Simone Romano
OCDE
Cyrille Schwellnus
OCDE
Études économiques de l’OCDE : Luxembourg 2025
Description
Le découplage entre les émissions de gaz à effet de serre et l’activité économique a sensiblement progressé au Luxembourg. Le pays doit cependant poursuivre ses efforts pour réduire de 55 % d’ici à 2030 ses émissions dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne, et pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. Si les mesures mises en œuvre doivent continuer de soutenir la transition dans une diversité de secteurs, celui des transports, qui totalise plus de 60 % des émissions totales, est fondamental. Il conviendrait de continuer d’encourager l’utilisation des transports publics et d’autres solutions durables de déplacement pendulaire en augmentant les capacités d’accueil, en étendant le réseau et en réservant des voies aux bus et à l’autopartage. Fixer en amont une trajectoire d’évolution des taxes sur les carburants pour rapprocher les prix de ceux pratiqués dans les pays voisins aiderait à réduire la dépendance aux voitures thermiques et le tourisme à la pompe. Les subventions à l’achat d’un véhicule électrique devraient être progressivement abandonnées et, dans l’intervalle, subordonnées à la vente ou à la mise à la casse d’une voiture thermique.
La loi sur le climat adoptée le 15 décembre 2020 définit les objectifs climatiques du Luxembourg en fixant pour objectif à long terme la neutralité carbone à l’horizon 2050. À moyen terme, il s’agit de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) de 50 % d’ici à 2030 (par rapport aux niveaux de 2005). Le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC) du Luxembourg pour la période 2021-30 vient compléter la loi sur le climat en ajoutant deux objectifs intermédiaires supplémentaires à atteindre d’ici à 2030 : parvenir à une part des renouvelables de 37 % dans la consommation finale brute d’énergie et réduire significativement la demande énergétique finale (44 % par rapport au scénario de référence du modèle EU PRIMES de 2007).
Le Luxembourg a beaucoup progressé en vue de la réalisation de ces objectifs. Premièrement, l’intensité énergétique de l’économie (mesurée comme l’approvisionnement énergétique total par unité de PIB réel) a baissé d’environ 52 % au cours des deux dernières décennies (Graphique 3.1, partie A). Deuxièmement, les émissions de GES ont été découplées de la croissance du PIB : l’intensité de GES du PIB (mesurée comme la quantité d’émissions de GES par unité de PIB réel) a baissé de quelque 57 % depuis 2005 (Graphique 3.1, partie A). Troisièmement, en 2022, les émissions totales de GES étaient inférieures de 35 % environ à leur niveau de 2005 (Graphique 3.1, partie B). Quatrièmement, la proportion d’énergie d’origine renouvelable dans la consommation finale d’énergie a considérablement augmenté, passant des alentours de 2 % en 2005 à environ 12 % en 2023 (Graphique 3.1, partie C). Une fois pris en compte également les transferts statistiques, cette proportion atteint 14 % environ en 2023 (Encadré 3.1).
Note : Dans la partie A, l’intensité énergétique de l’économie est initialement mesurée comme le rapport entre l’approvisionnement énergétique total et le PIB réel (initialement exprimé en TJ/milliers EUR 2015) ; tandis que les émissions de GES par unité de PIB réel sont initialement exprimées en tonnes éq. CO2/kEUR/an. La partie B montre le total des émissions de GES au Luxembourg, exprimé en Mt éq. CO2/an. La partie C indique la part totale de l’énergie consommée issue de sources renouvelables modernes (solaire, éolien, hydroélectricité, biocombustibles, à l’exclusion des utilisations traditionnelles de la biomasse).
Source : OCDE, Croissance verte (base de données) ; et Eurostat.
Le Luxembourg possède des particularités qui ont un impact sur la comptabilisation des émissions de GES. Il importe la majeure partie de son électricité, ce qui signifie que les émissions imputables à la production de l’électricité qu’il consomme sont comptabilisées ailleurs : c’est pourquoi les émissions liées à la production d’électricité ne représentent que 3 % du total national (Encadré 3.1). A contrario, les émissions imputables au carburant consommé dans les pays limitrophes par la main d’œuvre transfrontalière, les transporteurs de marchandises et les touristes à la pompe sont intégralement comptabilisées au Luxembourg. Ces spécificités modifient l’importance relative des différents secteurs dans le total des émissions de GES. De ce fait, les politiques mises en œuvre doivent prendre en compte à la fois les progrès mesurés au regard des objectifs et les progrès réellement accomplis en termes de réduction des émissions globales, que celles-ci soient ou non comptabilisées au Luxembourg.
Le Luxembourg importe la quasi-totalité de son énergie, électricité comprise, depuis les pays voisins. En 2022, le gaz naturel de la Belgique a remplacé celui que fournissait la Russie ; la plupart de l’énergie importée provient désormais de partenaires européens, ce qui limite le risque que des tensions géopolitiques perturbent directement les approvisionnements. Poursuivre la décarbonation du secteur des transports renforcera la sécurité énergétique en réduisant la dépendance aux produits pétroliers d’importation. Pour s’assurer de la fiabilité de ses approvisionnements énergétiques, le pays doit renforcer son réseau de transport d’électricité, favoriser une intégration efficiente et plus poussée de la production renouvelable sur le réseau en coopération avec les pays voisins, et veiller à ce que ses capacités d’importation augmentent avec la hausse de la demande d’électricité.
Le Luxembourg, parce qu’il ne dispose pas de centrale de grande puissance sur son territoire, dépend de l’électricité qu’il importe de pays voisins. En 2022, les importations nettes d’électricité (importations moins exportations) ont atteint 89.9 % de l’approvisionnement total en électricité (Graphique 3.2, partie A). Ainsi, malgré une consommation d’électricité par habitant supérieure aux moyennes des pays de l’UE et de l’OCDE, la part de la production d’électricité dans le total des émissions de CO2 liées à l’énergie imputables à la production est très basse, s’établissant à environ 3 %, alors que cette proportion se situe généralement autour de 40 % (Agence internationale de l’énergie, 2024). Les importations d’électricité proviennent principalement d’Allemagne (2 546 GWh en 2023), de Belgique (2 211 GWh en 2023) et de France (107 GWh en 2023).
Importations nettes d’électricité
Source : Eurostat.
Les principales sources de production d’électricité du Luxembourg sont le photovoltaïque, les bioénergies et l’éolien. Le pays s’est donné pour but d’accélérer le déploiement des moyens de production renouvelable afin d’accroître sa contribution nationale aux efforts collectifs déployés par les États membres de l’UE pour atteindre l’objectif de hisser, à l’échelle de l’Union, à 45 % la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables. À cette fin, et compte tenu de sa superficie modeste, le Luxembourg a entrepris de participer au Mécanisme de financement des énergies renouvelables de la Commission européenne en signant, dans ce cadre, le tout premier accord transfrontalier à l’appui du développement des énergies renouvelables dans l’UE. Le Luxembourg versera ainsi une contribution de 27.5 millions EUR à la Finlande et recevra en retour 80 % de l’électricité produite dans le cadre de ce projet pendant une période de 15 ans. Ce transfert statistique sera comptabilisé dans la contribution du Luxembourg à la réalisation de l’objectif d’augmentation de la part de l’électricité d’origine renouvelable.
En dépit des progrès importants réalisés à ce jour, le pays doit mobiliser davantage d’efforts pour atteindre ses objectifs à moyens et à long terme. Le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat contient autour de 200 mesures allant de la mise en œuvre complète du plan national de mobilité 2035 à la simplification des procédures d’autorisation applicables aux nouvelles centrales renouvelables ou à l’amélioration des réseaux électriques. Si l’ensemble de ces quelque 200 mesures étaient appliquées dans leur intégralité et selon le calendrier prévu, le Luxembourg parviendrait à atteindre ses objectifs climatiques globaux. Deux observations s’imposent cependant : premièrement, si le pays ne déployait pas d’autres mesures que celles que le Parlement a déjà adoptées fin 2021, il courrait le risque que les baisses des émissions de GES dans les secteurs non couverts par le SEQE-UE d’ici à 2030 soient inférieures de quelque 20 points de pourcentage à l’objectif de 55 %, et que l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 ne soit pas atteint (Graphique 3.3). Deuxièmement, même si toutes les mesures du PNEC étaient mises en œuvre et les objectifs globaux atteints, certains secteurs échoueraient dans tous les cas à atteindre leurs objectifs sectoriels, comme le secteur résidentiel (Encadré 3.2).
Trajectoires de réduction des émissions
Note : Le scénario « avec les mesures existantes » représente la trajectoire de réduction correspondant à la prise en compte des seules mesures adoptées jusqu’au 31 décembre 2021. Le scénario « avec des mesures supplémentaires » (AMS) modélise la trajectoire de réduction des émissions dans l’hypothèse où toutes les mesures recensées dans le PNEC seraient mises en œuvre dans leur intégralité et conformément au calendrier. Avant 2030, conformément à l’objectif climatique défini dans la loi luxembourgeoise sur le climat, les émissions relevant du Système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) et les émissions imputables à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie (UTCATF) ne sont pas incluses dans le total des émissions de gaz à effet de serre (GES), tandis qu’après 2030, elles le sont.
Source : STATEC.
Du fait des particularités nationales, les émissions mesurées au Luxembourg ces dernières années provenaient principalement de trois secteurs : transports, résidentiel et industrie. À lui seul, le secteur des transports totalise plus de 60 % du total des émissions (Graphique 3.4) et 51 % de la demande d’énergie mesurée totale. Les émissions de l’industrie, qui représentent autour de 12 % du total, sont essentiellement imputables à la combustion de ressources fossiles destinée à produire de la chaleur pour les procédés industriels (fabrication de papier ou d’acier, par exemple). Le plan établi dans le PNEC pour réduire les émissions de l’industrie repose sur deux leviers d’action : augmenter l’efficacité énergétique des procédés industriels et remplacer les combustibles fossiles par l’hydrogène et l’électricité.
Émissions en éq. CO2 par secteur
Source : Eurostat.
Compte tenu de l’influence déterminante du secteur des transports pour la réalisation des objectifs climatiques du Luxembourg, le présent chapitre lui est essentiellement consacré, même si les défis liés au secteur résidentiel occupent aussi une place importante, comme indiqué dans l’Encadré 3.2 ; la dernière section traite de l’adaptation au changement climatique (Section 3.5). Trois pistes d’action sont recensées dans ce chapitre. La Section 3.2 réfléchit à la façon de promouvoir encore davantage l’utilisation des transports publics en augmentant les capacités d’accueil, en étendant le réseau et en réduisant la congestion. La Section 3.3 examine les moyens de réduire la dépendance à l’égard des voitures à moteur thermique. Cela nécessite de recourir à la tarification carbone pour augmenter les prix des carburants afin de les rapprocher de ceux des pays voisins ; de décourager l’utilisation et l’achat de voitures particulières polluantes et de continuer de favoriser l’électrification du parc automobile. Enfin, la Section 3.4 propose des moyens de promouvoir des modes de déplacement plus durables tels que l’autopartage ou le vélo, en augmentant leur attractivité tout en réduisant celle des voitures à usage privé.
Atteindre les objectifs climatiques fixés pour le secteur du logement aux horizons 2030 et 2050 malgré la poursuite attendue de l’accroissement démographique nécessitera des efforts supplémentaires par rapport aux mesures contenues dans le PNEC (Graphique 3.5, partie A). L’abandon progressif des systèmes de chauffage à combustibles fossiles est l’évolution la plus importante ; en parallèle, les normes de performance énergétique applicables aux bâtiments neufs, qui, depuis 2021, figurent parmi les plus strictes d’Europe – chaque nouveau bâtiment résidentiel doit être à consommation d’énergie quasi nulle (NZEB), ce qui correspond à la classe énergétique AAA – contribueront de plus en plus à la réduction des émissions au fil des constructions et à mesure que la part des bâtiments neufs dans le parc immobilier total augmentera (Graphique 3.5, partie B). Cependant, au Luxembourg, plus de 50 % des logements ont été construits avant 1970, c’est pourquoi l’augmentation de la performance énergétique doit aussi passer par des rénovations lourdes.
Note : Dans la partie A, les émissions de CO2 du secteur résidentiel sont exprimées en kilotonnes d’équivalent CO2et les projections illustrées sont établies suivant deux scénarios. Le premier scénario « avec les mesures existantes » tient compte de l’ensemble des mesures prises jusqu’au 31 décembre 2021, tandis que le scénario « avec des mesures supplémentaires » modélise la trajectoire de réduction des émissions dans l’hypothèse où toutes les mesures recensées dans le PNEC seraient mises en œuvre dans leur intégralité et conformément au calendrier. La partie B présente la contribution potentielle de chaque mesure à la réduction des émissions projetée dans le scénario « avec des mesures supplémentaires ».
Source : STATEC.
Les autorités ont adopté un programme structuré d’incitations financières et non financières (Klimabonus) pour encourager les propriétaires à mener à bien des travaux de rénovation énergétique et à supprimer progressivement les systèmes de chauffage à combustibles fossiles. Les incitations proposées par les pouvoirs publics couvrent presque tous les types d’intervention permettant d’accroître l’efficacité énergétique d’un bâtiment, du remplacement de fenêtres aux travaux d’isolation. Les aides comprennent également la prise en charge des dépenses engagées par les particuliers pour l’intervention d’experts qui les aident à déterminer quelles sont les meilleures mesures à prendre pour améliorer les performances énergétiques de leur logement, et à comprendre les différentes incitations financières auxquelles ils peuvent prétendre ; il existe par ailleurs un simulateur en ligne spécifique correspondant aux différents dispositifs d’aide. Ces incitations couvrent les coûts de rénovation énergétique à hauteur de 50 % maximum pour les personnes aux revenus les plus élevés, et jusqu’à 100 % pour les personnes aux revenus les plus bas.
Toutefois, il n’a été jusqu’à présent que peu recouru à ces diverses subventions et initiatives, ce qui pourrait s’expliquer en partie par le fait que les propriétaires doivent avancer le financement des travaux, l’aide financière de l’État pouvant prendre la forme d’allègements fiscaux dont ils ne peuvent bénéficier que les années suivantes ou d’un remboursement direct, mais qui n’intervient que quelques mois après la fin des travaux de rénovation. Cette situation est de nature à décourager les propriétaires à revenus moyens ou faibles, en particulier en période de hausse des taux d’intérêt. Le gouvernement s’est engagé à mettre en place en 2025 un mécanisme de préfinancement (« tiers payant ») qui permettra de financer en partie le coût couvert par l’aide publique, mais le dispositif d’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) existant en France offre un exemple d’autre solution pragmatique pouvant être utilisée par les pouvoirs publics. Le système français d’incitations est assez proche de celui mis en œuvre au Luxembourg mais, parce qu’il donne la possibilité de souscrire un prêt à taux zéro, il n’impose pas d’avancer le financement des travaux (France, 2024).
Outre les incitations financières prévues pour les travaux de rénovation énergétique, les autorités devraient examiner l’éventuelle adoption d’une réglementation plus stricte concernant le remplacement des installations de chauffage du parc existant afin d’accélérer la suppression progressive des systèmes de chauffage à combustibles fossiles. Il conviendrait en effet de n’autoriser, comme solutions de remplacement, que des systèmes de chauffage ayant une consommation d’origine renouvelable supérieure à un certain seuil.
Pour réduire la congestion routière et les émissions dans le secteur des transports, il est essentiel d’inciter les personnes résidentes ou travailleuses transfrontalières à utiliser davantage les transports publics. En mars 2020, le gouvernement du Luxembourg a instauré la gratuité totale des transports publics – bus intraurbains et interurbains, trams et trains (excepté la première classe) – aussi bien pour les personnes résidentes que pour les visiteurs et visiteuses. Cette mesure va dans la bonne direction mais l’on dispose à ce jour de peu d’éléments montrant qu’elle a réduit le nombre de voitures sur la route, d’autant qu’avant sa mise en œuvre, le prix des transports publics luxembourgeois n’était pas très élevé (Observatoire de la mobilité urbaine de l’UE, 2022). Pour plus d’efficacité, il convient d’associer cette mesure à d’autres actions destinées à améliorer l’expérience d’utilisation et à rendre les transports publics préférables : à l’heure actuelle, beaucoup de voyageurs et voyageuses sont découragés par les temps d’attente, l’inadéquation des fréquences et des informations, et les véhicules bondés, en particulier aux heures de pointe.
Densifier le réseau des transports publics, augmenter les fréquences de passage et renforcer la fiabilité sont des conditions essentielles pour attirer les déplacements pendulaires. Le Plan national de mobilité 2035, présenté en 2022, prévoit d’étendre l’infrastructure ferroviaire au moyen de divers projets, dont certains n’en sont encore qu’à leur début, pour un investissement total pouvant aller jusqu’à 1.7 % du PIB entre 2023 et 2027, ce qui correspond peu ou prou au même niveau d’investissement dans les infrastructures de transport en commun en proportion du PIB qu’entre 2021 et 2024. Il est aussi envisagé d’adapter la gare centrale de Luxembourg-ville pour permettre une meilleure gestion du nouveau réseau, et de progressivement mettre en service 34 nouvelles automotrices. Le réseau de tramway de Luxembourg-ville, qui sera lui aussi étendu, reliera des points stratégiques tels que l’aéroport, et des rames plus longues y seront déployées pour réduire la congestion, tandis que l’infrastructure de soutien nécessaire sera renforcée. Les investissements en infrastructures évoqués dans le Plan national de mobilité devraient contribuer au verdissement du système de transport, mais il est important de veiller à ce qu’une analyse coûts-avantages rigoureuse soit appliquée à l’ensemble des investissements publics, pour garantir l’optimisation de la dépense publique. Conjuguée à l’expansion du réseau de transports publics, l’intégration de l’urbanisme et de la planification des transports permettrait d’accroître l’efficacité des transports publics en faisant en sorte que les entreprises et les nouveaux bâtiments résidentiels plus hauts se trouvent dans des zones desservies.
Les mesures destinées à augmenter la fréquence et la capacité d’accueil des transports publics devraient être prises de concert avec des actions de réduction de la congestion. Cela permettrait d’éviter les inefficiences, quand des moyens de transport presque vides circulent en dehors des heures de pointe. Moduler la tarification pour mieux distribuer la demande de transport au cours du temps et réduire la congestion aux heures de pointe, comme l’ont fait de nombreuses autres villes des pays de l’OCDE, ne constitue pas une solution faisable ni recommandable puisque le Luxembourg a instauré la gratuité de tous les transports publics en 2020, augmentant ainsi leur praticité absolue et relative. Cependant, d’autres solutions pourraient être envisagées, par exemple le fait d’échelonner ou de rendre plus flexibles les horaires scolaires et de travail, un système qui s’est déjà avéré efficace pour réduire la demande aux heures de pointe (Eriksson et al., 2023). Il serait inapproprié d’imposer une telle mesure aux entreprises et aux écoles privées ; en revanche, l’appliquer aux administrations et aux écoles publiques aurait déjà un impact concret puisque la grande majorité des élèves vont à l’école publique et que l’administration publique totalise plus d’un cinquième de l’emploi total.
Le taux de motorisation est très élevé au Luxembourg (Graphique 3.6) et l’automobile est le mode privilégié de déplacement du domicile au travail. Le Luxembourg, en plus d’être l’État de l’UE où la part des voitures particulières immatriculées depuis moins de deux ans est la plus importante, est aussi l’un des quelques pays de l’UE où l’on compte moins de petites motorisations thermiques que de moyennes et de grandes : la masse moyenne des voitures nouvellement immatriculées y a augmenté de 15 % au cours des deux dernières décennies (Eurostat, 2024). De surcroît, plus de 80 % de la main d’œuvre transfrontalière utilise une voiture particulière pour se rendre à son travail, ce qui fait que les voitures sont responsables de près de 70 % de la consommation totale d’énergie de l’ensemble du secteur des transports (Odyssee-Mure, 2022). De ce fait, pour réduire les émissions dans ce secteur, il est essentiel de réduire la dépendance à l’égard de la voiture et, notamment, des véhicules à moteur à combustion interne, mais aussi de donner la préférence aux transports publics, de favoriser d’autres solutions durables de déplacement pendulaire ou encore de privilégier des véhicules plus économes en énergie.
2023
Note : Le graphique représente le nombre de voitures particulières pour 1000 habitants, les voitures particulières étant tous les véhicules routiers à moteur, autres qu’un cyclomoteur ou qu’un motocycle, conçus pour le transport de passagers et tels qu’on peut y asseoir au plus neuf personnes (conducteur ou conductrice inclus).
Source : Eurostat.
3.3.1. Utiliser la tarification carbone pour rapprocher les prix des carburants de ceux pratiqués dans les pays voisins
Au Luxembourg, la tarification carbone se manifeste de manière implicite au travers des droits d’accise sur les carburants, principalement, et de manière explicite au travers des quotas d’émission du SEQE-UE et de taxes carbone fixées au niveau national. Ces quotas et taxes couvraient 88.9 % des émissions de GES en 2021. Le SEQE-UE s’applique aux émissions de GES imputables aux entreprises (gros émetteurs) du secteur de la production d’électricité et de chaleur, des secteurs manufacturiers à forte intensité énergétique, de l’aviation et du transport maritime. Au Luxembourg, la structure inhabituelle des émissions de GES, avec un transport routier (actuellement non pris en compte dans le SEQE-UE) en tête des sources d’émissions, explique que la proportion d’émissions couvertes par le SEQE-UE soit relativement faible : elle était de 16.4 % en 2019, contre 36.1 % en moyenne dans les pays voisins. Au contraire, 75 % des émissions de GES sont couvertes par la taxe nationale sur le carbone, une proportion plus élevée que dans les autres pays membres de l’UE et de l’OCDE.
Quand cette taxe a été introduite en 2021, le prix fixé était de 20 EUR par tonne de CO2, un chiffre établi en fonction de la valeur moyenne du prix du carbone dans les pays voisins. Une augmentation annuelle de 5 EUR par tonne de CO2 a été prévue et appliquée, conduisant à un prix de 35 EUR par tonne de CO2 en 2024. Il a été décidé de poursuivre sur cette voie jusqu’en 2027, ce qui devrait amener le prix du carbone à 50 EUR par tonne de CO2 en 2027. L’année 2027 a été choisie comme la dernière de cette trajectoire de revalorisation de la taxe car, en 2027, l’UE mettra en œuvre le nouveau SEQE 2 qui élargira l’actuel système d’échange de quotas d’émission aux combustibles du secteur des bâtiments et du transport routier. La législation de l’UE donne toutefois aux États membres qui ont mis en place une taxe carbone nationale la possibilité de décider de conserver cette taxe plutôt que d’utiliser le SEQE 2. À ce titre, le Luxembourg a informé la Commission européenne qu’il pourrait opter pour une dérogation temporaire, et ainsi continuer d’appliquer sa taxe carbone nationale, puis rejoindre le SEQE 2 à une date ultérieure. Mais aucune décision finale n’a encore été prise.
Même si les prix des carburants destinés aux usages professionnels sont depuis peu proches de (voire parfois supérieurs à) ceux qui sont pratiqués en Belgique et en France, les prix que paient les consommateurs finals ont toujours été plus bas au Luxembourg que dans les pays voisins en raison d’une imposition globale moins élevée (Graphique 3.7). C’est pourquoi les ventes de carburant par personne y sont beaucoup plus élevées que dans n’importe quel autre pays de l’OCDE, la plupart (près de 75 % du carburant) étant le fait d’automobilistes non résidents venus au Luxembourg pour y faire le plein (OCDE, 2020). L’entrée en vigueur du SEQE 2, avec un prix de référence du carbone fixé par la Commission européenne, pourrait entraîner une hausse des prix des carburants supportés par les consommateurs finals dans les pays voisins et, ainsi, creuser l’écart de prix avec le Luxembourg.
Source : Données du CEIC.
Au vu de ce qui précède, et conformément aux recommandations formulées dans les précédentes Études économiques (Tableau 3.1) et aux engagements pris dans le PNEC, le Luxembourg devrait définir une trajectoire claire à long terme pour l’évolution des taxes sur les carburants, allant bien au-delà de 2027, en vue de rapprocher le prix à la consommation finale des carburants de ceux observés dans les pays voisins. En d’autres termes, continuer d’augmenter la taxe carbone nationale de 5 EUR par an ne constituerait qu’un minimum, l’État se tenant prêt à utiliser les instruments de tarification explicite et implicite dont il dispose pour s’assurer que l’écart de prix avec les pays voisins se réduit progressivement, que le Luxembourg adhère ou non au SEQE 2.
Augmenter les prix du carbone en mobilisant des outils implicites et explicites aiderait à réduire les distances parcourues avec des véhicules thermiques, découragerait les automobilistes résidant à l’étranger de venir faire le plein au Luxembourg, et favoriserait l’utilisation de véhicules plus économes en énergie ou d’autres modes de déplacement : cela contribuerait à faire baisser les émissions tant mesurées que réelles, attendu que les élasticités-prix sont estimées négatives aussi bien pour les personnes résidentes que pour les touristes à la pompe. L’élasticité-prix des ventes de carburants aux personnes résidentes est estimée autour de -0.4 (STATEC, 2020). Cela signifie qu’une augmentation du prix des carburants réduirait effectivement la consommation de la population résidente, même si, pour freiner notablement la demande, il faudrait des instruments d’action complémentaires. Renchérir les prix du carbone pour rapprocher les prix des carburants luxembourgeois de ceux qui sont pratiqués dans les pays voisins serait encore plus efficace pour décourager le tourisme à la pompe, puisqu’on estime que l’élasticité-prix qui concerne la population non résidente est inférieure à -1 et suit une trajectoire décroissante non linéaire à mesure que l’écart de prix avec les pays voisins diminue (STATEC, 2020).
La baisse de la demande de carburant liée aux déplacements pendulaires et au tourisme à la pompe réduirait substantiellement les émissions de GES du secteur des transports, mais elle aurait pour conséquence d’influer négativement sur les recettes publiques. L’impact négatif net est difficile à évaluer car il dépend de la dynamique des prix relatifs, mais il devrait avoisiner 60 millions EUR en 2026 et dépasser 150 millions EUR en 2030, pour un impact négatif cumulé de quelque 650 millions EUR (environ 0.8 % du PIB) d’ici à 2030 (STATEC, 2020). Cependant, dans tous les cas, les recettes publiques tirées des ventes de carburants subiront l’effet négatif de la transition progressive vers les véhicules électriques, ce qui nécessitera une gestion particulière.
3.3.2. Continuer à décourager l’achat et l’utilisation de voitures polluantes
Les hausses des taxes sur les carburants devraient s’accompagner de mesures en faveur d’une transition vers d’autres modes de déplacement pendulaire ou des véhicules à plus faibles émissions. Le régime fiscal des voitures particulières devrait être rendu moins favorable. Le taux normal de TVA, fixé à 17 %, s’applique également aux véhicules, ce qui fait du Luxembourg le pays de l’UE qui affiche le taux de TVA sur les véhicules neufs le plus bas (Graphique 3.8). Le Luxembourg n’impose pas de taxe additionnelle sur les véhicules de luxe, et la taxe d’immatriculation est faible et indépendante du type de véhicule acheté ; par conséquent, la différence de charge fiscale entre les véhicules électriques et les véhicules thermiques y est l’une des plus faibles d’Europe (Danielis, 2023). De plus, même si la formule de calcul de la taxe de circulation annuelle tient compte des émissions de CO2 des véhicules, le niveau global de cette taxe est moins élevé que dans d’autres pays de l’UE.
Augmenter la taxe de circulation annuelle et la taxe d’immatriculation, tout en resserrant leurs liens avec les émissions, contribuerait à remettre en question la forte culture de la mobilité axée sur la voiture et à réduire les émissions. Le Danemark offre un bon exemple de système fiscal conçu pour décourager l’achat de véhicules neufs sur un territoire où le taux de motorisation est faible mais en progression. Premièrement, le taux de TVA y est de 25 %. Deuxièmement, le barème de la taxe d’immatriculation est progressif : le taux est de 25 % pour la première tranche de 70 200 DKK (environ 10 000 EUR), puis de 85 % entre 70 200 et 218 100 DKK (environ 30 000 EUR), et enfin de 150 % sur la part résiduelle du prix. Troisièmement, la taxe CO2 annuelle est calculée non seulement sur la base du nombre de grammes de CO2 émis par le véhicule par kilomètre, mais aussi avec un surcoût pour les véhicules les plus polluants (diesel).
Les voitures de société ont elles aussi un impact ; c’est pourquoi le gouvernement a récemment entrepris de réviser les avantages qui y sont associés. Le montant mensuel de l’avantage en nature imposable, renseigné sur la fiche de paie produite par l’employeur, est calculé en multipliant la valeur d’achat du véhicule neuf par un certain pourcentage. À compter du 1er janvier 2025, date de l’entrée en vigueur de la version révisée du texte applicable aux voitures de société nouvellement immatriculées, le barème de calcul sera simplifié et dépendra du type de moteur et des émissions de CO2. Un taux de 1 % est prévu pour les voitures tout électriques dont la consommation ne dépasse pas 18 kWh/100 km et pour les véhicules à piles à combustible hydrogène, un taux de 1.2 % pour les autres voitures tout électriques, et un taux de 2 % pour les véhicules thermiques, y compris tous les véhicules hybrides (rechargeables ou non rechargeables) dotés d’un moteur thermique.
Le nouveau barème, même s’il est conçu pour encourager le personnel salarié à choisir une voiture de société à zéro émission de CO2, prévoit des différences de taux trop faibles pour être efficace : d’autres actions plus volontaristes sont nécessaires. Premièrement, les taux qui s’appliquent aux véhicules thermiques devraient être beaucoup plus élevés pour réellement dissuader de choisir une voiture de société à moteur à combustion interne. Au Royaume-Uni, par exemple, le taux en vigueur pour les véhicules diesel plus polluants peut aller jusqu’à 37 % – le montant de la taxe versée est donc considérablement plus élevé que pour les véhicules électriques. Deuxièmement, le système de l’avantage en nature devrait être repensé pour favoriser d’autres solutions de mobilité. Le « budget mobilité » mis en place en Belgique est un exemple concret de bonne pratique : il permet aux membres du personnel salarié de choisir de répartir le budget destiné à leur voiture de fonction entre plusieurs possibilités, celles qui prévoient le remboursement des coûts des transports publics ou d’autres solutions de mobilité (comme le vélo) étant les seules à ne pas être soumises aux cotisations de sécurité sociale et à l’impôt (Belgique, 2024).
Des données empiriques donnent à penser que la tarification routière est un autre moyen efficace de gérer la congestion et de décourager d’utiliser des voitures particulières (FIT OCDE, 2018). Cependant, à l’heure actuelle, les autoroutes luxembourgeoises sont gratuites pour ces voitures, puisque seuls les poids lourds et les camions sont soumis à un système d’Eurovignette. Il conviendrait d’appliquer un prix positif aux voitures particulières qui empruntent l’autoroute pour réduire les encombrements, les recettes ainsi obtenues contribuant à financer la construction et l’entretien des infrastructures de transport. En parallèle, le pays pourrait envisager d’appliquer un péage urbain à l’entrée de Luxembourg-ville, comme c’est le cas à Stockholm depuis 2006 et dans la municipalité de Londres depuis 2003. Les données suggèrent que les dispositifs de tarification de la congestion ont aidé à réduire le trafic, la pollution de l’air et les émissions et, selon la façon dont ils avaient été conçus, à modifier la composition du parc automobile en faveur des véhicules électriques (Isaksen et Johanses, 2021). On constate que l’efficacité de ces politiques est amplifiée si elles sont mises en œuvre en association avec des mesures destinées à renforcer les transports publics, comme le Luxembourg s’y emploie en ce moment (Givoni, 2011). Enfin, la mise en place d’une tarification kilométrique pourrait apporter une pierre à l’édifice, tout en créant une source de recettes futures.
Dans des villes comme Munich, Berlin, Hambourg, Vienne et Zurich, la mise en place de politiques de stationnement a aidé à décourager l’utilisation de la voiture particulière (Fonds Kirchberg, 2019). Le fait de prévoir un tarif horaire progressif pour la redevance de stationnement, d’appliquer des amendes et de limiter le nombre de places disponibles et la durée de stationnement autorisée aiderait d’autant plus à infléchir les préférences de la main d’œuvre pendulaire pour que son choix se reporte de la voiture particulière vers les transports publics. Néanmoins, ces politiques de stationnement plus restrictives ne devraient pas s’appliquer aux véhicules électriques, qui devraient continuer de bénéficier de tarifs et de durées de stationnement avantageux, afin d’inciter les consommateurs et consommatrices à préférer les voitures à faibles émissions. Comme, au Luxembourg, de nombreuses personnes comptent sur leur voiture pour se rendre de leur domicile à leur travail, les normes relatives aux parkings des bureaux ont un rôle à jouer également. Les mesures appliquées à Amsterdam et à Londres peuvent servir d’exemples : à mesure que l’efficacité des transports publics augmente, les normes établissant un nombre minimal obligatoire de places de stationnement en fonction de la surface de plancher des bureaux devraient être abandonnées, tandis que celles qui fixent le nombre maximal de places devraient être revues à la baisse (Fonds Kirchberg, 2019).
3.3.3. Encourager l’électrification du parc automobile
L’électrification des voitures particulières et des véhicules d’entreprise contribuera à la réduction des émissions du secteur des transports privés. Au Luxembourg, la part des véhicules électriques dans le nombre total de nouvelles immatriculations, qui a frôlé 16 % en 2022, est supérieure à la moyenne de la zone UE (11.7 %), une tendance qui s’est confirmée au cours des dix premiers mois de 2023. Néanmoins, en dépit des généreuses subventions proposées, les véhicules à moteur essence ou diesel représentent toujours près de 90 % du total. Il sera donc très difficile d’atteindre l’objectif à l’horizon 2030 de 49 % de véhicules électriques dans l’ensemble du parc automobile.
Le Luxembourg propose des subventions à l’acquisition de nouveaux véhicules tout électriques (ou à pile à combustible hydrogène) achetés avant le 30 juin 2026 et mis en circulation au Luxembourg au plus tard le 30 juin 2027 (alors que la subvention à l’achat de véhicules électriques hybrides rechargeables a pris fin et n’a pas été renouvelée). Le montant de la subvention à l’acquisition d’un nouveau véhicule tout électrique est inversement proportionnel au niveau de consommation du véhicule, et il a été revu à la baisse, passant de 8 000 EUR à 6 000 EUR (son montant étant plafonné à 50 % du prix d’achat hors TVA) pour les voitures particulières dont la consommation ne dépasse pas 160 Wh/km, tandis qu’il s’élève à 3 000 EUR pour les voitures dont la consommation se situe entre 161 Wh/km et 180 Wh/km. Les véhicules tout électriques dont la consommation dépasse 180 Wh/km ne font plus l’objet d’aucune incitation à l’achat (auparavant fixée à 3 000 EUR). Des exceptions sont prévues uniquement pour les ménages comptant trois enfants ou plus, qui peuvent recevoir une subvention pour l’achat d’un véhicule tout électrique moins économe en énergie. Elle est de 1 000 EUR pour les motocycles tout électriques.
Les subventions aux véhicules électriques devraient continuer d’être supprimées progressivement à mesure que le marché gagne en maturité, et les efforts devraient être concentrés sur les domaines susceptibles de produire de meilleurs résultats. Les subventions aux véhicules électriques qui ne sont pas ciblées sont onéreuses et régressives, étant donné que la plupart des acquéreurs de voitures électriques sont plus riches que la moyenne des ménages. De plus, le prix d’achat des véhicules électriques est de plus en plus compétitif, bien qu’il reste supérieur à celui des voitures thermiques équivalentes. Pendant cette phase de suppression progressive, les subventions aux véhicules électriques devraient être conditionnées à la mise à la casse ou à la vente d’un véhicule thermique usagé et polluant, de façon à limiter le risque que la subvention serve à l’ajout de nouveaux véhicules électriques au parc existant, sans modification notable de la composition de ce dernier ni réduction du nombre de véhicules thermiques en circulation. Les programmes de mise à la casse que de nombreux pays européens ont mis en œuvre dans le sillage de la grande crise financière, notamment l’Allemagne, la France ou l’Italie en 2009, se sont révélés efficaces pour faire augmenter le taux de mise à la casse (de 82 % selon les estimations), et, ainsi, pour modifier la composition du parc automobile et réduire les pressions environnementales dues aux transports privés (Marin et Zoboli, 2020). Ces programmes prévoyaient des subventions à l’achat de nouveaux véhicules moins polluants (conformes aux normes EURO 4 ou EURO 5, avec des émissions de CO2 inférieures à 140 g/km), qui étaient subordonnées à la mise à la casse d’un véhicule plus ancien et polluant (normes EURO 1, EURO 2 ou EURO 3 et ancienneté de plus de 10 ans).
L’adoption des véhicules électriques nécessite le déploiement d’une infrastructure de recharge fiable. En 2017, le Luxembourg a lancé son initiative de mise en service d’un réseau de bornes de recharge publiques, baptisé « Chargy », pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables. Puis, en 2021, il a engagé le déploiement d’une nouvelle génération de bornes de recharge ultra-rapide, « Super Chargy ». En outre, le gouvernement a mis en place une subvention, toujours en vigueur en 2024, qui couvre 50 % des coûts hors TVA liés à l’achat et à l’installation de bornes de recharge privées. En 2022, il a instauré un dispositif de subventions, lui aussi toujours en vigueur en 2024, pour les entreprises installant des infrastructures de recharge. Il couvre 50 % des coûts hors TVA liés aux infrastructures accessibles au public, ou 30 % pour les infrastructures privées destinées à être utilisées exclusivement par l’entreprise et ses salariés. Les subventions sont accordées par voie d’adjudication dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, sauf pour les petits projets présentés par des PME, qui peuvent y prétendre sur simple demande. Grâce à toutes ces mesures, le Luxembourg dispose aujourd’hui de l’une des infrastructures de recharge les plus développées d’Europe, avec un excellent maillage du réseau. Toutefois, pour atteindre l’objectif du PNEC d’un parc automobile composé à 49 % de véhicules électriques d’ici à 2030, il sera crucial de poursuivre le déploiement de cette infrastructure ainsi que du réseau électrique, comme prévu par ses gestionnaires dans leurs plans de développement du réseau, afin de garantir que l’approvisionnement en électricité soit suffisant pour faire face à l’augmentation de la demande.
Encourager le recours à d’autres solutions plus durables de transports privés est une stratégie complémentaire dont le pays a besoin pour réduire le niveau des émissions de GES dans son secteur des transports. Le Luxembourg encourage vivement la pratique du vélo, conformément au Plan national de mobilité 2035, en particulier pour les petits déplacements pendulaires. Il a déjà appliqué ou va appliquer des mesures axées sur l’amélioration des infrastructures – réseau cyclable (et sa sécurité) ou places de stationnement – et le renforcement des services de vélopartage. Depuis 2020, l’État accorde également des aides financières pour les vélos et cycles à pédalage assisté (50 % du coût hors TVA, sans toutefois dépasser 600 EUR). À compter d’octobre 2024, cette subvention sera réservée aux personnes faisant partie d’un ménage bénéficiant de l’allocation de vie chère ou de la prime énergie au moment de l’achat du vélo, sauf s’il s’agit d’un vélo cargo. Pour ce type de vélos, la subvention a été prolongée jusqu’au 30 juin 2026, est accessible à tous et plafonnée à 1 000 EUR. Le recours au vélo pour effectuer les trajets domicile-travail s’est effectivement accru depuis la pandémie, mais le niveau de départ était très bas, ce qui explique qu’il faille accélérer la tendance (Commission européenne, 2020).
Le covoiturage, en réduisant le nombre d’automobiles nécessaires pour les déplacements, a contribué à faire baisser la consommation d’énergie, les émissions de GES et la congestion routière (Shaheen et al., 2018), en particulier dans un pays comme le Luxembourg où, aux heures de pointe, on compte pas moins de 250 000 sièges inoccupés dans les voitures en route vers le centre-ville. En 2019, le Luxembourg a adopté un ensemble de mesures en faveur du covoiturage : l’initiative, mise en œuvre à la frontière, a été développée en collaboration avec les pays voisins. La création d’une plateforme gratuite dénommée « CoPilote », destinée à faciliter le covoiturage au Luxembourg et dans la Grande Région, y contribue. Elle permet au gouvernement de rembourser automatiquement les frais de déplacement des utilisateurs pendant les travaux d’entretien des infrastructures ferroviaires ou en cas de pic de pollution atmosphérique. Quant aux entreprises, elles peuvent y créer des « communautés » privées pour mettre en relation leurs salariés, et les inciter à recourir au covoiturage en réservant des places de stationnement aux utilisateurs de CoPilote.
Ces mesures seraient d’autant plus efficaces si elles étaient associées à des projets de développement des infrastructures, destinés à favoriser le covoiturage. Par exemple, réserver une voie aux bus des transports en commun et au covoiturage pourrait être un excellent moyen d’encourager la méthode, en particulier sur les axes très encombrés tels que les principales autoroutes du Luxembourg. L’impact pourrait même être plus large, avec une extension du covoiturage au-delà de ces seules autoroutes. Si des péages autoroutiers ou urbains devaient être appliqués, les véhicules de covoiturage devraient être exonérés.
En 2022, le Luxembourg a lancé une stratégie nationale en faveur de l’autopartage. Ce mode de déplacement peut contribuer de plusieurs manières à réduire les émissions nationales. Premièrement, compte tenu du nombre élevé de voitures particulières par habitant, l’autopartage pourrait être utilisé pour remplacer une deuxième ou troisième voiture : des données empiriques donnent à penser que cette évolution de la structure de propriété est généralement corrélée à une baisse du nombre de kilomètres parcourus (Nijland et Van Meerkek, 2017). Deuxièmement, les flottes d’autopartage sont généralement composées de véhicules plus petits, plus neufs et moins polluants que ceux des flottes privées (Namazu et Dowlatabadi, 2015). Troisièmement, subordonner le prix de location du véhicule à sa taille, comme le font déjà certains opérateurs, pourrait inciter les automobilistes à choisir le véhicule en fonction de la tâche à accomplir, ce qui permettrait de réduire les inefficiences.
S’il faut bien sûr s’efforcer de limiter la hausse des températures mondiales, l’adaptation climatique est également importante pour protéger les individus et les infrastructures et réduire leur vulnérabilité aux effets actuels ou attendus du changement climatique. Le Luxembourg, sans être particulièrement exposé aux catastrophes naturelles, est néanmoins confronté à l’impact économique considérable d’événements météorologiques et climatiques extrêmes (Agence européenne pour l’environnement, 2023).
Au Luxembourg, les principaux aléas climatiques sont les tempêtes et les inondations. La pluviométrie annuelle moyenne est en baisse depuis les années 60 ; pour autant, les régimes pluviométriques saisonniers ont changé, augmentant en hiver, avec davantage de pluie et moins de neige. La température annuelle moyenne de l’air est passée de 8.3 degrés Celsius (°C) (période 1961-1991) à 9.8 °C (période 1991-2020). L’effet cumulé de ces changements a, dans un premier temps, accru le risque d’inondations, notamment soudaines, ce qui pourrait avoir un impact sur les infrastructures, en particulier électriques, comme l’ont montré les inondations de juillet 2021. Environ 50 % des ménages ont choisi de souscrire une assurance contre les inondations, bien qu’il s’agisse d’une garantie facultative dans les polices d’assurance habitation courantes. Il conviendrait, en plus de chercher à combler le déficit d’assurance, de veiller à limiter les risques, notamment en évitant les nouvelles constructions en zone inondable et en continuant d’améliorer la gestion des cours d’eau.
La deuxième catégorie d’aléas climatiques au Luxembourg est celle des vagues de chaleur, qui risquent de devenir plus fréquentes, avec un nombre de jours de canicule qui devrait passer de 7.6 à plus de 30 par an dans un avenir proche. Ces évolutions ont des répercussions sur l’agriculture et la foresterie, sachant que les forêts couvrent près d’un tiers du territoire.
En 2018, le Luxembourg a actualisé la Stratégie nationale d’adaptation au changement climatique qu’il avait adoptée en 2011. Cette stratégie fait fond sur une évaluation exhaustive des impacts climatiques possibles dans différents secteurs. Elle recouvre 13 secteurs, parmi lesquels les écosystèmes, les infrastructures, la gestion de crise ou encore l’économie, et s’accompagne d’un plan d’action détaillé aux fins de la réalisation d’objectifs sectoriels déterminés en fonction de l’analyse des risques climatiques. Ce plan comprend à la fois l’examen des mesures existantes et la mise en œuvre de nouvelles mesures quand c’est nécessaire. La stratégie propose en outre des indicateurs de résultat ou de suivi pour scruter efficacement les progrès, de sorte que les efforts d’adaptation soient entrepris suivant une approche systématique et responsable.
Si cette démarche cadre avec celle d’autres pays de l’OCDE, l’évaluation des risques pourrait encore être renforcée en tenant mieux compte des interdépendances entre les secteurs et en examinant de plus près les aspects liés aux chaînes d’approvisionnement et aux échanges, ainsi que les impacts sur le tourisme qui sont encore trop peu traités. De ce fait, la prochaine stratégie d’adaptation, actuellement en discussion, pourrait davantage s’appuyer sur une évaluation approfondie des risques climatiques.
Cette stratégie d’adaptation à venir pourrait aussi bénéficier d’une évaluation plus structurée des progrès accomplis à ce jour, dans l’optique que les efforts d’adaptation du Luxembourg restent efficaces et pertinents au regard de l’évolution des défis climatiques. En effet, la version précédente de la stratégie contenait des indicateurs de suivi mais ne prévoyait pas de mécanismes précis et robustes de surveillance et d’évaluation des progrès. La France donne un exemple de bonne pratique à cet égard, en réalisant une évaluation à mi-parcours.
Références
Agence européenne pour l'environnement (2023), « Economic losses from weather- and climate-related extremes in Europe ».
AIE(2024), « Luxembourg - Electricity generation ».
Belgique (2024), « Budget Mobilité ».
Commission européenne (2020), « Special Eurobarometer 495 ».
Danielis, R. (2023), « Fiscal Policies on New Passenger Cars in Europe: Implications for the Competitiveness of Electric Cars ».
Eriksson et al. (2023), « Measures reducing travel by public transport during peak hours ».
Eurostat (2024), « Passenger cars in the EU ».
FIT- OCDE (2018), « The Social Impacts of Road Pricing ».
Fonds Kirchberg (2019), « Car Parking Strategies ».
France (2024), « Éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) ».
Givoni, M. (2011), « Re-assessing the Results of the London Congestion Charging Scheme ».
Isaksen, E. et B. Johansen (2021), « Congestion pricing, air pollution, and individual-level behavioural responses ».
Marin, G. et R. Zoboli (2020), « Effectiveness of car scrappage schemes: Counterfactual-based evidence on the Italian experience ».
Namazu, M. et H. Dowlatabadi (2015), « Characterizing the GHG emissions impacts of carsharing: a case of Vancouver ».
Nijland, H. et J. Van Meerkerk (2017), « Mobility and environmental impacts of car sharing in the Netherlands ».
Observatoire de la mobilité urbaine de l’UE (2022), « Luxembourg’s experience with free public transport ».
OCDE (2020), Examens environnementaux de l'OCDE : Luxembourg 2020.
Odyssee-Mure (2022), « Luxembourg Profile ».
Shaheen, S. et at. (2018), « The Benefits of Carpooling ».
STATEC (2023), « Simulation de la transition énergétique de l’économie luxembourgeoise ».
STATEC (2020), « Évaluation de l’impact de la taxe CO₂ ».