Études économiques de l’OCDE : Union européenne et zone euro 2025

Résumé

Principaux messages

L’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie et la hausse des tensions commerciales ont eu pour effet de freiner le redressement économique en Europe et montrent bien la nécessité d’approfondir les réformes structurelles. Les défis géopolitiques auxquels l’UE est confrontée nécessiteront, au niveau de l’action publique, des réponses robustes de la part des institutions européennes aussi bien que des gouvernements nationaux :

• La politique économique doit accompagner la croissance et ménager une marge permettant de faire face à de nouveaux besoins de dépenses, en matière de défense par exemple. La politique monétaire devrait assurer le retour à la stabilité des prix.

• Il faut revoir les priorités des dépenses budgétaires de l’UE et les optimiser de façon à dégager des ressources suffisantes pour pouvoir relever de nouveaux défis.

• Une intégration plus poussée du marché de l’électricité permettrait d’en abaisser les coûts et d’améliorer la compétitivité.

• Il est indispensable de réduire la charge de la réglementation et de lever les obstacles sur le marché intérieur pour stimuler l’innovation, favoriser la dynamique des entreprises et rehausser la productivité.

La crise de l’énergie et les tensions géopolitiques ont pesé sur la croissance

La guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine et l’aggravation des tensions géopolitiques et commerciales continuent d’exercer un effet de freinage sur l’économie de l’UE. Les autorités monétaires doivent rester vigilantes jusqu’à ce que l’inflation soit durablement réduite. L’atonie de la croissance et l’ampleur considérable des besoins de dépenses futurs nécessitent d’approfondir les réformes structurelles et de hiérarchiser soigneusement les priorités de dépenses publiques.

La reprise économique est lente. Malgré la vigueur des réponses apportées par les pouvoirs publics face aux chocs extérieurs, la demande agrégée reste en demi-teinte. La consommation est bridée par le faible niveau de la confiance et les comportements de précaution, tandis que les incertitudes élevées continuent de peser sur l’investissement des entreprises. Les tensions sur les marchés du travail ont permis de soutenir les revenus privés, mais la demande de main-d’œuvre a récemment commencé à fléchir, en partie sous l’effet du rattrapage des salaires réels.

La désinflation progresse. L’inflation globale a diminué rapidement à la suite du resserrement de la politique monétaire, et la hausse des prix des services a commencé à refluer (Graphique 1). Il est nécessaire que l’inflation dans les services baisse davantage, et les autorités monétaires devraient donc rester vigilantes et continuer d’appuyer leur action sur les données. Il serait judicieux de s’attaquer aux vulnérabilités du secteur financier non bancaire en prenant des mesures macroprudentielles en tant que de besoin.

Graphique 1. L’inflation reste élevée dans les services

Zone euro, glissement annuel en %

Source : Eurostat.

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La croissance devrait s’améliorer à mesure que la consommation privée va se redresser. Le marché du travail restera tendu, les pénuries de main-d’œuvre ralentissant la normalisation de la hausse des salaires. L’assouplissement des conditions financières soutiendra l’investissement privé, tandis que l’investissement public bénéficiera des dépenses au titre du plan Next Generation EU (Tableau 1). Une aggravation des tensions géopolitiques et commerciales pourrait peser sur la demande extérieure et, en cas de mesures de rétorsion de l’UE, raviver les tensions inflationnistes.

L’orientation de la politique budgétaire devrait rester prudente. Le resserrement budgétaire doit se poursuivre pour assurer la viabilité des finances publiques sur la durée. À long terme, les dépenses supplémentaires dans des domaines prioritaires tels que la défense et l’innovation ne pourront pas être financées par l’endettement, et les besoins doivent s’accompagner d’une redéfinition des priorités et d’une accélération des réformes structurelles.

Il faudrait régler les questions de mise en œuvre propres au nouveau cadre de gouvernance de façon à assurer une application uniforme et égale des règles. Le renforcement des conseils budgétaires nationaux devrait se poursuivre pour permettre un exercice efficace des responsabilités et une meilleure conformité.

Tableau 1. La croissance devrait se raffermir

	2022	2023	2024	2025¹	2026¹
PIB réel (variation en %)	3.5	0.5	0.8	1.0	1.2
Consommation privée (variation en %)	5.0	0.6	1.0	1.2	1.2
Formation brute de capital fixe (variation en %)	2.0	1.8	-1.8	1.9	2.5
Indice des prix à la consommation harmonisé (variation en %)	8.4	5.4	2.4	2.2	2.0
Taux de chômage (%)	6.8	6.6	6.4	6.4	6.2
Solde budgétaire (% du PIB)	-3.5	-3.6	-3.1	-3.1	-3.2
Dette des administrations publiques, définition de Maastricht (% du PIB)	91.5	89.1	89.2	89.9	90.7

Note : Pays de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (soit 17 pays).

1. Estimations de l’OCDE.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).

Réorienter le budget de l’UE pour l’adapter à de nouveaux enjeux

Pour être en mesure faire face à de nouveaux objectifs et priorités, au nombre desquels son élargissement, l’UE devra se doter d’un nouveau budget consacrant à la fois une hausse des ressources budgétaires et une redéfinition des priorités des dépenses existantes dans des domaines comme la cohésion ou encore la politique agricole.

Le budget de l’UE est modeste et insuffisamment axé sur les biens publics européens. Une part plus importante de l’investissement public pourrait être coordonnée et financée au niveau de l’UE, notamment concernant les marchés publics dans le domaine de la défense et les infrastructures transfrontalières. Pour répondre aux besoins de dépenses supplémentaires, les pays de l’UE vont devoir augmenter l’enveloppe budgétaire globale de l’UE et redéfinir les priorités des postes existants.

La charge financière que représente la poursuite d’un élargissement de l’UE est limitée en vertu des règles budgétaires actuelles. Le coût d’un élargissement à l’Ukraine, la Moldova et les pays des Balkans occidentaux, estimé entre 0.1 % et 0.3 % du revenu national brut (RNB) de l’UE, est principalement attribuable à une hausse des dépenses au titre de la politique agricole commune (PAC). L’impact budgétaire pourrait être réduit par l’application de longues périodes de transition, comme cela a été le cas lors d’élargissements précédents.

La politique de cohésion est complexe et insuffisamment ciblée. De nombreuses régions ont des difficultés pour dépenser les fonds versés au titre de la cohésion en raison de capacités administratives insuffisantes aux niveaux national et régional, tandis que le champ d’application très vaste de la politique de cohésion rend son évaluation complexe. Il faudrait améliorer le ciblage de la politique de cohésion et parallèlement, le nouveau Fonds pour la compétitivité qui devrait voir le jour en 2028 devra être conçu de manière à garantir une implication efficace des autorités régionales et locales.

Les paiements directs au titre de la PAC sont inégalement répartis et on pourrait en faire un usage plus efficient. Les paiements directs au titre du premier pilier de la PAC (Graphique 2) bénéficient souvent à d’autres qu’aux agriculteurs et ne règlent pas le problème de la variation de revenu dans le temps. Des examens des dépenses, une simplification administrative et un co-financement national de toutes les dépenses au titre de la PAC permettraient d’en garantir une surveillance plus efficace tout en libérant des ressources budgétaires pour de nouvelles priorités de l’UE.

Le contrôle et la prévention de la corruption restent un problème. Les institutions de l’UE devraient continuer de coordonner les efforts nationaux visant à garantir l’efficacité de la dépense publique et adopter l’intégralité du paquet de réformes de 2023 contre la corruption.

Graphique 2. Les dépenses au titre de la politique agricole commune concernent principalement des paiements directs

Dépenses au titre de la PAC

Note : Les fonds versés dans le cadre du programme Next Generation EU sont exclus du calcul de la part des dépenses consacrées à la PAC dans le budget de l’UE.

Source : Commission européenne, base de données sur les dépenses consacrées à la PAC (consulté le 28 janvier 2025), https://agriculture.ec.europa.eu/data-and-analysis/financing/cap-expenditure_fr

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Renforcer les marchés de l’électricité

Le niveau élevé des coûts de l’énergie réduit la compétitivité de l’UE et reflète sa dépendance aux importateurs de combustibles fossiles. Abaisser le coût de l’électricité nécessite d’engager des réformes structurelles destinées à en alléger la fiscalité, de développer les interconnexions transfrontalières et de renforcer la concurrence pour mieux aligner l’offre sur la demande.

L’UE a pour objectif de réduire les coûts de l’énergie grâce à l’électrification et à la décarbonation de la production d’électricité. Cependant, les généreuses subventions aux combustibles fossiles et les taxes sur l’électricité relativement importantes n’incitent pas à opter pour l’électrification. Pour continuer d’encourager celle-ci, il faudrait supprimer progressivement les taux réduits et les exonérations applicables dont bénéficient les combustibles fossiles, notamment le gaz. La fiscalité des combustibles devrait être fondée sur leur teneur en carbone, les combustibles fossiles devant être les plus lourdement taxés, de façon à inciter à se tourner vers l’électricité bas carbone.

Les aides aux énergies renouvelables telles que les tarifs d’achat et les contrats d’écart compensatoire fondés sur la production réduisent la réactivité de l’offre par rapport à la demande. Faire en sorte que les aides de l’État bénéficient aux technologies bas carbone sans fausser les signaux de prix du marché permettrait d’améliorer la souplesse de l’offre. Il sera également essentiel d’accroître la réactivité de la demande par rapport aux prix de l’énergie.

Des progrès supplémentaires sont nécessaires pour connecter les réseaux électriques entre les pays. Cependant, les financements de l’UE destinés à des investissements dans les interconnexions transfrontalières sont limités et la prédominance des intérêts nationaux dans la sélection des projets en ce sens financés par l’UE n’est pas optimale dans une perspective à l’échelle de l’Union. Pour qu’il soit possible d’identifier les investissements les plus efficaces, on pourrait charger l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) de l’UE de proposer des projets spécifiques d’interconnexions transfrontalières répondant aux critères d’une analyse coûts-avantages. Une meilleure intégration des réseaux électriques permettrait aux pays d’exporter leurs excédents d’énergie et contribuerait de ce fait à garantir la sécurité de l’approvisionnement et à abaisser les coûts de l’énergie ailleurs. Un réseau électrique interconnecté permet aussi une intégration plus fluide des énergies renouvelables, permettant ainsi d’atteindre plus efficacement les objectifs climatiques.

Renforcer la productivité et le marché unique

La croissance de la productivité est faible, en raison d’obstacles persistants sur le marché intérieur (Graphique 3). Pour accroître la productivité, il faudra engager des réformes structurelles destinées à réduire les obstacles sur le marché intérieur, alléger la charge réglementaire, approfondir les marchés de capitaux et renforcer la concurrence afin de laisser jouer à plein la dynamique des entreprises.

L’intégration du marché reste particulièrement faible dans le secteur des services, où de nombreux pays de l’UE ont transposé dans leur législation la Directive de l’UE relative aux services en renonçant à exploiter pleinement le potentiel de simplification de leur réglementation nationale. La fragmentation du marché unique désavantage les entreprises européennes, car les sociétés qui évoluent sur de grands marchés peuvent facilement développer des économies d’échelle et sont souvent plus innovantes et plus productives. L’UE a besoin d’un marché unique plus intégré, avec moins d’obstacles réglementaires, pour que les entreprises puissent se développer et innover.

Une réglementation de plus en plus lourde bride la dynamique des entreprises. Cette situation s’explique par le fait que des réglementations récentes, notamment le Règlement général sur la protection des données, ainsi que les règles concernant la publication d’informations et le devoir de vigilance en matière de durabilité, sont venues d’ajouter au corpus existant, alourdissant la charge réglementaire totale. Procéder à une analyse coûts-avantages rigoureuse des réglementations permettrait de réduire les obligations documentaires et déclaratives.

Graphique 3. La productivité a peu progressé

Hausse de la productivité du travail, variation en glissement annuel, moyenne mobile sur cinq ans

Note : La productivité du travail est mesurée par le PIB réel par heure travaillée, en USD à PPA.

Source : OCDE, Productivité (base de données) ; et calculs de l’OCDE.

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Les marchés de capitaux restent insuffisamment développés. Cette insuffisance s’explique par le volume limité de capitaux à long terme fournis par les investisseurs institutionnels et individuels. Le fait qu’une forte épargne n’alimente pas des investissements productifs tient à une certaine frilosité face au risque de la part d’un système financier dominé par les banques. Dans de nombreux pays, les produits d’épargne bancaire continuent d’être fiscalement plus avantageux que les obligations et les actions, ce qui conforte encore la position des banques en place. Renforcer la concurrence pour les produits d’épargne permettrait d’approfondir les capitaux à long terme susceptibles d’être investis dans des entreprises jeunes et innovantes. Parallèlement, des réformes des retraites favorables à l’adoption de régimes par capitalisation privés contribueraient à élargir la base d’investisseurs particuliers et institutionnels.

Malgré des efforts récents d’harmonisation de la réglementation des marchés financiers de l’UE, les pratiques de surveillance varient d’un pays à l’autre. Une convergence des pratiques et des règles de surveillance contribuerait à réduire la fragmentation réglementaire et à développer l’investissement transnational. Au niveau de la pratique nationale, elle constituerait une démarche progressive vers l’intégration des marchés financiers. Sinon, l’ambition de parvenir à un marché unique des capitaux pourrait susciter un effort de plus grande envergure en faveur de l’unification de la surveillance financière au niveau européen. Pour ce faire, on pourrait par exemple faire passer au niveau de l’UE la surveillance des grands acteurs et infrastructures de marché d’envergure européenne, comme les bourses paneuropéennes.

La mobilité transfrontalière de la main-d’œuvre est freinée par la reconnaissance mutuelle limitée des qualifications ainsi que par d’autres obstacles. Les prestataires de services continuent d’être en butte à un large éventail d’obstacles à l’établissement de leur activité dans un autre pays de l’UE. Les procédures de reconnaissance restent longues et coûteuses, et la reconnaissance mutuelle des qualifications n’est pas non plus pleinement acquise. Supprimer les restrictions injustifiées et disproportionnées imposées aux prestataires de services professionnels permettrait d’accroître la mobilité transfrontières. Une telle amélioration pourrait aussi passer par un échange accéléré des informations sur les droits à pension par le biais du Système d’échange électronique d’informations sur la sécurité sociale (EESSI). Il est également possible d’améliorer le dispositif de carte bleue européenne, qui vise à attirer des travailleurs hautement qualifiés dans l’UE.

Bien que solide, la base scientifique de l’Union européenne présente une faiblesse importante au regard de sa capacité à traduire la science en innovations de rupture. Or, la dépense publique de R-D au niveau de l’UE est faible et n’est pas toujours destinée à combler ce déficit en matière d’innovation. Face au manque de ressources au niveau européen, il faudrait s’attacher à améliorer l’efficacité du soutien de l’UE à la R-D en faveur de l’innovation. Pour ce faire, il faudrait soumettre tous les programmes de R-D à des évaluations rigoureuses fondées sur des indicateurs clés de performance clairement définis, pour ensuite supprimer les programmes insatisfaisants et rediriger les fonds ainsi dégagés sur les programmes performants.

La diversité des législations nationales sur les sociétés impose des coûts d’exploitation plus lourds aux entreprises souhaitant développer leurs activités dans d’autres pays de l’UE. Ces obstacles à l’activité des entreprises à l’échelle de l’UE limitent la contestabilité des marchés. Un droit des sociétés commun à l’UE (28^e régime) pourrait favoriser le développement des entreprises et en renforcer la dynamique. Dans un premier temps, un tel cadre européen pourrait établir des obligations communes minimales concernant l’immatriculation des entreprises et les faillites.

Des politiques industrielles nationales unilatérales sont une source de risques pour le marché unique. L’UE a simplifié et temporairement assoupli les règles relatives aux aides d’État en faveur des technologies propres et des activités de fabrication fortement consommatrices d’énergie pendant la crise énergétique et a annoncé qu’elle allait temporairement assouplir et simplifier, jusqu’en 2030, les règles relatives aux aides d’État en faveur de secteurs stratégiques. Une telle approche de la politique industrielle présente des risques pour le marché unique, car les pays disposant d’une plus grande marge budgétaire pourraient mobiliser des soutiens excessifs. Pour préserver l’équité des règles du jeu au sein du marché unique, les règles applicables aux aides d’État ne devraient pas être assouplies.

 

Principales conclusions	Principales recommandations
Mettre en œuvre de politiques macroéconomiques prudentes
L’inflation globale a nettement diminué, mais l’inflation des services se montre persistante. Avec la normalisation de l’inflation, la politique monétaire devra être davantage orientée sur les anticipations.	Conserver une orientation prudente de la politique monétaire pour faire en sorte que les anticipations d’inflation demeurent fermement ancrées et que l’inflation renoue avec son objectif à moyen terme.
Les risques pesant sur la stabilité financière augmentent dans certains pans du système financier exposés à l’immobilier commercial et résidentiel, ainsi que pour les établissements financiers non bancaires.	Remédier aux risques pour la stabilité macrofinancière en utilisant les instruments macroprudentiels existants et en renforçant la supervision macroprudentielle des établissements financiers non bancaires.
Les tensions exercées sur les dépenses seront maintenues en raison du vieillissement de la population, de la nécessité d’augmenter les capacités dans le domaine de la défense et des transitions écologique et numérique.	Veiller à mener une politique budgétaire prudente pour reconstituer des marges de manœuvre budgétaires et se préparer à faire face à des besoins de dépenses à long terme liés au vieillissement démographique et à la transition écologique.
Le nouveau cadre de gouvernance prévoit une meilleure politique budgétaire, mais il n’a pas pu être mis à l’épreuve et il pourrait s’avérer procyclique en cas de chocs négatifs. Sa mise en œuvre exige des orientations supplémentaires ainsi que des politiques d’accompagnement.	Rendre le nouveau cadre de gouvernance crédible grâce à une mise en œuvre homogène.
Réorienter le budget de l’UE pour l’adapter à de nouveaux enjeux
Le budget annuel de l’UE est modeste et pourrait être augmenté pour coordonner et financer davantage d’investissements publics à l’échelle de l’UE.	Réorienter les fonds et accorder de nouvelles ressources aux priorités qui sont mieux traitées à l’échelle de l’UE, comme l’innovation et les infrastructures transnationales.
La Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) pâtit de risques de retard et d’inachèvement des mesures, tandis que son approche descendante n’est peut-être pas adaptée à la politique de développement régional.	Concevoir des instruments budgétaires fondés sur les résultats en se servant des enseignements de la FRR. Prendre des mesures pour réduire le risque de financement de mesures inachevées.
Près de 30 % des dépenses au titre de la politique de cohésion sont versées aux régions de l’UE ayant un PIB par habitant supérieur à 75 % de la moyenne de l’UE.	Améliorer le ciblage des dépenses au titre de la politique de cohésion.
Malgré des données empiriques ambiguës concernant les retombées positives des aides de la Politique agricole commune (PAC) en termes de revenu agricole et d’emploi, les dépenses consacrées à la PAC restent dominées par les paiements directs.	Libérer des ressources budgétaires et améliorer l’efficience de toutes les dépenses au titre de la PAC.
Un régime solide de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité publique garantit la protection des intérêts financiers de l’UE et permet aux citoyens de compter sur des institutions impartiales assurant une distribution équitable des ressources et garantissant aux entreprises un environnement transparent. Le Parquet européen joue un rôle essentiel dans le cadre des enquêtes et des poursuites relatives aux infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, notamment dans les cas de corruption en lien avec des fonds européens. Il permet de traiter efficacement les affaires transnationales impliquant des organisations criminelles sophistiquées, pour lesquelles les parquets nationaux ne disposent pas toujours des ressources adéquates. Une évaluation approfondie de la directive relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal (directive PIF) pourrait également conduire à envisager l’élargissement du périmètre des délits de corruption.	Continuer de coordonner les efforts nationaux de lutte contre la fraude et la corruption en accélérant les négociations en trilogue en vue de l’adoption de l’intégralité du paquet de 2023 contre la corruption, et envisager parallèlement d’élargir le mandat du Parquet européen.
Renforcer les marchés de l’électricité
Les aides aux énergies renouvelables telles que les tarifs d’achat et les contrats d’écart compensatoire fondés sur la production réduisent la flexibilité de l’offre.	Veiller à ce que le cadre des aides d’État de l’UE permette de cibler les subventions publiques en faveur de technologies bas carbone sans neutraliser les signaux de prix du marché.
Le niveau élevé des taxes sur l’électricité décourage l’électrification.	Supprimer progressivement les taux réduits et les exonérations applicables aux combustibles fossiles en adoptant la version révisée de la Directive sur la taxation de l’énergie.
L’interconnexion des réseaux électriques nationaux est limitée. La prédominance des intérêts nationaux dans la sélection des projets d’investissement dans les interconnexions transfrontalières financés par l’UE dissuade d’investir de façon plus efficiente.	Charger l’ACER de proposer des projets d’interconnexions transfrontalières particuliers qui répondent aux critères d’une analyse coûts-avantages.

 

Renforcer la productivité et le marché unique
La charge réglementaire est lourde. Les règlements de l’UE ne sont pas toujours soumis à une analyse coûts-avantages rigoureuse.	Alléger la charge réglementaire de l’UE, notamment les obligations documentaires et les obligations d’information imposées aux entreprises. Soumettre toutes les propositions de réglementation communautaire à une analyse coûts-avantages rigoureuse.
Bon nombre des obstacles actuels à l’entrée sur le marché et à la prestation de services professionnels sont injustifiés et inutiles.	Veiller à l’amélioration de la reconnaissance mutuelle des qualifications et à la suppression de toutes les restrictions injustifiées et disproportionnées imposées aux services professionnels.
La carte bleue européenne attire moins de travailleurs hautement qualifiés que les dispositifs nationaux analogues. Les critères d’admissibilité à la carte bleue diffèrent d’un pays à l’autre.	Assouplir les critères communs d’admissibilité à la carte bleue européenne et faciliter l’émission de la carte bleue pour les travailleurs déjà couverts par un dispositif national semblable.
La diversité des législations nationales fait augmenter les frais d’exploitation des entreprises, ce qui limite la contestabilité des marchés.	Mettre en place un Code européen du droit des affaires (28e régime) qui porte notamment sur l’immatriculation des entreprises et les faillites.
La dépense publique de R-D à au niveau de l’UE est faible et n’est pas toujours destinée à combler le déficit en matière d’innovation.	Soumettre tous les programmes de R-D à des évaluations fondées sur des indicateurs clés de performance clairement définis, supprimer les programmes insatisfaisants et attribuer les fonds ainsi dégagés aux programmes performances.
La politique industrielle nationale risque d’affaiblir le marché unique.	Faire appliquer les règles relatives aux aides d’État pour protéger l’équité des règles du jeu au sein du marché unique.