Cyrille Schwellnus
Études économiques de l’OCDE : Luxembourg 2025
Description
Le Luxembourg est confronté à des dépenses de retraite croissantes en raison du départ à la retraite de cohortes nombreuses de travailleurs entrés sur le marché du travail à partir de la fin des années 1980, notamment des travailleurs frontaliers. D’ici à 2070, le nombre de retraités devrait plus que tripler, ce qui rendra le système actuel insoutenable, malgré les importantes réserves financières accumulées au cours des dernières décennies. Assurer la viabilité du système de retraite pour les générations futures tout en préservant la compétitivité et en promouvant l’équité intergénérationnelle implique de mettre en place une réforme globale du système de retraite, combinant des cotisations de retraite plus élevées, le relèvement de l’âge effectif de la retraite compte tenu de l’augmentation de l’espérance de vie et la réduction progressive de la générosité des prestations. L’introduction progressive, au cours des prochaines années, d’un taux de cotisation stable permettant d’équilibrer le système sur 50 ans en tenant compte des engagements futurs allègerait la charge qui pèse sur les générations à venir. Elle permettrait également aux cohortes actuellement en âge de travailler, qui sont nombreuses, de cotiser suffisamment, tandis que les rendements financiers contribueraient à accroître le Fonds de compensation. L’augmentation du nombre d’années de cotisation requis pour les personnes ayant suivi des études plus longues, ainsi que l’indexation de l’âge légal de départ sur l’espérance de vie contribueraient à la viabilité du système de retraite en plus d’inciter la population à travailler plus longtemps, car l’âge effectif de départ au Luxembourg est l’un des plus bas de l’OCDE. La réduction de la générosité des pensions, grâce à une transition accélérée vers le calcul des prestations prévu par la réforme des retraites de 2012, et l’indexation des retraites sur l’indice des prix à la consommation plutôt que sur les salaires renforceraient encore la viabilité du système.
Le Luxembourg devra faire face à une augmentation des dépenses de retraite au cours des prochaines décennies, principalement en raison du départ à la retraite de cohortes nombreuses de travailleurs, notamment frontaliers, qui sont entrés sur le marché du travail à partir de la fin des années 1980. Le nombre de retraités sera multiplié par plus de trois au cours de la période 2024-70, si bien que le ratio entre travailleurs et retraités reculera de 2½ environ à 1, malgré une augmentation prévue de près de 190 000 personnes dans la population active (IGSS, 2024).
Bien que ces projections restent incertaines, il est peu probable que la population active s’accroisse suffisamment pour maintenir un rapport stable entre travailleurs et retraités, étant donné que le marché du travail aurait besoin de 1.2 million de travailleurs supplémentaires au cours de la période, ce qui ne manquerait pas de générer des tensions au niveau des infrastructures et du logement. Il apparaît donc que le système de retraite actuel n’est pas viable à long terme, malgré l’introduction progressive des réformes adoptées en 2012 et l’ampleur de la réserve de compensation accumulée au cours des deux dernières décennies. Les taux de cotisation aux régimes de retraite devraient pratiquement doubler entre le début des années 2040 et 2070 pour maintenir l’équilibre du système actuel. Les personnes qui feront partie de la population active à ce moment-là, à savoir peu ou prou les personnes nées après 1990, seraient beaucoup plus durement touchées que les générations antérieures, car elles verraient leurs salaires nets diminuer tandis que les coûts de main-d’œuvre pour les entreprises augmenteraient, ce qui nuirait à l’investissement et à l’emploi. Compte tenu des pressions démographiques attendues, une réforme globale s’impose pour assurer la viabilité à long terme du système de retraite.
La section 2 décrit la situation actuelle du système de retraite, ses caractéristiques, ses résultats et ses défis. La section 3 présente des pistes de réforme pour le régime général de retraite qui couvre les travailleurs du secteur privé ainsi que les travailleurs indépendants, mais ces pistes de réforme sont tout aussi pertinentes pour le régime spécial dont relèvent les fonctionnaires. Étant donné que les pensions d’invalidité et de survie jouent un rôle négligeable dans la croissance anticipée des dépenses de pensions au cours des prochaines décennies (IGSS, 2024), le chapitre se concentre principalement sur les pensions de vieillesse et de retraite anticipée.
2.2.1. Les règles actuelles en matière de pensions favorisent les départs anticipés à la retraite
Les pensions de vieillesse du secteur privé au Luxembourg sont basées sur un système de répartition dans lequel les cohortes actuelles de travailleurs financent les pensions des cohortes actuelles de retraités. Les cotisations obligatoires au régime de retraite sont réparties de manière égale entre les employeurs, les travailleurs et l’État, avec dans chaque cas une contribution représentant 8 % du salaire brut, dans la limite d’un plafond correspondant à 5 fois le salaire minimum (Tableau 2.1). L’âge légal de départ à la retraite est de 65 ans mais un départ anticipé à la retraite est possible à 57 ans pour les travailleurs qui ont travaillé pendant au moins 40 ans. La pension initiale au moment de la retraite, autrement dit le taux de remplacement de revenus, correspond à la somme d’une partie liée à la rémunération, d’une partie liée au nombre d’années d’assurance et d’une allocation de fin d’année proportionnelle au nombre d’années d’assurance. Les prestations sont indexées sur la croissance des salaires réels et sur l’inflation, ce qui garantit que les pensions augmentent au même rythme que les salaires nominaux des travailleurs. Le système de pension de vieillesse pour les fonctionnaires est régi par des règles similaires en termes d’éligibilité et de prestations, mais ses règles de financement sont différentes. Si les régimes volontaires de retraite professionnelle se sont développés dans les grandes entreprises, ils restent moins répandus que dans d’autres pays européens.
Le régime général de retraite couvre les travailleurs du secteur privé et les travailleurs indépendants, tandis que le régime spécial des fonctionnaires couvre les fonctionnaires et les travailleurs de la société nationale des chemins de fer. Les conditions d’éligibilité, les prestations et le financement des régimes figurent dans le Tableau 2.1.
Valeurs 2024
Note :
1. L’allocation de fin d’année est supprimée si le taux de cotisation global dépasse 24 %.
Source : OCDE.
Les personnes avec 20 années d’assurance mais dont les prestations seraient inférieures à 90 % d’une valeur de référence, sachant que celle-ci est proche du salaire minimum, bénéficient d’une pension minimale, tandis que les personnes qui n’ont pas droit à une pension sont couvertes par l’aide sociale.
En raison des incitations financières intégrées dans le système de retraite et favorisant le départ anticipé à la retraite, l’âge effectif de départ à la retraite, qui était de 60 ans en 2022, est le plus bas de l’OCDE (Graphique 2.1, partie A). Alors que les travailleurs ayant cotisé 40 ans à la sécurité sociale peuvent prendre leur retraite à 57 ans, de nombreux travailleurs hautement qualifiés avec des carrières plus courtes peuvent prendre leur retraite à 60 ans, car les périodes sans cotisation liées aux études sont comptabilisées comme des périodes d’assurance à la sécurité sociale. Par exemple, une personne ayant suivi 4 années d’études universitaires et ayant commencé à travailler à l’âge de 24 ans peut prendre sa retraite à 60 ans après 36 ans de carrière. Les taux de remplacement relativement élevés du système de retraite permettent également aux personnes de prendre leur retraite sans avoir acquis l’intégralité de leurs droits et de bénéficier néanmoins d’un revenu relativement élevé par rapport aux niveaux de l’OCDE. Les incitations financières à l’allongement des carrières introduites par la réforme des retraites de 2012 (voir ci-dessous), à savoir une « surcote » dans le taux d’acquisition des droits à pension pour chaque année de cotisation à la sécurité sociale lorsque la somme de l’âge et du nombre d’années de cotisation est supérieure à 95, semblent insuffisantes pour maintenir les seniors sur le marché du travail jusqu’à 65 ans, l’âge légal de départ à la retraite.
Les prestations de retraite sont parmi les plus généreuses de l’OCDE, ce qui se traduit par un revenu relatif très élevé pour les seniors. Le taux de remplacement brut futur pour les travailleurs rémunérés au salaire moyen et ayant accompli une carrière complète depuis l’âge de 22 ans, autrement dit le ratio entre prestations de retraite et salaire moyen au cours de la vie professionnelle, est d’environ 75 %, ce qui en fait l’un des plus élevés de l’OCDE (Graphique 2.1, partie B). Les taux de remplacement sont certes plus élevés en Grèce, en Italie et en Espagne, mais il faut travailler jusqu’à 66 ans en Grèce, 71 ans en Italie et 65 ans en Espagne pour bénéficier d’une retraite à taux plein, contre 62 ans au Luxembourg. Par conséquent, le Luxembourg fait partie des rares pays de l’OCDE où le revenu des seniors est supérieur au revenu moyen de l’ensemble de la population (Graphique 2.1, partie C).
1. Le taux de remplacement futur est calculé pour les travailleurs rémunérés au salaire moyen et ayant accompli une carrière complète depuis l’âge de 22 ans.
2. Le revenu relatif des seniors est défini comme le revenu moyen des personnes de plus de 65 ans par rapport au revenu moyen de l’ensemble de la population. Le revenu des seniors comprend les revenus provenant des prestations sociales, de l’emploi, du travail indépendant et du capital. Au Luxembourg, les prestations sociales représentent la majeure partie des revenus des seniors (83.1 %).
Source : OCDE, Panorama des pensions (base de données) et OCDE, Distribution des revenus et pauvreté (base de données).
2.2.2. Le financement du système de retraite va devenir de plus en plus difficile
La croissance rapide de l’emploi au cours des deux dernières décennies et l’augmentation des cotisations de sécurité sociale qui en découle ont généré des excédents financiers non négligeables pour le système de retraite, malgré un âge effectif de départ à la retraite bas et des niveaux de prestations élevés. Une forte immigration nette a contribué à maintenir un taux de dépendance des personnes âgées favorable dans la population résidente, tandis que le nombre de travailleurs frontaliers non résidents a plus que doublé depuis l’an 2000. Cette situation a entraîné un rapport actifs/inactifs, c’est-à-dire le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités, bien supérieur à la moyenne de l’UE ainsi qu’un excédent financier significatif au cours des dernières décennies (Graphique 2.2, Partie A), étant donné que le montant total des cotisations dépassait constamment le montant total des prestations versées. Les excédents ont été accumulés dans un Fonds de compensation dont le solde a atteint environ 34 % du PIB en 2023 (Graphique 2.2, Partie B), avec des actifs qui représentent plus de quatre fois les dépenses annuelles de retraite, soit bien plus que le minimum légal de 1.5 fois les dépenses annuelles de retraite. Environ 90 % des actifs du Fonds de compensation sont constitués d’actions et d’obligations mondiales, le reste étant composé d’immobilier, d’infrastructures et de liquidités. Malgré d’importantes pertes de valeurs en 2022 en raison de la baisse des marchés mondiaux des actions et de la dette, ce fonds a atteint un taux de rendement nominal net moyen de 4.3 % sur la période 2013-22 (OCDE, 2023).
Note : Le montant total de la réserve de compensation est constitué, en 2023, des réserves de la Caisse Nationale d’Assurance Pension (CNAP, 1.4 % du PIB) et du Fonds de Compensation (FDC, 33 % du PIB).
Source : Commission européenne (2024), Rapport sur le vieillissement (Ageing Report). Projections économiques et budgétaires pour les États membres de l’UE (2022-2070) (Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2022-2070)) et IGSS.
Le départ à la retraite des travailleurs immigrés et frontaliers, qui ont porté la forte croissance de l’emploi depuis la fin des années 1980, remet en question la viabilité du système de retraite du Luxembourg. Le rapport entre les cotisants à la sécurité sociale et les retraités devrait passer de 2.3 en 2022 à un peu moins de 1 en 2070, ce qui représente l’une des plus fortes baisses de l’Union européenne. En d’autres termes, les travailleurs devront subvenir aux besoins d’un nombre de retraités de plus en plus important. La forte baisse anticipée du rapport actifs/inactifs tient dans une large mesure au départ à la retraite de cohortes nombreuses de travailleurs entrés sur le marché du travail à partir de la fin des années 1980 et qui commenceront à prendre leur retraite à partir de la fin des années 2020. L’augmentation progressive de l’espérance de vie à la retraite et l’absence d’indexation de l’âge légal de départ sur l’espérance de vie, qui entraînera une augmentation de la durée moyenne de la retraite, jouent un rôle plus modeste. La baisse anticipée du rapport actifs/inactifs sera particulièrement prononcée entre 2030 et 2050, avant de s’atténuer progressivement entre 2050 et 2070, car le ralentissement de la croissance du taux d’emploi prévu à partir des années 2020 se traduira par des cohortes de retraités moins nombreuses (IGSS, 2024).
En 2012, une réforme des retraites visant à améliorer la viabilité à long terme du système de retraite a introduit un certain nombre de mécanismes d’ajustement semi-automatiques, a réduit la générosité des retraites et a renforcé les incitations financières pour que les travailleurs plus âgés restent dans la population active. Un premier ajustement des paramètres du système de retraite sera déclenché au moment où le solde entre les cotisations et les dépenses courantes deviendra déficitaire. Cet ajustement consiste à réduire le niveau d’indexation sur les salaires réels, l’indexation sur l’inflation étant maintenue en intégralité. Un deuxième ajustement est déclenché lorsque la révision périodique du système de retraite sur un horizon de 10 ans, qui a été introduit avec la réforme de 2012 et qui est effectué par l’Institut Général de la Sécurité Sociale (IGSS), indique que le solde du Fonds de compensation va tomber en dessous de 1½ fois les prestations annuelles au cours des 10 années suivantes. Dans ce cas, le taux de cotisation sera ajusté à la hausse afin de garantir que le solde du Fonds de compensation reste supérieur au seuil légal. En parallèle, l’allocation de fin d’année sera supprimée. Selon l’analyse de l’IGSS (2024), le premier ajustement devrait être déclenché en 2028 et le second en 2041. La réforme de 2012 a également réduit la générosité des pensions en diminuant progressivement la part liée aux revenus, tout en augmentant la part liée aux années de cotisation pendant la période de transition 2012-52. Si la réforme de 2012 n’envisage pas de relever l’âge légal ni l’âge de départ anticipé à la retraite, elle prévoit une augmentation progressive de la surcote pour les longues carrières afin d’inciter davantage les travailleurs plus âgés à rester dans la population active.
2.2.3. Les réformes passées ne suffiront pas à endiguer la hausse des dépenses de retraite
Des simulations récentes de l’IGSS (2024) pour le Rapport 2024 de la Commission européenne sur le vieillissement (2024 Ageing Report, Commission européenne, 2024) suggèrent que la réforme de 2012 est insuffisante pour empêcher une hausse significative des dépenses de retraite. Compte tenu des politiques actuelles et de la réforme de 2012, les dépenses brutes de retraite devraient passer de 9.4 % du PIB en 2024 à 11.2 % en 2040 et à 17.5 % en 2070. L’augmentation prévue sur la période 2024-40 sera l’une des plus importantes de l’Union européenne, tandis que l’augmentation ultérieure sur la période 2040-70 dépassera celle de n’importe quel autre pays de l’Union européenne (Graphique 2.3). Cette évolution traduit principalement la baisse rapide du rapport actifs/inactifs qui est projetée à mesure que les cohortes nombreuses de travailleurs entrés sur le marché du travail à partir de la fin des années 1980 partent à la retraite. Ces simulations reposent sur des projections démographiques d’Eurostat, qui prévoient environ 190 000 personnes supplémentaires sur le marché du travail d’ici à 2070. Selon les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le Rapport sur le vieillissement 2024 de la Commission européenne (2024 Ageing Report, Commission européenne, 2024), la croissance de la productivité du travail devrait s’accélérer progressivement pour atteindre 1.5 % en 2040 (chapitre 4). Bien que ces simulations à long terme comportent une part d’incertitude, elles ne semblent pas excessivement prudentes compte tenu des contraintes liées à la congestion et au logement qui pèsent sur la croissance de la main-d’œuvre et de la stagnation de la productivité sur la période 2010-22. D’autres simulations à long terme élaborées récemment par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Statec) à partir de différents scénarios montrent que même dans le scénario économique et démographique le plus optimiste, le rapport actifs/inactifs sera peu ou prou divisé par deux entre 2022 et 2070, passant de 2.4 à 1.1 (Everard, 2024).
% du PIB
Note : Les chiffres du graphique correspondent au scénario de référence de la Commission européenne (2024).
Source : Commission européenne (2024), Rapport sur le vieillissement (Ageing Report). Projections économiques et budgétaires pour les États membres de l’UE (2022-2070) (Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2022-2070)).
Étant donné que les mécanismes d’ajustement semi-automatiques et la réduction de la générosité des pensions introduits par la réforme de 2012 ne suffiront pas à endiguer l’augmentation prévue des dépenses, de fortes hausses des taux de cotisation seront nécessaires pour maintenir l’équilibre du système de retraite dans ses dispositions actuelles. Ces augmentations significatives des taux de cotisation ne se produiraient pas avant la première moitié des années 2040, mais pour équilibrer le système par la suite, il faudrait que le taux de cotisation cumulée au régime de retraite, incluant la part patronale et la part salariale, passe de 16 % à environ 30 % d’ici au milieu des années 2060. Sur la base des salaires d’aujourd’hui, en appliquant la hausse nécessaire des taux de cotisation aux niveaux de salaire actuels, la cotisation cumulée au régime de retraite pour un travailleur type passerait d’environ 9 000 EUR aujourd’hui à environ 17 000 EUR en 2070 (Graphique 2.4). Les cotisations resteraient constantes jusqu’en 2041, le temps que la réserve de compensation s’épuise, avant d’augmenter rapidement par la suite. Si les travailleurs actuels seraient protégés contre l’augmentation des cotisations de retraite, les futures cohortes de travailleurs supporteraient le poids de ces augmentations. En outre, une telle hausse des cotisations de retraite nuirait à la compétitivité des entreprises en augmentant leurs coûts de main-d’œuvre, en réduisant le taux d’emploi et en dégradant le rapport actifs/inactifs. Même si l’augmentation de 8 à 15 % de la contribution de l’État au système de retraite n’aurait pas d’effet direct sur les revenus des travailleurs ni sur la compétitivité-prix des entreprises, des effets indirects se feraient sentir si le gouvernement décidait de financer ces dépenses de retraite accrues par une hausse d’impôts ou une réduction des dépenses dans d’autres domaines.
Cotisation annuelle cumulée au régime de retraite, incluant la part patronale et la part salariale, qui serait nécessaire pour maintenir l’équilibre du système avec les règles établies par la réforme de 2012, sur la base du salaire de 2022 (en euros)
Note : Les calculs sont basés sur le scénario de référence de la Commission européenne (2024), en supposant que les augmentations prévues des dépenses brutes de retraite devront être compensées par des augmentations proportionnelles des cotisations de retraite à partir de 2041. Par exemple, les dépenses brutes de retraite projetées devraient augmenter d’environ 36 % entre 2022 et 2050 (passant de 9.2 % à 12.5 % du PIB), ce qui nécessiterait une hausse de 36 % du taux de cotisation cumulée au régime de retraite, incluant la part patronale et la part salariale, qui passerait de 16 % à 22 %. La cotisation nominale cumulée en euros, incluant la part patronale et la part salariale, est obtenue en multipliant les taux de cotisation projetés par le revenu annuel de 2022.
Source : Calculs de l’OCDE à partir des données de la Commission européenne (2024) et Statec (2024).
Une nouvelle réforme globale des retraites est nécessaire pour assurer la viabilité du système de retraite et garantir une répartition équitable des coûts de la réforme entre les travailleurs actuels, les retraités et les futurs travailleurs, tout en protégeant les travailleurs et les retraités à faibles revenus et en préservant la compétitivité des entreprises. Étant donné l’ampleur du défi, il sera nécessaire pour concilier ces objectifs de recourir à une combinaison d’initiatives visant à réduire la générosité des pensions, augmenter les cotisations et relever l’âge effectif de départ à la retraite, tout en préservant les travailleurs et les retraités à faible revenu en les exemptant d’une partie de ces mesures. Le rythme et l’ampleur des ajustements apportés à ces paramètres du système de retraite détermineront la répartition des coûts supportés par les travailleurs actuels, les retraités et les travailleurs futurs.
2.3.1. Étendre l’horizon des révisions du système de retraite
La gouvernance actuelle du système de retraite vise à équilibrer ses finances à moyen terme, mais l’horizon de 10 ans est trop court compte tenu de la nature à long terme des évolutions démographiques. Dans le cadre actuel, l’équilibre financier doit être atteint sur un horizon de 10 ans, ce qui permet de puiser dans le Fonds de compensation si les fonds excèdent les montants à verser sur cette période. Tout ajustement à la hausse des taux de cotisation est reporté jusqu’au début de la période de couverture de 10 ans au cours de laquelle il est prévu que le Fonds de compensation atteigne le seuil minimum légal de 1.5 fois les dépenses annuelles de retraite. Ce cadre établit un horizon à plus long terme que de nombreux systèmes de retraite de l’OCDE qui exigent un équilibre entre les cotisations et les paiements uniquement sur quelques années, pour lisser les fluctuations des recettes. Néanmoins, cet horizon n’est pas approprié pour le Luxembourg étant donné l’augmentation rapide des demandes de pension prévue au-delà de la fenêtre de 10 ans, qui va générer des pressions prévisibles sur le financement du système.
Le fait d’exiger que les systèmes s’équilibrent sur un horizon de 50 ans ou plus permettrait d’assurer leur viabilité en dépit d’une évolution démographique défavorable. Pour ce faire, les partenaires sociaux devront se mettre d’accord sur les modalités d’adaptation des cotisations, des prestations et de l’âge de départ à la retraite. Des révisions périodiques du système de retraite à intervalles rapprochés, par exemple tous les 5 ans, comme c’est le cas actuellement, permettraient de garantir que les paramètres du système de retraite sont fixés en fonction des projections démographiques et économiques les plus récentes. Un régime de retraite permettant d’équilibrer le système à long terme a été mis en place avec succès au Canada (Encadré 2.2), où les taux de cotisations sont ajustés par défaut pour équilibrer le système.
Au lieu d’augmenter fortement les cotisations à partir du début des années 2040, date à laquelle le Fonds de compensation devrait atteindre le minimum légal, un taux de cotisation stable pourrait être fixé et maintenu sur un horizon de 50 ans. Des réformes complémentaires, telles que le relèvement progressif de l’âge de départ anticipé à la retraite et de l’âge légal de départ à la retraite, ainsi qu’une transition plus courte que celle prévue par la réforme de 2012 pour réduire la générosité des pensions, permettraient de maintenir un taux de cotisation stable et peu élevé. Un taux de cotisation stable aurait l’avantage supplémentaire de permettre d’accumuler des actifs plus importants au sein du Fonds de compensation tant que le rapport actifs/inactifs reste favorable. Les rendements financiers de ces actifs pourraient également permettre de maintenir ce taux de cotisation stable à un niveau raisonnable.
Le Régime de Pensions du Canada (RPC) a été créé en 1966, à une époque où le rapport cotisants/bénéficiaires était favorable. Au fil du temps, la baisse du rapport actifs/inactifs due à l’évolution démographique ne s’est pas traduite par une augmentation des taux de cotisation au régime de retraite et a entraîné une diminution du solde à long terme projeté pour la Caisse du RPC. En 1995, le rapport de l’Actuaire en chef prévoyait que la Caisse du RPC serait épuisée en 2015 (Little, 2008).
En réponse à ce rapport, le gouvernement canadien a accepté une réforme majeure visant à assurer la viabilité financière à long terme du RPC. Plus précisément, le taux de cotisation serait fixé avec un objectif d’équilibre financier sur 75 ans, sans recourir à de nouvelles augmentations (Carroll et Barnes, 2023).
L’équilibre financier du RPC est évalué tous les trois ans en calculant le taux de cotisation minimum requis pour financer les retraites au cours des 75 années suivantes, en tenant compte des évolutions démographiques, des conditions économiques et du rendement des placements de la Caisse du RPC (OCDE, 2021).
Si le taux de cotisation minimum calculé dépasse le taux de cotisation actuel, une consultation politique est déclenchée entre le ministre des finances fédéral et les ministres des finances provinciaux. Si les ministres ne parviennent pas à se mettre d’accord sur un ajustement des taux de cotisation, des niveaux de prestations ou des critères d’éligibilité, un mécanisme de sécurité est activé. Ce mécanisme prévoit le gel de l’indexation des prestations de retraite et l’augmentation du taux de cotisation à hauteur de 50 % de la différence entre le taux de cotisation minimum calculé et le taux de cotisation actuel. Le mécanisme de sécurité reste en vigueur jusqu’à la révision triennale suivante du système de retraite, évitant ainsi que des pressions excessives ne s’exercent sur le financement si aucun accord politique ne peut être trouvé.
Les taux de cotisation stables impliquent que le RPC accumule des actifs tant que le rapport actifs/inactifs reste relativement favorable, pour ensuite les retirer lorsque ce rapport s’affaiblit. Fin 2023, la Caisse du RPC avait accumulé des actifs qui représentaient environ 20 % du PIB, avec un rendement nominal moyen des actifs sur 10 ans de 9.2 % (RPC, 2024).
2.3.2. Passage à un taux de cotisation stable
Les taux de cotisation aux régimes de retraite devraient être relevés dans le cadre d’un ensemble de mesures plus vaste visant à garantir la viabilité du système à long terme. Les augmentations des taux de cotisation au régime de retraite augmentent les coûts du travail et réduisent les salaires nets, selon que les entreprises ou les travailleurs supportent le coût de ces augmentations, ce qui pourrait réduire l’attractivité du Luxembourg pour les entreprises et les travailleurs. Toutefois, le taux de cotisation cumulée, incluant la part patronale et la part salariale, est actuellement de 16 %, ce qui est inférieur aux moyennes de l’OCDE et des pays voisins. En outre, des augmentations des taux de cotisation seront nécessaires dans la plupart des pays voisins pour maintenir l’équilibre financier des systèmes de retraite face aux évolutions démographiques, ce qui suggère que des augmentations modérées des taux de cotisation ne nuiraient pas nécessairement à la position concurrentielle du Luxembourg. Les simulations du Conseil allemand des conseillers économiques (2023), par exemple, suggèrent qu’en vertu de la législation actuelle, les taux de cotisation en Allemagne devraient augmenter de 2 points de pourcentage d’ici à 2035 et de 5 points de pourcentage d’ici à 2080 pour maintenir l’équilibre du système de retraite allemand.
Taux de cotisation obligatoire au régime de retraite pour les pensions de vieillesse et de survie, 2022
Note : Somme des cotisations patronales et salariales au régime de retraite.
Source : OCDE, base de données sur les impôts sur les salaires 2023.
Bien qu’il soit possible d’augmenter modérément les taux de cotisation au régime de retraite, les simulations effectuées pour cette Étude économique suggèrent qu’en l’absence de réformes complémentaires visant à relever l’âge légal de départ à la retraite et à limiter les prestations, les augmentations des taux de cotisation nécessaires pour équilibrer le système pourraient avoir des effets négatifs importants sur les coûts de main-d’œuvre et les salaires nets. Dans la législation actuelle, le taux de cotisation cumulée, incluant la part patronale et la part salariale, passerait à 30 % en 2070, soit 14 points de pourcentage de plus que le taux actuel (Graphique 2.6). Le passage à un système avec un taux de cotisation stable limiterait l’augmentation et permettrait de fixer un taux de cotisation stable de 22 % qui serait progressivement introduit d’ici à 2030. Toutefois, cela impliquerait encore une augmentation de 6 points de pourcentage par rapport au taux actuel sur une courte période, ce qui aurait probablement des effets négatifs importants sur les coûts de main-d’œuvre et les salaires nets. En revanche, si l’accroissement des dépenses de retraite était freiné, notamment en relevant l’âge effectif de départ à la retraite et en avançant de 2052 à 2037 le passage aux taux de remplacement prévus par la réforme des retraites de 2012, le taux de cotisation stable nécessaire pourrait être de 18 %, soit une augmentation beaucoup plus limitée de seulement deux points de pourcentage.
Taux de cotisation cumulée au régime de retraite, incluant la part patronale et la part salariale
Note : Le scénario « Règles actuelles » est basé sur les règles de la réforme des retraites de 2012, avec une réduction d’un quart de l’indexation sur les salaires réels en 2031 (le montant des cotisations devenant inférieur au montant des dépenses en 2028, un ajustement semi-automatique est déclenché) et la suppression de l’allocation de fin d’année en 2033 (le taux de cotisation étant relevé, un ajustement automatique est déclenché). Le scénario « Règles actuelles + taux de cotisation constant » suppose l’introduction progressive d’un taux de cotisation constant sur la période 2027-30 qui maintiendrait la réserve de compensation à un niveau supérieur à 1.5 fois les dépenses annuelles sur l’ensemble de la période 2030-70. Le scénario « Réformes + taux de cotisation constant » suppose que le passage aux taux de remplacement prévus par la réforme des retraites de 2012 est avancé de 2052 à 2037, que l’âge légal de départ à la retraite est indexé sur l’espérance de vie, que les périodes d’études sont exclues du calcul de la durée des carrières et que les pensions versées sont indexées sur l’indice des prix à la consommation plutôt que sur les salaires nominaux.
Source : IGSS à la demande de l’OCDE.
Il est important d’éviter les effets négatifs de l’augmentation des taux de cotisation sur le salaire net et sur les perspectives d’emploi des travailleurs à bas salaires. La hausse nécessaire des taux peut être introduite progressivement sur plusieurs années et le gouvernement devrait envisager en parallèle d’autres solutions pour réduire la charge fiscale pesant sur le travail (voir Chapitre 1). Il est possible de procéder à cette hausse en exemptant des augmentations des taux de cotisation les travailleurs rémunérés au salaire minimum ou à un niveau proche de celui-ci, ou en réduisant l’impôt sur le revenu des personnes physiques pour les ménages à faible revenu. Si les cotisations patronales et salariales étaient maintenues au niveau actuel pour les travailleurs à faible revenu, le déficit des cotisations serait compensé par un transfert plus important de l’État vers le système de retraite, qui pourrait être financé par des recettes fiscales générales plus importantes.
2.3.3. Relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite
Le relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite contribuerait à la viabilité du système de retraite et permettrait d’éviter une augmentation encore plus importante des taux de cotisation. La priorité devrait être donnée au durcissement des critères d’éligibilité pour le départ anticipé à la retraite, ce qui, outre le relèvement de l’âge minimum légal, nécessite d’exclure les périodes sans cotisation du calcul du nombre total d’années d’assurance. Le fait que l’âge effectif de départ à la retraite, 60 ans, soit bien inférieur à l’âge légal de départ à la retraite, fixé à 65 ans, implique que seule une petite fraction de personnes continuent à travailler jusqu’à l’âge légal de départ à la retraite. Actuellement, les personnes ayant accumulé 40 années de périodes de cotisation et de périodes sans cotisation peuvent prendre leur retraite à l’âge de 60 ans, ce qui permet aux personnes ayant poursuivi des études au-delà de l’âge de 20 ans et pouvant faire valoir leurs périodes d’études comme des périodes sans contribution de prendre leur retraite après une carrière bien inférieure à 40 ans. Par exemple, un travailleur avec une carrière ininterrompue, qui a fait quatre ans d’études et a commencé à travailler à l’âge de 24 ans, peut actuellement prendre sa retraite à l’âge de 60 ans alors qu’il n’a que 36 années de cotisation. Les conditions d’éligibilité au départ anticipé à la retraite devraient être durcies en excluant les périodes d’études pour calculer la durée des carrières. Cette réforme améliorerait l’équité entre les générations, puisque le coût serait principalement supporté par les travailleurs très instruits, qui ont généralement une espérance de vie à la retraite plus élevée que les travailleurs moins instruits qui ont commencé leur carrière tôt. Quand bien même certains travailleurs à haut revenu pourraient choisir d’arrêter de travailler alors qu’ils ne sont pas éligibles à une pension de retraite anticipée, les économies budgétaires n’en seraient pas moins substantielles, puisque le départ anticipé à la retraite de ces travailleurs serait financé par l’épargne privée plutôt que par des dépenses publiques.
L’âge effectif de départ à la retraite au Luxembourg étant l’un des plus bas de l’OCDE, il est possible de relever progressivement l’âge de départ anticipé à la retraite ainsi que l’âge légal de départ à la retraite. Une option politique consisterait à indexer l’âge de départ anticipé à la retraite ainsi que l’âge légal de départ à la retraite sur l’espérance de vie. Cela améliorerait la viabilité du système de retraite, à la fois en évitant des prolongations supplémentaires de la durée de la retraite et en augmentant les cotisations de retraite dans la mesure où les gens travailleraient plus longtemps. Les simulations de la Commission européenne (2024) suggèrent que le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite aurait des effets plus importants en termes de maîtrise des dépenses qu’en termes d’augmentation des dépenses. D’après ces simulations, le Luxembourg se situerait parmi les pays pour lesquels les effets de maîtrise des dépenses seraient les plus importants, étant donné qu’il n’existe actuellement aucun lien entre l’âge légal de départ à la retraite et l’espérance de vie.
L’âge de départ anticipé à la retraite et l’âge légal de départ à la retraite devraient être indexés sur l’espérance de vie, qui augmentera d’environ 6 ans pour les hommes et 5 ans pour les femmes sur la période 2024-70 (IGSS, 2024). Un certain nombre de pays, dont la Finlande, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède, ont introduit une indexation partielle entre l’âge légal de départ à la retraite et l’espérance de vie afin de maintenir à peu près constantes les proportions entre la durée des carrières et la période passée à la retraite. En règle générale, cela implique que l’âge légal de départ à la retraite est relevé de 8 mois lorsque l’espérance de vie augmente d’un an, car la part de la vie adulte passée à la retraite est d’environ un tiers. Toutefois, compte tenu de l’âge effectif de départ à la retraite au Luxembourg, qui est particulièrement bas, la durée moyenne de cotisation est actuellement la plus faible de l’Union européenne (Commission européenne, 2024) et la part de la vie adulte passée à la retraite avoisine 43 %, soit bien plus d’un tiers (IGSS, 2024). Pour relever l’âge très bas de départ à la retraite, l’indexation partielle de l’âge légal de départ à la retraite sur l’espérance de vie pourrait être précédée d’une série d’augmentations ponctuelles des âges légaux de départ à la retraite afin de rapprocher la part de la vie adulte passée à la retraite de celle d’autres économies. Contrairement à une simple mesure d’indexation, ces augmentations ponctuelles feraient peser une plus grande part des coûts de la réforme des retraites sur les travailleurs actuels plutôt que sur les travailleurs futurs. Si aucun accord politique n’est trouvé pour une augmentation ponctuelle de l’âge légal de départ à la retraite, une autre option envisageable consisterait pour les autorités à instaurer une indexation complète de l’âge légal de départ à la retraite sur l’espérance de vie, comme c’est le cas par exemple au Danemark, en Estonie, en Grèce et en Italie. Cela permettrait de réduire les dépenses de retraite d’environ 2 % du PIB d’ici à 2070, soit environ un sixième de la pression sur les dépenses résultant de la baisse du rapport actifs/inactifs (IGSS, 2024).
Une période de transition plus courte vers les mesures prévues par la réforme de 2012 renforcerait davantage les incitations à travailler plus longtemps. La réforme de 2012 prévoit une réduction progressive de la part des pensions de vieillesse qui est proportionnelle au revenu et une augmentation concomitante de celle qui est proportionnelle à la durée de carrière. Elle augmente d’autre part la surcote pour les longues carrière, ce qui signifie que lorsque la somme de l’âge et de la durée de la carrière est supérieure à un seuil minimal, chaque année de cotisation se voit attribuer une valeur plus élevée dans le calcul du taux de remplacement. Les études internationales montrent que les incitations financières à travailler plus longtemps ont un effet significatif sur le choix des personnes de rester dans la population active (Boersch-Supan et Coile, 2023). Le raccourcissement de la période de transition prévue par la réforme, qui devait durer jusqu’en 2052, avec par exemple une introduction progressive des mesures d’ici à 2037, renforcerait les incitations pour les travailleurs à continuer à travailler plutôt qu’à prendre une retraite anticipée, ce qui atténuerait la baisse du rapport actifs/inactifs au cours des deux prochaines décennies.
L’augmentation progressive de l’âge légal de départ à la retraite et les fortes incitations financières pour continuer à travailler au-delà de l’âge de départ anticipé à la retraite devraient être complétées par des mesures visant à améliorer l’employabilité des seniors et à encourager les employeurs à les embaucher et à les retenir. De meilleures opportunités d’emploi permettront de s’assurer que les seniors arrivent à l’âge légal du départ à la retraite en occupant des emplois de qualité plutôt qu’en étant au chômage. L’amélioration de l’employabilité des seniors, en évitant l’obsolescence des compétences et en maintenant un bon état de santé, nécessitera de renforcer l’apprentissage tout au long de la vie, de reconnaître les acquis professionnels et d’améliorer les conditions de travail à tous les âges (OCDE, 2019). Des programmes de formation et de mise à niveau adaptés aux seniors sont également nécessaires, notamment pour combler l’écart générationnel dans le domaine des compétences numériques. En s’attaquant aux discriminations fondées sur l’âge, notamment en faisant appliquer la législation visant à éviter ce type de discriminations, et en s’assurant que l’âge n’est pas un critère retenu pour déterminer le niveau de protection d’un emploi, l’État pourrait encourager les employeurs à embaucher et à retenir ces travailleurs. Il pourrait être utile de mettre en avant les bonnes pratiques pour la gestion d’une main-d’œuvre multigénérationnelle, par exemple au travers de programmes de mise en relation et de mentorat qui donneraient aux seniors la possibilité d’encadrer les salariés plus jeunes, ce qui permettrait de mettre à profit leur expérience et leur expertise tout en encourageant la collaboration intergénérationnelle. Des emplois du temps plus flexibles et davantage de possibilités de télétravail permettraient d’adapter les exigences des emplois à l’évolution des capacités des seniors.
2.3.4. Ajuster les niveaux de prestation
La viabilité du système de retraite pourrait être améliorée en ajustant les niveaux de prestation, ce qui permettrait d’éviter la hausse des cotisations ou le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite. Si la période de transition vers les nouvelles règles de calcul des prestations de retraite prévues par la réforme des retraites de 2012 est raccourcie de 15 ans (elle prendrait fin en 2037 au lieu de 2052), la date à laquelle le Fonds de compensation atteindra le minimum légal sera repoussée. L’accélération de la transition vers les nouveaux paramètres du système de retraite ne réduirait pas la pression sur les dépenses à long terme mais le retrait plus lent des actifs du Fonds de compensation et les rendements financiers qui y sont associés permettraient néanmoins de limiter la hausse nécessaire de la cotisation stable au régime de retraite.
Étant donné le niveau élevé des prestations par rapport aux revenus des travailleurs, les pensions versées devraient être indexées sur l’inflation plutôt que sur la croissance du salaire nominal. Avec les règles actuelles, l’indexation des pensions versées sur la croissance du salaire nominal sera suspendue lorsque le montant des cotisations au régime de retraite deviendra inférieur au montant des dépenses, ce qui devrait être le cas à partir de 2028 environ. Toutefois, suite à la réforme des retraites de 2012, les autorités auront la possibilité d’indexer partiellement les pensions versées sur la croissance des salaires réels au-delà de l’inflation. Actuellement, la plupart des pays de l’OCDE indexent les pensions versées sur l’inflation, sans les ajuster en fonction de la croissance des salaires réels (OCDE, 2023). La France et l’Italie, par exemple, sont passées d’une indexation sur le salaire nominal à une indexation sur l’inflation dès les années 1990. De telles modifications réduiraient la valeur globale des retraites, en particulier pour les personnes qui vivent plus longtemps, mais ces effets seraient atténués par la valeur initiale élevée des retraites.
Il est également possible de limiter les dépenses de retraite en abaissant le plafond sur les prestations, ce qui réduirait les dépenses sans générer de répercussions sociales négatives. Actuellement, les cotisations au régime de retraite sont plafonnées à cinq fois le salaire minimum, ce qui correspond plus ou moins au plafond des prestations de retraite (Tableau 2.1). Réduire les pensions maximales tout en maintenant le plafond des cotisations au niveau actuel permettrait de faire baisser les dépenses nettes de retraite, tout en faisant peser une plus grande part de l’ajustement sur les travailleurs les plus aisés, qui sont les mieux à même de l’absorber et de recourir à l’épargne-retraite privée.
Pour contribuer à alléger les pressions sur les dépenses à long terme, les autorités pourraient également envisager d’appliquer un facteur de viabilité dans l’indexation des pensions versées, en s’inspirant de celui mis en place par l’Allemagne en 2004. La formule d’indexation allemande comporte un élément qui réduit l’indexation des pensions lorsque le rapport retraités/cotisants, soit le rapport inverse du rapport actifs/inactifs, augmente (OCDE, 2021). En pratique, avec la formule actuelle, lorsque le rapport retraités/cotisants augmente de 1 %, ce qui se traduit par une augmentation d’environ 1 % des dépenses de retraite par rapport au montant des cotisations, l’indexation est réduite de 0.25 points de pourcentage. Cela signifie qu’environ un quart de l’augmentation de la pression sur les dépenses liée aux évolutions démographiques est supportée par les retraités actuels, tandis que trois quarts de cette augmentation sont supportés par les cohortes de travailleurs actuels et futurs. L’introduction d’un facteur de viabilité aurait l’avantage que les réductions des prestations interviendraient uniquement lorsque les évolutions démographiques deviennent effectives, ce qui rendrait les ajustements actuels des paramètres pour le calcul des pensions moins dépendants des projections d’évolutions démographiques futures. L’ampleur de la réduction de l’indexation des pensions en réaction aux augmentations du rapport retraités/cotisants devrait tenir compte de la viabilité financière globale du système de retraite et de l’équité intergénérationnelle. La charge supportée par les retraités actuels augmenterait à mesure que le lien entre le rapport retraités/cotisants et la réduction de l’indexation se renforce, ce qui pourrait nécessiter de protéger les pensions les plus basses en établissant un seuil en dessous duquel les pensions ne peuvent pas tomber en termes réels.
Références
Boersch-Supan, A. et C. Coile (2023), « The effects of reforms on retirement behavior: Introduction and summary », National Bureau of Economic Research, décembre 2023.
Carroll, K. et S. Barnes (2023), « Saving for Ireland’s Future: Building a Sustainable Framework to Fund the State Pension », Irish Fiscal Advisory Council Working Paper n° 19, mars 2023.
Commission européenne (2024), « 2024 Ageing Report », Document institutionnel n° 279, avril 2024, Office des publications de l’Union européenne.
Conseil allemand des conseillers économiques (2023), « Population ageing surge and pension reforms », chapitre 5, Annual Report 2023/24.
Everard, K. (2024), « Projections démographiques et financières du régime général d’assurance pension », Cahier Statistique n° 8, Inspection générale de la sécurité sociale, juillet 2024.
IGSS (2024), Ageing Report – Pension projections: Country Fiche for Luxembourg, mars 2024.
Little, B. (2008), Fixing the Future: How Canada’s Usually Fractious Governments Worked Together to Rescue the Canada Pension Plan, Rotman-UTP Publishing, Toronto.
OCDE (2023), Pensions at a Glance 2023, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2021), Pensions at a Glance 2021, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2019), Working Better with Age, Vieillissement et politiques de l’emploi, Éditions OCDE, Paris.
RPC (2024), Rapport annuel 2024, Régime de pensions du Canada.
Statec (2024), « Regards 09/24 – Salaires au Luxembourg », Statec, juillet 2024.