Le gouvernement ouvert au service de la transition verte

1. Mobiliser les principes du gouvernement ouvert pour une participation effective des citoyens à la transition verte

Description

Ce chapitre introductif offre le cadrage général de ce rapport. Il présente les constats et données clés ayant présidé à son élaboration, en particulier la concomitance entre la crise climatique et environnementale et une crise globale de confiance dans le gouvernement soulignée par les rapports de l’OCDE. Il souligne le potentiel des principes et pratiques du gouvernement ouvert pour répondre à ces deux crises et réengager les citoyens dans la transition verte, et présente l’approche analytique ainsi que les objectifs du rapport.

1.1. La lutte contre le changement climatique : un défi d’ouverture et d’inclusion pour les gouvernements en vue de politiques efficaces et soutenues par le public

La question environnementale, et en particulier le changement climatique, constituent des défis parmi les plus importants auxquels sont confrontées nos sociétés et gouvernements. Le 6ème rapport d’évaluation du GIEC, publié en mars 2023, rappelle l’urgence d’agir, alors que les gaz à effet de serre émis par les activités humaines ont réchauffé le climat à un rythme sans précédent avec une température à la surface du globe qui a augmenté de 1,1°C par rapport à 1850-1900. Ces perturbations entraînent des conséquences sur les écosystèmes et les sociétés, telles que l’augmentation des événements climatiques extrêmes, les menaces sur la biodiversité, des risques sanitaires notamment liés à la pollution, l’augmentation de l’insécurité alimentaire ou encore des pénuries d’eau. Ces évolutions appellent dans leurs diverses dimensions à la mise en place de mesures urgentes d’atténuation1 et d’adaptation2 pour une transition économique et sociale dite « verte » par les gouvernements qui soit efficace, juste et équitable, conformément à l’Objectif de développement durable (ODD) n°13 (OCDE, 2012[1] ; Nations Unies, 2015[2]).

Conscients de l’urgence, les attentes des citoyens3 et de la société civile vis-à-vis d’une action environnementale et climatique globale augmentent, impliquant de traiter les enjeux interconnectés tels que la pollution, la perte de biodiversité ou encore la gestion des ressources naturelles afin de garantir un avenir durable et résilient à tous. L’Enquête de l’OCDE (ci-après l’Enquête) sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques publiée en juillet 2024 révèle que 69% personnes interrogées estiment que la réduction des émissions de gaz à effet de serre devrait constituer une priorité du gouvernement. Si ce chiffre est significatif, il convient cependant de souligner que cette priorité se classe après d’autres priorités identifiées dans l’Enquête, telles que garantir l’égalité des chances, créer les conditions pour que les entreprises prospèrent, ou encore réduire la dette publique, ce qui peut en partie expliquer la relative lenteur de l’action climatique et environnementale malgré l’urgence des enjeux (OCDE, 2024[3]). Dans le même temps, cette Enquête met en avant une confiance limitée (bien qu’en légère hausse par rapport à l’édition précédente) des citoyens dans la capacité du gouvernement à apporter une réponse adéquate à des problématiques politiques stratégiques à l’intersection de la gouvernance nationale et mondiale qui impliquent des conséquences à long terme ou des arbitrages difficiles, telles que le changement climatique (OCDE, 2024[3]). Par ailleurs, près de 38% des personnes interrogées doutent de la capacité des gouvernements à s’appuyer sur les meilleures preuves, recherches et données statistiques pour la prise de décision, un aspect d’autant plus crucial lorsqu’il s’agit de l’environnement (OCDE, 2024[3]). Enfin, seuls 37% des personnes interrogées ont confiance dans la capacité des gouvernements à concilier les intérêts intergénérationnels (OCDE, 2024[3]).

Ainsi, cette crise environnementale et climatique planétaire va de pair avec une défiance vis-à-vis de la capacité des gouvernements à répondre au mieux aux besoins des citoyens (OCDE, 2022[4]). Dans les régimes démocratiques, cela peut prendre la forme de faibles taux de participation ou de détachement d’un nombre croissant de citoyens des processus démocratiques, qui mettent à l’épreuve les institutions et entravent la capacité des gouvernements à relever les défis sociaux, économiques et climatiques auxquels ils sont confrontés.

Ces deux crises sont effectivement liées en raison de l’interdépendance entre le niveau de confiance et l’efficacité de l’action en faveur du climat et de l’environnement. Les résultats de l’Enquête suggèrent en effet que les facteurs les plus puissants pour renforcer la confiance des citoyens dans les gouvernements sont liés à des questions politiques complexes, globales et à long terme – car ce sont sur ces sujets que le public exprime le sentiment de ne pas avoir réellement de voix, tandis que les décisions seraient guidées par des intérêts privés plutôt que sur des données et preuves fiables au service de l’intérêt public. Répondre à ce double défi nécessite donc une transformation profonde de la gouvernance publique avec des administrations publiques qui prennent davantage en compte les intérêts et les besoins des citoyens, et qui les associent activement en tant que partenaires (OCDE, 2022[5]).

D’après les recommandations de l’OCDE, cette évolution nécessaire vers une conception « plus diffuse et partagée de la gouvernance démocratique » (OCDE, 2022[5]) passe d’une part par un renforcement de la représentation démocratique (plus grande représentativité des corps élus, diversification de la fonction publique, etc.) mais également par la création des conditions à une participation plus inclusive et effective des citoyens à travers une gouvernance ouverte, qui est l’objet de ce rapport (OCDE, 2022[6]). En effet, améliorer la participation des citoyens et leur influence sur les processus de prise de décision constitue un levier prioritaire de réforme identifié dans l’Enquête, alors que seulement 30% des personnes interrogées estiment avoir leur mot à dire dans la prise de décision au niveau national (OCDE, 2024[3]).

Face à la complexité des enjeux de la transition verte, impliquer les citoyens et les parties prenantes dans la définition, la mise en œuvre et le suivi des politiques publiques climatiques et environnementales est ainsi un enjeu de premier ordre. En effet, l’efficacité des politiques vertes est étroitement liée à leur acceptation, appropriation et mise en œuvre par les différentes parties prenantes (entreprises, société civile, citoyens, etc.), y compris par les plus vulnérables, dans la mesure où elles reposent principalement sur des changements de comportements et des modes de production et de consommation (Rozo Rincon, Kirchhofer et Almuzaini, 2022[7] ; OCDE, 2025[8]). Pour être soutenues et appliquées, les mesures prises doivent être comprises par les citoyens et jugées équitables dans un contexte où la transition écologique fera sur le court terme des gagnants et des perdants (OCDE, 2022[5]).

Le Plan d’action « Gouverner vert » de l’OCDE appelle ainsi les gouvernements à « promouvoir un dialogue constructif et bidirectionnel qui renforce les possibilités d’échange avec les parties prenantes et favorise la participation effective des citoyens au processus de prise de décision en faveur de l’action climatique et de la transition verte, notamment à l’aide de dispositifs novateurs tels que les mécanismes de démocratie délibérative » (OCDE, 2022[9]), soulignant ainsi le rôle déterminant de la participation dans la transition verte. De même, dès 1992, la déclaration du Sommet de la Terre de Rio stipule que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient ». L'Accord de Paris de 2015 invite quant à lui les pays à prendre des mesures pour « renforcer [...] la sensibilisation du public, la participation du public et l’accès du public à l’information, en reconnaissant l’importance de ces mesures en ce qui concerne le renforcement des actions menées au titre de l’accord » (art. 12).

Pourtant, si de nombreuses initiatives ont déjà été mises en place pour impliquer les citoyens dans la prise de décision et l'action sur les politiques publiques visant à répondre à l’urgence climatique, peu d'entre elles ont réussi à changer la donne en termes de gouvernance et de prise de décision collective. L’absence d’une approche globale et intégrée des différents mécanismes et leviers permettant l’implication des citoyens et des parties prenantes tout au long du cycle des politiques publiques climatiques limite de fait l’impact transformatif de long terme de ces initiatives sur la gouvernance de la transition verte et son appropriation par les citoyens.

1.2. Les principes du gouvernement ouvert pour soutenir la transition verte

La contribution des principes du gouvernement ouvert, défini dans la Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert comme « une culture de gouvernance qui promeut les principes de transparence, d’intégrité, de redevabilité et de participation des parties prenantes à l’appui de la démocratie et d’une croissance inclusive » (OCDE, 2017[10]) pour renforcer la démocratie, la confiance des citoyens dans les institutions publiques et la qualité ainsi que l’efficacité des politiques publiques a été reconnue de longue date, comme le souligne l’initiative de l’OCDE « Renforcer la Démocratie » (RDI) (OCDE, 2023[11]).

De même, plusieurs instruments internationaux, tels que la Convention d’Aarhus (1998), l’Accord de Paris (2015) et l’Accord d’Escazú (2021) reconnaissent explicitement l’importance d’un meilleur accès à l'information et d’une participation accrue du public aux processus décisionnels dans le domaine de l’environnement afin d’assurer la pertinence et l’efficacité des décisions engagées. Le constat du potentiel des principes du gouvernement ouvert pour accompagner l’action climatique est également partagé par le Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO/OGP), qui a indiqué vouloir faire progresser son action sur le changement climatique dans le cadre de sa Stratégie 2023-2028 (Open Government Partnership, 2023[12]).

La Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert reconnait que les réformes, initiatives et pratiques du gouvernement ouvert jouent un rôle déterminant pour améliorer l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et services publics, assurer l’adhésion des citoyens, et renforcer la légitimité des décisions prises (OCDE, 2024[13]). Au-delà de l’adhésion et l’acceptation, la mise en œuvre intégrée des principes de transparence, de participation et de redevabilité a le potentiel de mettre la transition verte à la portée des citoyens et des parties prenantes, permettant ainsi une véritable compréhension et appropriation des enjeux ainsi que des actions nouvelles à tous les niveaux, pour une approche « par la société dans son ensemble » de la transition verte qui soutient la transformation et la résilience de la société.

Ainsi, l’accès à l’information et les données ouvertes permettent aux citoyens de disposer de toutes les informations nécessaires à une prise de décision éclairée et au suivi de l’action (ou de l’inaction) des gouvernements pour répondre à la crise climatique. En outre, une communication publique efficace, inclusive et accessible permet à la société dans son ensemble de lutter contre la désinformation, de favoriser la participation active des citoyens, d’encourager des changements de comportement et, en fin de compte, d'instaurer la confiance et de mobiliser efficacement les citoyens.

De même, la participation des citoyens et des parties prenantes à la définition des politiques climatiques peut permettre d’atteindre des compromis parfois difficiles, d’éviter ou de surmonter certains blocages et d’embarquer l’ensemble des acteurs dans les efforts nécessaires pour faire face aux enjeux écologiques. Elle permet également de bénéficier des connaissances et expériences vécues afin d’aborder les problèmes de leur point de vue et de définir des solutions plus adaptées à leurs besoins (OCDE, 2022[5]). Enfin, elle peut contribuer à répondre à l’inadaptation des institutions démocratiques à intégrer le temps long dans leur fonctionnement et leurs décisions, dépassant les enjeux des cycles électoraux et les considérations et actions parfois de court terme qu’ils induisent (Smith, 2017[14]). Par ailleurs, l’efficacité de ces initiatives est conditionnée par l’existence d’un espace civique préservé, ce qui permet aux citoyens et à la société civile de s’impliquer véritablement (OCDE, 2022[15]). En effet, les données climatiques ouvertes ne contribuent à renforcer la transparence que si les citoyens peuvent y accéder librement, les utiliser et les critiquer ; et la participation à la définition des politiques vertes est entravée si les associations environnementales ne sont pas en mesure de fonctionner, sont arbitrairement dissoutes ou si les militants pour le climat sont poursuivis ou menacés. Le nombre croissant d’atteintes contre les activistes écologistes dans le monde rappelle la nécessité de cadres robustes pour leur protection.4 En outre, la question climatique et environnementale est une problématique qui mobilise particulièrement les citoyens dans des modes de participation non institutionnalisés, tels que les manifestations et autres mouvements de protestation (Corry et Reiner, 2021[16]). Ces manifestations reflètent les préoccupations et le sentiment d’urgence d’agir des citoyens, en même temps qu’elles soulignent la responsabilité morale des gouvernements d’agir pour les générations futures. Si l’étude de ces modes non institutionnalisés de participation sort du cadre de ce rapport, la manière dont les gouvernements interagissent avec ces mouvements a un impact certain sur la confiance, la crédibilité et la légitimité de l’action gouvernementale autour du climat et de l’environnement. S’intéresser aux causes profondes de ces mouvements de protestation et engager un dialogue constructif avec leurs acteurs contribuent à alimenter le débat sociétal autour des enjeux environnementaux et climatiques, à favoriser le dialogue entre les citoyens et les gouvernements, et à canaliser et reconnecter ces modes d’expression et de participation citoyenne aux processus de prise de décision à travers les canaux institutionnels appropriés.

1.3. Identifier de bonnes pratiques d’application des principes du gouvernement ouvert à la transition verte

Ce rapport vise à recenser les initiatives de gouvernement ouvert innovantes et prometteuses, au sein d’une sélection de pays membres et partenaires de l’OCDE, qui ont permis d’impliquer activement les citoyens et la société civile dans la transition verte. L’analyse des initiatives présentées dans ce document permet d’identifier les leviers et bonnes pratiques contribuant à la mise en place d’une gouvernance verte plus participative et inclusive.

Les processus de participation étudiés dans ce rapport sont divers : ils peuvent être formels ou informels, institutionnalisés ou ad hoc, en présentiel, numériques ou hybrides, et prendre différentes formes, allant de l’ouverture des données vertes à de nouvelles pratiques innovantes comme la délibération ou les communs. Cependant, une attention particulière a été portée d’une part à l’intégration des publics éloignés et vulnérables qui reste souvent un défi dans les démarches de participation citoyenne, et d’autre part à la réplicabilité des processus étudiés. En effet, bien que ces derniers répondent souvent à des objectifs et contextes spécifiques, l’objectif de cette étude est, au-delà de faire connaitre les bonnes pratiques, de les essaimer et d’inciter les gouvernements à s’en inspirer et s’en emparer.

Ce document est structuré autour des trois niveaux de participation définit dans la Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert, qui diffèrent selon le niveau d’implication et l’impact que les citoyens et les parties prenantes peuvent avoir sur la décision finale (voir Encadré ‎1.1). Ces trois niveaux ne constituent cependant pas une échelle rigide, les frontières entre eux n’étant pas toujours parfaitement étanches. En effet, de l’accès à l’information aux processus de codécision et cogestion, toute une gamme de dispositifs existent afin que les citoyens et les parties prenantes s’investissent dans le processus décisionnel et contribuent à la définition et la mise en œuvre de l’action climatique. Ces trois niveaux doivent être pensés de manière globale, dynamique et intégrée afin d’avoir un véritable impact sur la gouvernance climatique et de garantir la pleine implication des citoyens et des parties prenantes.

Encadré ‎1.1. L’échelle de participation de l’OCDE comme grille d’analyse des initiatives de gouvernement ouvert en appui à la transition climatique

L’information est définie comme un niveau initial de participation caractérisé par une relation à sens unique dans laquelle le gouvernement produit et fournit des informations aux parties prenantes. Il couvre à la fois la fourniture d’informations à la demande et les mesures « proactives » prises par le gouvernement pour diffuser l’information et la rendre accessible et compréhensible. Dans le contexte de la transition écologique, l’accès aux données vertes permet aux citoyens de suivre et d’évaluer les risques liés au changement climatique (taux de pollution, émission de gaz à effet de serre, etc.), d’identifier les enjeux principaux, mais également de tenir les gouvernements responsables et redevables de leurs engagements climatiques (OCDE, 2023[17]). En permettant une meilleure compréhension des défis climatiques et environnementaux, l’accès à l’information conduit également à une meilleure acceptation des politiques vertes et une plus grande implication des citoyens dans leur mise en œuvre (OCDE, 2023[17]). Enfin, l’information et les données ouvertes sont essentielles pour permettre aux citoyens et parties prenantes de contribuer à élaborer des solutions et politiques publiques en réponse aux défis environnementaux.

La consultation est un niveau de participation plus avancé qui implique une relation bidirectionnelle dans laquelle les parties prenantes fournissent des commentaires au gouvernement et vice versa. Elle repose sur la définition préalable de la question sur laquelle les avis sont recherchés et nécessite de fournir les informations pertinentes, en plus d'un retour d'information sur les résultats du processus. Compte-tenu de l’ampleur des transformations requises et de la complexité des enjeux pour faire face à l’urgence climatique, les gouvernements doivent s’appuyer sur les connaissances et le vécu d’une multitude d’acteurs (scientifiques, secteur privé, citoyens, etc.) (OCDE, 2022[5]). Les processus de consultation permettent aux gouvernements d’améliorer leurs politiques publiques vertes en s’appuyant sur l’expertise des autres acteurs (y compris l’expertise d’usage des citoyens) en comprenant leurs besoins et en anticipant les potentiels conflits et blocages (OCDE, 2022[5]).

L’engagement correspond à un niveau de participation où toutes les parties prenantes ont l'opportunité et les ressources nécessaires (informations, données et outils numériques, etc.) pour collaborer pendant toutes les phases du cycle des politiques publiques et dans la conception et la prestation de services publics. Les citoyens et parties prenantes sont alors invités à coconstruire les politiques vertes et les services publics associés via des dispositifs comme les budgets participatifs verts ou les processus délibératifs. Cette implication des citoyens peut aller encore plus loin avec l’émergence de dispositifs de gouvernance partagée et collaborative inspirés des communs : au-delà de la co-construction, une véritable codécision et cogestion avec les citoyens et les parties prenantes sont alors mises en place.

Source : (OCDE, 2017[10]).

Références

[16] Corry, O. et D. Reiner (2021), Protests and Policies: How Radical Social Movement Activists Engage with Climate Policy Dilemmas, pp. 197-217, https://doi.org/10.1177/0038038520943107.

[18] Global Witness (2023), Standing Firm: The Land and Environmental Defenders on the Frontlines of the Climate Crisis - September 2023, https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmental-activists/standing-firm/.

[2] Nations Unies (2015), Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 25 septembre 2015 - Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030.

[8] OCDE (2025), « Mind shift, green lift : Six behavioural science trends for environmental policy », OECD Public Governance Policy Papers, n° 69, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/162c5a27-en.

[3] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.

[13] OCDE (2024), Exploring new frontiers of citizen participation in the policy cycle: Drafted annotated outline of a discussion paper, Non publié / document interne.

[17] OCDE (2023), « L’ouverture des données publiques au service de l’action climatique », dans Panorama des administrations publiques 2023, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ed5ea4f1-fr.

[11] OCDE (2023), Open Government for Stronger Democracies : A Global Assessment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5478db5b-en.

[6] OCDE (2022), « Améliorer la participation, la représentation et l’ouverture dans la vie publique », dans Instaurer la confiance et renforcer la démocratie  : Préparer le terrain pour l’action gouvernementale, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/dae454d1-fr.

[9] OCDE (2022), Annexe C : Plan d’action sur le thème « Gouverner vert », https://legalinstruments.oecd.org/public/doc/692/f69572f8-8c38-4f2e-b183-e419f99a0c2c.pdf.

[5] OCDE (2022), « Gouverner vert : Préparer les gouvernements à l’action face à l’enjeu climatique et aux autres défis environnementaux », dans Instaurer la confiance et renforcer la démocratie  : Préparer le terrain pour l’action gouvernementale, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b0aea2e5-fr.

[4] OCDE (2022), Instaurer la confiance et renforcer la démocratie : Préparer le terrain pour l’action gouvernementale, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/34a56a87-fr.

[20] OCDE (2022), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f765caf6-en.

[15] OCDE (2022), The Protection and Promotion of Civic Space : Strengthening Alignment with International Standards and Guidance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d234e975-en.

[10] OCDE (2017), Recommandation du Conseil sur le Gouvernement Ouvert, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0438.

[1] OCDE (2012), Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l’horizon 2050: Les conséquences de l’inaction, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/env_outlook-2012-fr.

[12] Open Government Partnership (2023), OGP’s 2023-2028 Strategy, https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2023/04/OGP-Strategy-2023-2028.pdf.

[19] PNUD (2024), PNUD - Climate Promise, https://climatepromise.undp.org/fr/news-and-stories/quest-ce-que-ladaptation-au-changement-climatique-et-pourquoi-est-elle-cruciale (consulté le 14 novembre 2024).

[21] PNUD (2024), Qu’est-ce que l’atténuation des effets du changement climatique et en quoi est-ce une urgence ?, https://climatepromise.undp.org/fr/news-and-stories/quest-ce-que-lattenuation-des-effets-du-changement-climatique-et-en-quoi-est-ce (consulté le 14 novembre 2024).

[7] Rozo Rincon, M., X. Kirchhofer et A. Almuzaini (2022), Open Government and Climate Change : Leveraging Transparency, Participation, and Accountability for Effective Climate Action, Washington, D.C. : World Bank Group, http://documents.worldbank.org/curated/en/099830011172291748/P172569009a5a4066087c90ec13941fcd07.

[14] Smith, G. (2017), « Concevoir la démocratie pour le long terme : innovation institutionnelle et changement climatique », La Pensée écologique, vol. N° 1/1, p. h, https://doi.org/10.3917/lpe.001.0158.

Notes

← 1.  L’atténuation fait référence « aux mesures prises par les gouvernements, les entreprises ou les personnes, pour réduire ou éviter les gaz à effet de serre, ou pour développer les puits de carbone qui les éliminent de l’atmosphère » (PNUD, 2024[21])..

← 2.  L’adaptation climatique fait référence aux actions qui contribuent à réduire la vulnérabilité aux effets actuels ou attendus du changement climatique, tels que les évènements météorologiques extrêmes et les catastrophes naturelles, l’élévation du niveau des mers, le déclin de la biodiversité ou l’insécurité alimentaire ou hydrique (PNUD, 2024[19]).

← 3.  Définit par l’OCDE (2022[20]) comme « individus, quels que soient leur âge, leur sexe, leur orientation sexuelle, leurs affiliations religieuses et politiques. Le terme est entendu dans le sens plus large d'un « habitant d'un lieu particulier », qui peut faire référence à un village, une ville, une région, un État ou un pays selon le contexte. Il ne s’agit pas d’un ressortissant légalement reconnu d’un État. Dans ce sens plus large, cela équivaut à des personnes ».

← 4.  D’après l’organisation Global Witness, au moins 1910 défenseurs de l’environnement ont été tués entre 2012 et 2022 (Global Witness, 2023[18]).