Pour tirer les enseignements des initiatives de simplification menées par le passé et obtenir des résultats durables, les pouvoirs publics ne doivent plus se contenter de traiter les symptômes des contraintes réglementaires, mais s’attacher à en comprendre les causes profondes et s’y attaquer. Ce chapitre présente des orientations stratégiques visant à inscrire les efforts de simplification dans le cadre d’une refonte plus large de la gouvernance réglementaire, en 1) ciblant les efforts de simplification là où ils sont le plus nécessaires, en se fondant sur des données factuelles et sur la consultation des parties prenantes, 2) rationalisant les procédures administratives grâce à des approches fondées sur les risques, axées sur les données et numériques, et 3) élaborant des règles à l’épreuve du temps afin de garantir que celles-ci soient efficaces, proportionnées et cohérentes dès leur conception.
Réglementations intelligentes, entreprises performantes
Description
Face aux risques de charges réglementaires excessives, à travers le monde, les pouvoirs publics redoublent d’efforts pour simplifier les cadres existants (voir chapitres 2 et 3). Ces initiatives ne sont toutefois pas nouvelles et, par le passé, elles n’ont pas pleinement répondu aux attentes. Conçus pour favoriser l’efficacité et l’efficience, les outils de gouvernance réglementaire existants ne sont pas toujours complètement utilisés et sont parfois jugés trop coûteux et trop rigides. Cela suggère qu’ils n’ont pas évolué au même rythme que les transformations récentes.
Pour que la simplification de la réglementation porte ses fruits dans le monde complexe d’aujourd’hui, les pouvoirs publics doivent cesser de se cantonner à traiter les symptômes du poids de la réglementation pour s’attacher à en comprendre et à en corriger les causes profondes. Dans l’optique de produire un effet durable, un renouvellement systémique de la gouvernance réglementaire est nécessaire afin de relever les défis liés à l’accélération et à complexité et l’interdépendance croissantes des nouveaux enjeux de l’action publique (chapitre 1). Il convient de noter que, pour garantir l’efficacité en termes de coûts de l’approche de la simplification, celle-ci doit être pleinement inscrite dans le cadre plus large de la gouvernance réglementaire, de manière à 1) simplifier les règles existantes en mettant l’accent sur les résultats ; 2) rationaliser les procédures administratives pour faciliter la mise en conformité ; et 3) élaborer des règles pérennes propres à produire un impact durable. Le présent chapitre propose des considérations relatives à l’action publique pour aider les administrations à agir sur les structures, les incitations et les dynamiques de fond qui sous-tendent l’élaboration de la réglementation. Ce faisant, il entend nourrir un dialogue renouvelé et tourné vers l’avenir sur la réforme de la réglementation.
Lorsque les entreprises et les gouvernements s’accordent à penser que le niveau actuel de la charge réglementaire est excessif et qu’il nuit à la capacité des entreprises à investir et innover, une première étape essentielle consiste à « faire place nette » en passant en revue et en simplifiant les cadres réglementaires existants. Pour réduire la complexité de manière tangible et gérer la diversité des attentes liées à la « simplification », les pouvoirs publics doivent mettre en œuvre des initiatives ciblées, s’appuyer sur des éléments probants et communiquer avec clarté. En outre, une évaluation ex post plus systématique et plus proportionnée peut aider à simplifier et à optimiser le corpus réglementaire avant que les charges ne deviennent excessives.
Les pouvoirs publics devraient concentrer leurs efforts de simplification sur les domaines prioritaires dans lesquels ils peuvent produire les effets les plus significatifs, en s’appuyant sur l’expérience pratique et les retours des personnes soumises à la réglementation. Pour déterminer les priorités et les solutions tout en évitant les « angles morts », ils doivent adopter une démarche structurée et ciblée pour les consultations envisagées, de manière à garantir l’efficacité de leurs efforts, à se prémunir contre les risques de captation et à encourager la transparence. Ils doivent aussi obtenir l’adhésion nécessaire et inscrire leurs efforts dans la durée pour que ces priorités aboutissent à une réduction réelle et durable de la charge.
Pour parvenir à gérer les attentes suscitées par les initiatives de simplification et éviter de trop promettre sans ensuite obtenir de résultats à la hauteur, les responsables publics doivent fonder leurs choix sur des données fiables relatives aux coûts, aux avantages et aux arbitrages probables, et communiquer à ce sujet de façon claire et transparente. Les pouvoirs publics doivent s’appuyer sur des méthodologies solides, étayées par des travaux d’analyse, afin d’évaluer et de quantifier les réductions de charge susceptibles de découler des mesures de simplification, tout en favorisant la transparence quant aux résultats réels de ces mesures.
Dans un monde en mutation rapide, pour pérenniser les résultats des initiatives ponctuelles de simplification, il est nécessaire d’investir dans l’évaluation ex post afin de maintenir l’adéquation des cadres réglementaires à leur finalité. Les pouvoirs publics doivent adopter des démarches d’évaluation à la fois systématiques et proportionnées, de façon à orienter l’utilisation des ressources pour un impact optimal.
Source : graphique élaboré par les auteurs.
4.1.1. Ciblage stratégique des efforts de simplification
Pour optimiser l’impact produit, les pouvoirs publics doivent concentrer leurs efforts de simplification sur les domaines prioritaires dans lesquels ils sont les plus susceptibles de réduire la complexité et la charge réglementaire. Faute d’un ciblage suffisant de ces efforts sur les priorités stratégiques, ils risquent de mobiliser des ressources publiques à l’appui d’initiatives n’apportant qu’un allègement limité, voire nul, des charges pesant sur les acteurs économiques, sans effet réel sur le potentiel de croissance. Dans un contexte budgétaire tendu, le coût d’opportunité peut être important, puisque les ressources ainsi mobilisées ne peuvent plus l’être pour d’autres priorités – sans pour autant répondre aux attentes ni susciter l’adhésion nécessaire. Le dialogue avec les acteurs soumis à la réglementation visée est essentiel, mais il doit être calibré en fonction de l’objectif recherché, afin de rester proportionné, qu’il s’agisse de définir de grandes orientations, de repérer des difficultés précises ou d’élaborer des solutions.
Partir d’une consultation large pour dégager les priorités
La définition des grands objectifs de l’action publique et des priorités stratégiques qui en découlent, qu’il s’agisse de simplification ou, plus largement, de réglementation, relève fondamentalement d’un choix politique. Dans les limites fixées par le système institutionnel d’équilibre des pouvoirs, il appartient aux responsables élus démocratiquement de décider des questions qui doivent être traitées en priorité. Cette hiérarchisation devrait être fondée sur une compréhension éclairée des préoccupations du public et des réponses qu’il convient d’y apporter. Ainsi, il est essentiel d’être à l’écoute des personnes concernées par la réglementation afin d’éclairer les décisions stratégiques qui orientent les priorités en matière de simplification, et de veiller à ce qu’elles reposent sur l’expérience concrète des individus et des entreprises. Les consultations doivent toutefois rester proportionnées et être guidées par des objectifs clairement définis, afin de ne pas devenir elles-mêmes inefficaces ou inutilement contraignantes.
Dans un premier temps, un dialogue large, mené à l’échelle de l’économie avec différents types d’entreprises, permet aux pouvoirs publics de cerner où les charges sont les plus lourdes et, partant, de déterminer les secteurs ou domaines d’action à traiter en priorité. L’enquête « Simplifier pour avancer » (S4S) menée par l’OCDE en offre un exemple et peut ouvrir la voie à des démarches de simplification plus ciblées. Comme l’illustre aussi le cas de la France (Encadré 4.2), une consultation large peut aider à faire émerger des difficultés transversales de simple bon sens sur lesquelles un large consensus existe, comme l’obligation de transmettre plusieurs fois les mêmes informations à différentes autorités. Ces éclairages permettent de recenser les solutions faciles à mettre en œuvre, dès lors que des interventions ciblées peuvent apporter des améliorations tangibles en supprimant certaines des contraintes les plus pesantes dans la vie quotidienne ou dans le fonctionnement courant des entreprises.
En France, une consultation publique pour la simplification des entreprises a été organisée à l’échelle nationale en 2023, au moyen d’une plateforme en ligne et de réunions en présentiel avec des dirigeants d’entreprise. Au total, 29 000 participants ont soumis plus de 5 000 propositions et voté pour faire part de leurs priorités. Les propositions ayant recueilli le plus de suffrages portaient sur la simplification des démarches administratives que les entreprises doivent accomplir, par exemple pour accéder aux procédures de passation des marchés publics, solliciter des aides, modifier les informations relatives à l’entreprise, transmettre une entreprise ou cesser une activité. Une administration plus accessible figurait également parmi les priorités, avec des propositions visant à centraliser les différents sites internet et portails publics que les entreprises doivent utiliser ; à permettre d’accéder à des conseillers spécialisés par téléphone ou par des outils de réunion en ligne ; à poursuivre la mise en place de guichets uniques ; et à instaurer un dispositif de type « Dites-le-nous une fois » (principe de transmission unique des informations) afin d’éviter aux entreprises de devoir communiquer sans cesse les mêmes informations. Les enseignements tirés de cette consultation ont vocation à nourrir la préparation de textes visant à simplifier les règles et procédures existantes.
Source : Enquêtes S4S de l’OCDE.
À ce stade, les consultations ne doivent pas nécessairement être longues et de grande ampleur. Il ne s’agit ni d’examiner de manière exhaustive chaque difficulté, ni de définir, avec l’ensemble des parties prenantes, des solutions pour chaque secteur, mais plutôt de repérer clairement les domaines dans lesquels les charges sont le plus largement ressenties. Différents outils mis à profit par les Membres de l’OCDE – tels que les mécanismes de retour d’information continu, les bilans publics et les plateformes de consultation interactives (Graphique 4.1) – peuvent être utilisés de manière systématique pour recueillir et traiter efficacement des contributions générales sur les difficultés réglementaires. Veiller à ce que cette première étape reste proportionnée permet d’éviter qu’elle n’ajoute une couche supplémentaire de procédure – et que les principales parties prenantes soient déjà lassées lorsque la phase de diagnostic laisse place à celle de recherche de solutions. Le plus important est d’utiliser les enseignements recueillis pour orienter les étapes ultérieures du processus de simplification.
Note : Les données sont fondées sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
Cibler les efforts et rechercher des solutions
Une fois les priorités dégagées au moyen d’une consultation large, les pouvoirs publics doivent passer à l’étape suivante et engager, avec les acteurs directement concernés, un travail plus approfondi et plus collaboratif afin de cerner plus précisément les points de friction et de recueillir des contributions en vue de simplifier les cadres réglementaires. À ce stade, la démarche ne vise plus seulement à faire remonter des préoccupations générales, mais à nourrir des réformes concrètes dans un secteur ou un cadre réglementaire donné. Un échange direct avec les principales parties prenantes concernées et les organisations représentatives permet aux responsables publics de mettre à l’épreuve et d’élaborer conjointement des propositions de simplification (voir encadré 4.3). Cela concourt à faire émerger des solutions concrètes et de bon sens, par exemple en organisant les démarches administratives à partir de la manière dont les entreprises et les citoyens sont amenés à interagir avec les services administratifs. Une approche fondée sur les « événements de vie » ou sur le parcours de l’usager, structurée autour de moments clés tels que la création d’une entreprise ou les déclarations fiscales et sociales, peut ainsi rendre les relations avec l’administration plus intuitives et plus efficaces. La mise en place de structures spécifiques servant de point de contact pour les parties prenantes peut également aider à traduire leurs contributions en propositions de simplification concrètes. L’association des parties prenantes à l’élaboration des initiatives de simplification en amplifie l’impact, et favorise également une adhésion plus large, ce qui contribue à maintenir l’élan de réforme au fil du temps.
En Espagne, les Convenios para la identificación de cargas administrativas y su reducción constituent un mécanisme annuel de dialogue avec les parties prenantes, déployé à l’échelle nationale, qui vise à réduire les charges administratives inutiles au moyen d’accords formels de collaboration conclus avec les principales organisations représentatives. Au titre de ces accords, les organisations participantes réunissent leurs membres et des représentants de l’administration publique dans le cadre d’ateliers et de forums de discussion, afin de recenser les charges existantes et de proposer des pistes de simplification ciblées.
Depuis 2008, l’administration centrale espagnole a reçu plus de 2 100 propositions de réduction de la charge par ce biais. Celles-ci sont présentées selon un modèle structuré précisant le problème soulevé, l’entité responsable, les textes applicables, les solutions envisageables et les avantages attendus. Chaque année, les ministères compétents examinent ces propositions et sont tenus d’y répondre, en indiquant si elles sont acceptées, mises en œuvre, en cours d’examen ou rejetées, en présentant les justifications correspondantes. Lorsque les propositions concernent également les administrations à l’échelon régional, l’administration centrale les transmet aux communautés autonomes pour examen. Les parties prenantes jouent un rôle actif tout au long du processus, du recensement des charges à la co-conception des propositions de simplification, lesquelles peuvent déboucher sur des modifications de la législation, un allègement des procédures, des solutions numériques ou une amélioration des informations fournies. La Direction générale de la gouvernance publique en assure le suivi en interne.
À titre d’exemple, la Chambre de commerce d’Espagne a, à elle seule, signé 14 accords de collaboration au fil des années, portant à la fois sur des questions transversales – telles que les PME et l’administration électronique – et sur des secteurs particuliers, comme le tourisme et l’agroalimentaire. Ces accords ont donné lieu à plus de 900 propositions de simplification, dont environ 23 % ont été mises en œuvre dans un délai de deux ans. L’accord relatif à l’amélioration des procédures administratives dans le secteur du tourisme, par exemple, a débouché sur 53 propositions qui, selon les estimations de la Chambre, représenteraient 433 millions EUR d’économies au total si elles étaient mises en œuvre.
Source : Enquêtes S4S de l’OCDE (2025) ; Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública (2023[28]) ; Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública (2014[29]), Manual de Simplificación Administrativa y Reducción de Cargas para la Administración General Del Estado ; (OCDE, 2025[1]).
Pour maintenir des consultations proportionnées et ciblées sur les acteurs réellement concernés par le problème visé, les pouvoirs publics doivent se prémunir contre les risques de captation et veiller à la transparence du processus. Le monde de l’entreprise est loin d’être homogène, et les points de vue sur les difficultés réglementaires peuvent varier selon la taille des entreprises, leur secteur d’activité, ou encore selon qu’il s’agit d’acteurs établis, de nouveaux entrants (potentiels) ou d’entreprises de rupture. Certaines entreprises sont mieux organisées (et mieux dotées en ressources) que d’autres, et bénéficient parfois déjà d’un accès informel aux agents publics et aux responsables politiques (OCDE, 2021[2]). Les PME et les jeunes pousses, qui supportent souvent de façon disproportionnée les coûts fixes de mise en conformité – notamment les charges administratives –, peuvent avoir plus de mal à faire entendre directement leur voix. Les responsables publics doivent avoir conscience de ces différences et prendre des mesures adéquates pour se rapprocher des parties prenantes les plus difficiles à atteindre, afin d’éviter tout biais dans la démarche de simplification. Ils devraient également faire preuve de transparence quant aux personnes consultées, aux points de vue exprimés et à la manière dont ceux-ci ont été pris en compte. Dans les pays de l’OCDE, les cadres garantissant la transparence et la redevabilité des interactions entre responsables publics et parties prenantes ne sont pas souvent à la hauteur des bonnes pratiques existantes (Vitale and Bitetti, 2026[3]).
Inscrire les efforts dans la durée
En définitive, il est peu probable qu’une initiative ponctuelle aboutisse à une réduction durable et significative de la charge. Les efforts de simplification doivent être envisagés comme une démarche continue, consistant à traiter systématiquement différentes priorités au fil du temps, afin de maintenir la pertinence des réformes. Les premières mesures peuvent certes porter sur des solutions faciles à mettre en œuvre ou sur des secteurs et procédures particulièrement en vue, mais l’évolution de la situation économique, des technologies et des exigences des pouvoirs publics fera inévitablement apparaître de nouvelles sources de complexité et de charge. Pour y répondre, la consultation large et le recueil de commentaires évoqués plus haut doivent devenir un exercice récurrent régulièrement, et les responsables publics doivent faire preuve de capacité d’adaptation. La Suisse offre un exemple d’intégration durable de la définition des priorités en matière de simplification dans l’action publique : la loi fédérale sur l’allègement des coûts de la réglementation pour les entreprises, adoptée en 2023, impose au Conseil fédéral de recenser chaque année trois à cinq domaines prioritaires afin d’y repérer des possibilités de réduction de la charge. Une telle démarche permet de préserver la dynamique engagée, et de veiller à ce que les efforts de simplification restent en phase avec l’évolution de la situation économique et des objectifs de l’action publique. De même, la Commission européenne a mis en place un « cycle annuel de mise en œuvre et de simplification », dans le cadre duquel chaque commissaire est tenu de mener chaque année deux dialogues sur la mise en œuvre avec des spécialistes, afin de contribuer à l’exécution progressive des tests de résistance sur l’ensemble de l’acquis de l’UE au fil du temps (Commission européenne, 2025[4]).
4.1.2. Susciter l’adhésion et gérer les attentes en s’appuyant sur des éléments probants et une communication claire
La simplification occupe régulièrement une place de premier plan dans les déclarations publiques des responsables politiques et dans les promesses électorales, illustrant son statut de priorité politique forte dans les pays de l’OCDE. Pour parvenir à gérer les attentes suscitées par les initiatives de simplification et éviter de trop promettre sans ensuite obtenir de résultats à la hauteur, les responsables publics doivent fonder leurs choix sur des données fiables relatives aux coûts, aux avantages et aux arbitrages probables, et communiquer à ce sujet de façon claire et transparente.
S’il est important d’être à l’écoute des parties prenantes et de faire correspondre les initiatives de simplification à leurs besoins, les pouvoirs publics doivent aussi s’appuyer sur des éléments probants pour apprécier avec discernement l’ampleur réelle des économies potentielles que les mesures envisagées peuvent permettre de réaliser, ainsi que leur impact s’agissant de faciliter l’entrée sur le marché, l’investissement, la concurrence et le changement d’échelle des entreprises. Cette appréciation devrait notamment tenir compte des différents types de coûts réglementaires susceptibles d’être réduits. Elle ne devrait pas se limiter aux charges administratives, découlant par exemple des obligations de déclaration et des différentes formalités, mais englober également les coûts de mise en conformité de base, comme les dépenses ponctuelles ou récurrentes liées aux adaptations physiques, techniques ou opérationnelles requises pour respecter les obligations de fond prévues par la réglementation, ainsi que les coûts d’opportunité qui en résultent. Elle devrait aussi prendre en considération le niveau cumulé de la charge résultant des diverses réglementations qui affectent un secteur ou une branche d’activité à différents niveaux d’administration, ainsi que leurs effets sur les résultats économiques plus larges, comme la concurrence, l’ouverture des marchés et la capacité d’innovation des entreprises.
Lorsqu’ils modifient ou suppriment des exigences réglementaires, les pouvoirs publics devraient examiner les éléments disponibles afin de bien cerner les éventuels inconvénients, risques et arbitrages. Si la simplification administrative est souvent présentée comme un exercice technique visant à rationaliser les procédures, elle peut aussi avoir des implications plus larges sur l’action publique. Ainsi, l’allègement des obligations de déclaration peut permettre aux entreprises de remplir plus facilement leurs obligations, mais limitera également les informations dont les pouvoirs publics, les citoyens, les investisseurs et la société civile pourront disposer afin d’évaluer si les objectifs qu’ils ont fixés ont été atteints. Les données et informations collectées doivent néanmoins rester proportionnées et n’être demandées que lorsqu’elles sont strictement nécessaires à la réalisation d’un objectif d’action publique donné. Si l’arbitrage entre ces différentes considérations et la gestion des risques font appel au discernement, cette démarche peut être étayée par des repères objectifs quant au niveau de risque jugé acceptable.
Une fois les mesures de simplification approuvées, une communication transparente est indispensable pour définir correctement les attentes et obtenir le soutien du public. Dans 30 des pays de l’OCDE, seuls 40 % environ des citoyens estiment que leur gouvernement explique clairement les répercussions des réformes sur la population, alors même qu’il s’agit d’un déterminant essentiel de la confiance à l’égard des pouvoirs publics (OCDE, 2024[5]). Dans un paysage médiatique où l’information circule de plus en plus vite et où le rôle des médias traditionnels est de plus en plus remis en question par les plateformes de médias sociaux, une communication publique efficace et fondée sur des données probantes est cruciale pour limiter les risques de mésinformation et de désinformation (OCDE, 2021[6]), d’autant que la notion de « simplification » peut susciter des attentes très diverses. Les responsables publics doivent donc exposer clairement les objectifs poursuivis par les mesures de simplification, et expliciter les arbitrages effectués et les éléments sous-jacents.
Enfin, la transparence quant aux résultats effectivement obtenus grâce aux mesures de simplification est également de rigueur pour gérer au mieux les attentes et renforcer la confiance. Les grandes annonces et les ambitions fortes en matière de réduction de la charge risquent de rester sans effet si elles ne sont suivies ni d’une mise en œuvre efficace ni d’une réelle redevabilité à l’égard des résultats. Les cadres de redevabilité jouent un rôle essentiel, à la fois pour mettre en évidence les progrès accomplis et pour favoriser un examen critique et constructif des initiatives de simplification. Il est donc indispensable de prévoir des dispositifs de suivi et une communication régulière (y compris publique) sur l’état d’avancement et la mise en œuvre de ces initiatives, ainsi que sur leurs effets concrets. La planification des cadres de redevabilité et des mécanismes d’établissement de rapports – notamment les besoins en matière de collecte de données et la répartition des responsabilités institutionnelles – doit être intégrée dès la conception des initiatives de simplification, afin d’éviter que les engagements pris ne tombent ensuite dans l’oubli.
4.1.3. Faire de l’évaluation ex post un levier efficace d’amélioration continue
Les initiatives de simplification les plus récentes annoncées par différents pouvoirs publics prennent, pour la plupart, la forme d’exercices limités dans le temps visant à réduire les coûts et la charge dans certains secteurs précis. Pour produire des effets durables, elles doivent être reliées à d’autres mécanismes plus structurels, propres à renforcer l’efficacité de la réglementation. D’ailleurs, l’évaluation des réglementations et de leurs effets concrets après leur mise en œuvre joue un rôle essentiel dans l’amélioration continue des cadres réglementaires. Cela est d’autant plus pertinent dans un monde en mutation rapide, marqué par de profondes transformations économiques et sociales, où les lois et les réglementations peuvent vite devenir obsolètes, et où l’ajout de nouvelles strates réglementaires donne lieu à un ensemble de règles qui se chevauchent et se contredisent parfois. Si des initiatives de simplification ciblées sont nécessaires pour s’attaquer aux domaines de réglementation dans lesquels des charges excessives se sont accumulées au détriment de l’activité des entreprises, l’évaluation ex post peut, quant à elle, contribuer à préserver la sobriété des cadres réglementaires au fil du temps. En s’intéressant à la validité dans le temps, à l’efficacité, à l’efficience et aux solutions de remplacement possibles (OCDE, 2020[7]), cette évaluation permet d’alléger les réglementations avant qu’elles ne deviennent un frein majeur à l’innovation et à l’investissement des entreprises.
Pour éviter l’écueil du « réglementer et oublier » et supprimer ou rationaliser les réglementations obsolètes ou inutilement complexes, il est indispensable d’adopter une approche de l’évaluation qui soit efficace en termes de coût, mais aussi systématique et proportionnée. Les Principes de bonne pratique de l’OCDE pour l’examen de la réglementation existante (2020[7]) soulignent l’importance d’une « couverture complète de la réglementation existante au fil du temps ». Les exercices d’évaluation mobilisent toutefois beaucoup de ressources : ils impliquent de recueillir et d’analyser les données pertinentes et tout autre élément utile, de consulter les parties concernées et de formuler des recommandations étayées en vue d’améliorer l’action publique. Les pouvoirs publics ne sont pas en capacité d’évaluer chaque réglementation individuellement et de donner suite aux résultats de ces évaluations. Une telle démarche risquerait d’ailleurs de détourner d’autres enjeux plus déterminants les ressources limitées du secteur public, et d’induire une forme de lassitude liée à l’évaluation parmi les agents publics. Il convient donc de privilégier l’examen des réglementations qui 1) couvrent une large part de l’économie ou de la société ; 2) ont une incidence forte sur les entreprises et les citoyens ; et 3) semblent à première vue poser un « problème ».
Bien qu’elle constitue l’un des piliers d’une bonne gouvernance réglementaire et qu’elle soit reconnue comme un principe essentiel dans la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires (2012[8]), l’évaluation ex post a longtemps été négligée par les pouvoirs publics, si bien que les pratiques demeurent peu développées et encore très en deçà de leur plein potentiel (Graphique 4.2). Au cours de la dernière décennie, un certain nombre de pays ayant profondément réformé leurs systèmes d’évaluation ont affiché des progrès, mais l’écart avec les bonnes pratiques reste globalement conséquent. Les données de l’OCDE montrent que les pouvoirs publics ont investi dans des méthodologies d’évaluation, sans pour autant les utiliser de façon systématique en vue d’améliorer les réglementations existantes. En pratique, seuls 31 % des pays de l’OCDE imposent une évaluation périodique de l’ensemble des réglementations, ou des principales d’entre elles ; dans le même ordre d’idée, un peu moins de la moitié des Membres de l’OCDE déclare qu’une évaluation a débouché sur une amélioration tangible (OCDE, 2025[9]). Dès lors, les pouvoirs publics risquent de ne pas savoir si les lois et les réglementations produisent réellement les effets attendus et de laisser dans le corpus existant des règles inutilement contraignantes.
Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG) : évaluation ex post des réglementations
Note : Plus un pays a mis en œuvre des pratiques réglementaires préconisées dans la Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires (2012), plus son score iREG est élevé. Les valeurs de 2014 ne comprennent pas les données de quatre pays qui nʼétaient pas membres de lʼOCDE à l’époque (Colombie, Costa Rica, Lettonie et Lituanie). Pour ces quatre pays, ce sont les scores de 2017 qui sont pris en compte.
Source : Enquêtes de 2014 et 2024 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
Une planification rigoureuse du moment et de la manière de mener des évaluations ex post est une condition essentielle pour qu’elles soient effectivement réalisées et demeurent proportionnées. Des exigences formelles (contraignantes) sont nécessaires pour mettre en œuvre un cadre efficace d’évaluation ex post, et fixer des attentes claires (en interne comme à l’extérieur). L’inscription de ces exigences dans le cadre législatif ou réglementaire lui-même, dès le stade de sa conception, présente plusieurs avantages : elle permet d’éviter qu’une réglementation ne tombe dans l’oubli une fois adoptée ; elle incite les responsables publics à définir des indicateurs de performance pertinents et d’autres exigences en matière de collecte de données et à répartir les responsabilités institutionnelles ; enfin, elle facilite la planification interne et l’allocation des ressources au sein de l’administration. Un système fondé sur des seuils ou autres critères quantitatifs et qualitatifs peut servir de repère objectif pour orienter la rédaction de clauses de réexamen. Ainsi, en Allemagne, une évaluation est requise pour les propositions qui entraînent des coûts de mise en conformité annuels d’un montant supérieur à 1 million EUR, à l’échelle nationale, pour les citoyens, les entreprises ou l’administration. En République slovaque, les lois qui génèrent des coûts totaux attendus supérieurs à 10 000 EUR pour les entreprises doivent faire l’objet d’un examen ; cet examen peut aussi être déclenché s’il existe des raisons de penser que les coûts ou les avantages estimés ex ante ont été, respectivement, sous-évalués ou surestimés (OCDE, 2025[1]). Une planification précoce au moyen de clauses de réexamen peut également favoriser les synergies, en avançant ou en différant les évaluations de réglementations prises individuellement, dans des domaines connexes, afin de les traiter dans le cadre d’examens « groupés » et d’en apprécier les effets combinés (par exemple dans un secteur ou un domaine d’action publique). L’Encadré 4.4 montre comment la Nouvelle-Zélande repère de manière systématique les domaines à analyser, mène ces examens, puis en assure le suivi afin que les conclusions qui en découlent soient effectivement mises en œuvre.
Le ministère néo-zélandais de la Réglementation applique un cadre d’examen de la réglementation fondé sur une démarche systématique, qui comporte les étapes suivantes :
Une phase préalable à l’examen, au cours de laquelle le ministère procède à un premier cadrage des thèmes potentiels, en dialoguant avec les parties soumises à la réglementation visée et avec le ministère sectoriel compétent, afin de réunir des éléments sur le problème réglementaire couvert. Le ministère détermine ensuite, au vu de ces éléments, si le thème répond aux critères de sélection et de hiérarchisation définis par le ministre ou établis à partir des observations et analyses du ministère. Une fois le thème retenu, le ministère élabore, en concertation avec les parties prenantes concernées et de hauts responsables de différents ministères, le cahier des charges de l’examen.
Une phase de conduite de l’examen, au cours de laquelle le ministère recueille de nombreuses données probantes et applique des outils d’analyse, tels que l’analyse coûts-avantages et la comparaison internationale, afin d’évaluer le fonctionnement concret de la réglementation. À partir des conclusions, l’examen recense et met à l’épreuve différentes options, comme le maintien, la modification, l’abrogation ou le remplacement d’une réglementation, les recommandations finales étant ensuite soumises au Cabinet.
Une phase d’appui à la mise en œuvre, pendant laquelle le ministère aide les ministères sectoriels compétents à élaborer un plan de mise en œuvre et à appliquer les décisions prises par le Cabinet sur la base des recommandations formulées.
Une phase postérieure à l’examen, au cours de laquelle le ministère suit la mise en œuvre, rend compte des progrès accomplis et procède à un examen de suivi postérieur à la mise en œuvre afin d’évaluer si les changements apportés se sont effectivement traduits par des avantages pour la population néo-zélandaise.
Dans le cadre de ce dispositif, le ministère a déjà mené des examens consacrés aux produits agricoles et horticoles, au secteur de la coiffure (femmes et hommes), ainsi qu’au secteur réglementaire de l’éducation des jeunes enfants – et d’autres examens sont en cours.
Les obligations formelles et la planification des évaluations doivent être accompagnées de mécanismes appropriés de contrôle et de redevabilité qui les soutiennent, afin de minimiser les lacunes en termes de mise en œuvre et d’alimenter une boucle de rétroaction vertueuse. Le cadre institutionnel de l’évaluation ex post peut varier, mais l’attribution d’une fonction de contrôle à une unité centrale unique, compétente à l’échelle de l’ensemble de l’administration, peut être déterminante. Une unité de ce type peut en effet veiller à ce que les projets d’évaluation ex post soient conformes au cadre plus large, mais aussi portés dans les faits, et que les examens réalisés répondent à des exigences de qualité (OCDE, 2020[7]). Elle peut aussi intervenir comme centre d’expertise et apporter un appui à l’ensemble de l’administration. Enfin, l’évaluation ex post ne produira un impact tangible que si elle est pleinement intégrée au cycle de l’action publique et étaie l’amélioration continue des cadres réglementaires. La transparence et un mécanisme efficace de redevabilité peuvent être de puissants leviers en vue de transformer les recommandations en mesures concrètes et d’éviter que l’évaluation ex post ne devienne elle-même une charge bureaucratique supplémentaire. Par exemple, la publication des résultats des évaluations, accompagnés d’un plan d’action pour les réformes à venir ou d’une réponse des pouvoirs publics (dans le cas d’examens indépendants), peut y concourir. De même, un rôle actif des parlements dans le cadre de leur fonction de contrôle post-législatif peut également venir étayer le mécanisme de redevabilité.
C’est souvent au travers des procédures administratives ou autres mécanismes visant à assurer et démontrer leur conformité avec les textes en vigueur que les entreprises ressentent le plus vivement la charge réglementaire. Pour assurer l’application de la réglementation et favoriser la mise en conformité, les pouvoirs publics ont recours à un large éventail d’outils dont, entre autres les actions de promotion du respect des règles, les obligations déclaratives, les incitations à l’adoption de normes techniques et à l’évaluation de la conformité, les inspections réglementaires et les tests, la délivrance de licences et de permis. L’ensemble de ces procédures et mécanismes peut générer des formalités excessives qui pèsent sur le fonctionnement au quotidien des entreprises et les détournent des activités productives. Dès lors, les procédures administratives et les autres activités de mise en conformité déterminent dans une large mesure si les réglementations sont perçues comme justes et équilibrées, ou au contraire comme inutilement complexes et pesantes. Il est donc essentiel, pour faciliter la mise en conformité et redonner du temps aux entreprises, de simplifier les parcours réglementaires grâce à une planification adéquate et à une rationalisation des processus administratifs.
Les acteurs chargés de l’élaboration des lois et ceux responsables de leur application sur le terrain sont rarement les mêmes. Cette situation crée fréquemment un décalage qui est source de charges excessives et pèse sur la capacité à atteindre les objectifs poursuivis. Les pouvoirs publics doivent combler ce décalage entre élaboration et mise en œuvre. Cela suppose d’anticiper, dès le stade de l’élaboration, la manière dont le respect de la réglementation sera assuré – au moyen d’orientations, d’inspections réglementaires, de licences et de permis, ou d’autres instruments –, ainsi que la façon dont les entreprises sont susceptibles d’y répondre.
Lors de la mise en œuvre et de l’application des réglementations, les pouvoirs publics peuvent optimiser l’impact tout en limitant les frictions en adoptant des approches fondées sur les risques, par exemple en calibrant les inspections et les procédures administratives à partir d’une appréciation rigoureuse des situations où la probabilité de non-respect et la gravité de ses conséquences sont les plus élevées. Lorsque les risques sont jugés plus faibles, les autorités peuvent recourir à d’autres instruments, comme les notifications.
Les technologies numériques et les données (et leur partage) ouvrent des perspectives inédites en matière d’efficience et d’efficacité. La généralisation du passage au numérique pour les obligations déclaratives, avec l’automatisation de la collecte, de la validation et de la soumission des données, recèle un potentiel considérable. Les autorités de réglementation peuvent également s’appuyer sur des données issues de sources variées, auparavant inaccessibles, pour suivre la conformité. Dans ce contexte, il est essentiel d’intégrer ces informations dans l’ensemble des organismes de réglementation ; l’administration centrale peut renforcer l’interopérabilité en mettant au point des formats de données et des systèmes d’échange communs.
Source : Élaboré par les auteurs.
4.2.1. Combler l’écart entre l’élaboration de la réglementation et sa mise en œuvre effective
Les personnes et les institutions qui élaborent les lois sont rarement celles qui les mettent en œuvre sur le terrain. Si l’élaboration de la réglementation relève généralement des ministères sectoriels au niveau central (ou fédéral), et peut encore évoluer au cours du processus législatif, sa mise en œuvre est souvent déléguée à des organismes indépendants de l’exécutif ou à des autorités de réglementation indépendantes, qui se concentrent sur des secteurs ou des domaines d’action publique spécifiques. Dans certains cas, elle est aussi déléguée à des niveaux d’administration inférieurs, notamment à l’échelon régional ou local. Ainsi, dans de nombreux pays Membres de l’OCDE, les décisions courantes en matière d’occupation des sols et d’autorisations d’urbanisme relèvent des autorités locales, alors que le cadre général est défini au niveau national.
Un manque d’articulation entre la conception et la mise en œuvre peut donner lieu à des réglementations trop peu ancrées dans la réalité, et partant, induire des charges excessives et nuire à l’obtention des résultats escomptés. Lorsque de tels cloisonnements perdurent, les responsables publics officiant au sein des administrations centrales risquent de passer à côté d’informations essentielles concernant le fonctionnement concret des entreprises. Il peut alors en résulter des règles trop rigides, mal adaptées aux pratiques existantes et sources de contraintes inutiles – par exemple lorsqu’elles multiplient les cadres parallèles pour l’établissement de rapports ou qu’elles ne tiennent pas compte de l’absence de solutions réalistes pour la mise en conformité. Ainsi, des règles de sécurité incendie peuvent imposer le débroussaillement en période sèche, tandis que des règles de protection des habitats d’oiseaux interdisent de couper la végétation pendant la nidification ; chacune de ces mesures de protection se justifie en soi, mais leur combinaison peut devenir contraignante pour les agriculteurs si les pratiques et les cycles agricoles ne sont pas pris en compte lors de l’élaboration de la réglementation.
L’absence de planification de la mise en œuvre peut aussi avoir pour effet de surcharger les organismes responsables de l’application de la réglementation (approbation de la navigabilité des drones, surveillance des niveaux de pollution des eaux ou encore supervision des transactions en cryptomonnaies, par exemple), du fait de l’accumulation de nouvelles responsabilités, ou de les laisser dépourvus des compétences nécessaires, entraînant alors des retards et des freins dans la mise en œuvre (Fernández‐i‐Marín et al., 2023[10]). Il peut en résulter un cercle vicieux où les défaillances en termes de mise en œuvre incitent les responsables publics à proposer de nouvelles réglementations (Vannoni and Morelli, 2021[11]). Le défaut de planification peut également créer de l’incertitude quant aux modalités de mise en œuvre des textes concernés et accroître le risque de décisions inégales ou arbitraires émanant des organismes chargés de l’application, et générer de l’insécurité (juridique) et une aversion pour le risque. Malgré ces risques, seule une minorité de Membres de l’OCDE planifient systématiquement la mise en œuvre lors de l’élaboration de nouvelles réglementations (Graphique 4.3).
Note : Les données sont fondées sur 39 pays Membres de l’OCDE (y compris l’Union européenne). Les données relatives aux textes législatifs excluent les États-Unis et la Türkiye, car l’enquête porte uniquement sur les pratiques en place au sein de l’exécutif et, dans ces pays, les textes législatifs sont à l’initiative du parlement.
Source : Édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
La planification de la mise en œuvre effective ne devrait pas porter uniquement sur la manière dont les pouvoirs publics veilleront au respect des règles – au moyen d’orientations, d’inspections réglementaires, de licences et de permis, ou d’autres instruments –, mais aussi sur la façon dont les entreprises sont susceptibles d’y répondre au regard des attentes en matière de conformité. Le Graphique 4.3 montre que les Membres de l’OCDE doivent renforcer leurs efforts sur ces deux volets. À l’heure actuelle, moins de la moitié d’entre eux recensent et évaluent de manière systématique, pour l’ensemble des lois et réglementations ou pour les principales d’entre elles, les mécanismes d’application envisageables. Ils sont encore moins nombreux – à peine un peu plus d’un quart – à évaluer les niveaux de conformité. L’élaboration de plans clairs, mais souples, pour la mise en œuvre et l’adaptation des projets de texte en conséquence seront déterminantes pour limiter la charge réglementaire et les défaillances dans la mise en œuvre, et pour que la réglementation produise des effets concrets.
4.2.2. Appliquer une approche fondée sur les risques pour cibler les inspections et les procédures
Lors de la mise en œuvre et de l’application des réglementations, les pouvoirs publics peuvent optimiser l’impact concret tout en limitant les frictions inutiles, en adoptant des approches « intelligentes » fondées sur les risques. L’amélioration de certains volets de la mise en œuvre de la réglementation, tels que les inspections ou les obligations déclaratives, peut générer des gains d’efficience substantiels. Le temps que les entreprises consacrent à préparer et accueillir des inspections, à suivre des procédures longues et complexes pour obtenir des licences et des permis, ou à satisfaire à des obligations déclaratives complètes, peut détourner des ressources au détriment des activités productives. En outre, le maintien de procédures excessivement lourdes peut aussi peser sur l’administration publique elle-même, en nuisant à l’efficacité des contrôles et en compromettant ainsi les objectifs mêmes de la réglementation. Il est donc essentiel d’adopter une lecture fondée sur les risques pour cibler les inspections et les procédures, afin de garantir à la fois la proportionnalité et la hiérarchisation adéquate des interventions (OCDE, 2021[12]).
Une appréciation rigoureuse des situations dans lesquelles la probabilité de non-respect et la gravité des conséquences possibles sur la sécurité publique sont les plus élevées permet aux responsables publics et aux autorités de réglementation de faire des choix éclairés concernant les instruments de mise en œuvre les plus adéquats (OCDE, 2021[12]). Ainsi, l’ouverture et l’exploitation d’une librairie de quartier ne présentent pas le même niveau de risque qu’un grand établissement financier ou qu’une installation nucléaire. Dans le cas d’activités moins risquées, les autorités peuvent choisir d’encourager le respect des règles en proposant des orientations, des boîtes à outils et des listes de contrôle, afin de faciliter la mise en conformité et d’éviter les procédures intrusives (OCDE, 2018[13]).
Dans les secteurs et activités qui présentent des risques plus élevés pour la sécurité, l’environnement ou l’économie, comme la fabrication de produits pharmaceutiques, le traitement chimique ou encore l’aviation, un niveau de contrôle plus strict peut se justifier, par exemple au moyen de tests, d’inspections ou de licences et de permis. Dans ce cas, les approches fondées sur les risques peuvent aider à maintenir un niveau d’intervention proportionné pour les entreprises. Les calendriers d’inspection peuvent, par exemple, être ajustés de manière à cibler les entreprises et les types d’activités qui présentent les risques les plus élevés, sur la base d’observations antérieures ou d’inspections menées dans le cadre d’un autre mandat réglementaire (OCDE, 2025[9]), tout en préservant suffisamment le caractère aléatoire des inspections afin de maintenir un certain niveau de redevabilité pour l’ensemble des acteurs. Les travaux récents montrent aussi que l’analyse prédictive de données, fondée sur les résultats d’inspections passées, peut servir à repérer des schémas de mise en conformité, à établir des « cartes thermiques » des risques et à affiner le ciblage des inspections futures (OCDE, à paraître[14]). De même, lorsque la délivrance de licences et de permis est jugée nécessaire, les approches fondées sur les risques peuvent contribuer à maintenir le caractère proportionné du volume et du degré de détail des informations exigées dans le cadre des procédures de demande, ainsi que de la fréquence des obligations déclaratives nécessaires pour conserver une licence (OCDE, 2025[15]) (Graphique 4.4).
Source : (OCDE, 2025[15]).
Le potentiel de ces approches fondées sur les risques continue toutefois d’être freiné par un certain nombre d’obstacles pratiques et structurels. Il s’agit notamment du manque de ressources, de l’insuffisance des capacités techniques et des compétences au sein des différentes autorités de réglementation, ainsi que l’absence de données fiables. Il est important de noter que les autorités de réglementation sont souvent incitées à minimiser les risques plutôt qu’à les gérer activement, notamment lorsqu’elles sont tenues pour responsables des conséquences du non-respect des règles, sans être réellement récompensées pour les avantages que peuvent procurer des approches fondées sur les risques. À cela peuvent encore s’ajouter des résistances internes, une culture de l’aversion pour le risque (OCDE, 2021[12]) et des considérations d’ordre politique. Plus largement, la réussite de la mise en œuvre de telles approches dépend aussi de l’appétence de la société pour le risque et de l’acceptabilité, par le public, d’une protection contre les dommages qui n’est pas absolue. Le recours à ces approches peut également être compliqué à la suite de défaillances réglementaires et des appels qui s’ensuivent en faveur d’une approche de « tolérance zéro ». Enfin, les cadres juridiques existants et les mandats des autorités de réglementation peuvent eux aussi limiter davantage leur capacité ou leur volonté d’adopter des approches fondées sur les risques.
Note : Les données portent sur 38 pays Membres de l’OCDE (non applicable à l’Union européenne).
Source : Édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
Les pouvoirs publics peuvent intervenir pour donner une orientation claire aux autorités de réglementation, fixer les attentes à leur égard et instaurer un cadre propice à une mise en application différenciée et fondée sur les risques de la réglementation. Toutefois, à l’heure actuelle, le pouvoir d’appréciation des autorités de réglementation reste prédominant puisque seul environ un tiers des Membres de l’OCDE imposent le recours à des inspections et à des contrôles fondés sur les risques, tandis qu’un peu moins de la moitié l’autorisent sans l’exiger activement. De même, seul près d’un tiers des Membres de l’OCDE a adopté une stratégie publique ou une réglementation ouvrant la voie à une application différenciée et réactive de la réglementation (Graphique 4.5). Une diffusion plus large des approches fondées sur les risques pourrait favoriser l’adoption de pratiques de mise en application plus proportionnées et réduire les charges inutiles.
La réforme intersectorielle fondée sur les risques menée en Israël
Face à un processus long (dix mois) et complexe de délivrance des licences, qui contribuait au développement d’activités exercées sans licence et affaiblissait l’application des réglementations, Israël a mis en œuvre, en 2022, une réforme de la délivrance des licences d’exploitation fondée sur les risques. Cette réforme visait à moderniser et renforcer la surveillance fondée sur les risques dans plusieurs secteurs, notamment l’alimentation, la santé, l’environnement, la sécurité incendie, la sécurité au travail et la sécurité publique.
Elle a instauré des processus différenciés de délivrance des licences selon le niveau de risque et de complexité, des délais de traitement juridiquement contraignants, appuyés par un mécanisme de « consentement tacite », des prescriptions réglementaires uniformes obligatoires, un allongement de la durée de validité des licences en fonction du niveau de risque de l’activité, ainsi que la suppression de l’obligation d’autorisation pour certaines activités à faible risque. Elle a également redirigé la responsabilité vers les chefs d’entreprise, sous la forme de déclarations sur l’honneur de conformité, complétées par un régime de contrôle à plusieurs niveaux, assorti de sanctions renforcées, et a amélioré la coordination grâce à des guichets uniques pour les cas complexes.
Le contrôle est assuré par la Division supérieure des licences d’exploitation au sein du ministère de l’Intérieur. Israël indique que la réforme a contribué à réduire les coûts de mise en conformité pour les entreprises, à hauteur d’environ 16 millions EUR par an pour quelque 40 000 entreprises depuis les modifications apportées en 2022.
Le déploiement de l’énergie éolienne et solaire en Lituanie
En Lituanie, les manques d’efficacité installés de longue date avaient entraîné d’importants retards dans la délivrance des permis, limitant la capacité du pays à atteindre ses objectifs en matière d’énergies renouvelables prévus dans le cadre du plan REPowerEU et du pacte vert pour l’Europe. Pour soutenir l’accélération du déploiement des énergies éolienne et solaire, le pays a mis en œuvre un projet d’appui technique consacré à la rationalisation de la délivrance des permis dans le domaine des énergies renouvelables. Ce projet visait à réduire la complexité réglementaire, à renforcer la coordination institutionnelle et à instaurer des procédures de délivrance de permis fondées sur les risques et numérisées. Après le recensement des procédures existantes et l’expérimentation d’outils numériques fondés sur les risques entre 2023 et 2025, ce projet a débouché sur un ensemble de propositions de réforme réglementaire, administrative et numérique. Le dialogue mené avec les autorités publiques, les porteurs du projet, les municipalités et la société civile a nourri la conception et la validation de ces propositions. Leur mise en œuvre a commencé, notamment avec l’introduction de procédures de délivrance de permis fondées sur les risques qui permettent un traitement plus rapide des projets à faible risque.
Source : Enquêtes S4S de l’OCDE (2025).
4.2.3. Tirer parti des données et des technologies numériques pour favoriser l’efficience et l’efficacité
Les progrès sans précédent des technologies numériques et la multiplication des données offrent aux pouvoirs publics et aux autorités de réglementation une occasion majeure d’améliorer à la fois l’efficience et l’efficacité de la mise en œuvre de la réglementation, tout en rationalisant les procédures administratives. Plus précisément, le déploiement de systèmes numériques de déclaration et d’autorisation – par exemple pour la délivrance des licences et des permis – recèle un potentiel considérable en vue de remplacer les procédures manuelles sur support papier inutilement lourdes, et laisse ainsi entrevoir un grand nombre d’améliorations faciles en matière de simplification et de réduction de la charge. L’automatisation de la collecte, de la validation et de la soumission des données peut faire gagner un temps précieux aux entreprises dans leurs démarches de conformité, réduire la nécessité de longs suivis et accélérer les prises de décision ainsi que la délivrance des autorisations. L’intégration des obligations déclaratives réglementaires dans les systèmes internes existants, par exemple de paie ou de comptabilité, peut aussi contribuer à rationaliser davantage les processus, à supprimer la nécessité de mobiliser du personnel spécialisé pour ces obligations, et à offrir les avantages d’un dispositif déclaratif « en temps réel ».
Il est important de noter que la seule intégration d’outils numériques dans les processus existants de déclaration, de demande, de suivi et de partage des données ne suffit pas à alléger réellement la charge réglementaire. Si les efforts de passage au numérique pour les processus et services publics, engagés dans les différents pays, ont permis d’obtenir de nombreux gains d’efficience, ils consistent souvent à superposer des technologies numériques à des procédures et services analogiques, ce qui revient, dans les faits, à reproduire au format numérique la bureaucratie existante et les cloisonnements administratifs. À l’inverse, les administrations qui ont adopté une logique de conception numérique repensent quant à elles intégralement les politiques et les processus à la lumière des capacités offertes par le numérique, dans l’optique de simplifier les flux de travail, d’éliminer les démarches inutiles et de mieux adapter les processus réglementaires aux besoins des usagers (OCDE, 2020[16]).
Au-delà des procédures administratives, l’utilisation de données à des fins de suivi et de mise en application des réglementations ouvre d’autres perspectives pour optimiser le respect des règles tout en allégeant la charge réglementaire. Les avancées dans des domaines tels que l’analyse de données (massives), l’intelligence artificielle, l’internet des objets, l’infonuagique, la réalité augmentée, les véhicules aériens autonomes, les blockchain et les API ouvertes offrent aux autorités de réglementation la possibilité d’exploiter et d’analyser des données provenant d’un très large éventail de sources, auparavant inaccessibles ou seulement mobilisables à un coût excessif, afin de suivre plus efficacement le respect des règles (OCDE, 2020[17]). L’apparition de nouvelles sources de données et de nouvelles capacités d’analyse, assortie de possibilités accrues de suivi à distance et en temps réel, ouvre la voie à des approches de la réglementation plus axées sur les résultats, laissant aux entreprises davantage de latitude pour atteindre leurs objectifs et encourageant l’adoption de solutions innovantes (OCDE, 2021[18]). Ainsi, en Italie, des travaux récents menés à l’échelon régional montrent que l’extraction de données à partir de pages web et l’utilisation de l’IA pour analyser des données issues d’internet et des réseaux sociaux peuvent aider à détecter des cas de non-conformité (OCDE, à paraître[14]). À l’heure actuelle, les Membres de l’OCDE sont encore loin de tirer pleinement parti des approches fondées sur les données, puisque seul environ un tiers d’entre eux y a recours pour le contrôle, et un peu plus d’un quart pour le suivi continu (Graphique 4.6).
Note : Les données sont fondées sur 38 pays Membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
Il est fondamental d’instaurer un partage efficace des données au sein du secteur public, par-delà les frontières organisationnelles, afin d’exploiter les synergies possibles et de faciliter le respect des obligations par les entreprises. Le principe de transmission unique des informations – en vertu duquel les entreprises (et les citoyens) n’ont à fournir les mêmes informations qu’une seule fois à un prestataire de services, quel que soit le niveau ou la branche de l’administration (OCDE, 2022[19]) – ainsi que le déploiement de « guichets uniques » regroupant différentes procédures administratives liées à la création et à l’exploitation d’une entreprise peuvent réduire fortement les obstacles réglementaires et accélérer l’accès au marché (OCDE, 2020[20]). Par définition, la concrétisation de ces avantages suppose un partage efficace des données entre les différentes autorités de réglementation et entre les différents niveaux d’administration. En outre, mieux intégrer l’utilisation des données est également un paramètre déterminant en vue de tirer parti des approches de contrôle axées sur les risques, tel qu’évoqué plus haut (OCDE, 2018[13]).
Les administrations centrales peuvent jouer un rôle crucial s’agissant de lever les obstacles persistants qui nuisent à l’efficacité du partage des données et des informations. Premièrement, elles peuvent fixer des attentes et créer des incitations à l’intention des autorités de réglementation, au moyen de mandats, d’exigences ou de stratégies explicites, afin de favoriser une véritable culture du partage. Deuxièmement, elles peuvent contribuer à renforcer l’interopérabilité, en mettant au point des formats de données et des systèmes d’échange communs, tout en œuvrant à lever les obstacles juridiques (réels ou perçus) sans compromettre les garanties nécessaires en matière de sécurité et de protection de la vie privée.
Préserver d’emblée la simplicité des règles et examiner comme il se doit les solutions autres que réglementaires sont deux moyens efficaces de limiter les charges inutiles et d’éviter, à terme, une accumulation excessive de réglementations. Les pouvoirs publics doivent toutefois composer, d’une part, avec de grands défis de société de plus en plus complexes, interdépendants, transfrontaliers, rapides et difficiles à anticiper et, d’autre part, avec la multiplication des appels du public à un « contrôle » démocratique exercé sur le territoire national et au maintien des protections dans un monde incertain. Pour répondre à ces attentes en matière d’action, les pouvoirs publics doivent élaborer des règles capables de résister à l’épreuve du temps, davantage axées sur les résultats, tournées vers l’avenir et cohérentes. Ce faisant, ils ont l’occasion de renforcer la confiance dans leur capacité à résoudre les problèmes.
Il convient de mettre en place des incitations visant à encourager les changements de culture et de comportement, afin de sortir d’un schéma où les bonnes pratiques réglementaires ne sont mobilisées que tardivement dans le processus décisionnel, comme une simple formalité de routine. Adapter la gouvernance réglementaire et de ses outils et en assurer une plus grande concordance avec le déroulement naturel et les habitudes propres à l’élaboration des politiques publiques et aux processus décisionnels peuvent aider à surmonter certains de ces obstacles, et à faire évoluer la conception des politiques d’une logique de conformité à une perspective d’obtention de résultats.
Le rythme et le caractère imprévisible des nouveaux enjeux pour l’action publique exigent de concevoir des réglementations à la fois tournées vers l’avenir et évolutives afin qu’elles restent pertinentes. À cette fin, les responsables publics doivent non seulement s’appuyer sur une posture et une analyse prospectives, mais aussi intégrer des approches agiles et évolutives lors de l’élaboration des règles.
L’interdépendance des enjeux de l’action publique met à l’épreuve les modes traditionnels d’élaboration des règles et accroît le risque de fragmentation réglementaire. À l’intérieur de chaque pays, cela appelle à mieux articuler les différents niveaux d’administration et à renforcer la coordination entre les autorités sectorielles. La coordination internationale permet aux pays de mettre en commun des données probantes et, le cas échéant, d’harmoniser leurs approches afin de rationaliser les procédures applicables aux entreprises qui exercent des activités transfrontalières.
Enfin, le présent rapport appelle à prendre des mesures pour assurer la viabilité des initiatives ponctuelles en cours en matière de simplification, mais aussi pour aller au-delà, en engageant des réformes réglementaires qui s’attaquent aux causes profondes de la charge réglementaire.
Source : encadré élaboré par les auteurs.
4.3.1. Faire évoluer la culture et les comportements en mettant l’accent non plus sur les processus, mais sur les résultats
Comme vu au chapitre 1, les bonnes pratiques réglementaires ont été mises en place et adaptées au cours des dernières décennies, dans le but d’améliorer la qualité et les résultats des processus décisionnels et des interventions réglementaires relevant des pouvoirs publics. Plus de dix ans après l’adoption de la Recommandation de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires (OCDE[8]), la quasi-totalité des Membres de l’OCDE a pris des mesures pour adopter des pratiques clés telles que l’analyse d’impact et la consultation des parties prenantes et du public. Les données de l’OCDE montrent toutefois que leur mise en œuvre répond encore largement à une logique de processus, avec le risque de se transformer en formalités de routine pesantes du point de vue des modalités, mais peu efficaces pour renforcer la confiance. Ces pratiques interviennent souvent tardivement dans le processus d’élaboration des politiques, ce qui limite leur capacité à améliorer la qualité de la réglementation et à contenir la charge. Ainsi, dans environ la moitié des évaluations ex ante, l’analyse coûts-avantages reste centrée sur une seule option (généralement privilégiée) –, si bien que les autres solutions possibles, d’ordre réglementaire ou non, ne sont ni évaluées ni comparées de manière approfondie (Graphique 4.7). En outre, plus d’un tiers des Membres de l’OCDE ne prend pas en compte de manière systématique les solutions de remplacement autres que réglementaires dans les évaluations ex ante. De même, l’association des parties prenantes et du public intervient encore largement lors des dernières étapes de l’élaboration des réglementations (le plus souvent à partir d’un projet de texte déjà rédigé), ce qui réduit les possibilités d’examiner différentes options, ainsi que leurs effets et leurs implications pratiques.
Note : Les données sont fondées sur 38 pays Membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
Au-delà du fait que ces outils ne sont pas toujours mobilisés de manière à éclairer réellement les choix en matière d’action publique, une forme de réflexe réglementaire est souvent intégrée dans la prise de décision. Soumis à une pression croissante et à de fortes attentes en termes de réactivité, les responsables publics peuvent être enclins à répondre aux difficultés à mesure qu’elles surgissent par l’adoption de nouvelles lois ou réglementations. La promulgation d’une loi peut aussi, en apparence, sembler plus rapide et moins coûteuse à mettre en œuvre pour les pouvoirs publics que le recours à des leviers budgétaires, qui peuvent impliquer un coût plus direct pour l’État. Dans ces cas-là, les principes de l’analyse d’impact ex ante et les considérations pratiques relatives à la mise en œuvre passent souvent au second plan. Il en résulte des décisions à court-terme, qui nourrissent la prolifération normative sans produire de règles réellement efficaces, voire sans produire aucun impact.
Outre les pressions politiques, différents facteurs structurels limitent l’apport de la gouvernance réglementaire et de l’utilisation de données probantes à la qualité des résultats de l’action publique. Les analyses comportementales montrent qu’un certain nombre d’obstacles et de biais conduisent à percevoir des outils comme les analyses d’impact de la réglementation (AIR) et le dialogue avec les parties prenantes comme trop pesants, ou comme une formalité supplémentaire venant alourdir le processus. On peut notamment citer les contraintes de temps, les priorités concurrentes, les cloisonnements organisationnels, les croyances préexistantes, ainsi que les difficultés liées à la production ou à l’interprétation des données qu’ils génèrent (Drummond and Radaelli, 2024[21]). De récents travaux menés dans certains pays confirment l’existence de ces contraintes, auxquelles s’ajoute la faible utilité perçue de l’AIR en tant qu’outil susceptible de faire une réelle différence (OCDE, à paraître[22]).
Adapter la gouvernance réglementaire et de ses outils et en assurer une plus grande concordance avec le déroulement naturel et les habitudes propres à l’élaboration des politiques publiques et aux processus décisionnels peuvent aider à surmonter ces obstacles et à faire évoluer la conception des politiques d’une logique de conformité à une perspective d’obtention de résultats. Fractionner l’AIR en plusieurs étapes, avec en premier lieu une analyse allégée et à un stade précoce des différentes options, ou intégrer l’élaboration des options d’action publique dans les activités d’analyse prospective peut aider à fournir aux responsables publics des analyses fondées sur des données probantes avant même qu’il ne soit décidé de réglementer (et comment) et que la planification du processus législatif ou réglementaire ne soit lancée (OCDE, à paraître[22]). Une analyse plus en amont des éléments factuels et un dialogue anticipé avec les acteurs concernés sont essentiels pour faire apparaître et comparer différentes options – y compris autres que réglementaires – et pour définir des objectifs clairs. Tout au long du processus de décision, les AIR (ou leurs synthèses) pourraient aussi être mieux utilisées, notamment en guise de clé de voûte des procédures internes de délibération et de coordination, ainsi que des consultations externes. Cela ne signifie pas que ces outils et processus peuvent ou devraient se substituer aux décisions stratégiques – le jugement politique jouera toujours un rôle critique dans la hiérarchisation des priorités et les arbitrages –, mais plutôt qu’ils apportent des éléments essentiels pour éclairer ces choix, qui relèvent par nature de la sphère politique.
Des dispositifs efficaces de contrôle et de transparence peuvent favoriser un recentrage durable sur les résultats. Des mécanismes de contrôle de la qualité qui ne se limitent pas à vérifier le respect des procédures, mais examinent aussi la qualité des données utilisées, peuvent constituer un puissant levier de changement. Ainsi, le fait de prévoir un contrôle de la qualité (par un organisme extérieur au ministère ou au service à l’initiative de la réglementation) afin de déterminer si les autres options ont été correctement évaluées ou si la justification de l’intervention envisagée est décrite de manière exacte, peut contribuer à mettre davantage l’accent sur les résultats. Or, à l’heure actuelle, dans moins de la moitié des pays Membres de l’OCDE, les organismes de contrôle peuvent contester une AIR et demander sa révision pour ces motifs. De même, exiger des responsables publics qu’ils publient une réponse aux commentaires formulés lors des consultations, en expliquant comment ces retours ont (ou non) été pris en compte dans les décisions finales au regard des résultats attendus, peut fortement les inciter à examiner ces commentaires avec toute l’attention requise. Là encore, il s’agit d’un point faible parmi les Membres de l’OCDE puisque moins de la moitié d’entre eux impose une réponse écrite aux commentaires formulés lors des consultations, qui pourrait par exemple être fournie sous la forme d’une synthèse.
Si les données probantes et le dialogue demeurent essentiels pour faire apparaître et comparer les résultats attendus des différentes lignes d’action, leur rôle doit rester proportionnel à l’ampleur de l’enjeu abordé. À défaut, ils risquent de mobiliser indûment des ressources limitées et d’entraîner une lassitude à l’égard de l’AIR et des consultations, sapant alors l’adhésion et le soutien des agents publics. Le recours à des seuils quantitatifs et à des critères qualitatifs pour déterminer le degré d’approfondissement de l’analyse ou encore l’adoption d’une approche modulaire de l’AIR peuvent grandement renforcer la proportionnalité du processus. Pour éviter les failles et garantir une cohérence globale, cette démarche doit toutefois être assortie d’orientations adéquates et d’un contrôle adapté (OCDE, 2020[23]).
4.3.2. Adopter une approche réglementaire prospective et évolutive
Le rythme et le caractère imprévisible des nouveaux enjeux pour l’action publique exigent de concevoir des réglementations à la fois tournées vers l’avenir et évolutives, afin qu’elles restent pertinentes et n’érigent pas d’obstacles inutiles à l’entrée sur le marché. Les avancées observées dans des domaines aussi divers que l’industrie manufacturière de pointe, l’IA générative, les plateformes numériques, la biologie de synthèse et l’informatique quantique ouvrent toutes de nouvelles perspectives en vue d’améliorer le bien-être humain et les performances économiques. Elles font aussi apparaître de nouveaux risques et obligent les pouvoirs publics à prendre des mesures pour en garantir un usage responsable et protéger la population contre tout préjudice potentiel (OCDE, 2025[9]). L’incertitude inhérente à ces évolutions, conjuguée à la pression d’agir rapidement dans l’intérêt général, peut conduire à une prise de décision précipitée et à la mise au point de cadres trop restrictifs, qui freinent l’innovation et sapent le potentiel de croissance de la productivité. À l’inverse, des cadres réglementaires qui ne suivent pas le rythme de ces évolutions peuvent exposer la société et l’environnement à des préjudices et, à terme, miner la confiance des consommateurs et des investisseurs.
Pour que les réponses réglementaires apportées aux problématiques émergentes soient à la fois rapides et proportionnées, et permettent à une innovation responsable de se développer, les pouvoirs publics doivent tourner leur regard vers l’avenir. Les Membres de l’OCDE reconnaissent que les techniques d’analyse prospective et de prévoyance stratégique sont des outils essentiels pour garder une longueur d’avance, anticiper les incidences potentielles de l’innovation et des évolutions technologiques, et éclairer les réponses réglementaires (OCDE, 2021[24]). Les enseignements tirés de la recherche documentaire, de l’examen de la littérature et des données scientifiques pertinentes, ainsi que de la collaboration menée avec des experts et des autorités de réglementation de terrain, peuvent aider à repérer les « signaux faibles » annonciateurs d’évolutions technologiques futures et à étayer la planification de scénarios. Sur cette base, les responsables publics peuvent repérer suffisamment tôt les implications réglementaires possibles et élaborer différentes options. De nombreux Membres de l’OCDE ont désormais recours à l’analyse prospective et à la prévoyance stratégique pour appuyer une gouvernance réglementaire anticipative, certains ayant mis en place des organes consultatifs spécifiquement à cette fin (OCDE, 2025[9]). Si les modalités concrètes varient selon les pays, l’efficacité de ces démarches repose sur le renforcement des capacités institutionnelles pertinentes, sur une hiérarchisation rigoureuse des domaines à fort impact et sur leur intégration dans le processus d’élaboration des politiques publiques (OCDE, 2021[18]).
Les responsables publics doivent également adopter des approches agiles et évolutives afin de cerner les évolutions du marché et réduire au minimum les obstacles injustifiés. Si l’analyse prospective et la prévoyance stratégique permettent aux pouvoirs publics d’anticiper différents scénarios et de s’y préparer, le caractère par nature imprévisible de l’innovation technologique signifie qu’une part d’incertitude subsistera toujours. Il est donc essentiel que les responsables publics continuent d’adapter les cadres réglementaires à mesure qu’évoluent les technologies ainsi que leurs usages et les risques qui y sont associés (OCDE, 2021[24]). Ainsi, le fait de mettre l’accent non plus sur des exigences prescriptives, mais sur des résultats clairement définis, étayés par des dispositifs de suivi fiables, peut aider à amener de la souplesse dans les cadres réglementaires, à encourager l’innovation et à garantir la neutralité technologique (OCDE, 2021[18]). Le succès d’une telle approche dépend toutefois de la capacité des pouvoirs publics à assurer un suivi efficace des résultats obtenus et à traiter les cas de non-respect des règles, ce qui reste incertain à ce stade, puisque moins de la moitié des pays de l’OCDE évalue les niveaux attendus de conformité dès l’élaboration de leurs réglementations.
Le cadre scientifique et technologique du Royaume-Uni reconnaît la technologie quantique comme lʼune des cinq technologies essentielles. Cette technologie permet dʼaméliorer les performances des appareils, quʼil sʼagisse de smartphones ou outils dʼimagerie médicale. Domaine en pleine expansion, le marché de la technologie quantique devrait peser 106 milliards USD dʼici à 2040, tout en soulevant pour l’action publique des enjeux de transformation qui ne sont pas encore pleinement appréhendés.
Le Conseil sur les horizons réglementaires du Royaume-Uni a entrepris un examen du paysage réglementaire pour les technologies quantiques, notant que la plupart dʼentre elles étaient trop récentes pour faire lʼobjet dʼune réglementation juridiquement contraignante. Le Conseil a proposé un cadre favorable à lʼinnovation qui permettrait aux responsables publics dʼapporter une certaine clarté réglementaire aux entreprises et de favoriser une innovation responsable. Ce cadre comprendrait lʼétablissement dʼun mécanisme dʼanalyse prospective – défini comme un processus de recherche documentaire visant à détecter les signes avant-coureurs d’évolution de l’environnement de l’action publique – appliqué au domaine quantique. Lʼanalyse devrait plus précisément porter sur un horizon d’un à trois ans pour les utilisations des technologies quantiques ayant atteint un stade de développement plus élevé (cʼest-à-dire ayant atteint ou dépassé le stade de la démonstration technologique). Il est recommandé de procéder à une analyse à plus long terme pour les technologies qui se trouvent à un stade de développement moins avancé.
Dans sa réponse aux recommandations du Conseil, le gouvernement britannique a, dans l’ensemble, souscrit au constat selon lequel il est encore trop tôt pour réglementer les technologies quantiques à ce stade, et a confirmé la nécessité de poursuivre les travaux d’analyse prospective afin d’étayer la mise en place, en temps voulu, d’interventions des pouvoirs publics, d’alimenter la gestion des risques et d’orienter l’affectation de ressources destinées à aider les autorités de réglementation à se préparer aux enjeux du quantique.
Source : Ministère britannique de la Science, de l’Innovation et de la Technologie, Regulating quantum technology applications: government response to the RHC (2024[25]).
Le recours accru à l’expérimentation réglementaire et aux dispositifs d’essai permet non seulement de lever certains obstacles réglementaires pour les innovateurs, mais offre aussi de vastes possibilités d’apprentissage en matière d’action publique. Des outils comme les bacs à sable réglementaires permettent aux innovateurs de bénéficier d’exemptions ou de dérogations afin de commercialiser de nouveaux produits et services, sous la supervision étroite des autorités de réglementation. Les enseignements tirés de ces dispositifs constituent une source précieuse de données probantes en vue d’adapter la réglementation à la lumière des résultats observés en conditions réelles. Pour exploiter pleinement ce potentiel, l’expérimentation réglementaire doit toutefois reposer sur un objectif clair et un champ défini, en réponse à une problématique précise ; s’appuyer sur des cadres juridiques solides pour gérer les risques (et les responsabilités en cas de préjudice) ; et encadrer les conditions d’éligibilité et de sélection des entreprises participantes, tout en associant les parties prenantes et, plus largement, le public (OCDE, 2025[26]). Surtout, les pouvoirs publics ne pourront tirer de bénéfices durables de l’expérimentation que s’ils mettent en place des boucles de rétroaction efficaces pour éclairer les futures réformes de la réglementation.
En 2020, le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses imposait, pour la plupart des marchandises dangereuses transportées au Canada, un document d’expédition papier. Aujourd’hui jugée dépassée, cette exigence était source de lourdeurs administratives. S’il existait une volonté d’alléger cette charge, une incertitude subsistait quant à la capacité des documents d’expédition électroniques à offrir un niveau de sécurité équivalent.
Entre 2020 et 2022, Transports Canada a mis en place un bac à sable réglementaire pour tester l’utilisation de documents d’expédition électroniques, en collaborant avec des expéditeurs, des transporteurs, des développeurs de logiciels, des inspecteurs et des services de première intervention. Diverses plateformes numériques qui respectent des normes rigoureuses en matière de sécurité et d’accessibilité ont ainsi été testées.
L’expérience s’est révélée concluante. Les entreprises participantes ont mis en avant une circulation de l’information plus aisée et d’importantes économies sur le plan administratif. À titre d’illustration, un projet pilote mené avec sept entreprises a permis d’économiser 21 millions de feuilles de papier. Dans le même temps, le bac à sable a fait apparaître plusieurs difficultés concrètes, notamment une connectivité limitée dans les zones reculées, la nécessité de former et d’équiper les services de première intervention, et l’importance de garantir un accès fiable aux dossiers numériques en situation d’urgence. À la lumière de ces enseignements, le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses a été modernisé afin d’autoriser le recours aux documents électroniques pour le transport ferroviaire et le transport par drone, réduisant ainsi la charge tout en maintenant les exigences en matière de sécurité.
Source : Transport Canada, Étude portant sur l’utilisation de documents d’expédition électroniques pour le transport de marchandises dangereuses ; Transport Canada, Documents d’expédition électroniques.
4.3.3. Renforcer la coordination entre les niveaux d’administration, les pays et les secteurs
Le caractère interdépendant et transversal des nouveaux enjeux de l’action publique met en évidence les limites des approches sectorielles traditionnelles de l’élaboration des règles et accroît le risque de fragmentation réglementaire. Ainsi, l’utilisation de l’IA à des fins de diagnostic médical peut relever de la réglementation applicable aux dispositifs médicaux, tout en soulevant des questions de protection des données et de respect de la vie privée qu’il convient de traiter. De même, les appareils connectés (internet des objets) et les applications de réalité augmentée qui collectent des données et identifient des individus doivent se conformer à la fois à la réglementation sur la sécurité des produits et aux cadres réglementaires relatifs à la protection des données et à la cybersécurité. Dans ce contexte, lorsque les ministères et les autorités de réglementation élaborent et mettent en œuvre des réglementations de manière cloisonnée, il peut en résulter une forme de fragmentation et une multiplication des points de décision qui pèsent ensuite sur le fonctionnement des entreprises. Cela crée des obstacles à la mise sur le marché de nouveaux produits et freine une croissance tirée par l’innovation. Sur ce point, les Membres de l’OCDE disposent encore d’une marge de progression : parmi eux, seul un sur cinq environ prend en considération, lors du processus d’élaboration des réglementations, les besoins éventuels de coopération institutionnelle et transfrontière pour leur mise en œuvre.
Entre ministères, la mise en commun des données probantes et des ressources permet d’avoir une vision plus complète des enjeux de l’action publique et des arbitrages à opérer (OCDE, 2021[18]). La coopération peut aussi favoriser la mise en place d’approches réglementaires partagées, telles que des bacs à sable réglementaires intersectoriels ou des méthodes communes de réglementation fondée sur les données, qui peuvent réduire les obstacles auxquels se heurtent les innovateurs et les jeunes pousses. Les Membres de l’OCDE ont commencé à investir dans les mécanismes institutionnels nécessaires pour repérer et relever les défis transversaux (Graphique 4.8). Afin de tirer pleinement parti des avantages de cette coopération, ces mécanismes devront associer les régulateurs économiques et sectoriels, ainsi que les niveaux d’administration infranationaux, qui sont souvent les plus directement en prise avec les entreprises et les innovateurs.
Note : Les données sont fondées sur 38 pays Membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les Indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG).
Au sein des pays, la coordination et la coopération entre les différents niveaux d’administration permettent d’ancrer les efforts nationaux dans les réalités locales et de faire en sorte que leurs avantages soient bel et bien perçus sur le terrain. À titre d’exemple, le dispositif France Simplification illustre une démarche ascendante selon laquelle les propositions de simplification procèdent directement de l’expérience pratique acquise aux niveaux inférieurs de l’administration : les préfets – représentants de l’État au niveau territorial – peuvent signaler aux ministères – au niveau national – des obstacles et des charges qu’il n’est pas possible de traiter dans le cadre des compétences locales existantes, afin qu’ils coordonnent ensuite les actions à mener et apportent une solution. Depuis 2024, ce mécanisme a permis de résoudre plus de 80 % des 520 propositions soumises par les préfets (Direction interministérielle de la transformation publique, 2025[27]).
Un ensemble fragmenté de règles qui se chevauchent et se contredisent parfois – édictées par différents niveaux d’administration, ressorts territoriaux ou acteurs institutionnels – peut peser lourdement sur la productivité des entreprises et sur leur capacité à se développer. Dans les faits, celles-ci sont soumises à une pluralité de cadres réglementaires, allant des règles supranationales et de la législation nationale aux règlements locaux, en passant par les normes techniques et les orientations élaborées par les organismes de réglementation ou de normalisation. À cela s’ajoute, pour les entreprises intégrées dans les chaînes d’approvisionnement mondiales et actives à l’international, l’obligation de se conformer aux réglementations en vigueur dans de multiples pays. Si la cohérence fait défaut entre ces diverses règles, la fragmentation qui en découle peut avoir pour effet de multiplier les contraintes réglementaires puisque les entreprises doivent alors s’adapter à des régimes variés, et les coûts de mise en conformité s’accumulent. Comme le montre le chapitre 2, dans 70 % des pays Membres de l’OCDE, les organisations représentant les entreprises considèrent que, de manière générale, les réglementations manquent de cohérence entre elles. Ainsi, le paysage mondial fragmenté de l’information en matière environnementale, sociale et de gouvernance (ESG) est perçu comme un facteur de coût majeur pour les entreprises (Business at OECD, 2025[28]), notamment lorsque les calendriers de publication et les indicateurs ne sont pas harmonisés, ce qui affecte tout particulièrement les PME. Pour renforcer la cohérence, il est essentiel de prendre en compte, dès les premiers stades d’élaboration des nouvelles règles, leurs effets cumulés et leur articulation au sein des cadres existants. Il est également nécessaire de prévoir des mécanismes efficaces pour la coordination verticale entre les différents niveaux d’administration afin de réduire le risque de fragmentation réglementaire. En outre, le renforcement des mécanismes permettant de reconnaître l’équivalence entre les différents cadres réglementaires nationaux, et entre ces cadres et les normes internationales, peut favoriser la coopération internationale et réduire les coûts et charges réglementaires (Business at OECD, 2025[28]).
Qu’il s’agisse de promouvoir la sécurité en ligne et la cybersécurité, de protéger la santé publique ou de préserver la stabilité financière, les mesures prises par les pouvoirs publics dans un pays ont inévitablement des répercussions au-delà des frontières nationales. Toute divergence entre les approches réglementaires peut entraîner un nivellement par le bas, des arbitrages réglementaires, des incohérences et des failles qui peuvent ensuite empêcher de traiter les risques majeurs (OCDE, 2021[18]) (OCDE, 2022[29]). La coopération internationale permet aux pays de partager leurs connaissances, de mettre en commun leurs données factuelles sur les défis émergents, d’apprendre les uns des autres et, le cas échéant, d’harmoniser les règles afin de rationaliser les procédures applicables aux entreprises qui exercent des activités transfrontalières. À titre d’exemple, la reconnaissance mutuelle des essais et des certifications peut éviter aux entreprises exportatrices d’avoir à apporter de nouvelles garanties de conformité, tandis que l’échange d’informations entre les organismes peut favoriser une action rapide, par exemple pour retirer du marché des produits dangereux.
4.3.4. Renforcer la confiance par la réforme de la réglementation
Les citoyens doutent de la capacité de leurs gouvernements à prendre les bonnes décisions face aux enjeux complexes pour l’action publique, ce qui pèse sur leur confiance à l’égard des institutions. L’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (2024[5]) montre qu’une majorité relative des personnes interrogées dans les pays de l’OCDE a peu, voire pas du tout, confiance dans leur gouvernement. Ainsi, les citoyens expriment des doutes quant à la capacité des pouvoirs publics à faire face à des enjeux complexes, qui comportent de grandes incertitudes et imposent des arbitrages, et sont souvent de portée mondiale. Ainsi, moins d’une personne interrogée sur quatre considère que son gouvernement est capable de concilier les intérêts des générations actuelles et futures.
La réglementation peut constituer – aux côtés d’autres leviers tels que la fiscalité et les dépenses publiques – un instrument important pour faire face aux enjeux complexes pour l’action publique. Loin d’être un exercice strictement technique, la politique de la réglementation – qu’il s’agisse d’adopter de nouvelles règles face à des défis émergents ou de simplifier les règles existantes pour réduire la complexité – implique par nature un avis politique. Les lois et les réglementations fixent les « règles du jeu » qui structurent le fonctionnement de nos économies et de nos sociétés et, à ce titre, elles constituent un instrument essentiel pour la mise en œuvre du contrat social. Toutefois, dans le cadre de l’application des politiques, elles impliquent des formuler des avis et de procéder à des arbitrages, notamment au regard des effets distributifs et du niveau de risque jugé acceptable. S’il est généralement admis qu’il convient d’éviter les deux écueils que seraient l’absence totale et la complexité excessive de la réglementation, déterminer le juste point d’équilibre à partir duquel l’action publique crée de la valeur relève d’un jugement ancré dans les préférences locales, sociales et politiques (comme exposé au chapitre 1). Exercer ce jugement est devenu plus difficile dans un monde où les pouvoirs publics sont tenus de prendre des mesures face, d’une part, à des changements rapides porteurs de transformations et assortis de fortes incertitudes et, d’autre part, à une demande croissante de protection.
Il est essentiel, pour renforcer la confiance dans les institutions publiques, que la voix des citoyens compte réellement dans ces choix. S’ils attendent des pouvoirs publics qu’ils prennent les bonnes décisions face aux enjeux majeurs, les citoyens souhaitent aussi avoir leur mot à dire, en particulier lorsque ces décisions entraînent des répercussions profondes et durables pour l’ensemble de la société. Or, dans les pays de l’OCDE, une majorité des personnes interrogées ne pense pas que le système politique existant permette aux citoyens d’influer sur l’action des pouvoirs publics, et à peine plus d’un tiers estime que le gouvernement en place est susceptible de modifier une politique sous l’effet d’une opinion publique majoritaire, diminuant ainsi la confiance. D’ailleurs, on observe un ralentissement des progrès observés ces dernières années en ce qui concerne l’association des parties prenantes dans les pays de l’OCDE et, de manière générale, les systèmes existants restent perfectibles (OCDE, 2025[9]). Face à ce constat, les pouvoirs publics doivent prendre des mesures afin d’instaurer des échanges constructifs avec les citoyens, en complément des consultations plus spécialisées et techniques menées avec les parties prenantes, notamment au moyen de dialogues inclusifs et ciblés, de processus délibératifs et de dispositifs participatifs (OCDE, 2025[30]).
Se montrer à l’écoute des citoyens et des parties prenantes ne suffit toutefois pas. Les pouvoirs publics doivent aller plus loin et faire preuve de réactivité face aux préoccupations exprimées. Or, alors même qu’une communication claire est essentielle à la confiance, seules quatre personnes interrogées sur dix dans les pays de l’OCDE estiment que leur gouvernement présente les réformes de manière explicite (OCDE, 2024[5]). Pour remédier à cette situation, il est essentiel d’investir dans une communication centrée sur les citoyens, et fondée sur des données probantes et des résultats (OCDE, 2021[6]). Cela suppose d’abord d’exposer clairement la finalité des réglementations et les objectifs poursuivis, ainsi que la façon dont elles s’inscrivent dans un cadre d’action plus large et dans les priorités d’ordre public. Cela contribue non seulement à obtenir l’adhésion nécessaire et à faire percevoir les réglementations comme légitimes et proportionnées, mais aussi à fonder un engagement clair sur lequel les pouvoirs publics pourront être tenus de rendre des comptes. Ce faisant, les pouvoirs publics doivent faire preuve de transparence et exposer l’intégralité des éléments pertinents, en explicitant les arbitrages opérés et les risques pris en considération au vu des données disponibles. En outre, une communication ainsi fondée sur des éléments factuels peut contribuer plus directement à renforcer la confiance et à répondre aux préoccupations et aux doutes exprimés par les citoyens dans les pays de l’OCDE quant à l’utilisation, par leur gouvernement, des meilleures données disponibles lors de l’élaboration des politiques (OCDE, 2024[5]). Il est tout aussi essentiel que les pouvoirs publics communiquent sur les résultats concrets obtenus par le biais de la réglementation, aux fins d’une véritable reddition de comptes. Par exemple, la publication des résultats obtenus au regard d’objectifs mesurables, ainsi que des enseignements tirés des évaluations, permet aux citoyens d’examiner et éventuellement contester le programme réglementaire des pouvoirs publics.
Enfin, la confiance entre les régulateurs et les acteurs tenus de respecter les réglementations doit fonctionner dans les deux sens : au lieu d’être unilatérale, elle doit reposer sur une relation dynamique et réciproque. Pour entretenir cette confiance, les pouvoirs publics devraient partir du principe que les citoyens comme les entreprises sont, pour leur grande majorité, par nature enclins à se conformer aux règles en vigueur dès lors qu’ils les jugent légitimes, les cas de non-respect tenant le plus souvent à des erreurs de bonne foi ou à des malentendus plutôt qu’à une volonté délibérée de s’y soustraire. Les pouvoirs publics ont donc une occasion de s’engager dans une « collaboration axée sur les résultats », en délaissant les approches punitives centrées sur le seul respect des règles au profit de la coopération et de la recherche partagée de solutions (Hodges, 2022[31]). En adoptant une telle démarche, ils peuvent associer les citoyens et les entreprises, en tant que partenaires, à la définition du « point d’équilibre » de la réglementation et à la réalisation des objectifs de l’action publique, ce qui concourrait à renforcer la confiance mutuelle et à consolider le contrat social. Cette démarche améliore non seulement l’efficacité de la réglementation, mais renforce aussi la légitimité et la crédibilité des institutions publiques, contribuant ainsi à instaurer un cadre de gouvernance plus résilient et plus réactif.
Références
[28] Business at OECD (2025), The Risks of Divergence Between Global ESG Reporting Standards, https://www.businessatoecd.org/hubfs/The%20Risks%20of%20Divergence%20Between%20Global%20ESG%20Reporting%20Standards.pdf.
[4] Commission européenne (2025), Simplification and Implementation, https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-and-implementation_en.
[27] Direction interministérielle de la transformation publique (2025), France Simplification, Présentation du dispositif, https://www.modernisation.gouv.fr/simplifier-la-vie-des-usagers-et-des-agents/france-simplification/presentation-du-dispositif.
[21] Drummond, J. and C. Radaelli (2024), “Behavioural Analysis and Regulatory Impact Assessment”, European Journal of Risk Regulation, Vol. 15/4, pp. 950-965, https://doi.org/10.1017/err.2024.1.
[10] Fernández‐i‐Marín, X. et al. (2023), “Bureaucratic overburdening in advanced democracies”, Public Administration Review, Vol. 84/4, pp. 696-709, https://doi.org/10.1111/puar.13725.
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[1] OCDE (2025), Better Regulation Practices across the European Union 2025, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6f007516-en.
[30] OCDE (2025), Participation citoyenne au cycle de l’action publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a697cb85-fr.
[9] OCDE (2025), Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2025, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2f1a3d38-fr.
[15] OCDE (2025), Principes de bonne pratique en matière de licences et de permis : Comment maîtriser les risques tout en soutenant la croissance, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d3d4eb1c-fr.
[26] OCDE (2025), Regulatory sandbox toolkit: A comprehensive guide for regulators to establish and manage regulatory sandboxes effectively, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/de36fa62-en.
[5] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – Résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.
[19] OCDE (2022), “OECD Good Practice Principles for Public Service Design and Delivery in the Digital Age”, Documents d’orientation sur la gouvernance publique de l’OCDE, No. 23, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2ade500b-en.
[29] OCDE (2022), Recommandation du Conseil sur la coopération réglementaire internationale face aux défis de portée mondiale, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0475.
[2] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[6] OCDE (2021), OECD Report on Public Communication: The Global Context and the Way Forward, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/22f8031c-en.
[12] OCDE (2021), Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2021, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/494d5942-fr.
[18] OCDE (2021), Practical Guidance on Agile Regulatory Governance to Harness Innovation, https://legalinstruments.oecd.org/public/doc/669/9110a3d9-3bab-48ca-9f1f-4ab6f2201ad9.pdf.
[24] OCDE (2021), Recommandation du Conseil en faveur d’une gouvernance réglementaire agile permettant de mettre l’innovation à profit, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0464.
[23] OCDE (2020), A closer look at proportionality and threshold tests for RIA: Annex to the OECD Best Practice Principles on Regulatory Impact Assessment, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/support-materials/2020/02/regulatory-impact-assessment_0bf78a03/Proportionality-and-threshhold-tests-RIA.pdf.
[7] OCDE (2020), Examiner la réglementation existante, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/1a8f33bc-en.
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[16] OCDE (2020), “The OECD Digital Government Policy Framework: Six dimensions of a Digital Government”, Documents d’orientation sur la gouvernance publique de l’OCDE, No. 02, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f64fed2a-en.
[13] OCDE (2018), Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/705e3dc1-fr.
[8] OCDE (2012), Recommandation concernant la politique et la gouvernance réglementaires.
[22] OCDE (à paraître), Applying behavioural insights to RIA in the Slovak Republic.
[14] OCDE (à paraître), Experimenting with digital tools to improve regulatory outcomes in Italy.
[25] UK Department for Science, Innovation & Technology (2024), Regulating quantum technology applications: government response to the RHC, https://www.gov.uk/government/publications/regulating-quantum-technology-applications-government-response-to-recommendations-made-by-the-regulatory-horizons-council/regulating-quantum-technology-applications-government-response-to-the-rhc.
[11] Vannoni, M. and M. Morelli (2021), Regulation and economic growth: A ‘contingent’ relationship, https://cepr.org/voxeu/columns/regulation-and-economic-growth-contingent-relationship.
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