Ce chapitre analyse deux types de mesures ayant une incidence sur les marchés publics : i) les mesures directes visant à renforcer l’économie nationale, qui affectent à la fois le commerce international et les marchés publics ; et ii) les mesures indirectes soutenant les économies nationales et ayant un impact sur les échanges commerciaux.
Marchés publics, échanges et politiques industrielles
Soutenir les priorités nationales
Description
Plusieurs pays de l’OCDE ont adopté des mesures relatives aux marchés publics destinées à soutenir la production ou les entreprises intérieures, à lancer ou stimuler des industries naissantes, à créer de l’emploi, à soutenir les régions sous-développées et à établir une base industrielle durable et résiliente (World Bank Group, 2020[1]). Cependant, ces mesures ont également des répercussions commerciales car elles peuvent restreindre l’accès des entreprises ou des produits étrangers aux marchés publics intérieurs, tout en affectant la compétitivité internationale des entreprises intérieures.
Tout au long du présent rapport, les termes production ou entreprises intérieures, nationales et locales ont le sens qui leur est donné ci-après :
Les entreprises intérieures incluent toutes les entreprises dont le siège social est situé dans le pays où est lancé l’appel d’offres. Le terme comprend donc tant les entreprises nationales que locales.
Les entreprises nationales désignent, de manière générale, toutes les entreprises intérieures opérant sur l’ensemble du territoire national et qui constituent donc un sous-ensemble des entreprises intérieures.
Les entreprises locales, quant à elles, sont un sous-ensemble des entreprises intérieures opérant au sein d’une région ou d’une localité du territoire national.
La production intérieure désigne tous les intrants (biens, services et main-d’œuvre) nécessaires à l’exécution des marchés, produits ou fournis au niveau local ou national.
La production nationale implique que tous les intrants (biens, services ou main-d’œuvre) nécessaires à l’exécution d’un marché sont produits ou fournis sur l’ensemble du territoire national.
La production locale implique que tous les intrants requis pour exécuter un marché proviennent spécifiquement d’une région infranationale définie.
La plupart des mesures définies dans ce chapitre visent à soutenir la production et les entreprises intérieures, souvent aux dépens de la concurrence étrangère. Des études montrent que les pratiques discriminatoires dans les marchés publics sont très répandues, les pays tirant parti de leur puissance d’achat pour renforcer leur économie nationale. Entre 2009 et 2017, les obstacles aux marchés publics figuraient parmi les 5 instruments commerciaux discriminatoires les plus utilisés, avec 533 interventions (World Bank Group, 2020[1]). D’après une étude du Fonds monétaire international (FMI) fondée sur la base de données NIPO (New Industrial Policy Observatory), en 2023, les outils de politique industrielle produisant un effet de distorsion sur les échanges commerciaux ont augmenté, tant sur les marchés émergents et les économies en développement (MEED) qu’au sein des économies avancées (EA). Comme le montre le Graphique 2.1, les mesures relatives aux marchés publics restent importantes, notamment dans les AE (International Monetary Fund, 2024[2]).
Pour mieux comprendre ces mesures, l’OCDE a proposé en 2017 une taxonomie des mesures affectant les échanges commerciaux dans les marchés publics, mettant en évidence leur effet sur la concurrence transnationale (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[3]).
Comme mentionné précédemment, les politiques industrielles visent généralement à protéger la production et les entreprises intérieures, à favoriser les industries émergentes, à stimuler la création d’emplois et à soutenir les régions sous-développées. Certains pays ont également recours à ces politiques pour renforcer leur contrôle sur les chaînes de valeur ou pour améliorer la sécurité de la chaîne d’approvisionnement, en privilégiant la production et les entreprises intérieures afin de remplacer les importations par des biens, des services et des travaux produits localement (World Bank Group, 2020[1]).
Si ce rapport n’a pas pour objectif d’évaluer l’efficacité de ces politiques au regard de leurs objectifs, il convient de souligner que leurs effets font l’objet de débats et que les preuves empiriques de leurs bénéfices économiques sont limitées. Le document de l’OCDE de 2022 « Are industrial policies effective? A review of the evidence in OECD countries » (Les politiques industrielles sont-elles efficaces ? Analyse des données disponibles dans les pays de l’OCDE) passe en revue la littérature empirique sur l’efficacité des instruments de politique industrielle et souligne le manque de données relatives aux interventions du côté de l’offre. À l’inverse, le document présente de nombreuses données démontrant que les instruments qui façonnent l’environnement industriel et commercial, en particulier les règles de la concurrence et des échanges, jouent un rôle essentiel pour permettre aux entreprises les plus productives de se développer, pour accompagner les changements structurels et pour inciter les entreprises à innover (Criscuolo et al., 2022[4]). D’autres études mettent en évidence les effets positifs de ces politiques, notamment lorsque les entreprises intérieures bénéficient d’un traitement tarifaire préférentiel : dans de tels cas, les concurrents étrangers peuvent être contraints de présenter de meilleures offres en termes de prix ou de qualité, ce qui peut se traduire par une réduction des coûts ou une amélioration de la qualité pour le maître de l’ouvrage (World Bank Group, 2020[1]) (McAfee et J. McMillan., 1989[5]). Certaines études soulignent néanmoins les effets potentiellement négatifs de ces politiques. Les pratiques discriminatoires en matière de marchés publics pourraient entraîner des coûts excessifs pour les acheteurs publics et des inefficacités de la chaîne de valeur qui l’emporteraient sur les gains potentiels (World Bank Group, 2020[1]) (Cox et Furlong, 1997[6]) (Deltas et S. Evenett., 1997[7]). En protégeant les entreprises intérieures de la concurrence internationale, ces politiques risquent de restreindre leur motivation à innover ou à améliorer leur efficacité, ce qui limite en fin de compte la qualité des produits et le choix offert aux acheteurs publics. Une concurrence réduite dans les procédures de passation des marchés publics peut également accroître les risques de comportement collusoire, ce qui affaiblit la puissance d’achat des acheteurs publics et limite la capacité de l’État à fournir des biens et des services publics (World Bank Group, 2020[1]).
Les États utilisent tout un éventail de mesures impliquant ou impactant les marchés publics pour mettre en œuvre leur politique industrielle et soutenir la production intérieure, la délocalisation de la production ou des entreprises intérieures, ce qui a un impact sur les échanges commerciaux. Il convient de noter que certains acteurs mondiaux, tels que les banques multilatérales de développement, jouent un rôle décisif dans la définition des règles de passation des marchés publics dans certaines économies, y compris les mesures abordées dans le présent rapport.
Dans ce rapport, le concept d’« économie nationale » désigne à la fois les entreprises intérieures et la production intérieure. Ces mesures se divisent en deux catégories : les mesures directes visant à renforcer l’économie nationale ayant une incidence sur le commerce international et les marchés publics (voir section 2.1) et les mesures indirectes qui soutiennent les économies nationales et ont une incidence sur les échanges commerciaux (voir section 2.1.3). Ce chapitre vise à dresser l’inventaire des mesures relatives aux marchés publics qui favorisent les produits intérieurs et examine les effets de ces mesures sur les échanges commerciaux.
Les pays ont pris des mesures visant directement à renforcer leur économie nationale ayant une incidence sur le commerce international et les marchés publics. Si certaines sont des mesures ayant strictement trait aux marchés publics – s’appuyant sur la puissance d’achat de l’État pour favoriser les entreprises intérieures et la production intérieure (voir section 2.1.1) ou les petites et moyennes entreprises (PME) (voir section 2.1.2) –, d’autres ne constituent pas des mesures relatives aux marchés publics mais ont une incidence sur l’accès, la compétitivité et les opportunités dont bénéficient la production ou les entreprises intérieures dans les procédures de passation des marchés publics (voir section 2.1.3). Ces différents types de mesures sont présentés au Graphique 2.2.
Source : établi par l’auteur.
2.1.1. Favoriser la production et les entreprises intérieures dans les procédures de marchés publics
Les marchés publics peuvent être utilisés pour soutenir les économies nationales par le biais de mesures visant la production intérieure ou les entreprises intérieures. Si certaines mesures visent à promouvoir l’achat de produits fabriqués dans le pays, d’autres accordent des avantages aux entreprises intérieures par l’intermédiaire de critères d’attribution des marchés, de préférences de prix, de l’exclusion explicite des soumissionnaires étrangers et, parfois, de transfert forcé de technologie. D’une façon générale, ces mesures sont destinées à stimuler l’emploi, la compétitivité et la croissance économique. Le Graphique 2.3 décrit les mesures visant à favoriser ou valoriser les productions et les entreprises intérieures dans les procédures de marchés publics.
Source : établi par l’auteur, adapté de l’OCDE (2017[3]), OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement procedures.
Le recours aux marchés publics pour promouvoir la production intérieure
Plusieurs pays ont recours aux marchés publics pour promouvoir la production intérieure. Les mesures mises en place visent à stimuler l’économie nationale en soutenant les entreprises qui produisent à l’échelle nationale ou locale, en encourageant la relocalisation et en favorisant l’emploi national. Pour certaines grandes économies, la promotion de la production intérieure vise également à renforcer leur résilience face aux chocs extérieurs en réduisant les dépendances stratégiques (European Commission, 2025[8]). Pour atteindre ces objectifs, les États ont recours à divers mécanismes, notamment i) L’obligation de contenu d’origine intérieure, et ii) Préférences pour les offres incluant du contenu d’origine intérieure. Ces mesures sont également mises en exergue dans la taxonomie de l’OCDE des mesures affectant les échanges commerciaux dans les marchés publics (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[3]).
L’obligation de contenu d’origine intérieure
L’obligation de contenu d’origine intérieure impose aux soumissionnaires de recourir, pour une partie des intrants nécessaires à l’exécution du marché (tels que les biens, les services, les produits intermédiaires ou la main-d’œuvre), à des ressources nationales ou locales, favorisant ainsi les produits intérieurs (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[3]) (OECD, 2019[9]). Cette obligation est en vigueur dans plusieurs pays, y compris des pays de l’OCDE tels que la Corée et les États-Unis (Republic of Korea, 2020[10]). L’Encadré 2.1 donne un exemple des exigences applicables aux États-Unis, imposant de consacrer un certain pourcentage des achats à la production intérieure.
La loi Buy American Act (BAA), adoptée en 1933, s’applique aux marchés publics fédéraux d’une valeur supérieure à 3 000 USD. Elle impose aux pouvoirs publics de donner la préférence aux biens et services produits aux États-Unis. La BAA a été modifiée en 2022 pour tenir compte du décret présidentiel de 2021 intitulé Ensuring the Future is made in All of America by All of America’s Workers (Garantir que l’avenir soit façonné dans toute l’Amérique par tous les travailleurs américains), en vertu duquel « les marchés publics fédéraux doivent privilégier autant que possible l’utilisation de biens, de produits et de matériaux fabriqués aux États-Unis, ainsi que de services fournis aux États-Unis ».
Cette modification a relevé le seuil du coût des composants d’origine intérieure, pour le faire passer de 55 % minimum du coût total de tous les composants à 65 % au 1er janvier 2024, et à 75 % en 2029. La BAA prévoit plusieurs exemptions à l’application de l’obligation de préférence intérieure : i) lorsque cela se justifie pour des raisons d’intérêt public ; ii) lorsque le coût des produits américains est déraisonnable par rapport à celui de produits étrangers équivalents ; iii) lorsque les produits ne sont pas fabriqués aux États-Unis en quantité et en qualité suffisantes sur le plan commercial ; et iv) lorsqu’il existe un accord commercial entre les États-Unis et d’autres pays imposant un traitement équivalent pour les fournisseurs et les produits.
Afin de renforcer davantage les chaînes de valeur intérieures, de promouvoir des normes de travail élevées et de préserver l’autonomie stratégique des États-Unis, la loi Build America, Buy America Act (BABA) a été adoptée en novembre 2021 dans le cadre de la loi Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA). Elle établit une préférence intérieure en matière d’approvisionnement pour toutes les aides financières fédérales affectées à des projets d’infrastructure lancés après mai 2022. Ainsi, tout le fer et l’acier ainsi que tous les produits manufacturés et les matériaux de construction utilisés dans les projets couverts par la loi doivent être fabriqués aux États-Unis1. Si cette condition n’est pas remplie, aucune subvention d’un programme fédéral ne peut être accordée. Les infrastructures concernées comprennent les structures, les installations et les équipements utilisés, par exemple, dans les routes, les autoroutes, les ponts, les barrages, les ports, les installations de fret et intermodales, les aéroports, les réseaux hydrographiques, les réseaux de transport d’électricité, les commodités et les infrastructures à haut débit. Si certaines catégories, telles que les autoroutes, le transport ferroviaire interurbain de voyageurs, les aéroports et les réseaux hydrographiques, étaient déjà soumises à la BAA, la BABA étend le cadre de préférence intérieure à de nouveaux domaines, notamment les infrastructures énergétiques et à haut débit.
En général, l’Union européenne n’autorise pas le traitement préférentiel des produits européens dans les procédures de marchés publics. Toutefois, la directive 2014/25/UE, relative à la passation des marchés dans les secteurs de l’eau, l’énergie, les transports et les services postaux, prévoit une exception (European Union, 2014[14]). En vertu de cette disposition, les acheteurs publics peuvent rejeter une offre dans laquelle la part des produits originaires de pays non membres de l’UE excède 50 % de la valeur totale des produits composant cette offre, sauf si l’UE a conclu un accord avec les pays tiers concernés assurant « un accès comparable et effectif » des entreprises de l’Union au marché de la commande publique de ces pays tiers.
En France, le Conseil d’État (la plus haute juridiction de l’ordre administratif) a consacré en 2019 la légalité d’un critère relatif à la création d’emplois locaux dans l’analyse des offres par les acheteurs publics (Conseil d'État - France, 2019[15]). Cela n’est toutefois applicable qu’aux marchés à forte valeur ayant une importance déterminante pour l’économie locale. Cette décision implique donc une évaluation au cas par cas et exclut toute promotion systématique de l’emploi local dans les marchés publics français. Par conséquent, ce critère ne semble recevable que pour les marchés de services et de travaux nécessitant une main-d’œuvre importante (Linditch, 2020[16]). En Ukraine, un décret gouvernemental de 2021 modifiant la loi générale sur les marchés publics a introduit des obligations de contenu d’origine intérieure dans le cadre de la passation des marchés publics, en fixant des seuils de contenu local pour de nombreux équipements de machinerie. Pour les appels d’offres dont la valeur estimée est supérieure à 200 000 UAH (environ 4 900 USD), les offres doivent comporter au minimum 10 % de contenu local en 2022. Ce pourcentage augmente chaque année, pour passer de 15 % en 2023 à 40 % en 2028.
D’autres pays imposent également aux acheteurs publics de privilégier la production intérieure, comme la Chine, où la loi sur les marchés publics prévoit que « les acheteurs publics doivent acheter des produits d’origine intérieure » et que l’achat de produits importés n’est autorisé que lorsqu’il est « réellement nécessaire », dans des cas spécifiques, notamment : i) lorsque les produits requis ne sont pas disponibles en Chine ou qu’ils ne peuvent être obtenus à des conditions commerciales raisonnables ; ii) lorsque les produits à acquérir sont destinés à être utilisés à l’étranger (European Commission, 2025[17]). Même dans de tels cas, la loi dispose que l’achat de biens importés doit favoriser l’innovation ou l’assimilation de technologies de base par les entreprises intérieures et elle exige que la priorité soit donnée à l’achat de biens favorisant le transfert de technologie. En outre, l’obligation de contenu d’origine intérieure, associée à d’autres mesures et politiques telles que la passation des marchés publics internes ou le transfert forcé de technologie que nous examinerons plus tard dans le rapport, restreint encore davantage l’accès des entreprises étrangères au marché chinois.
Afin de promouvoir la production intérieure par le biais des marchés publics, certains pays, y compris ceux en développement, peuvent exiger que les marchés soient exécutés en recourant à une main-d’œuvre intérieure (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[3]). Les pays tirent alors parti de leur pouvoir de passation de marchés pour générer des retombées économiques en créant de l’emploi pour la main-d’œuvre intérieure. Ainsi, au Maroc, les marchés de travaux et de services doivent inclure une clause exigeant que l’entrepreneur ait recours à de la main-d’œuvre locale pour exécuter les travaux et les services objet du marché (Royaume du Maroc, 2023[18]). Au moins 20 % de la main-d’œuvre engagée pour l’exécution du marché doit provenir de la commune, de la province ou de la région concernée. De même, en Algérie, dans les appels d’offres internationaux, les soumissionnaires et les sous-traitants étrangers doivent respecter un seuil minimum d’inclusion de main-d’œuvre nationale. Cette obligation vise à promouvoir la création d’emplois et le développement de compétences ainsi qu’à faciliter l’acquisition d’expérience pratique (Secrétariat général du gouvernement algérien, 2023[19]). On entend ici par emploi « national » l’emploi sur l’ensemble du territoire national. Aux Philippines, tous les entrepreneurs privés se voyant attribuer des marchés publics de travaux au niveau national, provincial, municipal ou de barangay, financés par l’État ou les collectivités locales, doivent employer une part définie de main-d’œuvre locale pour l’exécution du marché (au moins 50 % de la main-d’œuvre non qualifiée et 30 % de la main-d’œuvre qualifiée doit être recrutée parmi les résidents sans emploi dûment établis dans la province, la ville ou la commune où les travaux doivent être réalisés) (Republic of the Philippines, 1988[20]).
Les banques multilatérales de développement, telles que la Banque mondiale, soutiennent également l’emploi et la création d’emplois par le biais des marchés publics, conformément à leurs règles en la matière. Selon la Banque mondiale, les avantages apportés par le recours à de la main-d’œuvre locale dans les opérations de passation de marchés publics peuvent être les suivants : i) autonomisation économique et réduction de la pauvreté ; ii) développement des compétences et capacités ; iii) création de liens sociaux et de stabilité sociale, meilleure légitimité des projets (World Bank, 2025[21]).
Si les obligations de contenu d’origine intérieure visent avant tout à soutenir les économies nationales, il convient de noter qu’elles n’empêchent pas les entreprises étrangères, y compris les multinationales, de participer aux procédures de passation des marchés publics dès lors qu’elles respectent les exigences légales. Pour cela, elles peuvent par exemple embaucher de la main-d’œuvre locale, diriger les chaînes d’approvisionnement vers l’économie nationale et utiliser des intrants locaux, même partiellement.
Préférences pour les offres incluant du contenu d’origine intérieure
En outre, les cadres de passation des marchés publics peuvent également introduire des mécanismes de préférence pour les offres incluant des produits ou des services d’origine intérieure. Ces mécanismes fonctionnent en attribuant des points supplémentaires aux offres comportant du contenu d’origine intérieure ou en appliquant un ajustement artificiel du prix lors de l’analyse des offres afin de favoriser les soumissionnaires incluant des intrants d’origine intérieure, ce qui confère à ces offres un avantage concurrentiel par rapport aux offres à base de contenu étranger. Cette approche incite les entreprises à intégrer de la production nationale dans leurs chaînes d’approvisionnement, renforçant ainsi la capacité industrielle intérieure.
Par exemple, en Colombie, la loi n° 816 de 2003 relative à l’aide apportée aux industries intérieures par le biais des marchés publics définit des facteurs préférentiels reposant principalement sur : i) l’intégration de biens nationaux ; ii) le recours à de la main-d’œuvre intérieure ; iii) la promotion de la participation des industries intérieures. En pratique, ces éléments se retrouvent dans les critères d’attribution (Congreso de Colombia, 2003[22]). En outre, l’article 35 de la loi 2069 de 2020 prévoit que, en cas d’équivalence lors de l’analyse des offres, ces dernières seront départagées selon des critères donnant notamment la priorité à celles intégrant des biens ou des services d’origine intérieure (Congreso de Colombia, 2020[23]). Au Mexique, dans le cadre de la stratégie industrielle Plan Mexico annoncée en janvier 2025, une nouvelle loi relative aux achats dans le secteur public a été adoptée en avril 2025 pour renforcer les chaînes d’approvisionnement intérieures et soutenir l’industrie nationale. Cette loi relève de 50 % à 65 % le seuil minimal de contenu d’origine intérieure requis dans les marchés publics. Les offres respectant ce seuil de 65 % bénéficient d’une préférence de prix pouvant atteindre 15 % par rapport aux alternatives importées de pays avec lesquels le Mexique n’a pas signé de traités internationaux comportant des dispositions sur les marchés publics, ce qui favorise explicitement les biens et les services produits au Mexique dans les appels d’offres publics (Gobierno de México, 2025[24]). En outre, la même année, le Mexique a réformé sa loi sur les travaux publics, laquelle prévoit que, dans des conditions équivalentes, la préférence doit être donnée à l’emploi de ressources humaines nationales et à l’utilisation de biens et services intérieurs ou régionaux, sans préjudice des engagements internationaux. Cette loi permet par ailleurs l’établissement d’un pourcentage de contenu d’origine intérieure dans les procédures de marchés publics de travaux, qui doit être appliqué aux matériaux, aux machines et aux équipements fixes utilisés.
En Australie, au niveau infranational, les autorités des États et des Territoires ont leurs propres cadres de passation des marchés publics, qui peuvent accorder lors de l’analyse des offres des préférences de prix à celles incluant du contenu d’origine intérieure. Par exemple, en Australie-Occidentale, une mesure visant à favoriser les achats locaux, la Western Australian Buy Local Policy, lancée en 2020 et mise à jour en 2022, applique une majoration de prix de 20 % sur la partie d’une offre comprenant des biens, des services ou des articles d’origine étrangère, à l’exception de ceux provenant de Nouvelle-Zélande (Government of Western Australia, 2022[25]). En Argentine, en vertu de la loi n° 27 437, les offres comprenant au moins 60 % de produits d’origine intérieure peuvent bénéficier d’une réduction de prix allant jusqu’à 8 % du prix original (Congreso de la Nación Argentina, 2018[26]).
En Inde, le décret de 2017 Make in India vise à favoriser les produits et services fabriqués en Inde dans le cadre des marchés publics. Il a pour objectif de soutenir les industries intérieures, de réduire la dépendance aux biens importés et de créer de l’emploi en Inde. Il s’inscrit dans le cadre de l’initiative Make in India lancée en 2014 pour inciter les entreprises à fabriquer des produits en Inde. Cette stratégie garantit que les entreprises indiennes, notamment les PME, bénéficient d’un traitement prioritaire dans les achats de produits ou de services par les administrations et les entreprises publiques. En donnant la préférence aux produits fabriqués localement, l’État vise à renforcer l’économie, à accroître son autonomie et à stimuler la croissance industrielle (Office of the Principal Scientific Adviser to the Government of India, 2025[27]).
Le recours aux marchés publics pour soutenir les entreprises intérieures
Afin de soutenir les économies nationales, certains États ont recours aux marchés publics pour soutenir les entreprises intérieures en leur accordant des avantages qui peuvent, en pratique, constituer des barrières à l’entrée pour les entreprises étrangères (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[3]). La taxonomie de l’OCDE des mesures affectant les échanges commerciaux dans les marchés publics (OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement processes) a identifié certaines de ces mesures, qui sont présentées au Graphique 2.4.
Source : établi par l’auteur, adapté de l’OCDE (2017[3]), OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement procedures.
Préférences pour les offres soumises par des entreprises intérieures
Certains pays incluent des dispositions qui accordent des avantages aux entreprises intérieures lors de la phase d’analyse des offres, ce qui pénalise par la même occasion les soumissionnaires étrangers. Les mécanismes de préférences prennent généralement deux formes : i) l’attribution de points supplémentaires aux entreprises intérieures dans l’analyse des offres, ou ii) la pénalisation des entreprises étrangères dans l’analyse des offres. Au Canada par exemple, le gouvernement de l’Ontario a adopté en mars 2022 une loi accordant une préférence de prix aux entreprises locales (voir Encadré 2.2).
Le gouvernement de l’Ontario a lancé l’Initiative de développement des entreprises ontariennes (IDEO) pour renforcer la résilience de la chaîne d’approvisionnement et favoriser la croissance économique au niveau provincial.
Cette initiative s’appuie sur la loi sur l’initiative favorisant l’essor des entreprises ontariennes, qui exige que les entités du secteur public accordent la préférence aux entreprises ontariennes lors de l’attribution des marchés d’acquisition de biens et de services dont la valeur est inférieure à certains seuils : 30 300 CAD (21 700 USD) pour les biens et 121 200 CAD (88 000 USD) pour les services. Cette préférence peut se traduire par un avantage de prix d’environ 10 % dans l’analyse des offres soumises par les entreprises ontariennes.
En vertu de cette loi, une entreprise est considérée comme ontarienne si son siège social ou son établissement principal se trouve en Ontario ou si elle emploie au moins 250 personnes à temps plein dans la province au moment de la procédure de passation du marché.
L’objectif du gouvernement est de faire en sorte que, d’ici 2026, au moins 3 milliards CAD (2.17 milliards USD) de marchés publics soient attribués chaque année à des entreprises ontariennes.
Source : (Government of Ontario, 2022[28]).
Les directives 2014 de l’UE sur la passation des marchés publics interdisent toute préférence basée sur la nationalité, principalement en raison du principe de non-discrimination (European Union, 2014[29]). Ce cadre est en cours de révision ; une évaluation a été achevée en 2025 et une potentielle révision est prévue pour 2026 (European Commission, 2025[30]). Dans sa communication intitulée A Compass for EU Competitiveness (Une boussole pour la compétitivité européenne), publiée en janvier 2025 (European Commission, 2025[31]) sur la base des conclusions du rapport Draghi sur la compétitivité paru en 2024 (European Commision, 2024[32]), la Commission européenne a annoncé que la révision à venir allait permettre aux acheteurs publics d’introduire une préférence européenne « dans les marchés publics pour les secteurs et technologies stratégiques » (European Commission, 2025[31]). Cette proposition s’inscrit dans la lignée de la mesure présentée dans le Pacte pour une industrie propre de la Commission, paru en février 2025, qui prévoit l’établissement de « critères de préférence européenne » dans les marchés publics de l’UE « pour les secteurs stratégiques » dans le cadre des directives à venir (European Commission, 2025[33]).
La révision du cadre de passation des marchés publics de l’UE a donné lieu à des discussions à ce sujet. Ainsi, en France, dans un rapport publié en 2025, le Sénat s’est déclaré tout à fait favorable à l’établissement d’un mécanisme général de préférence européenne dans les marchés publics, s’étendant au-delà des secteurs définis comme stratégiques (Sénat français, 2025[34]). À l’inverse, le ministère finlandais des Affaires économiques et de l’Emploi considère que la Commission devrait évaluer avec soin les secteurs, les domaines et les produits auxquels une préférence européenne pourrait s’appliquer de manière ciblée et proportionnée, ainsi que les modalités de mise en œuvre d’une telle préférence (European Commission, 2025[35]). La Finlande émet des réserves quant aux effets potentiellement négatifs de la préférence européenne dans les marchés publics sur la concurrence et la résilience du marché. Le pays souligne qu’introduire cette préférence pourrait réduire le nombre d’offres dans les marchés publics de l’UE, où la concurrence s’avère déjà limitée. Dans les secteurs où les fournisseurs étrangers jouent actuellement un rôle important, cette mesure pourrait réduire davantage encore le nombre de fournisseurs, risquant d’entraîner une hausse des prix, une baisse de la qualité et un ralentissement de l’innovation (European Commission, 2025[35]).
D’après certaines études, l’introduction d’un critère de préférence européenne visant à soutenir les entreprises européennes pourrait n’avoir qu’un effet limité. En effet, en pratique, la passation des marchés de l’UE est déjà fortement orientée vers les soumissionnaires intérieurs, malgré les règles de non-discrimination inscrites dans la directive de l’UE sur la passation des marchés publics ainsi que dans l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’OMC (Guillou, G’sell et Lechevalier, 2024[36]). Selon une étude de 2023 de la Cour des comptes européenne, entre 2011 et 2021, seuls 5 % des marchés publics ont été attribués par des États membres de l’UE à des entreprises situées hors de leurs frontières nationales (European Court of Auditors, 2023[37]).
Au Maroc, outre les offres faisant appel à de la main-d’œuvre intérieure ou locale, la préférence est accordée aux offres soumises par des entreprises intérieures. Cette préférence prend la forme d’une pénalité appliquée aux offres présentées par les entreprises étrangères, entraînant une majoration du prix pouvant aller jusqu’à 15 % (Royaume du Maroc, 2023[38]).
La définition exacte d’une « entreprise intérieure » varie d’un pays à l’autre, en raison de leurs critères de propriété et de leurs cadres réglementaires différents.
Coentreprises obligatoires avec un fournisseur intérieur pour participer à une procédure de passation de marché public
Dans certains pays, les entreprises étrangères sont tenues de former des coentreprises avec des entreprises intérieures pour pouvoir participer aux appels d’offres publics nationaux. Ces mesures sont souvent justifiées par la volonté de favoriser le transfert de technologie (voir section ci-dessous) et de développer la capacité industrielle intérieure, mais elles peuvent également faire office d’obstacles à l’accès au marché pour les compétiteurs étrangers. En Chine, par exemple, seules les entreprises à participation majoritaire chinoise et détenant l’intégralité des droits de propriété intellectuelle requis pour la mise en œuvre du projet peuvent soumissionner aux appels d’offres de matériel roulant. Par conséquent, les entreprises étrangères souhaitant participer doivent former des coentreprises, dans lesquelles elles ne peuvent détenir la majorité du capital, avec des entreprises chinoises. Ces mesures réservent les marchés publics chinois de matériel roulant aux entreprises intérieures (OCDE, 2023[39]).
En Indonésie, le règlement présidentiel n° 16/2018 relatif aux marchés publics de biens et de services exige que les entreprises étrangères participant à un appel d’offres national établissent une coopération commerciale avec une entreprise indonésienne sous forme de consortium, de contrat de sous-traitance ou d’autre type de partenariat. Les soumissionnaires étrangers sont ainsi tenus de collaborer avec l’industrie intérieure pour la fabrication des composants et la fourniture des services après-vente (Indonesian Treasury, 2018[40]).
Transferts forcés de technologie dans les procédures de passation des marchés publics
L’OCDE définit le transfert forcé de technologie comme une situation dans laquelle le propriétaire d’une technologie provenant d’un pays tiers est contraint, pour pouvoir participer à une procédure nationale de passation des marchés publics dans les mêmes conditions que les entreprises intérieures, de transférer sa technologie afin que les entreprises intérieures concurrentes puissent y avoir accès (OCDE, 2024[41]). Cette obligation est susceptible de renforcer les économies nationales en permettant aux entreprises intérieures d’avoir accès à des technologies étrangères et d’accroître leur compétitivité sans avoir à supporter les coûts de recherche-développement. Cette pratique peut également affecter les échanges commerciaux et nuire à la concurrence équitable en octroyant aux entreprises intérieures un avantage artificiel en matière de capacités technologiques.
Les cas de transfert forcé de technologie sont difficiles à identifier. Le transfert international de technologie (TIT) est considéré comme une source majeure de connaissances et de croissance économique à travers le monde, comme en témoigne l’importance croissante accordée aux mesures visant à attirer et à retenir les entreprises internationales. Pourtant, la frontière est floue entre le transfert de technologie volontaire et mutuellement convenu, et celui perçu comme tel mais qui est en réalité imposé, par le biais notamment de mesures restreignant l’accès au marché et conduisant en fin de compte à un transfert forcé de technologie comme condition d’accès au marché (Andrenelli, Gourdon et Moïsé, 2019[42]). Il peut également être difficile de recueillir des informations sur des pratiques qui sont généralement cachées et que les entreprises peuvent être réticentes à rendre publiques, notamment par crainte de perdre l’accès à des marchés importants.
Le document de l’OCDE de 2019 intitulé « International Technology Transfer Policies » (Les politiques en matière de transfert international de technologie) examine l’éventail des mesures pouvant être qualifiées de transfert international de technologie (TIT), allant des politiques visant à instaurer un environnement propice au TIT jusqu’à celles imposant clairement un transfert forcé de technologie, particulièrement pertinentes dans le cadre des marchés publics. Le document souligne également que le rôle de l’État dans l’économie et le manque général de transparence réglementaire sont des facteurs déterminants pouvant influencer la possibilité qu’une mesure donnée soit considérée comme un transfert forcé de technologie. Les mesures sont particulièrement préoccupantes lorsque le transfert de technologie constitue une condition préalable à l’implantation ou à l’exercice d’une activité sur un marché étranger. Toutefois, les preuves sont souvent difficiles à obtenir, notamment lorsque les transferts résultent de comportements implicites exerçant une pression en faveur du transfert de technologie plutôt que d’obligations juridiques explicites (Andrenelli, Gourdon et Moïsé, 2019[42]).
En outre, les transferts de technologie induits par les pouvoirs publics peuvent résulter de communications orales ou d’accords conclus à huis clos, qui peuvent être difficiles à repérer. Leur détection est en outre entravée par la réticence des entreprises à signaler ces pratiques, car elles craignent des mesures de rétorsion susceptibles de compromettre leur accès au marché (OCDE, 2024[41]).
Les mesures exigeant la création de coentreprises avec des entreprises intérieures pour pouvoir participer aux procédures de passation de marchés publics nationaux peuvent être considérées comme un moyen indirect d’imposer des transferts de technologie (OCDE, 2024[41]) (Andrenelli, Gourdon et Moïsé, 2019[42]). Comme indiqué dans la section précédente sur les Coentreprises obligatoires avec un fournisseur intérieur, les autorités chinoises ont conditionné le droit de soumissionner aux appels d’offres de matériel roulant à la constitution de coentreprises avec des entreprises chinoises, qui doivent détenir la majorité du capital. Il est difficile de prouver que ces obligations de constitution de coentreprises ou d’autres exigences liées à la structure des entreprises en Chine constituent des transferts forcés de technologie. Toutefois, des études précédentes de l’OCDE montrent que les allégations publiques de transferts forcés de technologie concernent principalement la Chine (OCDE, 2024[41]). De même, dans une enquête de 2025 de la Commission européenne sur l’existence de mesures discriminatoires à l’encontre des entreprises européennes dans les marchés publics de dispositifs médicaux, il a été révélé que la législation chinoise relative aux marchés publics exige que l’achat de produits importés favorise l’assimilation des technologies de base par les entreprises intérieures (European Commission, 2025[17]).
Obligation de présence commerciale pour participer aux procédures de passation de marchés publics
Les États peuvent exiger que les entreprises disposent de représentants légaux sur leur territoire si elles souhaitent soumissionner pour des marchés publics. Cette obligation peut avoir un effet dissuasif sur les entreprises étrangères, notamment les PME, puisqu’elle entraîne des frais supplémentaires et, souvent, des démarches administratives fastidieuses. Ainsi, au Brésil, le Code civil prévoit qu’une entreprise étrangère autorisée à exercer ses activités dans le pays doit disposer d’un représentant légal permanent au Brésil (Presidência da República Casa Civil - Brasil, 2002[43]). Si cette disposition ne concerne pas uniquement les marchés publics, elle s’applique aux entreprises soumissionnant dans des procédures de passation de marchés publics. Au Chili, l’article 4 de loi sur les marchés publics (loi n° 19886) prévoit que les entités adjudicatrices peuvent exiger du soumissionnaire retenu dans un marché public de biens ou de fournitures qu’il crée une entreprise ou une organisation chilienne lors de l’attribution du marché (Ministerio de Hacienda - Chile, 2003[44]).
Marchés publics inférieurs à un certain seuil réservés aux entreprises intérieures
Les États peuvent réserver les marchés publics dont la valeur est inférieure à un certain seuil aux entreprises intérieures, restreignant ainsi l’accès des entreprises étrangères à ces marchés. C’est le cas au Royaume‑Uni, où le gouvernement a publié une note d’orientation sur les marchés publics (Procurement Policy Note, 11/20) fournissant aux administrations centrales des informations et des orientations sur la manière de « réserver » les marchés de faible valeur à des fournisseurs situés dans certaines zones géographiques à compter du 1er janvier 2021. Cette note précise que ces zones géographiques peuvent correspondre à l’ensemble du Royaume‑Uni « afin de soutenir les chaînes d’approvisionnement nationales et de renforcer la résilience et les capacités » (Cabinet Office of the United Kingdom, 2020[45]).
En Australie, les règles du Commonwealth en matière de passation des marchés (Commonwealth Procurement Rules) permettent également aux entités adjudicatrices de sélectionner directement une PME, sans procédure concurrentielle, pour les marchés publics d’une valeur maximale de 500 000 AUD (321 370 USD), à condition qu’un bon rapport qualité-prix puisse être démontré. En Ontario (Canada), dans le cadre de l’Initiative de développement des entreprises ontariennes de 2022 (voir la section sur les Préférences pour les offres soumises par des entreprises intérieures), les acheteurs publics peuvent choisir soit d’accorder des préférences de prix aux offres d’entreprises ontariennes, soit de réserver l’accès aux entreprises ontariennes dans les procédures de passation de marchés dont la valeur est inférieure à un seuil défini (30 300 CAD ou 21 700 USD pour les biens, et 121 200 CAD ou 88 000 USD pour les services) (Government of Ontario, 2022[28]).
Exclusion des entreprises étrangères des procédures de passation des marchés publics pour des raisons de sûreté ou de sécurité nationale
L’exclusion explicite des soumissionnaires étrangers des marchés publics pour des raisons de sûreté ou de sécurité nationale réserve certaines opportunités de marchés aux entreprises intérieures exclusivement, ce qui peut directement renforcer leur position sur le marché, accroître leur capacité opérationnelle et améliorer leur compétitivité dans la mesure où cela contribue à leur expansion. Par exemple, au Japon, des entreprises étrangères ont fait valoir que la clause relative à la sécurité opérationnelle des transports (OSTC) contenue dans les annexes du Japon à l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’OMC a été utilisée pour les exclure effectivement des appels d’offres publics dans le secteur ferroviaire. Cependant, depuis le 2 février 2020, l’Accord de partenariat économique UE-Japon a ouvert aux fournisseurs de l’UE la passation de marchés de biens et de services couverts par l’OSTC (OCDE, 2023[39]).
L’une des difficultés reste toutefois de définir les « préoccupations en matière de sûreté ou de sécurité », certains pays pouvant avoir tendance à élargir la portée de ces exemptions dans le but de barrer l’accès aux marchés publics aux entreprises étrangères. Une définition trop générale des « raisons de sûreté ou de sécurité » pourrait : i) affaiblir le principe de non-discrimination qui régit la plupart des cadres de passation des marchés publics ; ii) réduire la prévisibilité du côté de l’offre, augmenter le coût global des achats publics et donc avoir des répercussions sur la manière dont l’argent des contribuables est dépensé.
Les règlements relatifs au filtrage des investissements entrent également dans cette catégorie d’obstacles potentiels, car ils sont susceptibles d’avoir une incidence sur les procédures d’attribution des marchés publics. Ils nécessitent des contrôles préalables des investissements entrant dans le pays, ce qui implique un accès potentiellement limité des entreprises de pays tiers aux marchés publics. Dans l’UE par exemple, un règlement de 2019 a établi un cadre pour le filtrage des investissements étrangers (European Union, 2019[46]). Ce mécanisme permet aux États membres de l’UE d’instaurer un niveau minimum d’harmonisation des procédures et des critères de filtrage des investissements. Il reconnaît que chaque État membre peut contrôler les investissements étrangers susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale, ce qui inclut les effets potentiels des investissements sur « les infrastructures critiques, qu’elles soient physiques ou virtuelles, y compris les infrastructures concernant l’énergie, les transports, l’eau, la santé, les communications, les médias, le traitement ou le stockage de données, l’aérospatiale, la défense, les infrastructures électorales ou financières et les installations sensibles ainsi que les terrains et les biens immobiliers essentiels pour l’utilisation desdites infrastructures » (article 4) (European Union, 2019[46]). Par conséquent, en cas de marchés attribués sous forme de concessions, le règlement autorise les autorités nationales à vérifier les risques stratégiques pouvant être associés à l’offre d’un pays tiers (De La Rosa, 2025[47]). Ces règlements, susceptibles de restreindre l’accès des entreprises étrangères aux marchés publics européens, découlent en partie de préoccupations croissantes concernant la sécurité (UNCTAD, 2020[48]) (OECD, 2020[49]).
En plus de l’exclusion explicite des entreprises étrangères pour des motifs de sécurité nationale et du filtrage des investissements, certains pays ont recours à des labels pour garantir que les fournitures, les services et les travaux répondent aux exigences de sécurité et de sûreté fixées par les acheteurs publics. Si ces normes sont généralement ouvertes à tous et constituent des instruments de légitimation de la sécurité, l’obligation d’obtenir certains labels de sécurité peut, dans certains cas, créer des barrières réglementaires à l’entrée pour les fournisseurs étrangers. Ainsi, en France, la certification SecNumCloud est applicable aux services de cloud hébergeant des données sensibles. Cette certification n’est accordée qu’aux entreprises dont le siège social est situé dans un État membre de l’UE et exclut donc les entreprises hors UE, ce qui peut constituer une mesure discriminatoire. Même si le cadre de passation des marchés publics de l’UE autorise les entreprises à recourir à des certifications équivalentes, certains soumissionnaires étrangers peuvent se trouver dans l’impossibilité structurelle de satisfaire à ces exigences en raison de leur législation nationale. L’Encadré 2.3 donne de plus amples renseignements sur cette certification.
Le gouvernement français a créé en 2016 la certification SecNumCloud pour les services de cloud, qui définit les exigences techniques et juridiques à remplir par un service de cloud pour garantir un niveau élevé de sécurité. Cette certification, basée sur la norme ISO 27001, a été élaborée par l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI). Elle est obligatoire pour les marchés publics impliquant l’hébergement de données sensibles et la fourniture de services essentiels.
La certification n’est accordée qu’aux entreprises dont le siège social est situé dans un État membre de l’UE et n’ayant pas de capital social ou de droits de vote détenus à plus de 24 % par une entité individuelle située hors de l’UE. Lorsque des entités situées hors de l’UE détiennent une part du capital social, elles ne peuvent pas disposer de droit de veto ni désigner les membres des organes d’administration de l’entreprise.
En termes d’exigences techniques, le label SecNumCloud impose aux prestataires de cloud de stocker et de traiter les données exclusivement au sein de l’UE afin de protéger les données hébergées contre tout accès par des autorités étrangères soumises à des cadres juridiques autres que celui de l’UE. Même si le cadre de passation des marchés publics de l’UE autorise les entreprises à recourir à des certifications équivalentes pour concourir à des marchés publics au sein de l’UE, certains pays peuvent se trouver dans l’impossibilité structurelle de satisfaire aux exigences de SecNumCloud en raison de leur législation nationale. Par exemple, la législation des États-Unis autorise les autorités publiques à contraindre les entreprises intérieures à transférer des données pour des raisons de sécurité nationale ; étant donné que SecNumCloud interdit formellement le transfert de données hébergées aux autorités publiques d’États non membres de l’UE, les entreprises américaines se heurtent à des obstacles importants lorsqu’elles souhaitent participer à des marchés publics de services de cloud en France.
Note : circulaire de la Première ministre du 31 mai 2023, qui définissait « les données sensibles » comme « les données qui relèvent de secrets protégés par la loi ».
Source : adapté de (ANSSI, 2023[50]).
Passation de marchés internes et préférence pour les entreprises publiques dans les procédures de passation des marchés publics
La concurrence est largement reconnue comme un mécanisme efficace d’optimisation des ressources dans les dépenses publiques. Les études montrent systématiquement que les procédures de passation de marchés concurrentielles permettent d’obtenir une diminution des prix ainsi que des produits et services de meilleure qualité (OCDE, 2025[51]). Cependant, tous les concurrents de chaque procédure doivent être soumis aux mêmes règles de concurrence. Or, dans certains pays, les entités publiques peuvent intervenir en tant qu’acteurs du marché, par l’intermédiaire d’entreprises publiques, et soumissionner aux appels d’offres lancés par d’autres entités publiques, y compris des entreprises publiques, tout en bénéficiant d’exemptions au droit de la concurrence. Ces exemptions ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence et elles peuvent avoir des répercussions négatives sur l’efficience des marchés, en les empêchant de bénéficier des avantages de la concurrence. La Recommandation de l’OCDE de 2021 sur la neutralité concurrentielle (OECD, 2021[52]) appelle les États à assurer des règles du jeu équitables, indépendamment de facteurs tels que leur structure de propriété (OECD, s.d.[53]).
Afin de garantir la neutralité dans les appels d’offres publics, les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques stipulent que « lorsque des entreprises publiques prennent part à la passation de marchés publics, que ce soit en tant qu’acheteurs ou en tant que soumissionnaires, la procédure suivie devrait être ouverte, concurrentielle, fondée sur des critères de sélection équitables et objectifs, promouvoir la diversité des fournisseurs et être encadrée par des normes d’intégrité et de transparence adéquates » (OCDE, 2024[54]). En veillant à ce que toutes les entreprises puissent concourir sur la base de leurs propres mérites, quelle que soit leur structure de propriété, leur nationalité ou leur forme juridique, les États peuvent garantir la « neutralité concurrentielle » entre les entreprises privées et les entreprises publiques.
La plupart des pays de l’OCDE ont adopté des règles de concurrence qui s’appliquent de manière identique à toutes les entreprises soumissionnaires, qu’elles soient privées ou publiques (OCDE, 2024[41]). Toutefois, même dans les pays qui garantissent des conditions de concurrence équitables dans les marchés publics, les entreprises publiques peuvent bénéficier de certains avantages concurrentiels grâce à un traitement préférentiel. Ces mesures pourraient consolider l’économie nationale en renforçant la position et la compétitivité des entreprises publiques sur le marché intérieur, ce qui pourrait également améliorer leur compétitivité dans les marchés publics internationaux. Ces mesures risquent cependant de désavantager les entreprises intérieures privées dans les marchés publics nationaux et de restreindre leurs capacités de croissance.
Ce traitement préférentiel peut résulter de dispositions légales explicites, comme cela est le cas dans les pays qui réservent certains segments de leur marché de la commande publique à une ou plusieurs entreprises publiques. Ces pratiques sont notamment autorisées dans l’Union européenne, où les États membres peuvent accorder aux entreprises publiques les droits exclusifs de production ou de fourniture de certains biens ou services.
Ces droits exclusifs, protégés par l’article 106 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne, créent des monopoles légaux qui constituent une exception à l’application des directives de l’UE sur la passation des marchés publics. Ces droits exclusifs sont souvent accordés en lien avec la fourniture de services essentiels devant être accessibles à tous, tels que l’énergie, les télécommunications ou les services postaux (OCDE, 2021[55] ; Bartha, 2024[56]). Ces monopoles légaux et parfois économiques excluent de facto les entreprises étrangères des marchés publics (OCDE, 2021[55]).
Outre ces droits exclusifs, certains pays ont instauré des dispositions spécifiques en matière de marchés publics pour les entreprises publiques, leur conférant des avantages concurrentiels par rapport aux entreprises privées étrangères et intérieures. En effet, dans certains pays, les entités publiques peuvent conclure des contrats « d’agence à agence » ou « en interne » avec des entreprises publiques pour éviter de recourir à des appels d’offres publics, comme illustré dans l’Encadré 2.4 pour les Philippines. Ces exceptions « internes » existent dans certains pays de l’OCDE, comme la Colombie, le Costa Rica ou les États membres de l’UE. En effet, au Costa Rica, l’obligation de recourir à des appels d’offres prévue par la loi n° 9986 ne s’applique pas aux marchés conclus entre des entités publiques et des entreprises publiques (República de Costa Rica, 2021[57]). Même si les effets de ces règles sur les économies nationales ne sont pas bien compris, ces mesures « internes » peuvent avoir une incidence sur les échanges commerciaux. Les États-Unis, par exemple, considèrent que la règle d’exception « interne » du Costa Rica constitue un obstacle au commerce pour les entreprises étasuniennes dans les marchés publics (United States Trade Representative, 2024[58]).
Aux Philippines, les entreprises publiques sont appelées des GOCC (pour Government-Owned or Controlled Corporations). Les GOCC doivent participer à des appels d’offres pour se voir attribuer des marchés publics. Pour pouvoir participer, les règles prescrivent que les GOCC doivent : 1) être juridiquement et financièrement autonomes ; 2) être régies par le droit du commerce dans le cadre de leurs activités ; 3) ne pas être des organismes rattachés à l’entité adjudicatrice. Dans la pratique, les GOCC disposent de trois principaux avantages dans les appels d’offres publics :
À la différence des entreprises privées, les GOCC ne sont pas tenues de s’inscrire au système de gestion électronique des marchés publics du gouvernement philippin (PhilGEPS).
L’État et une GOCC peuvent passer un marché « interne » simplifié en vertu de la flexibilité accordée par la loi sur la réforme des marchés publics (Government Procurement Reform Act) et éviter ainsi de recourir à un appel d’offres.
Sous l’égide du ministre de la Justice, une procédure de médiation dédiée et efficace est instaurée pour régler les litiges entre des GOCC ou entre une GOCC et l’État.
Ces avantages peuvent considérablement réduire les coûts (y compris ceux liés à d’éventuels litiges) pour les GOCC et inciter les organismes publics à faire appel aux services de GOCC dans le cadre de marchés internes plutôt que par des appels d’offres publics ouverts à la participation de prestataires privés.
Source : OECD (2025[59]), « Supporting state-owned enterprise reform in the Philippines », Documents d’orientation de l’OCDE sur l’administration et les finances, n° 84, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2409ef39-en.
Le traitement préférentiel peut également résulter d’un comportement implicite, c’est-à-dire d’un comportement non fondé sur des règles écrites. Il est particulièrement difficile d’identifier ce type de comportement, notamment lorsqu’il résulte de pratiques et de mesures gouvernementales officieuses (OCDE, 2024[41]). Par exemple, en Chine, les secteurs stratégiques de l’économie reposent sur de grandes entreprises publiques, ce qui peut donner lieu à des obligations de contenu local dans les marchés publics. Il existe plusieurs exemples où l’entité adjudicatrice et l’entité adjudicataire sont toutes deux des entreprises publiques et bénéficient donc d’un traitement préférentiel dans plusieurs secteurs, y compris le transport ferroviaire et le transport maritime. Ainsi, COSCO Shipping, un groupe multinational public de services de transport maritime s’approvisionne principalement en navires auprès de ses propres chantiers navals et d’autres chantiers navals publics (Center for Strategic and International Studies, 2020[60]).
2.1.2. Faciliter l’accès des PME à la commande publique pour soutenir l’économie nationale et la résilience des échanges commerciaux
Dans les pays de l’OCDE, les petites et moyennes entreprises (PME) représentent près de 99 % du total des entreprises. Elles sont une source majeure d’emploi et génèrent en moyenne 50 % à 60 % de la valeur ajoutée (OCDE, 2023[61]). Les PME jouent un rôle primordial dans de nombreux secteurs économiques, notamment les services, l’agro-industrie, la construction, le commerce de détail et de gros ainsi que le secteur manufacturier, tous concernés par les marchés publics (Akenroye et al., 2020[62]). Au regard de leur importance, il est essentiel de faciliter la participation des PME aux marchés publics afin de renforcer la résilience aux chocs extérieurs, de favoriser la croissance économique et de dynamiser l’écosystème entrepreneurial (OCDE, 2023[89]). Même si les PME, en moyenne, innovent moins que les grandes entreprises, certaines, principalement des jeunes pousses, sont souvent à l’origine d’innovations radicales et constituent la majeure partie des entreprises à forte croissance (OCDE, 2018[63]).
Les PME sont toutefois confrontées à d’importantes difficultés pour accéder au marché de la commande publique, notamment en raison de la concurrence accrue exercée par les grands groupes internationaux ou par des entreprises plus grandes et mieux établies (Abdellatif et Zaky, 2015[64] ; OCDE, 2018[63]). Les grandes entreprises ayant davantage de ressources, d’expérience et de réseaux, elles détiennent un avantage concurrentiel sur les PME. Ainsi, ces dernières peuvent avoir du mal à remporter des contrats et à s’intégrer dans les chaînes de valeur structurées des marchés publics, malgré leur capacité à proposer des solutions innovantes et rentables (Mphela et Shunda, 2018[65]). La complexité des systèmes et des procédures de passation des marchés publics constitue également un obstacle de taille à la participation des PME, étant donné leurs capacités techniques et administratives limitées (OCDE, 2018[63]). La sous-performance des PME dans les marchés publics pourrait être considérée comme une preuve de défaillance du marché, justifiant l’intervention des pouvoirs publics (Nicholas et Fruhmann, 2014[66]).
Par conséquent, faciliter l’accès des PME à la commande publique permet d’obtenir une structure de marché plus concurrentielle, ce qui réduit le pouvoir de marché des grands acteurs et peut ainsi améliorer le rapport qualité-prix des biens ou des services acquis par les acheteurs publics (OCDE, 2018[63]). Soutenir la croissance des PME par le biais des marchés publics peut également apporter d’autres avantages, comme la stimulation de l’emploi et la création d’emplois (OCDE, 2018[63]). Faciliter l’accès des PME aux opportunités de marchés publics pourrait également renforcer leurs capacités d’exportation et leur compétitivité sur les marchés étrangers. Dans ce contexte, le Comité de l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’OMC a décidé en 2024 de compiler les meilleures pratiques visant à soutenir la participation des PME dans les opportunités de marchés publics (World Trade Organization, 2024[67]). Toutefois, le lien entre l’accès aux marchés publics et les résultats à l’exportation reste discutable. Ainsi, alors qu’une étude menée au Brésil, en Colombie et au Pérou en 2016 montrait que les PME bénéficiaires de marchés publics avaient davantage tendance à se développer à l’international, des études réalisées en Chine en 2014 et en Italie en 2022 suggèrent quant à elles que l’accès aux marchés publics n’est pas nécessairement un facteur déterminant du développement international des PME (Cardoza et al., 2014[68] ; Ballerini et al., 2023[69]).
Les pays ayant répondu à l’enquête de 2024 de l’OCDE sur les marchés publics ont indiqué qu’ils avaient intégré des mesures de soutien aux PME dans leurs politiques en matière de marché public, notamment la division des marchés en lots ainsi que la simplification des procédures de passation des marchés grâce à un large éventail de mesures décrites au Graphique 2.5 (OECD, 2024[70]). Si certaines mesures ciblent les PME en général, quelle que soit leur nationalité, afin d’améliorer leur accès et leur participation aux marchés publics, il convient de mentionner que la plupart des mesures qui soutiennent les PME dans les marchés publics en général sont principalement destinées aux PME intérieures (Trybus et Andrecka, 2017[71]). La présente section porte sur les mesures qui ciblent directement les PME intérieures, à savoir : les clauses de réservation, les traitements préférentiels et les objectifs d’attribution aux PME intérieures, qui s’inscrivent directement dans le champ du présent rapport.
Note : Les mesures figurant dans les encadrés bleus sont celles établies dans la présente section.
Source : adapté de l’OCDE (2018[63]), « SMEs in Public Procurement: Practices and Strategies for Shared Benefits », Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264307476-en.
Réservations pour les PME intérieures
Des marchés publics peuvent être réservés aux PME afin de garantir leur accès à la commande publique. Ces mécanismes, appelés « réservations », existent dans de nombreux pays. Ils peuvent être destinés à toutes les PME intérieures ou à certains groupes. En Colombie par exemple, le décret n° 1082 de 2015 autorise la réservation de certains marchés aux PME, si leur valeur est inférieure à 125 000 USD ou si au moins deux micro, petites ou moyennes entreprises manifestent leur intérêt (OCDE, 2018[63]) (Governement of Colombia, 2015[72]). L’Encadré 2.5 donne un exemple de réservations de marchés publics aux États-Unis.
La loi sur les petites entreprises (Small Business Act), promulguée en 1953, qualifie de « petite entreprise » une entreprise dont le lieu d’établissement se trouve aux États-Unis, qui exerce principalement ses activités aux États-Unis ou contribue de manière significative à l’économie américaine par le paiement d’impôts ou l’utilisation de produits, de matériaux ou de main-d’œuvre américains, qui est détenue de manière indépendante et qui n’occupe pas de position dominante dans son domaine d’activité. D’une façon générale, la plupart des petites entreprises manufacturières employant jusqu’à 500 personnes et les entreprises non manufacturières dont les recettes annuelles ne dépassent pas 7.5 millions USD (6.5 millions EUR) sont considérées comme des petites entreprises. La réglementation établit toutefois des critères de taille spécifiques pour chaque secteur ou sous-secteur.
Les petites entreprises reconnues comme telles ont accès à des marchés publics qui leur sont exclusivement réservés. Conformément à la section 19.501 du Code des règlements fédéraux, les marchés réservés limitent aux petites entreprises uniquement la participation à certains appels d’offres. Il est obligatoire de réserver intégralement un marché de fournitures ou de services aux petites entreprises dès lors que sa valeur se situe entre le seuil des micro-achats (fixé à 10 000 USD) et le seuil d’acquisition simplifiée (fixé à 250 000 USD). Cette obligation limite l’accès à ces marchés aux entreprises de taille équivalente qui n’exercent pas principalement leurs activités sur le territoire des États-Unis ou dont le domicile fiscal n’est pas situé aux États-Unis.
Certaines petites entreprises confrontées à des désavantages socio-économiques plus importants bénéficient d’autres programmes spécifiques. Par exemple, le Code des règlements fédéraux prévoit un programme spécial d’assistance aux petites entreprises situées dans des territoires à faible niveau de développement économique : le programme HUBZone (Historically Underutilized Business Zone). Le but de ce programme est de soutenir les petites entreprises tout en favorisant l’emploi, l’investissement et le développement économique sur ces territoires historiquement défavorisés. Le programme crée également des opportunités supplémentaires de réservations de marchés fédéraux.
Les mesures favorisant la transparence et la concurrence dans les marchés publics permettent de diminuer notablement le coût de ces derniers (OCDE, 2025[51]). À cet égard, les cadres réglementaires qui prévoient des dispositifs de réservation pourraient potentiellement entraver la concurrence, entraînant un rapport coût-efficacité moindre en raison de prix unitaires plus élevés (Cravero, 2017[75]). Les effets réels de ces cadres sur la concurrence restent toutefois difficiles à cerner.
Certaines études suggèrent que le traitement préférentiel accordé aux PME pourrait augmenter le coût des marchés en réduisant la pression concurrentielle et que les pouvoirs publics pourraient ne pas toujours obtenir le prix le plus bas ou le meilleur rapport qualité-prix lorsqu’ils attribuent des marchés à des groupes bénéficiant d’un traitement préférentiel (Liao, Orser et Riding, 2017[76]). À l’inverse, d’autres études remettent en cause les effets négatifs de ces mesures, en soulignant que ces programmes pourraient entraîner une augmentation du nombre d’offres soumises sans pour autant entraîner une hausse de coût (Kashin, Vinogradov et Shadrina, 2020[77] ; Gegam Shagbazian et al., 2024[78]). En outre, d’après certaines recherches, les dispositifs de réservation permettraient de réaliser des économies publiques puisque la concurrence accrue entre les PME compenserait les inefficacités de production et réduirait ainsi le coût des marchés publics (Liao, Orser et Riding, 2017[76]). Au Japon, ces mesures ont montré leur efficacité pour encourager la participation des PME aux marchés publics sur une période allant d’avril 2005 à mars 2009, au cours de laquelle 40 % des PME auraient quitté le marché de la commande publique sans le programme de réservations de l’État, qui allouait la moitié du budget des marchés publics aux PME (World Bank, 2020[79] ; Nakabayashi, 2013[80]).
Objectifs en matière d’attribution de marchés aux PME intérieures
Si certains pays réservent des marchés aux PME, d’autres intègrent dans leurs cadres réglementaires ou stratégiques des objectifs visant à attribuer une part des marchés aux PME intérieures.
Par exemple, en Australie, depuis juillet 2024, l’État s’est engagé à attribuer 25 % de la valeur totale des marchés publics aux PME, pour les marchés en dessous de 1 milliard AUD (643 millions USD), et 40 % pour les marchés en dessous de 20 millions AUD (13 millions USD) (Australian Government, 2025[81]) (Government, Australian, 2024[82]). Aux fins de ces objectifs, les PME sont définies comme les entreprises australiennes ou néo-zélandaises ayant moins de 200 équivalents temps plein, y compris les entités associées. Les précédents objectifs, fixés respectivement à 20 % et 35 %, ont été augmentés pour offrir un soutien plus large et plus prévisible aux PME. En Indonésie, la loi omnibus de 2020 sur la création d’emplois prévoit que les autorités centrales et locales attribuent au moins 40 % des marchés publics aux micro, petites et moyennes entreprises (MPME) locales (United States Trade Representative, 2023[83]). Aux Philippines, il est demandé aux pouvoirs publics d’effectuer au moins 10 % de leurs achats auprès de PME (OCDE, 2018[63]). Le Maroc impose également aux acheteurs publics de « réserver un pourcentage de trente pour cent (30 %) du montant prévisionnel des marchés qu’il[s] compte[nt] lancer, au titre de chaque année budgétaire, aux très petites, petites et moyennes entreprises installées au Maroc y compris les jeunes entreprises innovantes, aux coopératives […] et aux auto-entrepreneurs » (Folliot Lalliot et Yukins, 2024[84]).
Traitement préférentiel des PME intérieures dans les marchés publics
Certains pays accordent un traitement préférentiel aux PME lors de la passation des marchés publics, leur permettant de bénéficier d’une préférence de prix ou d’une préférence en cas d’équivalence des offres. Les PME peuvent ainsi se voir attribuer des points supplémentaires lors de l’analyse des offres. Au Mexique par exemple, la loi sur les marchés publics (Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público) (article 18) prévoit que, s’ils utilisent un système d’analyse basé sur des points ou des pourcentages, les acheteurs publics doivent attribuer des points supplémentaires non seulement aux micro et petites entreprises, mais aussi aux services sociaux (Cámara de Diputados del Congreso de la Unión - México, 2025[85]). L’Encadré 2.6 présente l’exemple de préférences accordées aux PME nationales dans les procédures de marchés publics en Argentine.
En Argentine, en vertu de la loi sur les marchés publics (Ley N° 27.437 de Compre Argentino y Desarrollo de Proveedores) adoptée en avril 2018, tous les niveaux d’administration publique – national, provincial et municipal – sont habilités à établir des régimes préférentiels dans les marchés publics de biens et de services d’origine intérieure, provinciale ou municipale. Cette loi met en place des dispositions explicitement discriminatoires qui favorisent les entreprises, les biens et les services intérieurs, en mettant l’accent sur les PME. La réforme introduit notamment un régime préférentiel pour les PME intérieures dans les procédures de passation des marchés publics, selon les modalités suivantes :
les offres de PME comprenant des biens d’origine nationale peuvent bénéficier d’une préférence de prix de 15 % par rapport à celles avec des biens d’origine étrangère ; pour les autres entreprises (autres que PME), la préférence applicable est plafonnée à 8 %.
De plus, en vertu de la loi, les PME fournissant des biens et des services d’origine nationale disposent d’un « droit à l’amélioration » de leur soumission. Lorsque le prix de leur offre initiale est au maximum 20 % au-dessus de l’offre la plus basse de la procédure, elles sont autorisées à réviser et à améliorer leur offre pour rester compétitives.
2.1.3. L’impact des subventions sur les marchés publics
Pour rendre les entreprises nationales plus compétitives et renforcer l’économie nationale, certains États subventionnent (1) les produits intérieurs ou (2) les producteurs intérieurs. Même si ces subventions ne sont pas axées sur la passation des marchés, leur utilisation peut avoir un impact direct sur les marchés publics et le commerce en accroissant la compétitivité d’entreprises ou de produits spécifiques tant dans les marchés nationaux qu’étrangers. Cette situation fausse considérablement la concurrence entre les entreprises ou produits intérieurs qui sont subventionnés et ceux qui ne le sont pas (European Commission, 2021[86]). En effet, en subventionnant des entreprises ou des produits intérieurs, les pouvoirs publics peuvent aussi avoir pour objectif de les aider à remporter des marchés publics à l’étranger, stimulant ainsi l’économie nationale (European Commission, 2021[86]). De récentes données de l’OCDE montrent que les subventions industrielles ont un impact causal positif sur la part de marché mondial des entreprises, principalement les subventions qui permettent aux entreprises de pratiquer des prix inférieurs à ceux de leurs concurrents (OCDE, 2025[87]).
(1) Subventions affectées aux biens d’origine intérieure
Les pays peuvent soutenir les produits intérieurs en accordant des subventions aux entreprises qui utilisent des matériaux ou des produits fabriqués ou extraits sur le territoire national. Ces avantages peuvent être directs, tels les versements directs en espèces, les prêts bonifiés, les garanties, les primes, les apports de capital et la fourniture d’une assistance logistique et commerciale, ou indirects, telles les exonérations d’impôts (OCDE, 2025[88]). Grâce aux subventions octroyées par les pouvoirs publics, les entreprises utilisant des biens d’origine intérieure peuvent réduire leurs coûts de production par rapport aux entreprises utilisant des produits d’origine étrangère. Dans les appels d’offres publics, les entreprises ainsi soutenues peuvent proposer des prix plus bas que leurs concurrents, puisqu’une partie de leurs coûts (investissement, R-D, matières premières, main-d’œuvre, financement) est prise en charge par les pouvoirs publics (European Commission, 2021[86]).
Par conséquent, dans un appel d’offres national ou international, une entreprise subventionnée peut proposer des prix plus bas qu’un concurrent qui n’utilise pas de produits intérieurs et n’est donc pas soutenu par l’État (European Commission, 2021[86]). Cet avantage concurrentiel est encore plus décisif dans les procédures où le prix est un critère déterminant (European Commission, 2021[86]). Les entreprises subventionnées peuvent ainsi bénéficier d’un meilleur accès aux marchés publics. Sur le plan industriel, cela pourrait finalement encourager les concurrents à produire sur le sol national pour recevoir eux aussi des aides publiques et pouvoir se montrer à nouveau à la hauteur dans les procédures d’appel d’offres. En raison des avantages qu’elles confèrent dans l’attribution des marchés publics, les subventions basées sur la nationalité des produits utilisés par les entreprises peuvent être un moyen d’accroître la production intérieure.
(2) Subventions affectées aux producteurs domestiques
Des subventions peuvent être accordées aux entreprises sur la seule base de leur nationalité et de leur secteur d’activité. Ces subventions modifient le comportement des entreprises bénéficiaires, qui peuvent exercer des activités autres que leurs activités de base, ou augmenter la portée ou l’ampleur de leurs opérations (European Commission, 2022[89]). Elles encouragent les entreprises intérieures à conquérir de plus grands marchés et, dans le cadre des procédures internationales, permettent aux entreprises de proposer des prix plus bas que leurs concurrents étrangers, puisqu’une partie de leurs coûts de production est prise en charge par l’État (European Commission, 2022[89]). L’Encadré 2.7 présente l’exemple d’importants programmes de subventions établis en Chine pour les entreprises intérieures intervenant dans différents secteurs comme le médical, les véhicules électriques et le matériel roulant. Ces subventions faussent la concurrence et peuvent créer un environnement concurrentiel « déloyal ».
Le plan Made in China 2025
Le plan Made in China 2025, lancé en 2015, vise à assurer l’autosuffisance technologique et à améliorer la compétitivité de l’industrie chinoise dans les secteurs de haute technologie. Pensé sur trois décennies, il est destiné à faire de la Chine une puissance industrielle en 2025, une puissance industrielle innovante en 2035 et le leader industriel et innovant du monde en 2049. Il se traduit par des investissements massifs de l’État chinois, notamment au moyen de subventions, dans dix secteurs qu’il juge stratégiques, comme les technologies de l’information, l’aérospatiale, les produits médicaux, les énergies propres, les véhicules électriques (VE) et le matériel roulant.
Si le volume exact des subventions versées dans le cadre du plan Made in China 2025 est difficile à quantifier, la Chambre de commerce des États-Unis a décrit en détail l’arsenal de mesures déployées par l’État chinois pour soutenir directement ou indirectement les entreprises intérieures. Au nombre de ces mesures figure le financement par fonds publics, dont l’enveloppe minimale est estimée à 330 milliards USD.
Le bilan général de Made in China 2025 semble favorable dans certains secteurs, tout particulièrement dans les VE. La part de la Chine dans le marché mondial des VE est passée de 3 % en 2015 à 40 % en 2024. Les fabricants intérieurs ont compté pour 52 % des ventes de VE en Chine en 2023, soit une hausse de 17 points par rapport à 2020. BYD, le géant chinois des VE, représente 35 % du marché national et 15 % du marché mondial. Selon le Centre d’études stratégiques et internationales (CSIS), les constructeurs chinois de VE ont reçu 230.9 milliards USD de subventions publiques entre 2009 et 2023, 45 milliards USD rien qu’en 2023.
Dans le secteur des dispositifs médicaux, les producteurs intérieurs bénéficient de taux d’imposition réduits si leurs dépenses de R-D allouées au développement de nouvelles technologies, de nouveaux produits ou de nouvelles techniques sont fiscalement déductibles à 100 %. Plus précisément, 122 entreprises chinoises du secteur ont vu leurs aides publiques – y compris les subventions directes – quintupler entre 2017 et 2022, passant de 5 milliards CNY (696 millions USD) à entre 20 et 27 milliards CNY (2.78 milliards USD et 3.76 milliards USD).
En ce qui concerne le ferroviaire, le secteur chinois de la fabrication d’équipements est organisé sous forme d’un oligopole composé de deux entreprises publiques, dont l’équipementier China Railway Rolling Stock Corporation (CRRC). D’après les estimations tirées de la base de données de l’OCDE sur les groupes et les entreprises industriels (MAGIC, MAnufacturing Groups and Industrial Corporations), le total des subventions publiques versées aux équipementiers ferroviaires chinois dépassait 1 milliard USD par an entre 2020 et 2024. CRRC a ainsi pu présenter des offres très compétitives et obtenir de nombreux marchés publics en Europe et aux États-Unis.
Exemples de l’impact des subventions sur les résultats des marchés publics
En 2017, CRRC a remporté un contrat de 137 millions USD auprès de la Southeast Pennsylvania Transportation Authority (États-Unis) pour la construction de 45 voitures de banlieue. La SEPTA a jugé que la proposition de CRRC avait un meilleur rapport qualité-prix et était plus avantageuse que les offres de Bombardier et de Hyundai Rotem. Le prix proposé par CRRC était inférieur de 34 millions USD à celui de la seconde meilleure offre.
En 2019, CRRC a obtenu un contrat de 957 millions EUR (1.11 milliard USD) en Roumanie pour la fourniture de 80 trains régionaux. Le prix était le critère le plus important (80 % du total des points) dans l’analyse des offres. L’offre de CRRC était inférieure de 25 % à celles proposées par Alstom et Siemens, ce qui a influé considérablement sur le résultat de la procédure.
Source : (OCDE, 2023[39] ; Cory, 2021[90] ; State Council of China, 2015[91]), base de données MAGIC de l’OCDE, (US Chamber of Commerce, 2017[92]). (Boullenois, Black et Rosen, 2025[93]). (Kennedy, 2024[94]). (European Commission, 2025[17]).
Législations restreignant l’accès des entreprises subventionnées aux marchés publics
En faussant la concurrence, les subventions permettraient aux entreprises subventionnées de gagner des parts de marché à l’international. Néanmoins, les États mettent en place de plus en plus de législations qui restreignent l’accès de ces entreprises aux marchés publics, comme le règlement (UE) 2022/2560 relatif aux subventions étrangères (RSE) (European Commission, 2022[89]) (voir section 3.2.2). Par conséquent, si l’attribution de subventions peut favoriser le développement des entreprises et produits nationaux, elle pourrait également nuire à la concurrence internationale en fermant les portes de marchés potentiels à des entreprises qui se retrouvent ainsi privées d’opportunités de croissance. Par exemple, selon une étude américaine, le RSE pourrait poser problème aux entreprises américaines présentes sur les marchés européens dans les prochaines années (Friton, Klasse et Yukins, 2023[95]). Cette situation s’explique notamment par les importantes subventions publiques attribuées par les États-Unis aux entreprises et produits américains afin de faire face à la difficile situation mondiale créée par la pandémie (Friton, Klasse et Yukins, 2023[95]). Ces milliards d’aides versées en soutien aux entreprises intérieures pourraient à terme fermer les marchés européens aux entreprises américaines.
De plus en plus de pays ont recours aux marchés publics afin d’atteindre leurs objectifs politiques tels que l’encouragement de l’innovation ou la promotion de la durabilité, en favorisant notamment une transition économique et énergétique durable. Alors que d’autres pays cherchent à s’adapter à un environnement complexe et instable en valorisant la sécurité d’approvisionnement dans leurs marchés publics. En plus du prix et de la qualité, ces objectifs apparaissent de plus en plus comme faisant partie intégrante du concept d’« optimisation des ressources », le principe fondamental qui sous-tend les marchés publics, guidant les décisions et les actions pour se concentrer sur « la combinaison la plus avantageuse des coûts, de la qualité et de la durabilité pour répondre aux exigences définies » (OCDE, 2020[96]). La dimension économique – coût et qualité – a longtemps occupé une place centrale dans la passation des marchés, du fait de contraintes budgétaires et de la demande croissante de responsabilité par les citoyens. Toutefois, depuis plus de dix ans, la durabilité est de plus en plus présente dans les marchés publics de nombreux pays, avec souvent des objectifs qui vont au-delà des coûts et de la qualité, tels que les aspects sociaux, la protection de l’environnement ou la mise en place d’une économie verte (OCDE, 2020[96]). Le concept d’optimisation des ressources se tourne aussi davantage vers la sécurité d’approvisionnement, en raison des nombreux chocs géopolitiques.
Des études montrent que, bien que l’utilisation stratégique des marchés publics pour atteindre des objectifs d’intérêt public tels que la durabilité ou la sécurité d’approvisionnement n’ait pas pour vocation première de renforcer l’économie nationale, elle agit indirectement dans ce sens en créant des obstacles non tarifaires – en cas d’utilisation non proportionnelle et discriminatoire –, limitant la participation d’entreprises étrangères (Folliot Lalliot et Yukins, 2024[84]). Le Graphique 2.6 présente des exemples de mesures qui pourraient indirectement renforcer les économies nationales et affecter les échanges commerciaux.
Source : établi par l’auteur.
2.2.1. La promotion de la durabilité dans les marchés publics peut contribuer au développement des économies locales
Les objectifs sociaux et environnementaux comptent parmi les principaux objectifs stratégiques poursuivis par les pays dans le cadre de leurs marchés publics. Utilisés de façon stratégique, les marchés publics peuvent contribuer à la réalisation du Programme de développement durable à l’horizon 2030 en rendant les économies plus économes en ressources (OCDE, 2024[97]). La poursuite de ces objectifs implique de transformer les marchés publics, avec des conséquences sur l’identification des besoins, le cahier des charges, les conditions d’exécution, les critères d’attribution et bien d’autres aspects du processus (De La Rosa, 2025[47]). Le rapport de 2025 consacré à la mise en œuvre de la Recommandation du Conseil sur les marchés publics montre une prise de conscience de plus en plus aiguë du potentiel stratégique des marchés publics (OCDE, 2025[98]). En 2024, tous les répondants ont déclaré avoir intégré au moins un objectif stratégique dans les politiques spécifiques à la passation de marchés, les objectifs les plus courants étant liés à l’environnement (100 % des répondants). Par rapport aux objectifs environnementaux, les objectifs sociaux sont moins largement intégrés2 dans les documents de politique générale spécifiques aux marchés publics (OCDE, 2025[98]).
Des études montrent que les marchés publics peuvent être utilisés pour atteindre divers objectifs d’intérêt public comme la durabilité sans nuire à la concurrence ([84]). Cependant, en pratique, l’adoption croissante de mesures durables dans les marchés publics – notamment l’inclusion de critères sociaux, la promotion de l’économie circulaire, le raccourcissement des chaînes d’approvisionnement, le respect des droits de l’homme et des droits du travail, et le recours à la main-d’œuvre locale – pourrait favoriser indirectement les économies intérieures dans certains secteurs et/ou pour certaines politiques spécifiques.
Afin de mieux comprendre l’impact de ces mesures sur les résultats des marchés publics et sur la concurrence, les acheteurs publics doivent porter une grande attention à l’analyse du marché et mener une consultation de marché approfondie, y compris auprès des entreprises étrangères, le cas échéant. Les directives européennes sur les marchés publics permettent aux pouvoirs adjudicateurs de prendre en compte des critères environnementaux et sociaux et de promouvoir l’économie circulaire. Dans un marché mondialisé, l’intégration de la circularité dans les chaînes de valeur mondiales, notamment via les marchés publics, peut s’avérer très bénéfique en termes de durabilité, car elle peut contribuer à réduire la dépendance aux matières premières vierges, soutenir l’innovation en matière de recyclage et de conception de produits, et renforcer la résilience de la chaîne d’approvisionnement en diversifiant les sources d’approvisionnement et en réduisant les risques significatifs (Bato V et Kašťáková E, 2025[99]). Cependant, cela implique d’employer divers moyens systémiques tels que des normes environnementales harmonisées entre pays, des systèmes interopérables pour le suivi et l’échange de données sur les chaînes de valeur, et des mesures cohérentes dans toute la structure de gouvernance commerciale, industrielle et environnementale.
En février 2025, la Commission européenne a dévoilé sa nouvelle feuille de route visant à soutenir l’industrialisation verte à travers le Pacte pour une industrie propre (European Commission, 2025[100]). Ce pacte décrit plusieurs évolutions à venir, comme sa proposition d’acte législatif visant à accélérer la décarbonation de l’industrie, qui introduira des critères environnementaux obligatoires pour les procédures de marchés publics impliquant des secteurs à forte intensité énergétique.
En outre, s’il n’y a pas toujours de corrélation directe et systématique entre les achats locaux et la durabilité, certains acheteurs publics incluent des exigences de durabilité dans leurs procédures de passation des marchés publics afin de favoriser les industries locales, ce qui peut créer des barrières à l’entrée pour les fournisseurs étrangers (Folliot Lalliot et Yukins, 2024[84]). Par exemple, dans les marchés publics de restauration collective, les pouvoirs publics sont de plus en plus invités à privilégier les achats locaux pour mieux prendre en compte les considérations sociales et environnementales. L’État ou les autorités locales peuvent inclure des exigences relatives à l’utilisation de produits locaux en restauration collective, pour protéger l’environnement ou la santé publique. On considère souvent que l’approvisionnement alimentaire local via les marchés publics présente des avantages environnementaux et économiques – par exemple, acheter local pourrait réduire les emballages, et donc les déchets, ce qui pourrait être recherché dans les initiatives en matière de durabilité, à l’instar des émissions de carbone liées au transport (Krishnan et al., 2020[101]). Enfin, en s’approvisionnant auprès de fournisseurs géographiquement proches pour tenter d’atteindre des objectifs environnementaux ou de durabilité, les acheteurs publics peuvent chercher à offrir de nouvelles opportunités de marché aux entreprises locales, et stimuler ainsi la croissance économique locale (Tregear et al., 2022[102]). Cependant, la production locale ne s’avère pas toujours « plus durable ». Par exemple, une tomate locale cultivée sous serre chauffée en hiver pourrait avoir une empreinte carbone plus élevée qu’une tomate conventionnelle provenant d’une région plus chaude. De plus, la contribution des achats locaux à la réduction des émissions de carbone grâce à des distances de transport réduites est jugée minime. En effet, le transport ne représente qu’une faible part des émissions totales générées par la fourniture des repas aux cantines scolaires. L’empreinte carbone semble dépendre davantage du contenu des menus, des conditions de production et des méthodes d’élimination des déchets alimentaires, que de l’origine des aliments (Tregear et al., 2022[102]). En définitive, contribuer à la réalisation de différents objectifs de durabilité en achetant local, c’est composer avec d’importants compromis, puisque certains de ces objectifs sont susceptibles d’entrer en conflit (par exemple : les aliments bio ont souvent une intensité carbone supérieure à celle des aliments produits de façon classique ; un produit local n’est pas forcément bio).
Les critères environnementaux et les critères sociaux dans les marchés publics peuvent avoir les mêmes effets sur les économies nationales. Les pouvoirs adjudicateurs peuvent exclure les entreprises qui ne respectent pas certaines normes sociales et leur faire perdre ainsi un avantage concurrentiel. En utilisant comme conditions d’accès aux marchés des critères sociaux appliqués au niveau national, les pays peuvent s’assurer que les entreprises et produits intérieurs respectent ces normes et ne soient pas désavantagés en respectant des normes nationales plus strictes. Par exemple, en Suisse, la loi sur les marchés publics impose comme condition de participation aux marchés publics l’égalité salariale entre hommes et femmes, pour les entreprises intérieures comme étrangères. L’État effectue des contrôles de conformité inopinés et toute violation peut entraîner des sanctions, telles que des pénalités ou l’exclusion du marché pour éviter que la concurrence ne soit faussée (OCDE, 2020[96]).
2.2.2. Les conséquences indirectes de la valorisation de la sécurité d’approvisionnement sur l’économie nationale
La sécurité d’approvisionnement est une préoccupation majeure pour nombre de pays et d’acheteurs publics. Les échanges commerciaux se sont avérés essentiels pour répondre à certaines crises, comme lors de la pandémie de COVID-19 en garantissant un approvisionnement rapide en médicaments et en vaccins à l’échelle planétaire. Mais cette crise, ainsi que d’autres crises telles que la guerre d’agression de la Russie en Ukraine, ont mis en évidence de fortes dépendances quant à l’approvisionnement en produits essentiels dans certains pays, affectant à la fois les populations et leurs industries. Par exemple, la forte concentration de la production de certains médicaments dans certaines régions a parfois conduit à des ruptures d’approvisionnement – même avant la crise du COVID-19. À titre d’exemple, 65 % des principes actifs requis pour la production d’amoxicilline en Europe provenaient de Chine. Pour d’autres médicaments, ce pourcentage atteignait 80 % (OCDE, 2024[103]). Les données de l’OCDE montrent que le nombre de pénuries de médicaments dans les 14 pays Membres de l’OCDE a augmenté de 60 % entre 2017 et 2019 (Chapman, Dedet et Lopert, 2022[104]). Ces pénuries, parfois liées à des médicaments produits en Chine, concernent des médicaments indispensables au traitement de nombreuses maladies et pathologies (OCDE, 2024[103]). Si les risques géopolitiques soulèvent des préoccupations légitimes, certaines études ont montré que les raisons le plus souvent évoquées pour expliquer ces ruptures sont les problèmes de fabrication et de qualité (50-60 %), suivis par les raisons commerciales, les hausses imprévues de la demande, les problèmes d’ordre réglementaire, ou les catastrophes naturelles ou événements majeurs imprévus (OCDE, 2024[103]).
Dans ce contexte, les marchés publics peuvent jouer un rôle important dans le renforcement de la résilience de la chaîne de valeur, en agissant comme des leviers stratégiques pour garantir l’accès aux biens et services essentiels de qualité, notamment aux soins de santé qui représentent plus de 30 % des dépenses totales de marchés publics dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2025[105]). Par exemple, pour assurer leur autonomie stratégique ou la continuité de leur approvisionnement, les pays au tissu industriel dense peuvent prendre des mesures qui affectent indirectement les échanges commerciaux en rendant l’accès aux marchés publics plus complexes pour les fournisseurs étrangers.
Une première approche pour améliorer la résilience consiste à utiliser le principe de « l’offre économiquement la plus avantageuse », autrement dit, choisir une offre sur la base du meilleur rapport qualité/prix ou en fonction de critères pondérés (OCDE, 2024[103]). Prendre en considération des facteurs autres que le prix peut donner plus de poids à la sécurité de l’approvisionnement dans la prise de décision. En effet, les bas prix des médicaments génériques figurent parmi les facteurs principaux de la forte dépendance aux fabricants chinois et de la faible résilience des chaînes d’approvisionnement dans les pays de l’OCDE. Même si les critères de l’offre économiquement la plus avantageuse ne sont pas directement liés à la promotion de l’économie nationale, certains sous-critères, tels que la localisation de la production sur le territoire national, pourraient être utilisés pour chercher à améliorer la résilience face aux chocs d’offre mondiaux – bien qu’ils puissent, à l’inverse, augmenter la vulnérabilité aux chocs intérieurs. Les offres soumises par des entreprises intérieures ou contenant des produits intérieurs pourraient ainsi obtenir un meilleur score. Au Canada par exemple, dans le cadre d’une consultation en ligne sur l’amélioration de l’accès aux médicaments et autres produits de santé, les professionnels du secteur ont souligné la nécessité de renforcer la fabrication intérieure et de donner la priorité à la sécurité d’approvisionnement plutôt qu’au prix dans les procédures de passation des marchés (OCDE, 2024[103]).
Au-delà du lieu de production, il convient de noter que l’un des éléments clés pour renforcer la sécurité d’approvisionnement réside dans la prévisibilité de la demande, de sorte que les fabricants puissent mieux adapter la production aux besoins (OCDE, 2024[103]). Toutefois, les fabricants de médicaments estiment qu’il est difficile de planifier l’offre et d’anticiper la demande car, entre la présentation d’une offre et l’attribution du marché, ils n’ont pas le temps d’adapter leur capacité de production. Cela est particulièrement vrai lorsqu’ils participent à des appels d’offres avec des quantités et des volumes financiers importants, couvrant parfois les besoins de tout un pays.
Plusieurs pays mettent également en œuvre des politiques visant à encourager la relocalisation pour améliorer la résilience de la chaîne de valeur (OCDE, 2024[103]). Les motivations à relocaliser sont notamment : la perception d’un meilleur contrôle de la qualité, une amélioration de la durabilité environnementale et une production plus proche du consommateur (OCDE, 2024[103]). Dans le contexte de l’après-COVID-19, ces politiques s’expliquent aussi par la nécessité d’empêcher des perturbations plus fréquentes des chaînes de valeur mondiales et de faire face à l’augmentation du coût de la main-d’œuvre, des transports et des assurances (OCDE, 2024[103]). Pour encourager la relocalisation, les pays intègrent dans les marchés publics des critères de production intérieure qui peuvent limiter indirectement l’accès des fournisseurs étrangers aux marchés publics. Par exemple, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement 2024/1735/UE (dit règlement européen pour une industrie « zéro net », ou Net-Zero industry Act) en juin 2024 pour garantir l’accès aux technologies « zéro net » stratégiques3. Il impose aux acheteurs publics d’inclure un critère de résilience dans la passation des marchés publics lorsque le niveau de dépendance vis-à-vis d’un pays tiers pour une technologie stratégique « zéro net » (ou ses composants) dépasse 50 %. L’Encadré 2.8 présente le règlement sur les médicaments critiques (Critical Medicines Act) proposé par la Commission européenne (CE) afin de renforcer la sécurité d’approvisionnement et la disponibilité des médicaments jugés critiques dans l’Union européenne (UE) (European Commission, 2025[106]).
En outre, des règlements en matière d’entreprises responsables peuvent aussi être associés à la valorisation de la sécurité d’approvisionnement, les États devant veiller à signer des contrats avec des partenaires fiables et responsables tout au long des chaînes d’approvisionnement (voir section 3.2.2).
En mars 2025, la Commission européenne a soumis un règlement sur les médicaments critiques (Critical Medicines Act) visant à renforcer la sécurité d’approvisionnement et la disponibilité des médicaments jugés critiques dans l’UE.
Les médicaments critiques sont des médicaments « dont la pénurie présente ou est susceptible de présenter un risque majeur pour la santé des patients ». L’Agence européenne des médicaments en a identifié 299. En vertu de l’article 18 du règlement proposé, les États membres de l’UE doivent adopter des critères d’attribution autres que le prix et inclure dans leurs marchés publics des exigences qui favorisent la résilience de l’approvisionnement dans l’UE pour ces médicaments critiques. Lorsqu’il existe une forte dépendance vis-à-vis d’un ou plusieurs pays tiers, le règlement exige que les pouvoirs adjudicateurs appliquent des critères de sélection favorables aux fournisseurs produisant une part importante de ces médicaments dans l’UE.
2.2.3. Soutenir l’innovation par le biais des marchés publics pourrait créer des avantages comparatifs pour les entreprises intérieures et affecter les échanges commerciaux en stimulant les exportations
L’innovation joue un rôle essentiel, non seulement pour améliorer la croissance économique, mais aussi pour répondre aux différents chocs frappant les chaînes de valeur et pour assurer la résilience des économies face à ces événements, en particulier dans les secteurs stratégiques. En effet, grâce à elle, les nouvelles entreprises ont la possibilité d’accéder au marché et de devenir compétitives au niveau international, et les acheteurs publics ont accès à d’autres fournisseurs en cas de perturbation des chaînes de valeur mondiales (OCDE, 2017[108] ; Jaravel et Méjean, 2021[109]). Cependant, des études montrent que les économies de marché n’investissent pas assez dans l’innovation. Preuve en sont les contraintes financières qui freinent le développement des nouveaux acteurs, et par conséquent leurs aspirations à l’innovation (Chiappinelli, Giuffrida et Spagnolo, 2025[110]). Les marchés publics pourraient être utilisés pour renforcer la capacité des nouvelles entreprises à innover et corriger ainsi une défaillance de marché (Chiappinelli, Giuffrida et Spagnolo, 2025[110] ; OCDE, 2018[63]).
Le rapport de 2025 consacré à la mise en œuvre de la Recommandation du Conseil sur les marchés publics révèle qu’en 2024, 94 % des répondants à l’enquête ont inclus un objectif stratégique d’innovation dans leurs politiques de passation de marchés. Cela montre bien que l’encouragement de l’innovation est considéré comme un objectif stratégique clé qu’il convient de poursuivre dans les marchés publics (Monteiro, Hlacs et Boéchat, 2024[111]). Les pouvoirs publics étant effectivement les principaux acheteurs dans de nombreux secteurs, les marchés publics peuvent être utilisés pour stimuler l’innovation en permettant aux entreprises innovantes de développer leurs activités (OCDE, 2017[108]).
Les données empiriques confirment qu’innover et exporter sont fortement liés. En France par exemple, des études montrent que 95 % des entreprises ayant déposé au moins un brevet entre 1995 et 2012 ont exporté (Aghion et al., 2018[112]). Ce lien porte non seulement sur la marge extensive – les entreprises n’exportant pas brevettent très peu souvent – mais aussi sur la marge intensive – plus une entreprise exporte, plus elle a de chances d’innover (Aghion et al., 2018[112]). Ces résultats mettent en lumière l’importance d’un écosystème favorable à l’innovation pour faciliter l’intégration des entreprises sur les marchés mondiaux. Cet écosystème comprend non seulement les entreprises individuelles et leurs chaînes d’approvisionnement, mais aussi les partenaires du savoir. Si le rôle des marchés publics d’innovation dans la stimulation des exportations n’est étayé par aucune étude, il est prouvé qu’il conditionne la compétitivité et la productivité des entreprises, ce qui pourrait influer indirectement sur leurs exportations et, par conséquent, sur leurs échanges commerciaux (Shin et Lee, 2021[113] ; Aghion et al., 2018[112]). En développant de nouveaux produits, procédés ou services, les entreprises renforcent leur position vis-à-vis de leurs concurrents étrangers et peuvent ainsi accéder à de nouveaux marchés et améliorer leur performance à l’exportation.
Le rapport Draghi sur l’avenir de la compétitivité en Europe confirme le rôle stratégique des marchés publics (European Commision, 2024[32]). Ce rapport, publié par la Commission européenne, souligne le rôle clé que jouent les marchés publics d’innovation dans la transition verte, la compétitivité de l’UE et la résilience du marché unique, mais indique que ces marchés ne représentent que 10 % du total des dépenses publiques. Sur la base de ces conclusions, la Commission européenne a présenté le Pacte pour une industrie propre, un plan stratégique destiné à soutenir la décarbonation, la réindustrialisation et l’innovation, notamment via les marchés publics.
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← 1. Selon les directives du Bureau de la gestion et du budget (Office of Management and Budget, OMB), pour être considérés comme « fabriqués aux États-Unis » au sens de l’IIJA, les produits manufacturés autres que le fer et l’acier doivent contenir plus de 55 % de contenu d’origine intérieure.
← 2. Soutien aux populations autochtones 20 %, lutte contre le chômage de longue durée 28 %, égalité des genres et réactivité 53 %, promotion de l’accessibilité 60 %, soutien aux entreprises sociales 60 %, et respect des droits humains et des droits du travail 75 %.
← 3. L’article 4 stipule que les technologies intervenant dans la production d’énergie, comme les éoliennes, les panneaux solaires, les batteries, l’hydrogène et le nucléaire, sont couvertes. Sont également incluses toutes les formes de technologie utilisées dans la décarbonation.