réduire le nombre de travailleurs des pays voisins susceptibles de venir travailler au Luxembourg. En outre, les pénuries de main-d’œuvre qualifiée dans des domaines tels que l’informatique et les STIM sont un problème commun à tous les pays de l’OCDE, ce qui entraîne une hausse des salaires et une perte de l’attrait relatif du Luxembourg. Enfin, la croissance démographique rapide et l’essor du travail frontalier génèrent des tensions à la hausse sur les prix des logements et mettent à rude épreuve les infrastructures de transport.
Attirer des talents étrangers grâce à des dispositifs fiscaux préférentiels
Le Luxembourg a récemment réformé son régime d’impatriation pour les travailleurs étrangers, les nouvelles dispositions entrant en vigueur en janvier 2025. Cette réforme met le régime luxembourgeois en adéquation avec ceux d’un certain nombre de pays de l’OCDE qui ont adopté des dispositifs fiscaux préférentiels pour attirer les talents étrangers, notamment la Belgique, la France, le Danemark, la Finlande, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal, l’Espagne, la Suède et la Suisse. Si les données laissent entrevoir que ces dispositifs sont efficaces pour attirer des travailleurs qualifiés (Kleven et al., 2020), leur conception doit faire en sorte de ne pas encourager le chacun pour soi et éviter les effets régressifs.
Le nouveau régime luxembourgeois des impatriés ressemble à ceux du Danemark et des Pays‑Bas (Tableau 4.3). La durée des dispositifs préférentiels est comparable, puisqu’elle est de 8 ans au Luxembourg, de 7 ans au Danemark et de 5 ans aux Pays‑Bas. Au Danemark, le traitement préférentiel concerne le taux d’imposition, l’impôt sur le revenu progressif normal, assorti d’un taux marginal d’imposition supérieur de 56 %, étant remplacé par une imposition des revenus au taux forfaitaire de 30 %, tandis qu’au Luxembourg et aux Pays‑Bas, les salariés admissibles au bénéfice du dispositif bénéficient d’une exonération fiscale allant jusqu’à 50 % du revenu annuel brut dans le premier de ces deux pays et 30 % dans le second. Dans les trois dispositifs, les conditions d’admissibilité prévoient un seuil minimum pour le salaire annuel brut, même si ces limites sont légèrement plus flexibles aux Pays‑Bas, où il n’existe aucun critère de salaire pour les scientifiques des universités éligibles ou des institutions reconnues et où le seuil minimum est inférieur pour les travailleurs de moins de 30 ans.
La réforme du dispositif fiscal préférentiel en 2024 permet au Luxembourg de rivaliser avec d’autres pays de l’OCDE pour attirer des talents étrangers, dans la mesure où elle met en adéquation les incitations fiscales avec celles existant dans d’autres pays. Il convient toutefois de surveiller l’application de ces nouveaux dispositifs pour vérifier leur incidence budgétaire, leur degré de régressivité et par conséquent leur effet global au niveau des recettes publiques et de l’économie. Au Danemark comme aux Pays‑Bas, les taux d’imposition préférentiels pour les immigrés hautement qualifiés ne sont pas loin d’optimiser les recettes, la perte de recettes liée à des taux plus faibles étant globalement compensée par une assiette d’imposition plus importante (Kleven et al., 2020) (Timm et Giuliodori et Muller, 2022).
Réduire les coûts de déplacement domicile-travail pour les travailleurs frontaliers
L’encombrement des routes est un des principaux éléments dissuasifs pour les talents français, belges et allemands qui résident à proximité de la frontière luxembourgeoise et qui seraient susceptibles de venir travailler au Grand-Duché sans pour autant s’y installer. Au Luxembourg, les travailleurs frontaliers consacrent quasiment 10 heures par semaine aux déplacements domicile-travail, la durée moyenne du trajet pour aller travailler étant d’environ 58 minutes, malgré des distances relativement courtes. Comme évoqué au chapitre 3, il est essentiel de réduire la dépendance à la voiture particulière pour les déplacements domicile-travail afin de réduire les embouteillages et les émissions. À cette fin, le Luxembourg a adopté la gratuité de tous les transports publics pour l’ensemble des usagers. Pour plus d’efficacité néanmoins, cette mesure doit s’accompagner de la poursuite du développement du réseau de transports publics, de la mise en place sur les autoroutes de voies réservées aux bus des transports en commun et au covoiturage, ainsi que de la réduction de l’encombrement des transports publics avec l’adoption d’horaires scolaires et de travail échelonnés.
Encourager le télétravail est une autre approche efficace qui permettrait de réduire les embouteillages tout en améliorant la qualité de vie au quotidien et rendrait encore plus attractive la perspective de travailler au Luxembourg. En outre, les dispositifs hybrides dans lesquels les personnes partagent leur temps hebdomadaire entre leur bureau et leur domicile ont une incidence positive sur la satisfaction globale au travail et réduisent les taux de démission d’un tiers, sans pour autant nuire à la performance (Bloom et al., 2024). Toutefois, les conventions de double imposition bilatérales avec les pays voisins fixent le seuil de tolérance pour le télétravail à 34 jours travaillés par an. Si ce seuil est dépassé, le salaire n’est plus imposé au Luxembourg, mais dans le pays de résidence (Luxembourg, 2024a). Ces dispositions limitent le recours au télétravail comme solution efficace pour les travailleurs frontaliers.
Pour remédier à ce problème, certaines grandes entreprises ont ouvert des bureaux satellites dans des petites localités proches des frontières avec l’Allemagne, la Belgique et la France, dans le but d’offrir davantage de flexibilité à leurs travailleurs frontaliers et de réduire la durée des déplacements domicile-travail sans pour autant dépasser le seuil de 34 jours par an. Bien que cette solution puisse s’avérer efficace et augmenter l’attractivité du Luxembourg pour les travailleurs frontaliers, sa portée reste limitée compte tenu des contraintes logistiques et financières qui sont susceptibles de peser sur les petites et moyennes entreprises pour appliquer de telles mesures, quel que soit leur secteur d’activité. D’autre part, le télétravail n’est pas une solution viable dans le secteur des services en personne ou pour les travailleurs de l’industrie manufacturière.
Améliorer l’intégration des familles
Au-delà des problèmes de logement et d’encombrement des routes qui nuisent à la qualité de vie au quotidien dans le Grand-Duché, une meilleure intégration au sein de la société et du marché du travail pour les professionnels et leurs familles est un élément essentiel qui aiderait à attirer et à retenir les talents étrangers, dans la mesure où moins de la moitié des travailleurs ayant commencé à travailler et à vivre au Luxembourg en 2015 résidaient encore dans le pays en 2020. Il n’existe pas au Luxembourg de programmes complets proposant un accompagnement systématique pour les conjoints des travailleurs étrangers et le taux d’emploi des conjoints étrangers est inférieur de 16 points de pourcentage au taux d’emploi de l’immigré principal (OECD, 2023b). Ce phénomène nuit à la probabilité que les talents immigrés rejoignent le Luxembourg et s’y installent durablement, tout un générant en parallèle un réservoir de talent inexploité.
Depuis 2023, les conjoints non ressortissants de l’UE qui accompagnent des travailleurs immigrés peuvent accéder au marché du travail dès leur arrivée alors qu’auparavant, il leur fallait solliciter le permis de séjour pour travailleur salarié. Il s’agit certes d’un changement important, mais le dispositif gagnerait en efficacité s’il s’accompagnait d’un soutien plus systématique avec des informations sur les opportunités professionnelles et la vie quotidienne au Luxembourg, de façon à compléter les initiatives de l’ADEM, l’agence publique de l’emploi, qui organise déjà des évènements d’information. La Finlande et l’Estonie constituent des exemples de bonnes pratiques en la matière, puisqu’elles ont mis en place des ateliers et des évènements de mise en relation réguliers qui permettent aux conjoints d’obtenir des renseignements précieux concernant l’installation dans le pays, la culture professionnelle locale et les structures publiques d’accueil des jeunes enfants (OCDE, 2023b). Ces programmes comprennent également des services d’orientation et de mentorat professionnels assurés par des pairs, qui enseignent notamment à rédiger des CV et des lettres de motivation adaptés aux normes du pays.
Attirer les ressortissants d’États non membres de l’UE en simplifiant les procédures de visas
Il est essentiel d’améliorer l’attractivité du Luxembourg pour les ressortissants d’États non membres de l’UE afin de répondre à la demande de compétences spécifiques. La facilité d’accès en termes de politiques migratoires et de procédures d’admission est un facteur important pour jauger l’attractivité d’un pays. Une fois leur contrat de travail signé avec un employeur luxembourgeois, les ressortissants d’États non membres de l’UE doivent se soumettre à une procédure méthodique pour pouvoir réaliser une activité salariée au Luxembourg pendant une durée supérieure à trois mois. La procédure prévoit la remise des demandes uniquement au format papier et un délai de 1 à 4 mois est nécessaire pour obtenir une autorisation temporaire. Les délais d’attente pour obtenir un visa longue durée permettant de séjourner au Luxembourg et dans l’espace Schengen pendant plus de 90 jours (visa de type D) peuvent être encore plus longs, alors que la limite réglementaire médiane pour ce type de procédures est de 90 jours dans de nombreux pays de l’OCDE (OCDE, 2023b). Ces délais peuvent rendre le Luxembourg moins attractif pour les ressortissants d’États non membres de l’UE et être une source de difficultés pour les employeurs qui publient des offres d’emploi à l’étranger. Dématérialiser intégralement les différentes étapes des procédures de délivrance des visas et des permis de travail devrait simplifier et accélérer ces formalités, réduisant ainsi les obstacles pour les talents étrangers qui souhaitent postuler à un emploi au Luxembourg (Encadré 4.4).
Les politiques migratoires ont été adaptées avec la simplification des procédures d’immigration pour les travailleurs dotés de compétences rares et très demandées, dans le but de mieux répondre aux besoins du marché du travail. En juin 2024, le Luxembourg a transposé dans sa législation nationale la nouvelle directive de l’UE sur la carte bleue européenne. La dernière modification de la directive en 2021 a rendu les conditions d’admission plus flexibles pour les travailleurs hautement qualifiés. La durée minimum du contrat de travail est désormais de 6 mois (contre 12 mois auparavant) et le salaire annuel doit être au moins équivalent au salaire moyen (58 968 euros), alors qu’il devait représenter auparavant entre 1.2 et 1.5 fois le salaire moyen. La directive impose également une limite de 90 jours entre la remise de la demande et la décision finale, et elle simplifie les demandes d’autorisation de regroupement familial pendant la durée de l’autorisation conférée par la carte bleue.
La procédure de recrutement d’un ressortissant d’un État non membre de l’UE a été améliorée pour les professionnels qui ne remplissent pas les critères de la carte bleue européenne. En ce qui concerne les postes vacants correspondant à la liste officielle des professions fortement demandées, un permis de travail sera automatiquement délivré par l’agence pour l’emploi, l’ADEM, dans les 5 jours ouvrés suivant la demande de l’employeur, sachant que l’obligation pour l’ADEM de vérifier si le poste en question peut être couvert par un demandeur d’emploi disponible sur le marché national du travail a été supprimée (OCDE, 2023b).
Les données empiriques montrent l’incidence positive de la dématérialisation sur les délais d’admission, les outils d’intelligence artificielle (IA) étant par ailleurs susceptibles de réduire encore ces délais (EMN-OCDE, 2022).
En la matière, la dématérialisation du système de demande de visas en Australie constitue un exemple de bonnes pratiques, avec 93 % des demandes de visas remplies en ligne à la fin de 2021. Ce résultat peut être attribué au développement et à l’amélioration continus du système au fil du temps, à l’amélioration des échanges automatiques et des services d’assistance, ainsi qu’à la priorité accordée aux demandes déposées en ligne, qui ont été rendues obligatoires pour certains types de visas (les visas de vacances-travail) en 2019 (OCDE, 2023b).
Le Canada constitue pour sa part un bon exemple de recours aux technologies d’IA pour améliorer l’efficacité du processus de contrôle. Le recours à l’analytique avancée des données pour identifier les demandes courantes et simplifier la procédure a permis de mieux utiliser les ressources humaines, ce qui a entraîné une accélération de l’ensemble du processus (Canada IRCC, 2024).
Les politiques migratoires pourraient également être renforcées en vue d’attirer des entrepreneurs ressortissants d’États non membres de l’UE, dans la mesure où cela contribuerait à attirer des investissements, des talents et des capacités d’innovation (Ditsche et al., 2023) (Peroni et al., 2016). Le Luxembourg dispose de programmes visant à encourager les jeunes pousses (start-ups) et l’entrepreneuriat, y compris en collaboration avec les pays voisins. En revanche, le pays ne dispose pas d’un cadre législatif spécifique pour attirer des fondateurs de jeunes pousses et des entrepreneurs innovants en provenance d’autres pays (EMN, 2019). Le Portugal, qui a créé un visa pour les jeunes pousses en 2018 en vue d’attirer des entrepreneurs immigrés à fort potentiel, constitue à cet égard un exemple de bonnes pratiques (OCDE, 2023c). Dans le système portugais, les demandeurs doivent présenter un projet d’entreprise innovante et créer une jeune pousse en collaboration avec une pépinière d’entreprises portugaise. La demande peut inclure jusqu’à cinq associés, mais le demandeur principal doit être ressortissant ou résident d’un État non membre de l’UE. Les demandes peuvent être entièrement remplies en ligne et l’IAPMEI, l’agence portugaise spécialisée en matière de compétitivité et d’innovation dépendant du ministère de l’Économie, est chargée de les examiner et de donner sa réponse finale dans un délai maximum de 30 jours ouvrés à compter de la remise de la demande (IAPMEI, 2018).
Attirer et retenir les jeunes talents ressortissants d’États non membres de l’UE
Attirer les étudiants en mobilité internationale et faciliter leur transition vers le marché du travail luxembourgeois constitue un excellent moyen de répondre aux pénuries de compétences et d’attirer et de retenir les jeunes talents étrangers. L’Université du Luxembourg est devenue de plus en plus attractive depuis sa création en 2003, grâce notamment à une stratégie interinstitutionnelle structurée comprenant des bourses au mérite pour les étudiants en mobilité internationale et à une campagne de marque nationale visant à faire connaître les atouts du Luxembourg à l’international. Désormais, les étudiants en mobilité internationale représentent plus de 60 % du nombre total d’étudiants. Toutefois, bien que les mesures visant à attirer des étudiants talentueux produisent des résultats satisfaisants, d’autres mesures doivent être prises pour augmenter les possibilités de retenir les talents internationaux qui viennent étudier au Luxembourg afin qu’ils restent travailler dans le pays, sachant que moins de la moitié des étudiants en mobilité internationale diplômés d’un master ou d’un doctorat entre 2014 et 2019 ont obtenu leur premier emploi déclaré au Luxembourg (OCDE, 2022a). Le soutien apporté aux étudiants pour leur permettre d’établir des liens avec le marché du travail luxembourgeois pendant leurs études devrait être amélioré. À cette fin, le nombre d’heures de travail autorisées pendant les études pourrait être augmenté au-delà de la limite actuelle de 15 heures par semaine et les services d’orientation professionnelle personnalisés pourraient également être renforcés.
Il faudrait aider les anciens étudiants en mobilité internationale ressortissants d’États non membres de l’UE à rester au Luxembourg pour y trouver du travail une fois leurs études terminées. Dans cette optique, un visa de recherche d’emploi a été créé. Ce visa peut être sollicité par les étudiants ressortissants d’États non membres de l’UE ayant terminé leur programme de licence, de master ou de doctorat et titulaires d’un permis de séjour étudiant au Luxembourg, ou par les étudiants titulaires d’un permis de séjour étudiant en vigueur dans un État membre et se trouvant au Luxembourg dans le cadre d’un programme de mobilité internationale, dans le but de chercher un emploi ou de créer une entreprise. Suivant l’exemple de la France, la durée de validité pour les visas de recherche d’emploi a été prolongée et s’étend désormais à 12 mois. Néanmoins, beaucoup d’autres pays de l’OCDE comme le Canada, l’Australie et l’Allemagne accordent à ces visas une durée de validité supérieure pouvant aller de 18 mois jusqu’à trois ans.
Si la création de ce visa constitue une mesure positive qui a son importance, il n’en reste pas moins que des mesures supplémentaires doivent être prises pour améliorer son efficacité, sachant que le nombre de demandes demeure faible pour l’instant. En premier lieu, il faut faire connaître ce dispositif auprès des étudiants. En deuxième lieu, même si les cas récents montrent que les délais de traitement ont été raccourcis, avec des délais moyens qui sont passés de 90 jours auparavant à environ 4 semaines aujourd’hui, la simplification de la procédure de demande et la réduction permanente des délais de traitement faciliteraient la transition des jeunes diplômés sans leur imposer de période de vide juridique. La Nouvelle‑Zélande affiche des délais de traitement moyens pour un visa de travail post-études d’environ 6 semaines, avec 80 % des demandes traitées sous 3 semaines, ce qui constitue un exemple de bonnes pratiques en la matière (Nouvelle‑Zélande, 2024), d’autant plus que 50 % des étudiants en mobilité internationale ont prolongé leur séjour, soit une des proportions les plus élevées parmi les pays de l’OCDE (OCDE, 2022b). En troisième lieu, les critères d’admissibilité pourraient être étendus pour inclure les étudiants ayant terminé des programmes de courte durée ou des programmes de formation professionnelle, dans la mesure où cela pourrait attirer des personnes ayant un niveau d’études peu élevé, mais des compétences très demandées au Luxembourg. Le visa temporaire pour les diplômés a été mis en place par l’Australie dans ce but. Enfin, la création d’une procédure spécifique et simplifiée pourrait être envisagée pour les candidats qui ont déjà reçu une offre d’emploi officielle de la part d’un employeur luxembourgeois.
4.3.3. Veiller à ce que les travailleurs disposent de compétences pertinentes et de qualité
La montée en compétences et la reconversion de la main-d’œuvre peuvent être des outils puissants pour lutter contre les pénuries de compétences et accroître le capital humain, ce qui bénéficierait à la croissance de la productivité totale des facteurs. Les entreprises luxembourgeoises participent activement à la formation de la main-d’œuvre puisque la proportion d’entreprises fournissant des formations professionnelles continues s’inscrit dans la lignée des données constatées dans les pays voisins et dépasse la moyenne de l’UE (Graphique 4.15, partie A). Il en va de même pour le nombre d’heures que les salariés des entreprises consacrent à la formation professionnelle continue (Graphique 4.15, partie B) et la participation des adultes âgés de 25 à 64 ans aux programmes d’enseignement et de formation formels et informels (Eurostat, 2024). Il existe au Luxembourg différentes mesures d’aide destinées à la fois aux salariés et aux employeurs visant à encourager la participation à des activités de formation, ce qui constitue une avancée positive. Toutefois, le pays dispose d’une marge de manœuvre pour rendre ces mesures plus efficaces et améliorer la qualité ainsi que la pertinence des activités de formation.
Renforcer les dispositifs d’aide à la formation des adultes
Le congé individuel de formation est un dispositif essentiel au Luxembourg qui encourage les travailleurs indépendants et les salariés du secteur privé à participer à des activités de formation. Chaque travailleur dispose d’un congé de formation de 80 jours au total sur l’ensemble de sa carrière, avec un plafond fixé à 20 jours tous les deux ans. Lorsque les travailleurs utilisent leurs jours de congé de formation, l’employeur continue à leur verser leur salaire, mais l’État rembourse à l’employeur les coûts salariaux ainsi que la part patronale des cotisations sociales. Dans le cas des travailleurs indépendants, l’État verse à la personne concernée un salaire équivalent à ses revenus journaliers moyens pour chaque jour de congé de formation. Les employeurs ont la possibilité de demander à reporter le congé de formation pour assurer le bon fonctionnement de la société, mais ils ne peuvent pas s’y opposer. Cependant, à peine 1 % de la population active totale du Luxembourg recourt chaque année au congé de formation, sachant que l’utilisation de ce dispositif concerne majoritairement les jeunes salariés masculins hautement qualifiés du secteur de la finance et de l’assurance, qui suivent des formations dans les domaines de la finance et de la comptabilité (OCDE, 2023). L’efficacité du dispositif est donc limitée, dans la mesure où il est surtout utilisé par les personnes qui en ont le moins besoin, alors que les groupes qui en auraient le plus besoin, comme les travailleurs peu qualifiés, les travailleurs plus âgés, les personnes travaillant dans de petites entreprises et les travailleurs indépendants, l’utilisent rarement (OCDE, 2019b).
La nécessité de réformer le dispositif de congé individuel de formation en vue de généraliser ses effets a été reconnue dans l’accord de coalition 2023-2028. Améliorer la personnalisation et le ciblage des incitations financières actuelles pour mieux accompagner les groupes vulnérables permettrait de rendre les programmes d’aide plus efficaces. Par exemple, des incitations financières supplémentaires, comme des chèques de formation, pourraient être mises en place pour couvrir les coûts des formations et/ou les frais liés à la participation aux formations. Ces incitations supplémentaires pourraient cibler les salariés peu qualifiés et se concentrer sur l’acquisition des compétences très demandées pour lesquelles l’offre est insuffisante. Il pourrait être judicieux d’accorder davantage de flexibilité pour utiliser les 80 jours de congé de formation pendant une carrière, en particulier dans le cas des jeunes travailleurs peu qualifiés, dans la mesure où une formation accrue en début de carrière leur permettrait d’améliorer leurs perspectives sur le marché du travail.
Les offres de formation doivent être adaptées à la fois aux besoins des travailleurs et à ceux des employeurs. Des programmes de formation modulaires, comme les programmes Skillsbridges et Diplom+ (Encadré 4.5), pourraient accroître la participation et jouer un rôle crucial pour les salariés des micro-entreprises et des petites entreprises, dans la mesure où ils permettraient de réduire les répercussions du congé de formation sur le temps de travail et, par conséquent, sur le fonctionnement des entreprises. À l’inverse, les formations pourraient être plus intensives pour les chômeurs de longue durée et les personnes ayant rapidement besoin d’une reconversion approfondie pour pouvoir s’adapter à un nouvel emploi (OCDE, 2023).
Le programme Skillbridges, qui a été lancé en septembre 2024, propose des formations de courte durée conçues pour aider les adultes à développer des compétences ciblées pouvant être mises en pratique de manière immédiate dans des domaines comme l’intelligence artificielle, l’analyse de données, l’informatique en nuage, ainsi que les énergies renouvelables et le développement durable. Le contenu des programmes de formation est choisi après une analyse du marché du travail et le programme d’enseignement est régulièrement mis à jour pour garantir que ces formations restent d’actualité compte tenu des besoins des employeurs et des nouvelles tendances sur le marché du travail.
Créé en 2020, le programme Diplom+ s’adresse aux diplômés de l’enseignement secondaire titulaires d’un diplôme général ou technique ou d’un diplôme de technicien qui ne savent pas quelle filière choisir ou qui cherchent à entrer sur le marché du travail. Ce programme propose un tronc commun autour des aptitudes relationnelles (comme l’employabilité et la prise de parole en public), des compétences techniques transversales (comme la gestion de projet) et des compétences « vertes », avec en option des formations au numérique et des formations pratiques à certains métiers.
Les deux programmes reposent sur une architecture modulaire qui améliore l’accessibilité, la participation et la flexibilité, tout en étant compatible avec un travail, une recherche d’emploi ou des études supérieures.
L’orientation joue un rôle essentiel pour encourager les personnes à développer leurs compétences, dans un contexte où le manque d’informations adéquates sur les compétences et les acquis pédagogiques dans les pays de l’OCDE a des conséquences négatives concrètes sur la participation aux formations professionnelles continues, en particulier parmi les travailleurs peu qualifiés (OCDE, 2020). En 2012, le Luxembourg a créé la Maison de l’orientation avec l’objectif de proposer à tous les usagers un service cohérent et centralisé d’orientation pour le développement des compétences tout au long de la vie, sous forme de guichet unique à l’échelle nationale. Le dispositif prévoit un accompagnement pour identifier les capacités, les compétences et les centres d’intérêt des personnes, ainsi que des informations sur les activités professionnelles et de formation permettant aux individus de devenir plus autonomes dans la gestion de leur propre carrière (CEDEFOP, 2020a). La création de la Maison de l’orientation représente une avancée importante, mais il est possible d’améliorer encore son efficacité. La démarche devrait être plus volontariste vis-à-vis des adultes peu qualifiés qui, en règle générale, recourent moins souvent à ces structures. À cet égard, les conseils en matière de développement des compétences pourraient s’accompagner d’activités de sensibilisation préalables qui mettraient en avant les retombées positives et les bénéfices d’une reconversion ou d’une montée en compétences pour les travailleurs. Des représentants des employeurs et des salariés pourraient être mobilisés pour concevoir une stratégie coordonnée permettant de mieux toucher les groupes ciblés.
Améliorer la qualité et la pertinence des offres de formation pour les adultes
La qualité des formations est importante pour que les investissements réalisés en la matière aient des retombées positives et pour que les formations soient attractives aux yeux des individus. À l’heure actuelle, dans le système de formation pour adultes au Luxembourg, c’est le ministère de l’Éducation qui accrédite et certifie les fournisseurs. La procédure d’accréditation et les critères de sélection doivent toutefois être plus rigoureux afin d’améliorer la qualité des formations. Actuellement, de nombreux employeurs luxembourgeois s’inquiètent de la faible valeur des formations fournies à leurs salariés eu égard à leurs besoins en compétences (OCDE, 2023). Près de 90 % des travailleurs déclarent qu’une formation de meilleure qualité favoriserait une participation accrue (CEDEFOP, 2020b).
La création d’une agence de certification faisant intervenir les ministères compétents ainsi que des représentants des employeurs et des salariés constituerait un premier pas. Son objectif devrait être de réévaluer les fournisseurs de formation en partant de zéro et de revoir à la hausse les exigences de qualité pour leur accorder la certification de centre de formation agréé. La certification devrait être renouvelée régulièrement afin de garantir le maintien de la qualité dans le temps. La mise en place d’une procédure nationale de certification pour devenir formateur pour adultes ainsi qu’une obligation de développement professionnel régulier pour ces formateurs contribueraient à garantir et à maintenir un enseignement efficace et de qualité. En outre, un processus de révision systématique du programme d’enseignement devrait être instauré pour s’assurer que les formations continuent à répondre aux besoins du marché du travail. À cet égard, le programme « eduQua » mis en place en Suisse constitue un exemple de bonnes pratiques à suivre (Encadré 4.6).
En 2000, la Fédération suisse pour la formation continue (FSEA), une organisation faîtière non gouvernementale représentant des institutions aussi bien publiques que privées, des associations et des consultants personnels, a créé le label de qualité « eduQua » pour veiller à ce que les fournisseurs de formations pour adultes respectent des normes minimales.
Plus de 20 ans après sa mise en place, eduQua a réussi à s’imposer comme un gage de qualité en matière de formation. Premièrement, le processus de certification pour recevoir ce label de qualité prévoit un examen documentaire, mais également des visites sur place et des audits intermédiaires chaque année, ce qui permet de contrôler de manière plus précise et plus approfondie la qualité des formations offertes par chaque centre. Deuxièmement, le label eduQua certifie l’établissement dans son ensemble et non pas chaque formation de manière individuelle, ce qui oblige à des niveaux de qualité élevés dans chaque domaine, qu’il s’agisse du programme d’enseignement, des structures ou des formateurs. Troisièmement, la certification est accordée pour une durée de trois ans au terme desquels le fournisseur doit se soumettre à une procédure de renouvellement, ce qui permet un contrôle continu de la qualité. Quatrièmement, les exigences de qualité prévoient pour les formateurs des qualifications minimales ainsi que le suivi de formations complémentaires. Cinquièmement, le processus de certification tient compte également de la qualité des acquis de formation, qui sont évalués en recueillant l’avis des étudiants et en analysant la situation des anciens participants sur le marché du travail. Si l’ensemble du système eduQua vise à s’assurer que les centres fournissent des formations de qualité, cette dernière exigence aborde de manière spécifique un problème soulevé par de nombreux employeurs luxembourgeois, à savoir qu’il faudrait récompenser les centres qui ne se contentent pas de fournir des formations de qualité, mais qui forment également à des compétences requises sur le marché du travail, ce qui aurait des répercussions positives pour les salariés comme pour les employeurs.
Source : (OCDE, 2021).
Depuis sa création, l’Université du Luxembourg a développé et affiné son offre de formations formelles et informelles destinées aux adultes. Elle propose à la fois des programmes de licence et de master destinés aux adultes, qui peuvent être suivis à temps partiel, ainsi qu’une série de programmes certifiants plus courts. L’Université du Luxembourg soutient activement l’adéquation de l’enseignement supérieur aux besoins du marché du travail, comme le prouve la création récente du University of Luxembourg Competence Centre (ULCC). Créé en collaboration avec l’État, ce centre mène régulièrement des études pour analyser les compétences recherchées sur le marché du travail et propose en outre des cours de formation dans différents secteurs (sous forme de cours en ligne ouverts). Malgré ces mesures positives, la participation à des formations pour adultes doit encore être encouragée. Une difficulté de taille pour les professionnels réside dans l’obligation de suivre un programme de licence ou de master en intégralité, étant donné que les modules ne peuvent pas être transférés d’un programme à un autre. Le fait de ne pas pouvoir suivre des modules individuels peut nuire au niveau de participation, dans la mesure où cela peut constituer un obstacle important en termes de temps et de ressources financières à mobiliser, l’offre de formation pour adultes devenant du même coup moins accessible.
Pour augmenter la participation, la structure et la taille des modules devraient être uniformisées dans l’ensemble de l’université et cette dernière devrait disposer d’une structure de module interopérable pour tous les programmes destinés à la formation des adultes. Ainsi, les programmes modulaires devraient être structurés de façon à diviser les cursus de formation formelle en unités autonomes de plus petite taille disposant chacune de son propre programme d’enseignement et de ses propres objectifs d’apprentissage. Une fois le module terminé, des crédits agréés ou des qualifications partielles sont octroyés. Ces crédits ou ces qualifications partielles peuvent ensuite être intégrés à un portefeuille d’apprentissage et être combinés pour se transformer avec le temps en qualification complète, ce qui permettrait davantage de flexibilité ainsi qu’une diminution des obstacles à la participation tout en contribuant en parallèle à la réduction du taux de décrochage (OCDE, 2023).
Encourager davantage d’étudiants à suivre une filière STIM
Le nombre de résidents ayant étudié dans une filière STIM à l’université est inférieur aux moyennes de l’OCDE et de l’UE, alors que les pénuries sont particulièrement importantes dans ces disciplines. De plus, au Luxembourg comme dans d’autres pays de l’OCDE, le pourcentage d’étudiantes qui suivent une telle filière et en sortent diplômées est largement inférieur à celui de leurs homologues masculins. Récemment, des initiatives ont été prises par les pouvoirs publics pour lutter contre ce problème. Parmi celles-ci, « Gender4Stem » est une initiative visant à combattre les stéréotypes et à donner aux filles le goût de la filière STIM au travers de la création d’une plateforme en ligne mettant à disposition des enseignants du secondaire des supports didactiques et de sensibilisation prêts à l’emploi. Le Luxembourg a également rejoint le réseau European Space Education Resource Offices (Bureaux européens de ressources en matière d’éducation spatiale, ESERO), qui propose des supports pédagogiques et des pistes de réflexion aux enseignants souhaitant aborder le thème de l’espace dans leur classe. Le Code Club est également présent au Luxembourg. Il s’agit d’une organisation à but non lucratif constituée de bénévoles, de professeurs et de professionnels externes qui enseignent les bases de la programmation aux élèves de primaire et de premier cycle de l’enseignement secondaire, dans le cadre de séances de programmation hebdomadaires d’une heure.
Néanmoins, une approche plus structurée s’impose, car bon nombre d’élèves qui obtiennent de bons résultats en science au lycée ne suivent pas systématiquement des études scientifiques à l’université (Mysore, 2018). En sus des mesures visant à susciter l’intérêt et à combattre les stéréotypes, un service intégral d’orientation professionnelle devrait être mis en place pour que davantage d’étudiants suivent une filière STIM dans l’enseignement supérieur. La Finlande constitue à cet égard un exemple de bonnes pratiques, l’orientation professionnelle étant intégrée à son système éducatif dès le plus jeune âge, avec une stratégie d’orientation tout au long de la vie qui garantit la convergence entre ces services et les objectifs de l’éducation nationale et du marché du travail (Cedefop, 2021). Parmi les pays de l’OCDE, la Finlande possède l’un des taux les plus élevés de diplômés de licence, de master, de doctorat ou de programmes équivalents issus des filières STIM (OCDE, 2024). En outre, les écoles aident les élèves à prendre conscience qu’étudier des matières liées aux STIM est important et positif pour leur avenir professionnel, ce qui a poussé de nombreux étudiants à suivre des études liées aux mathématiques justement en raison de leur utilité pour leur future carrière (Kaleva et al., 2019).
La concurrence est un moteur essentiel pour la croissance de la productivité, ainsi qu’une source d’améliorations à la fois au sein des entreprises et pour l’économie en général. Les économies dotées de réglementations favorables à la concurrence enregistrent systématiquement de meilleurs résultats que les environnements de marché plus restrictifs, avec des taux de croissance de la productivité supérieurs (OCDE, 2015). L’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE laisse entrevoir des obstacles importants en matière de concurrence et de contestabilité des marchés (Graphique 4.16), le Luxembourg affichant des résultats médiocres par rapport à d’autres pays de l’OCDE, principalement en raison d’obstacles à la concurrence dans le secteur des services professionnels, d’une réglementation des activités de lobbying qui laisse à désirer, et de procédures réglementaires qui peuvent être améliorées.
Indicateur de Réglementation des marchés de produits de l’OCDE, indice de 0 à 6, de la réglementation la plus à la moins favorable à la concurrence, 2023
Source : OCDE (2023), Réglementation des marchés de produits (base de données) OCDE, Réglementation des marchés de produits
4.4.1. Réduire les obstacles à la concurrence dans les secteurs des services
Les obstacles à la concurrence dans le secteur des services professionnels sont importants par rapport à d’autres pays de l’OCDE (Graphique 4.17). Les services professionnels jouent un rôle essentiel pour beaucoup d’autres secteurs d’activité, en particulier le secteur financier. Ils représentent environ 8.5 % des emplois non financiers, soit une proportion beaucoup plus élevée que les moyennes de l’UE et de la zone euro. Souvent, il n’existe qu’une seule voie pour accéder à la profession après l’obtention du diplôme universitaire pertinent et celle-ci passe par un examen professionnel, en plus de l’obligation de rejoindre l’association professionnelle correspondante pour pouvoir exercer la profession. En outre, dans certaines professions comme le notariat, l’existence de tarifs minimum et maximum ainsi que l’interdiction de toute forme de publicité et de marketing entravent la concurrence.
Abaisser ces conditions d’accès ou les rendre plus flexibles tout en préservant la qualité, a fortiori dans le cas particulier du Luxembourg où la majorité des professionnels concernés ont fait leurs études à l’étranger, permettrait de renforcer la concurrence, d’encourager les pratiques visant à améliorer la productivité et de faire baisser les prix, ce qui bénéficierait à toutes les entreprises recourant à ces services dans le cadre de leur activité. À cet égard, la Norvège offre un exemple pratique de mise en place d’exigences plus souples pour les architectes qui peut s’avérer particulièrement utile pour le Luxembourg, dans un contexte où l’Université du Luxembourg poursuit le développement et la structuration de son offre de formations. Si la Norvège exige 5 années d’études (3 années de licence + 2 années de master) dans trois écoles d’architectes pour qu’une personne puisse exercer la profession d’architecte et signer des projets, il n’existe aucun examen obligatoire d’accès à la profession, et la loi n’oblige pas les architectes à rejoindre une association professionnelle (ACE, 2024). Une réforme assouplissant les conditions d’accès aux professions d’ingénieur en génie civil et d’architecte est en cours.
Indicateur RMP pour les services professionnels, indice de 0 à 6, de la réglementation la plus à la moins favorable à la concurrence, 2023
Source : OCDE (2023), Réglementation des marchés de produits (base de données) OCDE, Réglementation des marchés de produits
Dans le commerce de détail, les autorisations spéciales qui sont exigées pour ouvrir des commerces de vente au détail de vêtements, d’alimentation et de boissons alourdissent la charge administrative et ont un effet dissuasif sur la création de nouvelles activités. L’autorisation des soldes uniquement pendant certaines périodes de l’année limite la liberté d’entreprise et la concurrence par les prix. Les restrictions géographiques concernant l’emplacement des pharmacies, le nombre de pharmacies situées dans une zone géographique donnée et les horaires obligatoires d’ouverture et de fermeture des pharmacies sont fixés par des associations professionnelles (OCDE, 2024 d). Le Luxembourg devrait abaisser ces obstacles réglementaires dans le commerce de détail pour encourager la concurrence. À titre d’exemple, l’Irlande a supprimé en 2002 les règles d’implantation pour l’ouverture de nouvelles pharmacies. En 1998, les Pays‑Bas ont interdit les restrictions d’implantation pratiquées par l’association des pharmaciens. La Norvège a aboli en 2001 le critère réglementaire d’implantation et de propriété pour les pharmacies de ville en permettant l’intégration horizontale et verticale, avant d’autoriser en 2003 la commercialisation d’un nombre limité de médicaments en vente libre en dehors des pharmacies (Volger et al., 2012).
4.4.2. Alléger les charges administratives et réglementaires
Une législation et une réglementation complexes, associées à des coûts élevés de mise en conformité ainsi qu’à des procédures d’obtention de licences fastidieuses et peu claires obligeant à des formalités administratives et à des demandes d’agréments chronophages, illustrent de façon concrète en quoi les charges administratives et réglementaires peuvent rendre plus difficile et plus coûteuse l’entrée sur le marché de nouveaux acteurs, ce qui a pour effet de limiter la concurrence en général. En outre, ces charges administratives et réglementaires ont souvent une incidence disproportionnée pour les petites entreprises cherchant à entrer sur un marché, car elles n’ont pas les ressources ni l’expérience pour gérer efficacement des environnements réglementaires complexes, alors qu’elles sont un des principaux moteurs d’innovation (OCDE, 2019).
Le Luxembourg dispose d’une marge de manœuvre pour améliorer la qualité de son processus réglementaire et réduire la charge administrative, ce qui aura un effet positif sur la concurrence (Graphique 4.18, partie A). Un processus réglementaire propice au dynamisme du marché doit prendre en compte l’impact de toute nouvelle législation sur la concurrence et produire des lois et des réglementations faciles à comprendre et qui n’entravent pas l’activité entrepreneuriale. Au Luxembourg cependant, l’analyse de l’impact des nouvelles lois et réglementations sur la concurrence et sur la capacité des entreprises à innover n’est pas obligatoire (Graphique 4.18, partie B). D’autre part, lorsque des analyses de ce type sont menées, elles ne sont pas transparentes, elles ne sont pas partagées et elles ne sont pas soumises à des directives claires (OCDE, 2024 d).
2023
Note : Dans chaque partie, l’échelle de l’indicateur est comprise entre 0 (plus de concurrence) et 6 (moins de concurrence)
Source : OCDE, Réglementation des marchés de produits
Il est important de procéder à une analyse rationnelle de l’impact et de l’efficacité des nouvelles réglementations et des nouvelles lois au travers d’évaluations ex ante et ex post pour s’assurer que la réglementation remplit son objectif. Pour être efficace, cette analyse doit être systématique et suivre des procédures clairement établies. La Flandre et la Wallonie constituent des exemples de bonnes pratiques en matière d’analyse des politiques publiques. La Flandre possède, au sein de son département de l’Économie, des Sciences et de l’Innovation, une unité chargée des évaluations dont le but est de lancer, de superviser et de contrôler les évaluations des politiques publiques en utilisant un cadre d’évaluation transparent. En Wallonie, l’Institut wallon de l’évaluation, de la prospective et de la statistique (IWEPS) pilote les évaluations des politiques en utilisant un processus établi, chaque évaluation étant décrite de manière détaillée et publiée sur le site de l’IWEPS (OCDE, 2024).
Une réglementation de qualité doit être facile à comprendre, or il n’existe au Luxembourg aucune obligation légale pour l’État d’utiliser un langage clair pour la rédaction de la nouvelle législation primaire et ses réglementations connexes. Avec la loi sur le langage clair (Plain Writing Act) de 2010 et trois décrets exécutifs différents, les États-Unis ont établi que les réglementations devaient être rédigées en langage simple et clair, et être simples et faciles à comprendre avec l’objectif ultime de réduire les incertitudes possibles ainsi que les procédures judiciaires qui pourraient en découler (États-Unis, 2024).
Le Luxembourg affiche des résultats nettement inférieurs à la moyenne de l’OCDE pour ce qui est de la réglementation des activités de lobbying, étant donné que les règles existantes ne garantissent pas pleinement la transparence ni l’obligation de rendre des comptes (Graphique 4.18, partie C). Le cadre réglementaire définit les activités de lobbying et prévoit un délai de carence, mais uniquement pour les anciens membres du gouvernement, les autres députés et les lobbyistes n’étant pas concernés. La seule obligation de divulgation pour les lobbyistes consiste à s’inscrire dans un registre public, mais aucune sanction n’est prévue si cette obligation n’est pas respectée et le registre ne divulgue pas la législation visée par leurs activités. Enfin, les personnes appartenant aux plus hautes instances du pouvoir judiciaire et les hauts fonctionnaires ne sont pas légalement tenus de déclarer officiellement leurs intérêts pour détecter les éventuels conflits d’intérêts (OECD, 2024c). Ce vide juridique peut constituer une entrave à la concurrence, étant donné qu’il profite aux acteurs en place et aux grandes entreprises, en leur permettant de façonner les règles en leur faveur au détriment des petites entreprises et des nouveaux entrants.
La mise en place d’une obligation visant à divulguer l’identité des groupes d’intérêt et des agents publics consultés dans le cadre de chaque interaction, de même que l’objet de la réunion, constituerait une étape importante en vue de garantir des règles du jeu équitables pour les nouveaux entrants comme pour les acteurs en place. À cet égard, le registre public consacré aux lobbyistes, qui a été mis en place en 2023, devrait être renforcé en imposant des sanctions justes, objectives, proportionnées et dissuasives en cas de non-respect des obligations, avec des procédures disciplinaires, administratives, civiles et/ou pénales (OCDE, 2024c). La France offre à ce titre un exemple de bonnes pratiques. En 2016, la loi Sapin II a établi que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pouvait infliger des sanctions allant jusqu’à 15 000 EUR et un an de réclusion lorsque les obligations légales imposées aux lobbyistes ne sont pas respectées (Parlement européen, 2018). L’Irlande constitue un autre exemple de bonnes pratiques concernant la régulation des activités de lobbying, dans la mesure où elle a imposé non seulement des obligations de divulgation aux responsables publics et aux lobbyistes en vue de garantir la transparence de leurs interactions, mais également des règles relatives aux conflits d’intérêts visant les agents publics qui participent au processus réglementaire ainsi qu’un délai de carence lorsqu’ils quittent l’administration (OCDE, 2024).
4.4.3. Réduire les obstacles à la sortie des entreprises
Des cadres de l’insolvabilité efficaces sont essentiels pour pouvoir sortir des marchés et favorisent du même coup la concurrence, l’efficience et la croissance de la productivité de différentes manières. En premier lieu, ils contribuent à garantir que les entreprises non viables puissent sortir du marché en temps opportun tout en permettant aux entreprises viables de se restructurer. Cela permet de réduire la proportion de facteurs productifs bloqués dans des entreprises zombies et encourage la réaffectation du capital et des travailleurs vers des entreprises plus productives. En second lieu, ils promeuvent l’entrepreneuriat en offrant une seconde chance aux entrepreneurs ayant fait faillite. Le fait de ne pas punir les entrepreneurs en cas d’échec peut favoriser la prise de risque, l’expérimentation et, par conséquent, l’innovation (OCDE, 2022).
En 2023, le Luxembourg a réformé en profondeur son cadre de l’insolvabilité pour appliquer la directive européenne 2019/1023 relative aux cadres de restructuration préventive (Encadré 4.7). Cette réforme récente a permis au Luxembourg d’améliorer ses résultats au niveau de l’indicateur de régime d’insolvabilité de l’OCDE, qui avait situé en 2022 le régime d’insolvabilité luxembourgeois parmi les moins performants dans ses trois composantes : traitement des entrepreneurs ayant fait faillite, prévention et rationalisation et outils de restructuration (Graphique 4.19). La réforme a eu des répercussions positives sur ces trois piliers en réglant de nombreux problèmes liés à l’ancien système. Elle prévoit un mécanisme d’alerte précoce, supprime des procédures obsolètes et inefficaces comme la gestion contrôlée, et établit de nouveaux mécanismes plus souples pour éviter que les entreprises en difficulté se déclarent systématiquement en faillite. Il est cependant possible d’aller plus loin pour réduire davantage l’écart avec les régimes les plus favorables. Le traitement des entrepreneurs ayant fait faillite constitue à ce titre un bon exemple. La nouvelle loi sur l’insolvabilité a mis en place un mécanisme de remise de dette pour les débiteurs de bonne foi. Bien qu’il s’agisse d’une avancée positive, une réduction supplémentaire du délai actuel de 18 mois pour obtenir une remise de dette stimulerait encore davantage l’entrepreneuriat et l’expérimentation.
Note : Les scores pour les trois principales sous-catégories vont de zéro à un, les scores les plus bas correspondant au cadre le plus favorable. « LUX* » fait référence au nouveau régime d’insolvabilité suite à la réforme de 2023. « LUX » fait référence au régime antérieur.
La loi du 7 août 2023 relative à la préservation des entreprises et portant modernisation du droit à la faillite est entrée en vigueur le 1er novembre 2023 et a apporté plusieurs nouveautés par rapport à l’ancien cadre de l’insolvabilité.
Alors que le cadre précédent concernait uniquement les entités commerciales, le champ d’application du nouveau régime a été élargi et inclut les sociétés en commandite spéciale, les sociétés civiles et les artisans. Les entreprises financières, les fonds de pension et d’investissements, ainsi que les entreprises d’assurance en sont toujours exclues.
Le volet préventif a été amélioré. Alors qu’il n’existait auparavant aucun système formel d’alerte précoce, le nouveau cadre donne la possibilité au ministère de l’Économie d’accéder à certaines informations, notamment les défauts de paiement, pour identifier les sociétés en difficultés financières et les inviter à réfléchir à la manière de garantir la continuité de l’activité. Afin d’améliorer la détection des entreprises en difficulté financière, une cellule d’évaluation des entreprises en difficulté a été créée et ses membres sont désignés par le ministre de l’Économie parmi le personnel de certaines administrations de l’État.
Le nouveau régime instaure la figure du conciliateur, qui peut être nommé à la demande de l’entreprise en difficulté pour aider le débiteur à réorganiser tout ou partie de son activité.
La réforme prévoit deux nouvelles procédures alternatives à l’insolvabilité : la réorganisation par accord amiable et la réorganisation judiciaire. La réorganisation par accord amiable est une procédure amiable volontaire dans le cadre de laquelle les sociétés débitrices peuvent proposer des accords amiables à leurs créanciers en vue de réorganiser leurs actifs ou leurs activités, avec ou sans l’intervention d’un conciliateur, et une fois homologués par le tribunal, ces accords deviennent exécutoires et doivent rester confidentiels. La réorganisation judiciaire peut intervenir soit suite à un accord amiable, soit suite à l’adoption d’un plan de réorganisation, soit suite à un transfert par décision de justice.
Certaines dispositions relatives aux procédures de faillite ont été modifiées. Désormais, la procédure de faillite peut également être initiée par le ministère public, les faillites frauduleuses ont été dépénalisées et constitueront désormais une infraction et non plus un acte criminel, le but étant de faciliter les poursuites, tandis que les infractions de faillite simple et de faillite frauduleuse ont été élargies pour s’appliquer également aux dirigeants de l’entreprise.
La réforme de 2023 constitue une avancée majeure, dans la mesure où elle cherche à privilégier la réorganisation des entreprises au détriment de leur liquidation, ce qui favorise la continuité de l’activité. Une mise en œuvre efficiente de ce nouveau cadre est fondamentale pour constater des progrès tangibles et s’assurer que cette réforme simplifie les procédures liées à l’insolvabilité des entreprises sans risquer de produire des résultats opposés comme une incertitude plus importante, des procédures plus longues et une complexité administrative accrue. La mise en œuvre réussie de cette réforme présente certains défis. En premier lieu, le nouveau régime offre aux débiteurs et aux créanciers de nouvelles possibilités, or ces nouvelles possibilités sont synonymes de nouvelles fonctions et de nouvelles obligations pour les tribunaux et les autres organismes concernés par les procédures d’insolvabilité. En deuxième lieu, la réforme crée également de nouveaux rôles comme ceux de conciliateur d’entreprise et d’agent judiciaire. En troisième lieu, la mise en place de nouvelles procédures et de nouvelles figures professionnelles exige un effort de diffusion significatif pour s’assurer que l’ensemble des parties prenantes sont au fait des différentes possibilités pour faire le bon choix en situation de difficultés financières.
À cet égard, une option viable pour s’assurer que les tribunaux disposent de la bonne expertise pour gérer les nouvelles procédures et des bons outils pour traiter les affaires d’insolvabilité consisterait à créer des tribunaux spécialisés, avec des juges et un personnel administratif spécialisés, comme l’ont fait les États-Unis avec la création des tribunaux fédéraux des faillites (US Courts, 2024). En 2015, la France a créé des tribunaux de commerce spécialisés pour traiter les procédures complexes d’insolvabilité. En France, les tribunaux de commerce classiques s’occupent des procédures d’insolvabilité les plus simples, tandis que ces tribunaux spécialisés sont composés de juges non professionnels, généralement des dirigeants d’entreprise ou des entrepreneurs en activité ou d’anciens dirigeants d’entreprise et entrepreneurs qui sont élus par leurs pairs, leur profil leur conférant l’expertise nécessaire pour traiter ce type d’affaires techniques (France - Ministère de la Justice, 2024).
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