Participation citoyenne au cycle de l'action publique

5. Agir ensemble pour repousser les frontières de la participation citoyenne

Description

Ce chapitre souligne la nécessité d'une approche stratégique et à long terme de la participation des citoyen·ne·s en tant que fonction essentielle de la gouvernance publique. Il encourage la collaboration entre les secteurs et les frontières pour repousser les limites de la participation citoyenne et renforcer la résilience démocratique dans le monde. En s'appuyant sur des connaissances, des outils et des cadres communs, l'OCDE peut soutenir les pays qui cherchent à assurer une participation citoyenne plus significative.

Nous réaffirmons que la démocratie, en s’évaluant et en s’améliorant elle-même en permanence, demeure le modèle de gouvernement le mieux à même de garantir des sociétés inclusives, prospères, durables et pacifiques. […]

Nous nous engageons à […] renforcer, promouvoir et consolider les fondations des démocraties, en prenant acte du fait qu’elles doivent se montrer à la hauteur des défis que représentent les attentes croissantes et changeantes des citoyens en termes de représentativité, de réactivité, d’ouverture et d’intégrité des institutions publiques, ainsi que de politiques respectueuses de l’environnement, y compris à travers les approches innovantes dans le secteur public.

Déclaration de 2022 sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie (OCDE, 2022[1])

5.1. Messages clés

• Il est désormais impératif d’adopter une démarche plus stratégique pour assurer une participation citoyenne effective à l’action publique. Cette démarche devra englober toutes les branches du pouvoir et toutes les phases du cycle de l’action publique et pouvoir servir de guide aux institutions publiques. Il est essentiel, et non pas optionnel, d’associer de façon plus effective les citoyens à l’action publique relative aux grands enjeux actuels. En effet, des exigences plus strictes en matière de participation citoyenne, y compris sur le plan de l’inclusivité, s’imposent dès lors qu’il s’agit de trouver des réponses stratégiques à des problématiques fondamentales qui touchent tous les citoyens.

• Dans le cadre de son initiative « Renforcer la démocratie », l’OCDE continuera de soutenir les pays dans leurs efforts visant à placer les citoyens au cœur de l’action publique. Au titre de cette initiative, la Direction de la gouvernance publique de l’OCDE continuera de favoriser, à l’échelle internationale, un dialogue stratégique ainsi que des travaux d’analyse, d’évaluation et d’élaboration d’éléments de mesure au service d’une participation citoyenne effective à l’action publique. À cette fin, elle s’appuiera sur les connaissances combinées du Secrétariat de l’OCDE et des experts publics qui siègent au sein de tout l’éventail de ses comités de substance concernés.

5.2. Périmètre

La présente section :

• Explique en quoi une approche plus stratégique de la participation citoyenne au cycle de l’action publique est désormais impérative pour les pays désireux d’instaurer la confiance et de renforcer la démocratie.

• Explique en quoi l’OCDE, en sa qualité de source unique d’expertise pluridisciplinaire et d’apprentissage entre pairs, est idéalement placée pour aider les pays à assurer une réelle participation citoyenne à l’action publique.

5.3. Il est désormais impératif d’adopter une démarche plus stratégique en matière de participation citoyenne à l’action publique

Nous le savons, les citoyens d’aujourd’hui veulent se faire entendre et pouvoir influer sur les décisions qui ont des incidences sur leur vie. La participation citoyenne à l’action publique a évolué et, au fil des dernières décennies, elle est devenue une pratique établie dans de nombreuses démocraties. Toutefois, les pays peinent à répondre aux attentes des citoyens, qui sont de plus en plus exigeants, et à s’adapter à une ère numérique et interconnectée marquée par une « infodémie » planétaire, une instabilité mondiale et une crise climatique qui n’épargne personne (OMS et UNICEF, 2023[2]). Les éditions successives de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance montrent que les pouvoirs publics ne répondent pas aux attentes des citoyens, et que ces derniers sont nombreux à devenir sceptiques, voire cyniques. Il est temps que les pays réaffirment leur détermination à assurer une participation citoyenne effective au cycle de l’action publique.

Après des décennies d’expérimentation, il est désormais nécessaire de définir un modèle de maturité en matière de participation citoyenne. Ce modèle doit placer le citoyen au cœur de l’action publique, s’inscrire dans une démarche menée à l’échelle de l’ensemble de l’État, couvrir la totalité du cycle de l’action publique et permettre de guider l’action des institutions publiques et d’en assurer la cohérence au sein des démocraties représentatives. Le présent Document de réflexion propose un modèle fonctionnel en la matière. Il s’agit à la fois de poser les bases de la discussion et d’effectuer un premier pas dans la direction souhaitée, tout en tenant compte du large éventail de choix que les pays peuvent effectuer en fonction de leur culture, de leur histoire et de leurs valeurs sociopolitiques.

Les travaux successifs menés par l’OCDE en la matière reflètent les évolutions plus globales du domaine de la participation citoyenne. Les pays membres de l’Organisation ont énoncé certains principes fondamentaux dans une série de recommandations du Conseil qui ont été adoptées par consensus, et notamment la Recommandation de 2017 sur le gouvernement ouvert. L’OCDE a recueilli des données comparatives et des éléments probants auprès de ses pays membres mais également bien au-delà de ce cercle, et elle a analysé des centaines de consultations sur l’action publique, de processus participatifs et d’exercices délibératifs pour en tirer des orientations pratiques et des cadres d’évaluation. Pour favoriser l’apprentissage entre pairs, elle a noué des partenariats avec d’autres organisations, et elle a fait office d’espace international de dialogue stratégique et de mutualisation des données entre les pays et avec la société civile.

Pour passer au stade supérieur, il sera nécessaire d’adopter une approche plus stratégique de la participation citoyenne, afin d’aider les pays à combler le fossé qui existe actuellement entre les proclamations intemporelles de principes fondamentaux et les éclairages éminemment évolutifs apportés par l’expérience du terrain. Pour réaliser de réels progrès dans ce domaine, il faudra d’abord prendre de façon claire l’engagement de mettre les citoyens au cœur du cycle de l’action publique. Il conviendra ensuite d’examiner la nature des questions en jeu (afin de déterminer s’il s’agit de problématiques « courantes » ou de questions stratégiques fondamentales, assorties d’une portée beaucoup plus large et d’un impact durable), car ce sera l’un des principaux critères à prendre en compte pour tous les choix ultérieurs à effectuer quant aux interfaces institutionnelles, aux outils, aux exigences de diversité et au calendrier des processus de participation citoyenne. Il faudra également tenir compte du niveau d’effort exigé de la part des citoyens qui participent, et de leur statut particulier. Enfin, il conviendra de définir des dispositifs clairs de recevabilité permettant de montrer en quoi les contributions des citoyens ont été intégrées à la politique adoptée.

Pour passer de la stratégie à la pratique, il pourrait être judicieux d’élaborer un « cadre stratégique » concret permettant aux responsables publics de choisir le processus de participation le plus adapté à la nature de la problématique abordée. Instaurer une approche plus stratégique au service d’une véritable participation citoyenne impliquera de déployer des efforts pour :

• adopter une optique centrée sur le citoyen pour étudier les modalités existantes de participation au cycle de l’action publique ;

• suivre une démarche à l’échelle de l’ensemble de l’État en examinant comment les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire et les institutions de contrôle indépendantes (les médiateurs, par exemple) favorisent la participation citoyenne dans le cadre d’un « écosystème » cohérent de participation citoyenne au sein des démocraties représentatives ;

• exploiter les données et les éléments probants disponibles, y compris l’enquête biennale de l’OCDE sur la confiance ainsi que les travaux en cours et à venir de l’OCDE sur les processus participatifs et délibératifs, tout en intégrant les éclairages émanant de secteurs clés de l’action publique (tels que, par exemple, le changement climatique, la gouvernance pluri-niveaux ou l’éducation et les compétences) ;

• passer du diagnostic à l’action en procédant à un examen stratégique et fonctionnel des systèmes de participation citoyenne des pays ; cet examen sera axé sur les objectifs poursuivis, les activités menées et les aptitudes nécessaires (au-delà des choix spécifiques d’outils ou de modèles institutionnels, qui varieront en fonction des pays et des niveaux de gouvernance) ; et

• renforcer les efforts visant à évaluer et à mesurer les retombées et l’impact de la participation citoyenne, en plus de la qualité et de l’inclusivité des processus.

La mise en place d’une participation citoyenne effective nécessitera la contribution et la détermination de tous les acteurs concernés : l’ensemble des acteurs publics, mais aussi les entreprises, la société civile et les citoyens eux-mêmes. Les parties prenantes pourraient, entre autres, collaborer pour poser le diagnostic des principaux obstacles à la participation citoyenne dans un pays et pour répertorier les actions concrètes que pourrait mener chaque acteur pour y remédier. L’intégration de mesures de redevabilité réciproque et le recueil d’éléments de mesure des performances permettraient aux acteurs de s’approprier le processus tout en s’investissant à long terme dans la production de meilleures réalisations au bénéfice des citoyens.

5.4. L’OCDE constitue une ressource pour les pays désireux d’assurer une participation citoyenne effective

Le renforcement de la représentation, de la participation et de l’ouverture dans la vie publique constitue l’un des cinq piliers de l’initiative « Renforcer la démocratie » de l’OCDE, piliers qui reposent eux-mêmes tous sur le socle de la confiance à l’égard des institutions publiques. La prochaine phase de cette initiative sera axée sur la mise en œuvre des engagements initiaux relevant de chaque pilier, sur le renforcement du rayonnement mondial de l’initiative, sur la mise à profit des atouts de l’OCDE pour favoriser le dialogue mondial sur la démocratie et sur la prise en compte des nouveaux défis de la gouvernance démocratique.

Il est désormais impératif de placer les citoyens au cœur de l’action publique et de rendre leur participation effective. Pour aider les pays à progresser dans ce domaine riche en défis, la Direction de la gouvernance publique de l’OCDE va s’employer, dans le cadre de son futur Programme de travail et Budget, à renforcer ses données, son socle d’éléments probants et ses orientations stratégiques grâce aux travaux suivants :

• les éditions à venir de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, qui permettront de produire des données comparatives robustes sur les facteurs de la confiance à l’égard des institutions publiques et de fournir aux responsables publics des éclairages fondés sur des éléments probants ;

• le lancement du Baromètre OCDE de la participation citoyenne, qui livrera une vue d’ensemble concise et fondée sur des données des moyens employés par les pouvoirs publics pour fournir des informations, protéger l’espace civique et favoriser la participation citoyenne, et qui permettra d’effectuer des comparaisons internationales ;

• la fourniture d’un appui stratégique pour passer au stade supérieur en matière de participation citoyenne effective, avec l’apport d’une aide aux pays pour qu’ils choisissent des modalités de participation adaptées à la nature de la problématique, à l’étape du cycle de l’action publique et au niveau d’administration concernés, mais aussi pour qu’ils mettent en place des dispositifs d’évaluation adaptés.

• l’Observatoire OCDE de la démocratie participative et délibérative, pour recueillir des éléments probants et fournir des analyses comparatives et des conseils d’expert aux pays désireux de lancer des processus participatifs et délibératifs, mais aussi pour nouer des partenariats efficaces avec les autres organisations en pointe dans ce domaine.

Les pays désireux d’améliorer leur aptitude à concevoir et à mettre en place une participation citoyenne effective à l’action publique pourront aussi tirer parti des connaissances combinées du Secrétariat de l’OCDE et des experts publics qui siègent au sein des comités de substance de l’OCDE concernés. Ces connaissances portent sur un large éventail de thèmes pertinents, tels que :

• la participation citoyenne à l’action publique, les assemblées délibératives, la démocratie numérique, l’intégrité de l’information, les politiques de jeunesse, les éclairages comportementaux, la consultation en matière de réglementation, la gestion et la budgétisation publiques, la fonction publique, les centres de gouvernement, le recours à l’intelligence artificielle dans l’administration et les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (Direction de la gouvernance publique) ;

• la gouvernance pluri-niveaux ainsi que les politiques régionales, rurales et urbaines (Direction de la gouvernance publique et Centre pour l’entrepreneuriat, les PME, les régions et les villes) ;

• l’inclusion sociale, la jeunesse, la santé, les migrations et le bien-être (Centre pour le bien-être, l’inclusion, la soutenabilité et l’égalité des chances ; Direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales) ;

• l’éducation et les compétences nécessaires à la participation des enfants, des jeunes et des adultes (Direction de l’éducation et des compétences, Centre pour les compétences) ; et

• la politique environnementale et climatique (Direction de l’environnement).

Dans sa première partie, ce rapport a cherché à distiller les enseignements tirés d’un large éventail de travaux en cours de l’OCDE qui explorent sous divers angles les nouvelles frontières de la participation citoyenne. Cette première partie a mis en relief un certain nombre de défis systémiques dans le domaine de la participation citoyenne, qui est en pleine mutation, et quatre axes d’action y ont été proposés aux pays.

Conformément à la détermination de l’OCDE à servir d’espace d’expression à des points de vue divers sur des questions stratégiques complexes, la deuxième partie de ce rapport propose un ensemble de courtes tribunes rédigées par d’éminents professionnels. Le travail de terrain mené au quotidien par les auteurs de ces tribunes dans le cadre de leurs fonctions d’élu, d’universitaire ou de responsable de la société civile leur offre un poste d’observation unique pour scruter l’horizon. Leurs opinions sur les nouvelles frontières de la participation citoyenne sont judicieuses et uniques, et elles offrent matière à réflexion. Les opinions exprimées et les arguments employés sont ceux des auteurs. Ils sont publiés dans le cadre d’une conversation mondiale et inclusive, mais ne doivent pas être présentés comme reflétant les vues officielles de l’OCDE ou de ses pays membres.

Références

[1] OCDE (2022), Déclaration sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0484.

[2] OMS et UNICEF (2023), Comment élaborer un rapport sur les connaissances infodémiques en six étapes, Organisation mondiale de la Santé et Fonds des Nations Unies pour l’enfance, https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/370317/9789240075658-eng.pdf?sequence=1.