Ce chapitre explore les modalités et pratiques de consultation des citoyens et des parties prenantes autour de l’agenda vert. Il souligne l’ancrage croissant de la consultation comme outil dans l’élaboration et le suivi des politiques publiques vertes, ainsi que son institutionnalisation progressive. Il dégage également certains leviers d’approfondissement pour renforcer la qualité et l’impact des processus de consultation à destination des citoyens et des parties prenantes, en soulignant l’importance de mettre en place les cadres et mécanismes nécessaires pour favoriser l’inclusion et la participation des catégories de population les plus vulnérables et éloignées de la prise de décision.
Le gouvernement ouvert au service de la transition verte
Panorama de bonnes pratiques pour une participation effective des citoyens
Description
Si l’accès à l’information, la transparence et l’accessibilité des données ainsi que la communication publique sont des leviers fondamentaux pour une meilleure connaissance et une meilleure compréhension des enjeux climatiques et de l’impact des décisions individuelles comme collectives, la participation permet de soutenir encore davantage l’appropriation et l’action de tous pour la transition verte.
La participation des citoyens et des parties prenantes s’est ainsi inscrite dans de nombreux pays comme un incontournable dans l’élaboration et mise en œuvre de politiques publiques en lien avec l’environnement. Elle permet, sur un sujet complexe comme la transition énergétique, la prise en compte d’une large gamme d’expertises et de points vue sur les actions et mesures à mettre en place (OCDE, 2022[1]). Cela est d’autant plus important que les coûts et les répercussions du changement climatique, ainsi que les mesures pour lutter contre, ne seront pas répartis uniformément dans la société, entre les générations et entre les pays (OCDE, 2022[1]). Ainsi, les gouvernements doivent non seulement concevoir des politiques climatiques et environnementales appropriées, mais également garantir une transition juste et équitable en bâtissant un consensus large autour de l’action à mener afin d’éviter des blocages ou conflits parfois violents.
Compte-tenu de l’ampleur des transformations requises et de la complexité des enjeux pour faire face à l’urgence climatique, les gouvernements ont effectivement recours à la consultation comme moyen de créer un échange structuré et réciproque avec les parties prenantes et les citoyens autour d’une question prédéterminée. La Recommandation de l’OCDE sur un gouvernement ouvert (OCDE, 2017[2]) définit ainsi la consultation comme « un niveau de participation plus avancé qui implique une relation bidirectionnelle dans laquelle les parties prenantes fournissent des commentaires au gouvernement et vice versa. Elle repose sur la définition préalable de la question sur laquelle les avis sont recherchés et nécessite de fournir les informations pertinentes, en plus d'un retour d'information sur les résultats du processus » (OCDE, 2017[2]).
Historiquement, les pays ont progressivement mis en place des processus de consultation sur des questions liées à la transition verte afin de permettre aux parties prenantes1 d’éclairer la prise de décision par leur expertise (organisations de la société civile, secteur privé, groupements de recherche, etc.). Dans le domaine la réglementation en particulier, la Recommandation de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires appelle les pays signataires dans la Disposition 2 à adhérer aux principes du gouvernement ouvert, et notamment le principe de participation, en donnant au public l’occasion de « contribuer à l’élaboration des projets de réglementation et à la qualité de l’analyse sur laquelle ils reposent » (OCDE, 2012[3]). Les travaux de l’OCDE sur la réglementation pour la transition verte soulignent également l’importance de renforcer les efforts pour impliquer les citoyens et les parties prenantes dans le travail règlementaire, y compris à travers une approche plus ciblée des initiatives de consultation (OCDE, 2023[4]). La prochaine édition du rapport Perspectives de l’OCDE sur les politiques de réglementation 2025 met en avant l'importance d'améliorer l’implication des parties prenantes dans la transition verte, en privilégiant des approches plus inclusives pour renforcer une relation de confiance entre citoyens et gouvernement, surmonter les résistances locales – par exemple dans le contexte du développement des énergies renouvelables - et mobiliser les contributions des communautés impactées. Elle souligne également la nécessité de consulter les parties prenantes à l'étranger pour mieux prendre en compte les effets d'entraînement environnementaux (OCDE, 2025 à paraître[5]).
Au-delà des aspects réglementaires, les travaux de l’OCDE soulignent que les processus impliquant les citoyens tendent également à croitre afin de capitaliser sur le vécu des individus et sensibiliser plus largement le public aux enjeux climatiques. Chaque type de consultation comporte ses avantages et peut également être pensé en synergie avec d’autres (voir Tableau 1.1).
Source : Adapté de OCDE (2022[6]), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f765caf6-en.
Cependant, si les démarches de consultation ont permis d’élargir le spectre de participants à la prise de décision et d’élaborer des politiques publiques davantage en adéquation avec les attentes des citoyens et des parties prenantes, elles sont souvent peu connectées au processus de décision, interviennent sur une partie limitée du cycle de la politique publique et ne touchent généralement qu’une partie limitée de la population concernée (OCDE, 2022[6]). De même, de manière illustrative, l’Enquête de 2024 de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques a révélé qu’un peu moins d’un tiers des répondants estimaient que le gouvernement tiendrait compte des opinions exprimées lors d’une consultation publique (OCDE, 2024[7]). Par ailleurs, les formats des processus étant adaptables, leur qualité a également tendance à varier en fonction des cadres et objectifs fixés et des ressources disponibles (par exemple en termes d’expertise, de fonds, de temps).
Les analyses de l’OCDE ont permis de préciser ces défis à relever pour améliorer ces dispositifs et en assurer l’impact (OCDE, 2022[8] ; 2023[9] ; 2023[10]):
Renforcer l’inclusion et la représentativité des processus de consultation : Les mécanismes de consultation manquent souvent de représentativité et peuvent exclure des personnes pour diverses raisons dues à des facteurs sociaux, physiques, économiques ou culturels. La participation est véritablement démocratique « lorsque toutes les personnes potentiellement impactées par une décision ont une chance égale d'influer sur ladite décision » (Warren, 2002[11]). C’est un enjeu central dans la mesure où les publics les plus éloignés de la décision sont souvent les premières victimes des conséquences du réchauffement climatique.
Développer des standards pour garantir la qualité des processus de consultation : Les consultations sont parfois mises en œuvre de manière aléatoire dans leur qualité méthodologique, et voient leur impact limité par une implication tardive des citoyens et/ou des parties prenantes, soit quand la décision est déjà prise ou quand la marge de manœuvre est très limitée. Or, les processus de participation des citoyens ne sont efficaces et utiles que s’il existe une « marge de manœuvre pour une participation significative des citoyens au processus décisionnel » (OCDE, 2022[6]). Si le processus n’est pas connecté au bon moment de l’élaboration des politiques publiques, manque de substance ou d’autres ressources, il risque d’avoir un effet contre-productif et de compromettre la confiance dans le gouvernement. Dans ce sens, il est important de soutenir le développement de standards méthodologiques visant à assurer la pertinence du cadre d’intervention et la qualité et pertinence du processus en lui-même. Pour répondre à ce défi, l’OCDE a élaboré des lignes directrices pour les processus de participation citoyenne, qui définissent un parcours en dix étapes pour la planification, la mise en œuvre et l'évaluation d'un processus de participation (voir Graphique 1.1) (OCDE, 2022[6]).
Renforcer et mettre en évidence l’impact des consultations : L’impact des consultations est souvent jugé flou, en raison d’un manque d’information sur leurs résultats, ce qui peut entrainer un désengagement des citoyens. Si les gouvernements restent décideurs en dernier lieu, il est important de veiller à communiquer et expliquer les résultats de ces consultations pour éviter de crisper les débats, frustrer les participants ou être accusé de « civic washing ». Un défi régulier est le manque de clarté quant au processus, ou les résultats qui émanent de la consultation. Il ne s’agit pas de dire que les résultats d’une consultation doivent être toujours pris en compte par les autorités publiques, mais les participants doivent connaître les règles dès le début du processus afin d’avoir des attentes réalistes sur l’impact potentiel de leurs contributions.
Source : OCDE (2022[6]), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f765caf6-en.
Ainsi, il est intéressant d’observer les pratiques et leviers existant pour pallier ces défis qui peuvent entraver l’impact des décisions ainsi que l’appropriation réelle des enjeux par le public.
Pour faire face à l’ampleur de la crise climatique, les gouvernements doivent mobiliser l'ensemble des instruments et processus de décision, qui forment un cadre de gouvernance favorable à la mise en place et au développement de politiques climatiques efficaces, qu'il s'agisse des lois, des règlements, des politiques publiques, ou des projets d’investissement. Chaque décision, de l'adoption de nouvelles réglementations à l'allocation des ressources financières, a des répercussions sur la capacité à lutter contre le changement climatique.
3.1.1. Des évolutions notables au niveau des cadres légaux et réglementaires
Pour mieux ancrer la consultation dans la gouvernance climatique, des accords régionaux tels que la Convention d’Aarhus et l’Accord d'Escazú ont codé ces pratiques dans les engagements pris par les pays signataires. Dans le cas de l’Accord d'Escazú, l’article 7 impose aux États de garantir au public le droit de participer au stade initial des processus décisionnels visant la réalisation de projets, d’activités ou l’adoption d’autorisations susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’environnement. La Convention d'Aarhus consacre la consultation du public dans son article 6 en établissant des obligations de consultation pour les activités susceptibles d'avoir un impact environnemental significatif. Cependant, si inclure la consultation du public dans des accords internationaux est une avancée significative qui permet d’ancrer ces pratiques dans un cadre légal, le caractère non contraignant de ces accords tend à limiter l’impact de ces dispositions. Ainsi, les pays doivent légiférer afin de transposer ces principes dans le contexte juridique national.
Au niveau national, la réglementation est l'ensemble diversifié des instruments par lesquels les gouvernements imposent des exigences aux entreprises et aux citoyens. Elle inclut toutes les lois, ordres formels et informels, règles subordonnées, formalités administratives et règles émises. Des exemples de réglementation environnementale comprennent les normes de qualité environnementale obligatoires, les limites sur les émissions de polluants sur une période donnée, et les restrictions sur la concentration de polluants dans les émissions atmosphériques ou aquatiques (OCDE, 2023[4]). Dans ce cadre, le manque de consultation peut aboutir à des réglementations mal planifiées, inefficaces ou qui ne répondent pas aux défis environnementaux auxquelles elles sont censées répondre (OCDE, 2023[4]). Il est ainsi à noter l’effort apporté par de nombreux pays à l’organisation de processus ciblés de consultation auprès de parties prenantes variées pour soutenir l’élaboration de lois sectorielles. Au Costa Rica, par exemple, un vaste processus de consultation au niveau national a réussi à intégrer de nombreuses voix dont celles d’experts des questions liées aux ressources en eau tout au long du processus d’élaboration du projet de loi sur les ressources de l’eau (voir Encadré 1.1).
En avril 2002, le premier forum national de l'eau a été organisé avec la participation de plus de 200 spécialistes des questions liées aux ressources en eau. L'un des principaux résultats de ce processus a été la formation du Groupe technique de l'eau (GTA), un groupe composé de plus de 30 représentants d'institutions publiques compétentes en matière d'eau, de représentants d'universités, d'organisations non gouvernementales et de techniciens indépendants ayant une expérience dans ce domaine.
Le GTA, conscient de la nécessité de créer une loi sur l'eau socialement acceptable, a lancé un vaste processus de dialogue et de consultation incluant six ateliers régionaux ainsi que deux ateliers de suivi. Les résultats de cette vaste consultation ont été présentés à la commission de l'environnement de l'assemblée législative et intégrés dans le projet de loi janvier 2004.
Source : (Latinno Database, 2017[12]).
La consultation publique peut être ancrée dans la loi afin d’en faire un mécanisme ou une pratique courante de dialogue entre les gouvernements, les citoyens, et les parties prenantes (OCDE, 2022[6]). D’après les données les plus récentes des Indicateurs de l’OCDE sur la politique et la gouvernance réglementaires, une vaste majorité des pays de l’OCDE (36 sur 38 pays interrogés) ont mis en place une obligation légale de mener des consultations publiques sur les actes législatifs (37 pays sur 38 concernant les règlementations subordonnées) (OCDE, 2025 à paraître[5]). Ancrer la consultation publique dans la loi, comme par exemple au Canada ou en Bulgarie (voir Encadré 1.2) constitue une bonne pratique, car cela établit des règles claires sur les processus et les résultats, favorisant la transparence et créant des cadres d'action définis. Cela contraint les autorités publiques à consulter les parties prenantes et les citoyens, même sur des sujets complexes ou difficiles comme la transition énergétique, et contribue à instaurer une culture de dialogue. Au Canada également, le gouvernement consulte les communautés avant l’adoption des lois liées au climat, notamment les peuples autochtones, les ONG, les entreprises et le public en général, pour élaborer des politiques climatiques efficaces.2
Lois canadiennes qui ancrent la consultation du public dans les décisions environnementales
La Loi canadienne sur l'évaluation d'impact (2019) impose une consultation publique pour les projets ayant un impact environnemental. Cette loi établit que le gouvernement doit consulter en particulier les peuples autochtones et les communautés locales.
La Loi sur les espèces en péril (2002) prévoit des consultations publiques lors de l'élaboration de plans d'action pour la protection des espèces menacées, dont beaucoup sont affectées par le changement climatique. Ces consultations permettent de recueillir les commentaires des citoyens, des scientifiques, des peuples autochtones et des groupes environnementaux, garantissant que les mesures prises pour protéger les habitats et les espèces sont adaptées, efficaces et soutenues par la société.
La Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité (2021) prévoit la consultation des citoyens, des peuples autochtones, des experts et des parties prenantes tout au long du processus pour atteindre les objectifs climatiques. Le gouvernement doit solliciter les avis et recommandations du public lors de l'élaboration des plans de réduction des émissions et pour ajuster les politiques climatiques.
Participation du public à l’élaboration des projets de règlementations environnementales, Bulgarie
La Bulgarie a mis en place une consultation obligatoire, au niveau local comme national, lors de l’élaboration de nouvelles normes environnementales (lois, ordonnances, etc.).
À l’échelle nationale, l’ensemble des informations (texte, exposé des motifs, études d’impact, etc.) sont mises à disposition du public sur un portail numérique. Les citoyens et les parties prenantes sont invitées à réagir, faire des propositions et débattre.
Ces dernières sont ensuite compilées et transmises aux autorités qui peuvent s’appuyer dessus pour faire évoluer les textes débattus. S’il n’existe pas de chiffres précis sur l’impact de ces consultations sur les textes finaux, cette plateforme a permis :
D’impliquer l’ensemble des institutions du gouvernement central ;
De créer un environnement transparent et de dialogue entre l’État, le secteur privé, les citoyens, etc. ;
D’améliorer l’élaboration des politiques publiques en prenant en compte l’expertise des citoyens et des parties prenantes ;
De réduire les coûts pour les citoyens (en temps et en ressources) de rester informés et pour les institutions de mener des consultations publiques.
Source : Gouvernement du Canada (2024), Environnement et Changement climatique, https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique.html ; https://www.strategy.bg/ ; https://joinup.ec.europa.eu/collection/eparticipation-and-evoting/document/bulgarian-portal-public-consultation-pivotal-policy-making-process-strategybg#:~:text=The%20Bulgarian%20Portal%20for%20Public,in%20Bulgarian%20policies%20and%20legislation.
3.1.2. La consultation mise au service de l’amélioration des politiques publiques
Au niveau des cadres de politiques publiques, les plans d’action (ou stratégies) sont également des documents stratégiques que les gouvernements élaborent pour définir des mesures concrètes visant à lutter contre le changement climatique. Ils comprennent des objectifs à court, moyen et long termes, et des mécanismes de suivi. Ces plans d'action impliquent de manière croissante et sous différentes formes des consultations publiques pour garantir la prise en compte des besoins et des idées de tous les acteurs concernés (C40, 2024[13]). De manière illustrative, au Brésil, le gouvernement a par exemple mis en place un large processus de consultation sur le plan d'action climatique qui peut être défini comme innovant en raison de son format hybride, son association des parties prenantes et des citoyens pour plus de portée et l’attention apportée à offrir un suivi régulier aux acteurs du processus (voir Encadré 1.3).
En 2024, le gouvernement brésilien a mis en place un processus de consultation publique pour enrichir le Plan Climat du pays.
Consultation des citoyens en ligne
En 2024, le gouvernement brésilien a utilisé une plateforme en ligne pour consulter le public afin d’enrichir le Plan Climat du Brésil. Au total, plus de 24 000 personnes ont participé à la première étape de la consultation publique sur les engagements du Brésil pour lutter contre le changement climatique jusqu'en 2035. Cette phase, qui a duré 49 jours, a permis aux citoyens de soumettre et de voter sur des propositions. Les dix idées ayant réuni le plus de votes ont reçu une réponse du gouvernement.
Consultation des parties prenantes à travers les Conseils Nationaux
En plus de la consultation en ligne, le gouvernement a consulté les instances consultatives (dites Conseils nationaux) qui regroupent les mouvements sociaux représentant divers segments de la société, tant en milieu rural qu'urbain : organisations de femmes, LGBTQIA+, jeunesse, antiracistes, travailleurs, droits humains, enfants, personnes en situation de handicap, santé, éducation, environnement, et logement. Les 32 conseils nationaux se sont réunis pour consolider les propositions du Plan Climat Participatif.
Consultation des citoyens en ligne
En octobre 2024, le gouvernement a ouvert une dernière consultation en ligne pour permettre aux citoyens de se prononcer sur chaque paragraphe du texte qui a été élaboré sur la base de la consultation.
Source : Gouvernement du Brésil (2024), Plano Clima Participativo, https://brasilparticipativo.presidencia.gov.br/processes/planoclima/f/87/posts/456.
3.1.3. Le cas des instances indépendantes pour garantir l’effectivité de la participation citoyenne
Afin de compléter leur cadre de gouvernance en matière de consultation publique propre aux questions vertes, certains pays ont fait le choix d’aller encore plus loin dans cette culture de la participation institutionnalisée, en mettant en place des instances indépendantes garantes de la participation citoyenne. C’est le cas de la Commission nationale du débat public (CNDP) en France, une autorité administrative indépendante chargée depuis 1997 de garantir que chaque citoyen dispose d’un droit à l’information et à la participation sur les questions environnementales (Commission nationale du débat public, 2022[14]). Sa saisine est ainsi obligatoire pour les plans, programmes et projets d’envergure ayant un impact sur l’environnement. Elle n’émet pas d’avis sur les projets débattus mais joue un rôle de garant en s’assurant de la sincérité et du bon déroulement des échanges. Elle veille également à ce que les arguments du public soient retranscrits fidèlement, transmis au porteur de projet et que ce dernier en prenne connaissance et en tire des conséquences. En moyenne, la CNDP organise 5 à 6 débats publics par an et garantit plus de 150 concertations sur des projets, plans ou programmes.
Au Canada, l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM) est une institution publique neutre et indépendante qui organise des consultations publiques pour recueillir l’opinion de la population sur des projets qui touchent le développement et les enjeux des quartiers ou de la ville de Montréal. Il a, par exemple, organisé une vaste consultation autour du projet de ville pour 2050 (voir Encadré 1.4). Il peut être mandaté par le conseil municipal ou le comité exécutif mais également à la demande des citoyens (qui disposent donc d’un droit d’initiative en consultation publique). Ces consultations sont menées par des commissaires indépendants de la ville. Elles ont pour objectif d’améliorer ces projets en tenant compte des préoccupations et de l’expertise de la population. Ces dernières sont compilées dans les rapports de l’Office qui formulent des recommandations pour améliorer les projets.
Mandaté par le Conseil municipal de la ville de Montréal, l’OCPM a mis en œuvre en 2022 une consultation sur le document « Projet de ville : vers un plan d’urbanisme et de mobilité » permettant aux citoyens de se familiariser avec ce plan, de dialoguer, d’échanger sur les futurs possibles pour la ville et de formuler des propositions.
L’OCPM a organisé 110 activités dont 92 en salle (1 938 participants) et 18 en ligne (7 079 participants) ayant généré 4310 propositions sur 13 mois. Elle s’est appuyée sur divers partenariats comme le réseau des communautés autochtones à Montréal ou des organisations scolaires du territoire.
La démarche de consultation s’est déroulée en trois temps :
Les activités préliminaires
Sept rencontres préliminaires pour découvrir les attentes des différents groupes et organisations (parties prenantes) ;
Quatre webinaires autour d’experts pour stimuler la réflexion des Montréalais sur les enjeux abordés.
La phase d’information
Une séance publique pour présenter le projet de ville (à l’OCPM et diffusée en ligne simultanément) ;
Le 21 avril 2022, une session permettant aux citoyens de poser des questions à propos de l’objet de la consultation aux représentants de la ville.
Les activités de consultation
Une plateforme de discussion en ligne ;
Des questionnaires en ligne ;
La collecte d’information sur le terrain par une équipe de 13 interviewers notamment dans le cadre d’événements culturels ou communautaires et le long d’artères commerciales avec certains publics spécifiques visés (les personnes racisées ou immigrantes dans le cadre du Salon international de la femme noire, les personnes en situation de handicap au Centre d’intégration de la vie active, etc.) ;
Des forums citoyens (conférences et ateliers) ;
Des ateliers auprès des jeunes ;
Des ateliers sur demande : les citoyens avaient la possibilité de télécharger un kit « prêt-à-consulter » pour animer une conversation autour du Plan et l’avenir de Montréal ;
Des groupes de discussion avec diverses parties prenantes ;
Un volet artistique et culturel auprès des enfants et adolescents : activités de médiations culturelles, ateliers créatifs de mapping, parcours urbain d’art public, etc.
Enfin, la consultation s’est conclue par 6 séances d’auditions des opinions permettant à ceux qui le souhaitaient de présenter leurs propositions devant la commission et d’échanger avec les commissaires.
Le rapport de consultation a été publié le 11 mai 2023 par l’OCPM.
Source : (OCPM, 2023[15]).
3.2.1. Mobiliser et consulter les citoyens et les parties prenantes tout au long du cycle des politiques publiques vertes
Comme dans toute politique publique, la consultation autour de l’agenda vert peut se tenir à différents moments du cycle de prise de décision, avec des intérêts et bénéfices différents. En amont, l’intérêt est de donner aux parties prenantes et aux citoyens la possibilité de dessiner les grands contours de l’action climatique et de tenter de mettre à l’agenda les sujets qui les concernent. Pendant la prise de décision, la consultation permet aux citoyens et aux parties prenantes de prendre connaissance des propositions faites par le gouvernement et de les améliorer. Après la prise de décision, la participation du public peut contribuer à un suivi des engagements pris par le gouvernement ou à une évaluation des solutions apportées afin de s’assurer de leur efficacité ou de les améliorer le cas échéant (OCDE, 2022[6]).
En ce qui concerne les parties prenantes, en plus d’apporter de l’expertise, les consulter en amont et tout au long du cycle de décision, permet de mieux comprendre les besoins des groupes clés et anticiper de potentiels conflits et blocages (OCDE, 2022[6]). Les acteurs qui sont le plus souvent consultés peuvent varier entre société civile, chercheurs ou universitaires, représentants du secteur privé, experts dans les sujets environnementaux ou encore associations, le but étant de réunir autour de la table les expertises, opinions et points de vue qui permettent d’enrichir la prise de décision. L’analyse des pratiques montre également l’importance d’apporter des garanties de transparence et d’intégrité des parties prenantes consultées pour légitimer les avis formulés (Weaver, Lötjönen et Ollikainen, 2019[16] ; Averchenkova, Fankhauser et Finnegan, 2018[17]). Par ailleurs, une meilleure connexion des pratiques de consultation passe nécessairement par la pleine prise en compte des aspects et contraintes budgétaires ainsi que des politiques de financement existantes pour la mise en œuvre de politiques publiques climatiques et environnementales. Les processus de consultation des citoyens et des parties prenantes gagneraient ainsi à traiter la question de l’estimation des coûts et des sources possibles de financement, afin d’assurer la viabilité des décisions prises. En miroir, la participation des citoyens et de la société civile aux « budgets verts », qui consistent mobiliser les outils d'élaboration des politiques budgétaires pour intégrer les perspectives climatiques et environnementales, a le potentiel de renforcer la transparence des dépenses publiques et la crédibilité ainsi que la redevabilité des gouvernements dans ce domaine (OCDE, 2024[18]).
La plupart des gouvernements choisissent de réunir ponctuellement les parties prenantes, via des dispositifs de participation ad hoc. Ce type de consultation répond à une problématique ou une question spécifique et est mis en place pendant des temps forts de mobilisation et de dialogue. Ce fut par exemple le cas de la Türkiye en 2022, pour construire la Feuille de route pour les futures politiques vertes lors d’un Conseil du climat réuni pendant 5 jours, ou encore de la ville de Salvador (Brésil) en 2020 lors de l’élaboration de son plan d’atténuation et d’adaptation au changement climatique (voir Encadré 1.5). L’intérêt de ces initiatives est de se situer très en amont du cycle des politiques publiques et donc de donner aux parties prenantes la possibilité de mettre à l’agenda les sujets qui les concernent. À Salvador, une attention particulière a également été portée à la diversité des formats afin de les adapter aux interlocuteurs et créer les meilleures conditions pour échanger avec chacun.
Le Conseil du climat en Türkiye (2022)
La Türkiye a réuni pendant cinq jours un Conseil du Climat pour construire sa feuille de route pour les futures politiques vertes à l’échelle nationale. Celui-ci était composé de l’ensemble des parties prenantes : secteurs privé et public, universités, organisations de jeunesse, syndicats, ONG, etc. Bien que ce Conseil se soit réuni du 21 au 25 février 2022, de nombreuses réunions avec des centaines de parties prenantes se sont tenues en amont durant 4 mois. Le Conseil qui a réuni l’ensemble des parties prenantes a permis de finaliser les discussions et de se mettre d’accord sur la feuille de route.
Plan d’atténuation et d’adaptation au changement climatique à Salvador, Brésil (2020)
Afin de construire son plan d’atténuation et d’adaptation au changement climatique, la ville de Salvador a choisi de mener une large consultation auprès des parties prenantes à travers des formats de participation divers :
11 réunions et événements ouverts d’écoute et de renforcement des capacités
22 sessions d’écoutes de la société civile
13 interviews de leaders communautaires
6 réunions avec le secteur privé
Le processus de consultation avec l’ensemble des parties prenantes s’est concentré sur la construction des lignes directrices du futur plan afin de guider les futures actions et initiatives.
Au total, plus de 1 300 personnes ont participé et 500 contributions ont été récoltées. Un comité de suivi et d’évaluation a également été mis en place.
Diverses pratiques permettent également au public de participer à différents moments du cycle de décision, en amont pour apporter leur expertise et priorités (par exemple à travers des diagnostics participatifs), tout au long pour enrichir la décision, et en aval pour suivre la mise en œuvre des recommandations ou résultats de la consultation. La consultation en phase de suivi est particulièrement intéressante dans la mesure où elle doit permettre de renforcer l’impact des consultations et pallier le défi du manque de communication et de suivi des résultats, souvent mentionné. Il est en effet nécessaire d’informer les participants de la prise en compte sélective des recommandations, car cela contribue à la transparence et redevabilité du processus, et plus largement à diffuser une culture de gouvernement ouvert (OCDE, 2022[6]). Au Brésil par exemple, la consultation pour le Plan Climat est un bon exemple de processus de consultation qui enrichit la décision publique en amont et tout au long du cycle (voir Encadré 3.3). Au niveau local également, la mise en place par la ville de Salvador (Brésil) d’un comité de suivi et d’évaluation du Plan d’atténuation et d’adaptation au changement climatique ou encore d’un Conseil Métropolitain pour le Climat chargé du suivi et de l’évaluation (Lille, France) peut être regardée comme une pratique utile et pertinente pour accompagner plus largement l’ouverture du cycle des politiques publique à la consultation publique.
Enfin, il est intéressant de constater les efforts de certains pays pour aller vers une évaluation de leur processus de participation afin d’en assurer la qualité et la neutralité. Le Chili a, par exemple, organisé un diagnostic participatif sous forme de consultation nationale spécifiquement pour renforcer ses instruments de participation autour des questions environnementales Cette initiative peut ainsi inspirer d’autres gouvernements à revoir régulièrement la pertinence et la légitimité de leurs outils de participation au regard de l’évolution des connaissances et comportements vis à vis de l’action climatique (voir Encadré 1.6).
Au Chili, une consultation nationale a été lancée pour renforcer les instruments de participation sur les questions environnementales afin de mettre en œuvre l’Accord d’Escazú.
Elle a débuté par un diagnostic participatif à travers des ateliers, des groupes de discussion restreints, et une boîte mail pour recevoir les contributions d’une diversité de citoyens et parties prenantes. Sur la base de ce diagnostic, des propositions ont été faites et soumises à consultation menée sous format numérique et en présentiel dans tout le pays avec une attention particulière pour les publics en situation vulnérable (12 ateliers spécifiques se sont par exemple tenus dans les territoires avec une forte communauté autochtone). Un kit méthodologique a également été mis à disposition pour la tenue de réunions : 21 ont été mises en place par des villes et 15 par des organisations de la société civile, ce qui constitue par ailleurs un exemple intéressant de partenariat et partage des tâches entre les autorités publiques et la société civile.
Tout au long du processus, une large campagne de communication a été menée via divers canaux : mailing de masse, réseaux sociaux, communiqués de presse, ou encore des vidéos de témoignages autour de processus de participation.
Cette consultation a permis d’identifier six lacunes principales des processus de participation :
(1) La nécessité d’accroître la participation dans le contexte de l’évaluation environnementale des projets et de la portée des décisions environnementales au niveau municipal.
(2) Le manque d'adaptation des processus de participation publique aux personnes ou groupes en situation de vulnérabilité, aux aspects culturels, géographiques, linguistiques et de genre variés ainsi qu'aux horaires et coutumes des territoires.
(3) Le besoin d’améliorer les conceptions et la promotion des processus de participation qui interviennent tôt dans le cycle des politiques publiques, pour s’assurer qu’ils pourront faire entendre des voix diverses dans la prise de décision.
(4) La nécessité d’améliorer la communication et la diffusion d’information autour des processus de participation, en particulier à destination des personnes résidant dans des zones isolées. Renforcer la diffusion des décisions prises et assurer la traçabilité de la prise en compte des observations des citoyens dans la prise de décision est également déterminant.
(5) Le langage technique difficile à comprendre, la fracture numérique qui peut entraver la participation des groupes vulnérables notamment les personnes âgées, et le manque de temps suffisant pour une participation véritablement éclairée et significative.
(6) Le manque de budget public pour la tenue adéquate de réunions dans tous les territoires, en particulier dans les localités rurales, et pour faciliter la participation et la traduction des documents et des réunions dans une langue compréhensible.
Sur la base de ces constats, le gouvernement chilien a défini treize actions prioritaires pour renforcer la participation du public autour des politiques publiques environnementales.
Source : ministère de l’Environnement du Chili (2024[19]), Plan Nacional de Implementación Participativa del Acuerdo de Escazú 2024-2030.
3.2.2. Certains gouvernements ont mis en place des dispositifs de consultation pérennes sur le climat, principalement orientés vers les « parties prenantes »
Afin de mieux intégrer la voix des parties prenantes, de nombreux gouvernements ont mis en place des instances consultatives pérennes au niveau local comme national, présentées dans l’Encadré 1.7. Ces instances de consultation ont pour but de conseiller les autorités publiques dans l’élaboration des politiques environnementales, et parfois également d’évaluer leur mise en œuvre. La consultation dite permanente ou pérenne permet d’associer régulièrement les parties prenantes à la définition des politiques vertes et d’instaurer une culture du dialogue sur ces questions. Dans la plupart des cas, ces instances sont définies par un cadre légal ou font partie d’instruments institutionalisés de dialogue entre les autorités publiques et les acteurs de la transition environnementale. Ce cadre institutionnel permet de clarifier les objectifs et règles de ces instances, ce qui donne plus de visibilité aux participants quant aux attentes de leur participation et établi des mécanismes clairs de communication. Ces acteurs sont considérés par l’OCDE (2022[6]) comme de éléments essentiels à une participation effective.
Le Conseil consultatif des citoyens sur le changement climatique (5C) au Costa Rica
Cette instance a été créée par le décret exécutif n°40616 du ministère de l’Environnement et de l'Énergie, remplissant ainsi l'un des engagements pris par le Costa Rica dans le cadre de l'Accord de Paris lors de la Conférence des Parties (COP21). Le Conseil est composé de représentants d'organisations sociales, sectorielles et productives qui s'intéressent à l'environnement et au changement climatique et qui ont plus de trois ans d’activités dans le pays. L'objectif du Conseil est de devenir une instance qui conseille le gouvernement sur les questions liées au changement climatique. Le ministère, ainsi que d'autres entités gouvernementales, peuvent soumettre au Conseil des consultations sur la conception, la mise en œuvre et l'évaluation de leurs politiques publiques, programmes et mesures en matière de climat. Le Conseil surveille également la mise en œuvre des engagements internationaux du Costa Rica pris lors des différentes COP et celle des objectifs de développement durable des Nations unies (Latinno Database, 2017[12]).
La Commission environnementale métropolitaine à Lima (Pérou)
La Commission environnementale métropolitaine de Lima a été mise en place pour renforcer la gouvernance climatique de la ville de Lima, au Pérou, et réunit les acteurs du secteur public, privés universitaire et la société civile. Elle a pour objectif de conseiller le gouvernement local dans la définition et le développement de son agenda vert. Elle couvre les 43 quartiers de Lima, vise à une meilleure coordination de la politique environnementale de la ville et promeut le dialogue entre les parties prenantes et les autorités publiques (C40, 2024[13]).
Le Conseil consultatif sur le changement climatique en Irlande
Ce Conseil a pour rôle d‘évaluer et de conseiller le gouvernement sur son action climatique en intervenant tout au long du cycle de la décision : proposition de sujets à mettre à l’agenda, conseil au gouvernement sur son action climatique et évaluation de son impact. Si l’avis de ce Conseil reste consultatif, son évaluation des progrès de l’Irlande pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre permet de mettre le gouvernement face à ses responsabilités et de lui demander des comptes si les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes. Il produit des rapports réguliers sur les progrès faits par l‘Irlande pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre et peut mettre en avant certains sujets qu‘il souhaite voir mis à l‘agenda. Ce Conseil est composé d’une dizaine d’experts issus du monde la recherche, du secteur public et du secteur privé (Averchenkova, Fankhauser et Finnegan, 2018[17]).
En plus des dispositifs de consultation orientés parties prenantes, la question de l’implication de la population au sens large doit se poser. En effet, au-delà de l’expertise apportée par les parties prenantes, les citoyens peuvent également enrichir la décision, notamment en apportant au débat leur vécu et leurs opinions.
Leur participation permet également une plus large sensibilisation aux enjeux écologiques (au-delà de publics déjà experts) et contribue donc à renforcer l’appropriation et soutenir la mise en œuvre des politiques vertes (OCDE, 2022[6]). Enfin, en impliquant largement les citoyens à la définition des politiques climatiques, les décisions, parfois difficiles, prises par les gouvernements gagneront en légitimité et de potentiels conflits pourront être anticipés et évités. Les gouvernements ont ainsi à leur disposition de nombreux outils pour consulter le grand public : groupes de discussion, tables rondes, groupes de travail, etc. (OCDE, 2022[6]).
Cependant, si la consultation citoyenne est en effet un levier pour sonder et appréhender l’opinion publique sur des sujets environnementaux et pour recueillir le vécu des citoyens afin de mieux répondre aux défis climatiques, la plupart des processus manquent d’inclusion et représentativité. Les processus de consultation impliquent généralement les mêmes acteurs ou « les habitués » (OCDE, 2022[6]). Ainsi, les groupes, individus ou publics déjà relativement actifs et impliqués dans la vie publique – au niveau local comme national – auront tendance à être surreprésentés et à avoir une voix plus grande au chapitre du fait de leur expérience générale dans les mécanismes de participation.
Sur la question climatique, cela peut également concerner certains groupes particulièrement intéressés par les enjeux environnementaux, soit parce que davantage sensibilisés à la question ou au contraire en opposition avec une certaine vision de l’action climatique. Inversement, les processus de consultation laissent de côté une grande partie de la population, notamment la « majorité silencieuse » qui n'a pas l'habitude ou les moyens de participer à ces processus et peut se sentir illégitime. Ils peuvent ainsi exclure des personnes pour diverses raisons dues à des facteurs sociaux, physiques, économiques ou culturels. Cela est également imputable au fait que les autorités publiques ne font pas les efforts supplémentaires nécessaires pour aller chercher les publics les plus éloignés qui ne sont pas associés ou ne se sentent pas légitimes pour participer à ce type de mécanismes (OCDE, 2022[6]). Il s’agit d’un enjeu central dans la mesure où ces publics sont souvent les premières victimes des conséquences du réchauffement climatique, en particulier les communautés autochtones, les migrants, les femmes ou encore les populations rurales. Ainsi, il convient de s’intéresser aux leviers existants pour renforcer l’inclusivité des processus de consultation et s’assurer de toucher la population la plus large possible, à travers par exemple l’utilisation du numérique, une hybridation des formats de consultation ou encore la mise en place de mécanismes spécifiques et dédiés pour toucher certaines catégories de population.
3.3.1. Utiliser des technologies numériques pour élargir la consultation citoyenne au plus grand nombre et créer des espaces d’échange structurés
En parallèle des formats présentiels présentés dans les sections précédentes, le développement des technologies civiques3 est apparu comme un vecteur d’élargissement des dispositifs de consultation et participation citoyenne. En effet, ces derniers peuvent aider à atteindre un plus grand nombre d'individus, mais également permettre une participation asynchrone, innover dans la manière dont les citoyens sont appelés à exprimer leur opinion, et traiter et agréger un grand nombre de contributions. De plus, l’adoption d’outils numériques permet aux autorités de communiquer plus facilement sur les résultats des processus participatifs ainsi que d’assurer leur redevabilité (OCDE, 2023[20]). Ces plateformes numériques de consultation et participation peuvent par ailleurs s’appuyer sur les nouveaux outils qui utilisent des technologies d’intelligence artificielle. Par exemple, des outils de catégorisation peuvent aider les organisateurs à traiter un grand nombre de contributions citoyennes en identifiant les thèmes et les opinions, ou bien à automatiser la modération des contenus relevant du discours de haine ou de spam, ou encore se servir des outils d’intelligence artificielle générative pour fournir des synthèses des informations dans un langage simplifié et accompagner les participants dans la formulation de leur contribution et ainsi niveler les écarts entre les citoyens (OCDE, à paraître[21]). D’autres technologies émergentes telles que la réalité virtuelle ou augmentée et la blockchain sont également utilisées pour élargir et améliorer les processus participatifs (OCDE, à paraître[22]). En particulier, la réalité virtuelle s’avère être très utile pour visualiser de manière efficace et accessible les effets du changement climatique (Fauville, Muller Queiroz et Bailenson, 2020[23]).
L’utilisation des outils numériques est maintenant répandue à travers le monde et à tous les niveaux de gouvernance (OCDE, 2022[6]). Ils constituent en général un moyen de consulter directement les citoyens sur des questions climatiques et promouvoir les résultats obtenus, et sont mobilisés aussi bien par les gouvernements que par des organisations de la société civile.
Par exemple, au Chili, des organisations de la société civile ont lancé en 2019 une consultation citoyenne numérique pour encourager la participation à l'élaboration d'un programme d'action contre le changement climatique. Les citoyens ont soumis des idées sur sept thèmes, et ont ajouté un huitième sujet : la sensibilisation du public. Le programme final, basé sur ces contributions, a été publié en ligne et rendu accessible à tous. Au Kenya, le gouvernement a consulté en ligne citoyens et parties prenantes pour recueillir des commentaires sur la stratégie nationale d'adaptation aux changements climatiques, adoptée en 2016 (Gouvernement du Kenya, 2016[24]). Enfin, l’utilisation au Brésil de la plateforme Brasil Participativo pour la consultation autour du Plan d’action climatique constitue également un exemple réussi de mobilisation du numérique pour élargir l’ampleur du processus de participation, en parallèle d’autres mécanismes (voir Encadré 1.8).
Le gouvernement brésilien a développé une plateforme participative, en s’appuyant sur des logiciels « source ouverte », afin d’impliquer les citoyens dans la définition et l’amélioration des politiques publiques. En 2023, la plateforme a enregistré plus de 4 millions d'accès uniques et 1.4 million d'interactions directes, ce qui a abouti à 8 000 propositions et 1.5 million de votes pour le Plan Pluriannuel 2024-2027.
En 2024, le gouvernement a utilisé la plateforme Brasil Participativo pour consulter les Brésiliens et les Brésiliennes sur son Plan Climat. En sept jours, les citoyens ont soumis plus de 100 propositions sur la plateforme. Cette consultation leur a permis de s’informer, de déposer leurs idées, de commenter celles des autres mais également de voter pour les meilleures propositions pour faire face à l’urgence climatique. Les initiatives ayant obtenu le plus de vote seront examinées par le gouvernement et pourront être intégrées au Plan Climat, guidant ainsi les politiques climatiques brésiliennes jusqu’en 2035.
Au niveau local également, il existe un grand nombre de pratiques innovantes en matière d’utilisation des technologies numériques pour consulter les citoyens, comme à Helsinki (Finlande), et à Grenoble (France) (voir Encadré 1.9).
Decidim est une plateforme numérique « source ouverte » conçue pour favoriser la participation citoyenne dans la prise de décisions démocratiques. Développée initialement à Barcelone, Decidim permet aux gouvernements, institutions et organisations de mettre en place des processus participatifs tels que des consultations publiques, des budgets participatifs, des assemblées citoyennes ou encore des initiatives législatives populaires.
Elle vise à promouvoir la transparence, l'inclusion et la délibération en offrant des outils pour que les citoyens puissent proposer des idées, voter sur des propositions, commenter, débattre et suivre les décisions et leur mise en œuvre. Le code source de Decidim est disponible librement, ce qui permet à n'importe quelle entité de l'adapter à ses besoins spécifiques.
La plateforme Decidim a été utilisée à plusieurs reprises pour consulter le public sur des questions climatiques surtout au niveau local :
Helsinki
La ville de Helsinki (Finlande) a utilisé Decidim pour consulter les citoyens sur sa stratégie de neutralité carbone.
Objectif : Faire d’Helsinki une ville neutre en carbone d’ici 2035 en engageant les citoyens dans le processus d’élaboration des politiques climatiques.
Processus : Les résidents ont soumis des idées et suggestions pour renforcer les actions climatiques de la ville, comme l’augmentation des énergies renouvelables et la réduction de la consommation d’énergie.
Grenoble
La ville de Grenoble (France), engagée dans une démarche de transition énergétique, a utilisé Decidim pour mener une consultation sur son Plan Climat.
Objectif : Recueillir les avis des citoyens sur des thématiques comme la sobriété énergétique, la réduction des consommations, et les énergies renouvelables.
Processus : Le public a été impliqué via des ateliers participatifs et des contributions en ligne sur Decidim pour déterminer les priorités climatiques.
Source : https://decidim.org/tags/casestudy/.
L’analyse des pratiques recensées permet d’identifier plusieurs critères de réussite pour ces consultations en ligne : la sécurité des données des utilisateurs, la transparence du processus, la communication pour faire connaitre les outils existants et la facilité d’utilisation, entre autres. Le succès de la plateforme « Better Reykjavik » (voir Encadré 1.10) peut également s’expliquer par sa mobilisation tout au long du cycle des politiques publiques. Ainsi, les citoyens ont la possibilité, non seulement de réagir lorsqu’une consultation est ouverte par le gouvernement mais également de proposer des sujets à mettre à l’agenda avec une réponse systématique des services en cas de refus (système de reddition de comptes). Par ailleurs, sa pérennité, malgré les changements de majorité politique, a permis de l’inscrire dans la durée et d’en faire un espace de dialogue permanent pour les citoyens avec l’administration et le gouvernement.
Better Reykjavik est une plateforme en ligne lancée en 2010 permettant de consulter les citoyens afin de répondre aux défis urbains. Elle a perduré malgré les changements de majorité et s’est inscrite comme un outil de gouvernance pérenne. Elle permet aux citoyens de soumettre, débattre et prioriser des propositions de politiques publiques et des idées et ainsi avoir une influence directe sur la prise de décision.
Cette plateforme, développée et maintenue par une organisation à but non lucratif (et non par le gouvernement), a obtenu une adhésion massive des citoyens, des décideurs politiques et de l’administration et est ainsi devenue un canal permettant l’interaction entre les citoyens et le gouvernement. Elle a également été accompagnée, depuis sa création, d’une forte campagne de communication menée par la ville.
La plateforme Better Reykjavik possède plusieurs fonctions qui peuvent être divisées en 3 catégories :
La définition de l’agenda : chaque citoyen peut mettre en débat ses propositions souvent liées aux transports ou aux questions environnementales. Les idées les mieux notées par les citoyens sont étudiées chaque mois par un chef de projet de la Mairie et, si la ville est compétente en la matière, sont ensuite transmises pour être débattues par les élus en comité permanent en toute transparence. Si l’idée est finalement rejetée, son auteur reçoit un mail d’explications et peut solliciter un rendez-vous pour en discuter ;
Le budget participatif ;
Le « crowdsourcing de politiques publiques » : cette fonctionnalité permet de cocréer avec les citoyens de nouvelles politiques publiques. Par exemple, en 2017, les citoyens ont été consultés pour cocréer la nouvelle politique éducative de la ville.
Pour faciliter la participation, les utilisateurs ont la possibilité de se connecter via leurs réseaux sociaux ou adresse email. Cependant, une pièce d’identité électronique ou un mot de passe est requis pour les votes. Une attention particulière est portée à la protection des données des utilisateurs.
En 2019, plus de la moitié des habitants de la ville avaient participé à des consultations sur la plateforme, ce qui souligne un degré d’adoption relativement élevé de la plateforme parmi l’ensemble de la population.
3.3.2. Mélanger le présentiel et le virtuel permet d’accroitre l’inclusion des consultations publiques
Si le numérique peut permettre d’élargir les consultations et de fournir une grande quantité d’information aux citoyens, il peut également comporter certaines limites notamment sur la qualité des échanges, telles par exemple que la superficialité ou encore le manque de fluidité. Le « tout-numérique » présente par ailleurs le risque d’exclure une partie de la population n’ayant pas accès aux outils numériques ou ne sachant pas bien s’en servir (Décider ensemble, 2023[25]).
L’une des réponses peut alors être l’hybridation des pratiques, c’est-à-dire le mélange entre présentiel et numérique. Les pratiques montrent que l’hybridation des dispositifs numériques et en présentiel peut permettre de tirer profit des avantages de chaque format : une consultation élargie via une plateforme numérique, des échanges de qualité via des dispositifs en présentiel, et des outils spécifiques pour les personnes vulnérables ou éloignées de la décision. Ainsi, de plus en plus de gouvernements cherchent à combiner les formats afin d’améliorer leur dispositif de consultation citoyenne.
Mexique : La consultation de la stratégie nationale pour l'Agenda 2030 visait à recueillir les avis des citoyens sur les indicateurs, actions et objectifs liés au développement durable. Elle a été menée via des dialogues, forums et un portail en ligne permettant la participation du public, du secteur privé, de la société civile et du monde universitaire. Les contributions recueillies serviront à élaborer une stratégie nationale pour atteindre les objectifs de l'Agenda 2030 (LATINNO Database, 2018[26]).
France : La Métropole européenne de Lille (MEL) a choisi d’élaborer son Plan Climat Air Energie Territorial avec les citoyens en lançant une vaste consultation s’appuyant à la fois sur des outils en numérique et des débats en présentiel sous des formats divers (ateliers, cafés-débats, climathon, etc.) avec comme objectif d’atteindre un grand nombre d’habitants aux profils divers (voir Encadré 1.11).
Brésil : La ville de Rio de Janeiro a mis en place un processus hybride avec des ateliers présentiels, une plateforme numérique et des activités visant les jeunes pour consulter le public sur l’élaboration du plan de développement durable et d’action climatique de la ville. Au total, plus de 35 000 personnes ont participé au dispositif (voir Encadré 1.11).
Élaboration du Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET) de la Métropole européenne de Lille
La Métropole européenne de Lille (MEL) a mené une large consultation en 2018-2019 pour élaborer son nouveau Plan Climat Air Energie Territorial (PCAET). Plus de 1 000 contributions ont été recueillies via différents canaux et mécanismes de consultation et de participation :
Un événement de lancement avec le partage des éléments de diagnostic ;
Une plateforme en ligne, proposant des questionnaires et contributions libres et fournissant des informations sur l’ensemble de la démarche ;
Un panel citoyen qui s’est réuni lors de six réunions autour du thème « Accompagner le changement de comportements » ;
Des ateliers avec les communes et les entreprises ;
Dix cafés-débats avec les citoyens sur l’ensemble du territoire métropolitain notamment en direction des jeunes. Dans ces cadres, des « influenceurs » ou figures publiques tels par exemple qu’un Youtubeur ont pu être mobilisés ;
Un « climathon » réunissant une trentaine d’étudiants, de chercheurs et d’experts locaux chargés de collaborer et de présenter un projet répondant à une problématique autour des enjeux de la nature et de l’eau dans la ville et l’adaptation au changement climatique
Des dialogues de rue ;
Huit ateliers à destination des acteurs socio-économiques ;
Des réunions et ateliers avec les élus et les agents de la Métropole et des Communes.
Au total, près de 1400 personnes ont été touchées par le dispositif et 620 propositions ont été formulées. L’ensemble des idées recueillies ont été synthétisées dans un bilan transcrit dans un livre blanc transmis aux élus qui ont fait évoluer le projet de PCAET en fonction des priorités des citoyens (Métrople européenne de Lille, 2019[27]).
Afin d’atteindre les objectifs fixés, la MEL a décidé d’élargir les instances de gouvernance de ce Plan en mettant en place un Haut Conseil Métropolitain pour le Climat chargé de suivre et d’évaluer sa mise en œuvre – ce qui constitue d’ailleurs un bon exemple de passage d’un processus de consultation ad hoc à l’institutionnalisation de la participation citoyenne. Il sera composé de 4 collèges : communes, acteurs socio-économiques, experts et scientifiques, et citoyens.
Participation sociale pour l’élaboration du plan de développement durable et d’action climatique de la Ville de Rio de Janeiro (2018-2020)
Dans le cadre de l’élaboration de son plan de développement durable et d’action climatique, la ville de Rio de Janeiro s’est fixée comme objectif d’atteindre le plus grand nombre de citoyens, mais également d’assurer une diversité de profils dans une société aux facettes multiples. Divers outils ont ainsi été mis en place :
Des ateliers de formation et d’engagement pour les techniciens municipaux et les partenaires extérieurs afin de les faire monter en compétence sur les questions climatiques et de participation du public ;
Des activités en face à face avec les citoyens ;
La mise en place d’une plateforme numérique Participa.rio qui unifie les consultations publiques dans les processus de planification de la ville (sondage, dépôt d’idées, etc.) Des dispositifs à l’intention des plus jeunes :
Une section dédiée aux enfants et aux jeunes sur la plateforme numérique
Des réunions dans les écoles des différents quartiers de la ville
Une cartographie affective des territoires de la ville menée avec les enfants.
Au total, plus de 35 000 personnes ont participé à ce dispositif grâce à la diversité de canaux proposés.
3.3.3. Créer des mécanismes de consultation dédiés pour permettre la participation des populations éloignées de la décision publique
Les communautés vulnérables disproportionnellement touchées par le changement climatique, telles que les réfugiés, les migrants, les personnes en situation de précarité, ou encore les populations autochtones, n'ont généralement pas ou peu de place dans les espaces de prise de décision (Open Government Partnership, 2022[28]). Ainsi, il est particulièrement crucial que les processus de participation citoyenne fassent en sorte que les personnes les plus touchées par le changement climatique soient entendues et jouent un rôle dans l’élaboration de politiques écologiques afin d’améliorer la légitimité, l’efficacité et la durabilité de l'action climatique (OCDE, 2022[1]).
Dans ce sens, certains pays et villes ont mis en place des mécanismes spécifiques pour faire entendre la voix des populations moins représentées tels que des consultations ad-hoc dirigées vers des groupes ou communautés en particulier. Par exemple, au Costa Rica, le gouvernement a créé en 2018 un mécanisme de consultation des peuples autochtones afin de promouvoir leur participation (voir Encadré 1.12).
Mis en place en 2018, le Mécanisme général de consultation des peuples autochtones est un instrument juridique qui réglemente, à l'avance, les étapes à suivre par l'État et les personnes physiques ou morales privées, face à des projets susceptibles d’affecter leurs droits collectifs, afin d'obtenir le consentement et/ou les accords des peuples autochtones de manière préalable, libre et informée. Ce mécanisme a reçu l’aval de 22 des 24 territoires autochtones.
Il s’incarne par la création d’organes de consultation territoriaux autochtones, interlocuteurs du gouvernement, chaque territoire nommant les membres de son organe selon ses usages.
La procédure de consultation des peuples autochtones comprend 8 étapes :
1) Demande de consultation par le gouvernement, les sujets de droit privé ou les peuples autochtones ;
2) Vérification par le gouvernement de la recevabilité de la demande de consultation ;
3) Élaboration par les parties impliquées d’accords préparatoires à la consultation afin de convenir entre autres des aspects de temps, lieu, financement, observateurs, etc. ;
4) Échange d’informations ;
5) Évaluation interne par les peuples autochtones : les peuples autochtones se réunissent en interne pour analyser les mesures administratives, les projets de loi promus par le pouvoir exécutif ou les projets privés, en prenant position à leur sujet, dans le délai fixé dans les accords préparatoires. Cette étape est dirigée par les peuples autochtones, à travers l'Instance territoriale de consultation autochtone;
6) Dialogue, négociations et accords ;
7) Achèvement du processus de consultation ;
8) Respect et suivi des accords.
Source : (Gouvernement du Costa Rica, 2018[29]).
En outre, les gouvernements peuvent réserver des places au sein d’instances de consultation permanentes à des parties prenantes qui agissent comme des intermédiaires ou porte-paroles de certaines minorités. C’est par exemple le cas au Brésil où la ville de Salvador a mis en place une consultation pour élaborer le plan d’atténuation et d’adaptation au changement climatique qui prévoyait la participation des leaders communautaires, tout comme des acteurs de la société civile et du secteur privé. Alternativement, les autorités publiques peuvent créer des instances pérennes chargées de représenter les communautés plus vulnérables au changement climatique. Par exemple aux États-Unis, la ville de Los Angeles a créé une commission sur l’urgence climatique chargée de représenter les populations les plus vulnérables et sous-représentées (voir Encadré 1.13). En Nouvelle Zélande, le Conseil Māori, créé par la Loi pour le développement de la communauté Māori de 1962, est un exemple d'organe consultatif national permettant aux populations autochtones de participer au processus d'élaboration de la politique publique du gouvernement néo-zélandais sur les sujets concernant la population Māori. Au-delà de son rôle consultatif, il plaide également en faveur d'une consultation et d'un partenariat accrus avec le gouvernement sur les questions clés du pays telle que la transition écologique. Ainsi, ces espaces dédiés permettent aux publics habituellement éloignés de la décision publique de s’exprimer dans un cadre sécurisant et de formuler des propositions.
Afin de renforcer l’engagement des diverses communautés et d’intégrer des voix traditionnellement marginalisées dans le processus de décision, la ville de Los Angeles a mis en place une commission de mobilisation autour de l’urgence climatique (CEMC) en 2022. La Commission est composée de 19 membres, dont sept représentant les zones les plus polluées de la ville, des représentants de la jeunesse, de syndicats, des leaders de communautés autochtones, et des experts en climat et santé.
La Commission a pour mandat de conseiller le Conseil municipal et le Maire dans l’élaboration de politiques climatiques équitables. Des rencontres, en ligne et en présentiel, sont également organisées entre le public et les membres de la Commission.
Source : (Ville de Los Angeles, 2022[30]).
3.3.4. Consulter les jeunes pour représenter leur voix dans la définition des politiques publiques climatiques qui les affecteront le plus
Les travaux de l’OCDE ont souligné l’importance de prendre en compte la voix des jeunes et les aspects intergénérationnels afin de garantir la durabilité des politiques publiques (OCDE, 2022[1]). Dans le même temps, d’après l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (2024), seuls 37% des personne interrogées ont confiance dans la capacité des gouvernements à concilier les intérêts intergénérationnels (OCDE, 2024[7]). De même, l’Enquête souligne que les jeunes ont tendance à faire moins confiance au gouvernement national que leurs ainés : 43 % des personnes âgées de 50 ans et plus déclarent avoir une confiance élevée ou modérément élevée dans le gouvernement, contre seulement 36 % des personnes âgées de 18 à 29 ans (OCDE, 2024[7]). En parallèle, des études récentes ont montré que ce même groupe d’âge est globalement plus favorable à l’action publique pour le climat (62%) que les personnes des tranches d’âge supérieures (OCDE, 2024[31]).4
La pleine inclusion des jeunes dans la transition verte est d’autant plus importante que les jeunes générations vivent et vivront la majorité de leur existence dans un monde fortement affecté par le réchauffement climatique et en subiront les conséquences de plein fouet (Han et Ahn, 2020[32]). De même, les politiques publiques et mesures adoptées en réponse à la crise climatique auront un impact significatif sur les conditions socio-économiques de leurs existences et l’évolution nécessaire des modes de vies et de consommation sur le long terme.
Il existe une forte mobilisation de la jeunesse autour des enjeux climatiques, qui s’exprime cependant à travers des canaux non institutionnels de participation, tels que les manifestations, les grèves en milieu scolaire ou universitaire, le bénévolat, ou encore l’activisme en ligne (OCDE, 2021[33] ; Han et Ahn, 2020[32]). Cette mobilisation de la jeunesse a par exemple culminé en mars 2019 à l’occasion d’un mouvement mondial dans le cadre des « Fridays for Future » qui ont rassemblé d’après les organisateurs près de deux millions de personnes dans 130 pays dans le monde (Han et Ahn, 2020[32]). D’autres initiatives plus locales ont également témoigné de l’engagement des jeunes dans des efforts d’adaptation au sein de leur communauté pour faire face aux conséquences du changement climatique. Les jeunes peuvent ainsi constituer d’importants agents pour le changement.
Dans le même temps, la représentation des jeunes en politique demeure en deçà de leur proportion réelle dans la population.5 Leur participation à travers les canaux institutionnels, tels que les élections, est également chroniquement plus faible. Ainsi, les données de l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance publique (2021) révèle qu’une proportion plus faible des 18-29 participent aux élections nationales et infranationales par rapport aux autres catégories d’âge, alors qu’ils sont plus enclins à participer à travers la signature de pétitions, la publication de contenu d’ordre politique sur les réseaux sociaux, ou la participation à des manifestations (OCDE, 2022[34] ; OCDE, 2023[35]).
Ainsi, la mobilisation et volonté d’agir réelle des jeunes se heurtent à des obstacles considérables, notamment la difficulté des institutions à communiquer efficacement avec les jeunes et à les impliquer sur les questions qui les préoccupent, à concevoir des possibilités de consultation publique plus accessibles, et à doter les fonctionnaires de capacités financières et de connaissances adéquates. Il est donc nécessaire de déployer des efforts pour réformer et adapter les canaux institutionnels de participation de manière à répondre aux attentes des jeunes et leur donner les moyens de définir et de mettre en œuvre des mesures et initiatives pour le climat. À ce titre, la Recommandation de l’OCDE sur l’amélioration des perspectives offertes aux jeunes appelle à « créer ou consolider des institutions telles que des organes consultatifs de la jeunesse et des opportunités de participation, notamment par le partage de l'information, les consultations et la collaboration avec les conseils de la jeunesse […] dans tous les domaines de l’action publique qui intéressent les jeunes, notamment les enjeux mondiaux que sont le changement climatique et l’appauvrissement de la biodiversité » (OCDE, 2022[36]). L’OCDE a ainsi développé une Boîte à outils sur les politiques en faveur des jeunes qui fournit des orientations et des bonnes pratiques pour aider les pays à mettre en œuvre les dispositions de cette Recommandation, y compris pour pleinement réengager les jeunes dans la vie publique et les processus de prise de décision (OCDE, 2024[37]).
Certains pays ont mis en place des structures dédiées pour permettre l’implication des jeunes (OCDE, 2022[1]). Par exemple, la Conférence locale des jeunes (LCOY) a été lancée en 2022 au Canada pour rassembler des jeunes de 15 à 35 ans et les organisations de la jeunesse afin de partager leurs points de vue autour de thématiques liées au changement climatique et aux questions environnementales (OCDE, 2024[31]). De même, le Danemark a mis en place un Conseil des jeunes pour le climat avec pour objectif d’offrir des recommandations aux pouvoirs publics sur la façon d’entreprendre, de manière efficace et rentable, la transition vers une économie à faibles émissions de carbone d’ici 2050 (voir Encadré 1.14). La démarche est d’autant plus intéressante qu’elle a été impulsée par la société civile et notamment des organisations de jeunesse.
Le Conseil des jeunes pour le climat au Danemark est un conseil consultatif dirigé par les jeunes et mis en place par le gouvernement sous l’impulsion des Délégués de la jeunesse danoise et du Conseil de la jeunesse. Il s’agit d’un organisme indépendant composé de 14 membres âgés de 18 à 29 ans et dotés d’un mandat de deux ans pour travailler sur les politiques publiques vertes. Il inclut des jeunes aux parcours éducatifs et professionnels variés, tels que des activistes du climat, des étudiants et des techniciens représentant le mouvement ouvrier danois. Il a pour rôle de recueillir les avis des jeunes sur le climat dans tout le pays et de formuler des propositions soumises tous les six mois au ministre du Climat, de l’Énergie et des Services publics. Le Conseil a par exemple formulé des recommandations sur les politiques alimentaires, les politiques climatiques, la fiscalité, la mer du Nord et la relance verte. Les recommandations du Conseil font désormais partie intégrante du processus d’élaboration des politiques au sein du ministère, permettant ainsi aux jeunes d’avoir une influence directe sur les politiques climatiques à venir.
Le Conseil a également un objectif de sensibilisation de l’ensemble de la société aux enjeux climatiques. Il participe ainsi à de nombreux événements externes et contribuent au débat public en s’exprimant régulièrement dans les médias. Il existe par ailleurs des Conseils des jeunes pour le climat au niveau local dans certaines villes du pays.
Source : (OCDE, 2021[33]) (OCDE, 2024[37]).
Au Pérou, l’implication des jeunes au stade de l’élaboration de cadres légaux a également permis de faire émerger certaines priorités et d’intégrer le principe d’équité intergénérationnelle au sein même du cadre légal encadrant l’action climatique. Ce processus est d’autant plus intéressant qu’il comporte une seconde phase déclinée au niveau local, et pour laquelle des activités de renforcement de capacités ont été mises en œuvre pour donner les moyens aux jeunes de participer de manière effective dans la définition des modalités de mise en œuvre de la loi (voir Encadré 1.15).
Au Pérou, le collectif de jeunes Jóvenes Peruanos frente al Cambio Climático (JPCC) a contribué à la formulation de la loi péruvienne sur le climat en 2017, à travers des rapports techniques pour plaider en faveur de l'inclusion du principe d'équité intergénérationnelle. Ces rapports ont souligné la forte vulnérabilité des jeunes aux impacts du changement climatique et ont formulé des propositions normatives pour l'inclusion de la participation des jeunes dans la stratégie nationale sur le changement climatique, ainsi qu’un appel à renforcer le volet éducation de la loi.
Dans le cadre de sa stratégie, le JPCC a tenu des réunions avec diverses parties prenantes et a participé en tant qu’observateur aux réunions de la commission parlementaire supervisant la formulation de la loi sur le climat.
Une fois cette première phase réussie, qui a abouti à l’adoption de la loi sur le changement climatique en 2018, les jeunes ont également demandé à contribuer à l’élaboration du règlement de mise en œuvre de la loi, coordonné par le ministère de l’Environnement.
Pour ce faire, au niveau décentralisé, le ministère a financé la participation d'un représentant de la jeunesse pour chaque macro-région péruvienne. De plus, à Lima, le ministère de l’Environnement a invité le JPCC à définir les critères de participation et à organiser l’atelier spécialement conçu pour les jeunes. Le JPCC a contribué à la cartographie des organisations de jeunesse, en diffusant l’invitation par le biais de leurs canaux de communication et en proposant une méthodologie adaptée aux besoins des jeunes, tel que le renforcement préliminaire des capacités pour apprendre les aspects techniques de la loi et le recours à des animateurs de jeunesse. Une centaine de jeunes ont pris part à cet atelier de consultation. Ils ont apporté des suggestions sur la manière de mettre en œuvre le principe d’équité intergénérationnelle et ont demandé un représentant des jeunes au sein de la Commission nationale sur le changement climatique.
Source : (UNDP, 2022[38])
Enfin, au Cambodge, dans le cadre de l’élaboration de politique publique sectorielle relatives aux transports, un secteur à fort impact sur les émissions de gaz à effet de serre, le gouvernement a organisé un processus de consultation spécifiquement adressé aux jeunes, en développant des formats spécifiques pour atteindre ce public (voir Encadré 1.16).
Au Cambodge, le secteur des transports est devenu l’un des plus gros émetteurs de gaz à effet de serre, du fait de l’urbanisation rapide du pays. Face à cet enjeu, le ministère des Travaux Publics et des Transports et le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ont lancé le projet « Initiative pour une mobilité urbaine durable pour tous ». L’objectif est notamment de produire des données sur le trafic et la qualité de l’air afin d’éclairer la décision publique et développer des solutions de mobilité plus inclusives et plus durables.
Des dispositions spécifiques ont été mises en place pour faciliter la participation de la jeunesse :
La tournée d'Idéation Jeunesse (2018-2019) qui s‘est tenue à Phnom Penh, Siem Reap et Battambang : 200 étudiants y ont participé et ont pu exprimer leurs idées et leurs solutions pour les problèmes de congestion routière et de sécurité.
Le défi Impact Jeunesse (2019-2020) : les jeunes, par équipe, ont présenté leurs solutions pour relever les défis de la mobilité urbaine et des transports du pays. Les équipes étaient accompagnées lors de séances de coaching privées, pouvaient assister à des conférences, etc. Les trois équipes gagnantes ont reçu 5 000 dollars chacune pour aider à démarrer et à mettre en œuvre leurs solutions.
Ces initiatives ont permis de renforcer les connaissances des jeunes sur les questions climatiques mais également leur engagement et leur confiance pour contribuer au développement de solutions de mobilités durables pour le pays. Elles ont également permis d’ouvrir des espaces d’échange avec des entrepreneurs ou des représentants des différents ministères.
La consultation est un outil effectif pour élargir la prise de décision aux citoyens et parties prenantes. Des pratiques innovantes permettent de démontrer qu’elle reste pertinente lorsqu’elle est intégrée dans un cadre de gouvernance solide et permet de refléter effectivement la voix des citoyens et parties prenantes en amont et tout au long du cycle des politiques publiques. Cependant, ses limites sont également connues et appellent à mieux intégrer la consultation dans des pratiques plus ambitieuses comme la délibération ou la décision directe (à travers des budgets participatifs par exemple).
La recherche démontre également qu’il ne suffit pas de mettre en place des espaces de consultation ouverts à tous, en numérique ou en présentiel, pour garantir la diversité du public et la qualité des échanges. En effet, lorsque la participation est basée sur le volontariat, on retrouve souvent des participants au profil similaire (catégories sociales relativement aisées, intérêt pour la chose publique, etc.) (Petit, Guihéneuf et Urman, 2023[40]). Il existe de nombreux obstacles à la participation inclusive des citoyens comme la polarisation, l’exclusion sociale ou les discriminations (OCDE, 2022[41]). Il s’agit cependant d’un enjeu central pour impliquer l’ensemble de la population dans la transition verte et permettre au plus grand nombre de comprendre les enjeux afin que les solutions apportées fassent consensus.
Références
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[21] OCDE (à paraître), Citizens + AI: opportunities to augment citizen participation with artificial intelligence (working title).
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[5] OCDE (2025 à paraître), Perspectives de l’OCDE sur les politiques de la réglementation 2025, Éditions OCDE, Paris.
[15] OCPM (2023), Réflexion 2030 : Rapport de consultation publique, https://ocpm.qc.ca/sites/default/files/pdf/rapports/rapport-final-R%C3%A9flexion%202050.pdf.
[28] Open Government Partnership (2022), Environment and Climate, https://www.opengovpartnership.org/policy-area/environment-climate/ (consulté le 15 juin 2024).
[40] Petit, G., P. Guihéneuf et V. Urman (2023), Toujours les mêmes : est-ce que problème ?, https://democraties.media/toujours-les-memes-est-ce-un-probleme/ (consulté le 17 août 2024).
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[11] Warren, M. (2002), « What Can Democratic Participation Mean Today? », Political Theory, vol. 30/5, pp. 677-701, https://doi.org/10.1177/0090591702030005003.
[16] Weaver, S., S. Lötjönen et M. Ollikainen (2019), Overview of national climate change advisory councils, https://researchportal.helsinki.fi/en/publications/overview-of-national-climate-change-advisory-councils.
[39] Youth Empowerment in Climate Action Platform (2023), Youth and climate governance in Asia and the Pacific: A compendium of best practices, https://www.yecap-ap.org/_files/ugd/5033a0_2d3ea8d8194044b7af2ccab0db666084.pdf.
← 1. Définit par l’OCDE (2022[6]) comme « toute partie intéressée et/ou affectée, y compris les institutions et organisations, gouvernementales ou non gouvernementales, de la société civile, du monde universitaire, des médias ou du secteur privé ».
← 2. À titre d’exemple, en février 2024, le gouvernement du Canada a ouvert un processus de consultation publique sur la cible à déterminer pour 2035 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Voir : https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/nouvelles/2024/02/le-gouvernement-du-canada-lance-un-processus-de-consultation-publique-sur-la-cible-a-determiner-pour-2035-en-matiere-de-reduction-des-emissions-de-.html.
← 3. Les technologiques civiques, ou « civic tech » sont définies par l’OCDE comme des outils numériques permettant de renforcer la démocratie en permettant au public d’être informé, de participer à la prise de décisions et à l’élaboration des politiques, et d’augmenter la réactivité et la responsabilité des gouvernements (OCDE, 2023[20]).
← 4. Les données soulignent un taux de soutien pour les politiques climatiques de 57% chez les 30-49 ans et 58% chez les 50-64 ans (OCDE, 2024[31]).
← 5. Alors que les 20-39 ans représentent 34 % de la population en âge de voter en moyenne dans les pays de l'OCDE, seuls 23 % des députés en moyenne auront moins de 40 ans en 2022 (écart de représentation de 11 points de pourcentage). Les écarts de représentation restent également importants au sein des organes exécutifs des pays. En 2022, dans les pays de l'OCDE, seuls 56 des 756 membres des cabinets ministériels avaient moins de 40 ans (7 %) et seuls 16 avaient 35 ans ou moins (2 %) (OCDE, 2023[35]).