Cyrille Schwellnus
Études économiques de l’OCDE : Luxembourg 2025
Description
L’économie luxembourgeoise a surmonté la crise énergétique de 2022 23 et le resserrement monétaire mondial, mais le prix en a été considérable. La hausse des coûts d’emprunt a brusquement mis un terme à l’essor de l’immobilier qui a duré une dizaine d’années, provoquant une chute de 40 % des activités de construction. La montée des taux d’intérêt a également eu un impact sur l’activité dans le secteur financier, qui est un pilier majeur de l’économie. La reprise est maintenant amorcée, des aides budgétaires considérables et une consommation privée robuste, étayée par une forte progression des salaires, alimentant l’activité. L’inflation a reflué, même si le démantèlement des mesures liées aux prix de l’énergie début 2025 l’a fait remonter temporairement. Le solde budgétaire du gouvernement était positif en 2024, mais les tensions exercées à moyen terme sur les dépenses par le vieillissement démographique, la transition écologique et à la défense s’accentuent. Une réforme globale des retraites est cruciale pour préserver le système de retraite pour les générations futures, tout en maintenant la dette publique à un bas niveau. Une hausse des impôts sur la propriété immobilière et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) permettrait de satisfaire les besoins de recettes et de rendre le système d’imposition plus favorable à la croissance.
1.1.1. L’activité se relance progressivement après la crise énergétique
La crise énergétique de 2022‑23 et le durcissement consécutif des conditions financières à l’échelle mondiale ont pesé plus lourdement sur la croissance du PIB du Luxembourg que sur la croissance moyenne du produit intérieur brut dans les pays de la zone euro. Après avoir traversé la pandémie de COVID‑19 sans trop souffrir, l’économie luxembourgeoise a commencé à se contracter au début de 2022. Au troisième trimestre de 2024, le PIB réel était inférieur d’environ 1½ point de pourcentage au niveau auquel il s’établissait à la fin de 2021 (Graphique 1.1, partie A). La récession a été particulièrement marquée dans les secteurs de la construction et de la finance. La hausse des coûts d’emprunt consécutive au resserrement de la politique monétaire dans la zone euro a brusquement mis fin à l’essor du marché du logement, qui avait bénéficié d’une décennie de croissance rapide des prix. Le nombre de transactions a chuté d’environ 50 % entre le début de 2022 et la fin de 2023avant de se redresser en 2024 (Graphique 1.1, partie C). Les activités de construction ont enregistré un repli de l’ordre de 40 % par rapport à son niveau prépandémique, ce qui a eu des répercussions négatives sur l’emploi dans ce secteur et sur la situation financière des entreprises. La hausse des taux d’intérêt a également porté un coup à la production mesurée du secteur financier, qui représente environ un quart du PIB du Luxembourg, en limitant les prêts bancaires et en entraînant des sorties nettes de capitaux de fonds d’investissement. Alors que le secteur manufacturier a montré des signes de reprise après son fléchissement initial induit par les prix élevés de l’énergie, la croissance des services non financiers, qui sont étroitement liés aux services financiers, a globalement stagné (Graphique 1.1, partie B).
Source : Base de données analytique de l’OCDE ; Eurostat ; et calculs de l’OCDE.
La reprise progressive enregistrée en 2024 a été portée par la consommation publique et le redressement du solde extérieur (Graphique 1.2, partie A). La consommation publique a été soutenue par les aides énergétiques, qui prennent la forme de mesures liées aux prix, telles que le subventionnement des carburants, du gaz et de l’électricité, ainsi que d’aides ciblées au revenu, et représentent au total quelque 4 % du PIB depuis 2022. Le redressement du solde extérieur s’explique par le redressement modeste des services financiers, qui représentent environ 45 % du total des exportations, tandis que l’investissement reste exceptionnellement faible sur fond de fléchissement du secteur de la construction (Graphique 1.2). La consommation privée a bien résisté, grâce à la forte progression du revenu disponible réel, à la faveur des mesures de soutien généreuses prises par les pouvoirs publics dans le domaine de l’énergie, et de la stabilisation des salaires réels due à l’indexation des salaires nominaux sur l’inflation. Malgré la vigueur des dépenses des ménages, le taux d’épargne est resté supérieur d’environ cinq points de pourcentage à son niveau moyen d’avant la pandémie, ce qui laisse à penser que l’utilisation de l’excès d’épargne pourrait soutenir la consommation privée à court terme, tandis que les dispositifs exceptionnels d’aide budgétaire ont été démantelés au début de 2025.
1. Taux de croissance annuelle.
Source : Base de données analytique de l’OCDE ; Eurostat ; et calculs de l’OCDE.
1.1.2. Le marché du travail a fléchi, mais la forte progression des salaires nominaux s’est poursuivie sous l’effet de l’indexation des salaires
Le ralentissement de l’activité observé depuis le début de 2022 a entraîné un affaiblissement progressif du marché du travail. La croissance de l’emploi a ralenti et le chômage a commencé à augmenter à la mi‑2023. Au quatrième trimestre de 2024, la croissance annuelle de l’emploi s’est établie à 1 %, soit bien en deçà de la moyenne d’environ 2½ pour cent enregistrée avant la pandémie, sous l’effet, de façon à peu près égale, du fléchissement de l’emploi des résidents et de l’emploi frontalier. Contrairement à la majorité des autres pays de la zone euro, le Luxembourg a vu son taux de chômage commencer à augmenter à partir de la mi‑2022, pour atteindre 5,9% à la fin du quatrième trimestre 2024 (Graphique 1.3, partie A). Malgré le fléchissement du marché du travail, les entreprises font état de difficultés de recrutement persistantes, dues aux pénuries de main-d’œuvre qualifiée, notamment dans les technologies de l’information et de la communication (TIC), la finance et la construction.
1. Les salaires réels correspondent à la rémunération par salarié corrigée par l’indice des prix à la consommation.
Source : Eurostat ; et OCDE, base de données analytique.
Malgré le fléchissement du marché du travail, la croissance des salaires nominaux est restée forte, du fait de leur indexation sur l’inflation. La croissance cumulée des salaires nominaux depuis la fin de 2020 s’établit aux alentours de 14 %, soit un taux très proche de la croissance cumulée de l’indice des prix à la consommation (Graphique 1.3, partie B). Le système d’indexation des salaires a protégé le revenu réel des ménages en empêchant les salaires réels de baisser pendant le choc inflationniste déclenché par la crise énergétique. Toutefois, la rigidité à la baisse des salaires réels est susceptible de limiter l’ajustement macroéconomique à court terme aux chocs économiques négatifs, phénomène auquel il serait possible de remédier en partie en indexant les salaires sur l’inflation sous-jacente, plutôt que sur l’inflation globale ou en prenant mieux en considération l’évolution de la productivité dans le processus d’indexation des salaires (Encadré 1.1).
Mis en place en 1975, le système d’indexation universelle des salaires du Luxembourg vise à préserver le niveau de vie des travailleurs en liant les hausses de salaire à l’inflation. Lorsque la moyenne mobile sur six mois de l’indice des prix à la consommation national (IPCN) est supérieure de 2½ pour cent à son niveau depuis la dernière indexation, l’ensemble des salaires, traitements, pensions et prestations sociales sont ajustés à la hausse. En principe, l’indexation des salaires est automatique, mais dans la pratique, le système a été modulé en période de crise pour offrir une certaine flexibilité. Ainsi, certains cycles d’indexation ont été reportés, ou bien le gouvernement a temporairement compensé l’augmentation des coûts de main-d’œuvre subie par les entreprises (Fornino et Jardak, 2023).
L’indexation des salaires favorise la cohésion sociale en empêchant l’inflation d’éroder le pouvoir d’achat des travailleurs et des retraités, mais elle soulève également des problèmes d’ajustement macroéconomique à court terme, en particulier pour une petite économie très ouverte comme celle du Luxembourg.
À court terme, les hausses automatiques des salaires induites par l’inflation sont susceptibles d’entraîner une augmentation des coûts de main-d’œuvre par rapport aux pays voisins, où l’ajustement des salaires nominaux à une inflation élevée peut être plus progressif. Dans les premiers temps de la crise énergétique, par exemple, les salaires réels ont baissé dans les pays voisins, alors qu’ils sont restés globalement constants au Luxembourg. À moyen terme, les effets négatifs induits sur la compétitivité s’estompent généralement à mesure que les salaires réels rattrapent leur retard dans les pays voisins, mais dans l’intervalle, il peut être nécessaire que les pouvoirs publics prennent des mesures de compensation en faveur des entreprises, comme cela a été fait lors de la récente crise énergétique. En outre, l’indexation des salaires se traduit par une rigidité à la baisse des salaires réels, ce qui peut provoquer une hausse du chômage plutôt que des salaires réels à la suite de chocs économiques négatifs. Ce problème devient particulièrement aigu en cas de choc qui exigerait une diminution des salaires réels dans des secteurs spécifiques pour limiter la hausse du chômage. Ainsi, malgré l’effondrement de l’activité dans le secteur de la construction, les salaires réels ne s’y sont pas ajustés, ce qui a entraîné une augmentation du taux de chômage au cours des deux dernières années.
Toute réforme du système d’indexation des salaires du Luxembourg exigerait de trouver un juste équilibre entre préservation de la cohésion sociale et promotion d’une plus grande flexibilité. Une possibilité envisageable à cet égard consisterait à indexer les salaires sur l’inflation sous-jacente, qui exclut les éléments volatils comme les prix de l’énergie et des produits alimentaires. Cela empêcherait le déclenchement automatique de hausses de salaires en cas de choc affectant les prix mondiaux des produits de base, de sorte que le système serait plus sensible aux conditions économiques sous-jacentes, et réagirait moins aux fluctuations des prix à court terme. En Belgique, par exemple, l’indexation automatique des salaires repose sur l’indice santé, qui exclut l’alcool, le tabac et l’énergie. Les éventuels effets redistributifs négatifs liés au poids élevé de ces biens dans le panier de consommation des ménages à faible revenu pourraient être atténués par des transferts sociaux directs. Une autre solution serait de tenir explicitement compte de l’évolution de la productivité pour éviter les effets négatifs induits sur la compétitivité et l’emploi. La mise en place de négociations salariales de branche, prenant comme point de départ l’inflation sous-jacente, permettrait de mieux prendre en considération l’évolution de la productivité à l’échelle sectorielle.
1.1.3. L’inflation a reflué, mais la compétitivité se dégrade
Tout comme dans d’autres économies de la zone euro, l’inflation a reflué. Alors qu’elle avait atteint un pic de l’ordre de 10 % à la mi-2022, l’inflation globale s’établissait à 1.5 % en mars 2025 malgré le retrait partiel du soutien des prix de l'énergie en janvier. Pour l’essentiel, cette baisse s’explique par la dissipation des chocs ayant affecté l’offre, en particulier dans le secteur de l’énergie, ainsi que par le maintien des aides liées aux prix de l’énergie.L’inflation sous-jacente a reflué à 1.5 % en février, sur fond de fléchissement de la demande, alors qu’elle s’établissait aux alentours de 5 % à la mi-2022 avec une pression de l’’inflation des services qui s'est considérablement assouplie au cours de l'année écoulée (Graphique 1.4, partie B).
Source : Eurostat ; et OCDE, base de données sur les prix.
La hausse des coûts unitaires de main-d’œuvre de 20 % environ observée depuis la fin de 2021 ne transparaît pas encore dans le taux de change effectif réel fondé sur l’IPC (Graphique 1.5), étant donné que l’inflation globale mesurée par les prix à la consommation au Luxembourg a été comparable à la moyenne de la zone euro. Cela s’explique en partie par les mesures prises par les pouvoirs publics afin de limiter l’impact de l’indexation automatique des salaires sur les coûts des entreprises, en réduisant temporairement les cotisations de sécurité sociale. Le taux de change effectif réel fondé sur les coûts unitaires de main-d’œuvre s’est temporairement apprécié durant la crise énergétique, mais a diminué depuis, les salaires nominaux dans les pays voisins ayant rattrapé la productivité (Graphique 1.5).
Source : base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; et base de données des comptes nationaux de l’OCDE.
1.1.4. La reprise économique se poursuivra
La croissance du PIB réel devrait s’établir à 2.1 % en 2025 puis à 2.3 % en 2026 (Tableau 1.1). La consommation privée restera soutenue, le revenu disponible réel des ménages bénéficiant d’un nouveau cycle d’indexation des salaires et du bas niveau de l’inflation. La baisse des taux d’intérêt contribuera au redressement progressif des secteurs de la finance et de la construction. L’inflation, tant sous-jacente que globale, devrait continuer de refluer pour revenir aux alentours de 2 % d’ici à la fin de 2026, même si l’inflation globale a légèrement augmenté en Janvier 2025 car des aides liées aux prix de l’énergie ont été diminuées.
Les risques de divergence par rapport aux perspectives de croissance sont globalement équilibrés. S’agissant des risques à la hausse, une reprise plus rapide que prévu dans les secteurs de la finance et de la construction pourrait stimuler l’expansion économique. En revanche, une croissance plus lente que prévuedans la zone euro en 2025 et en 2026, dû à la montée des tensions commerciales, serait susceptible de peser sur la croissance en freinant la demande d’exportations. Parmi les facteurs de vulnérabilité à plus long terme qui pourraient modifier sensiblement les perspectives, on peut citer une envolée des prix mondiaux de l’énergie, une volatilité accrue des marchés de capitaux et une diminution du nombre de sociétés de participations financières (SOPARFI), qui servent de canal à des investissements financiers de transit au Luxembourg et contribuent à hauteur de 2 % du PIB environ aux recettes d’impôts prélevés sur les entreprises (Tableau 1.2). L’économie luxembourgeoise est fortement dépendante de son vaste secteur financier, où prédominent les activités transfrontières et les entreprises internationales, pour ce qui est de l’emploi et des recettes fiscales. Bien que ces activités soient établies de longue date sur le territoire du Grand-Duché et qu’elles y soient entourées d’un écosystème vigoureux, le risque d’une délocalisation progressive existe néanmoins.
Source : OCDE.
Des progrès ont été accomplis en matière de renforcement de la résilience macroéconomique et d’amélioration du ciblage des aides budgétaires (Tableau 1.3). Néanmoins, il est possible d’engager des réformes supplémentaires afin d’assurer la viabilité des finances publiques, rendre le système d’imposition plus favorable à la croissance et améliorer l’accessibilité financière du logement, ces axes figurant parmi les principales priorités du nouveau gouvernement entré en fonction à la fin de 2023 (Encadré 1.2). La croissance à long terme pourrait être stimulée de 0.35 point de pourcentage par an – ce qui ferait progresser le PIB réel de 9 % d’ici à 2050 – grâce à une réforme du système de retraite et à des réformes structurelles dans les domaines des compétences, de l’innovation et de la concurrence (Tableau 1.4).
L’accord de coalition 2023-28 conclu au Luxembourg vise à renforcer l’économie, à favoriser la cohésion sociale et à faire du pays un chef de file de l’innovation numérique et environnementale au sein de l’UE. Ses principaux axes sont les suivants :
1. Politique budgétaire : Le gouvernement s’engage à mener une politique budgétaire prudente tout en soutenant l’investissement public. Le système d’imposition sera réformé afin d’alléger la charge pesant sur les personnes à revenu faible ou intermédiaire. Un vaste processus de consultation, auquel participeront les partenaires sociaux et la société civile, sera lancé afin de parvenir à un consensus sur les réformes visant à assurer la viabilité à long terme du système de retraite.
2. Logement et infrastructures : Pour faire face à la crise du logement, le Luxembourg va accroître le soutien financier qu’il apporte aux municipalités pour les initiatives en matière de logement abordable. D’autres réformes en matière de fiscalité visent à stimuler l’occupation des sols et à accroître l’offre de logements. La modernisation des infrastructures et la mise en place de réseaux de transports publics durables comptent parmi les initiatives d’urbanisme.
3. Modernisation de l’État et transformation numérique : la transformation numérique est une priorité en vue de simplifier les processus administratifs et d’améliorer les services fournis aux citoyens, notamment en adoptant le principe de partage de données « une fois pour toutes » afin de réduire au minimum les demandes d’information redondantes des citoyens.
4. Action environnementale et climatique : Le nouveau gouvernement s’engage à atteindre les objectifs définis sur le plan climatique, à investir dans des technologies et des infrastructures durables, et à poursuivre les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
5. Éducation et perfectionnement de la main-d’œuvre : L’accent est mis sur le développement des compétences nécessaires à l’économie numérique, l’amélioration de l’accès à l’éducation des jeunes enfants et la modernisation de l’enseignement public pour préparer le marché du travail de demain.
6. Politique étrangère et sécurité : Le Luxembourg s’est engagé à accroître ses dépenses de défense dans le but de moderniser son appareil militaire, en se concentrant sur la cybersécurité et la collaboration avec ses partenaires européens.
Impact sur le niveau du PIB réel à l’horizon 2050, en %
1. Le chapitre 4 porte sur les mesures visant à promouvoir les compétences des adultes plutôt que celles des étudiants, mais les compétences des adultes ne sont pas représentées dans le modèle à long terme de l’OCDE.
Source : Modèle à long terme de l’OCDE.
Le secteur financier est un moteur essentiel de l’économie luxembourgeoise puisqu’il représente environ 25 % du PIB et 10 % de l’emploi. Dans les comptes nationaux, la production de services financiers est mesurée par la somme des services d’intermédiation financière indirectement mesurés (SIFIM) et des frais, inhérents par exemple à la tenue de comptes, aux cartes de crédit, au courtage, aux conseils financiers et à la gestion d’actifs. Les SIFIM ne sont pas observés de manière directe. On les estime en imputant un taux d’intérêt de référence sur les prêts et les dépôts. Les bénéfices des transactions et autres revenus d’intérêts, par exemple sur obligations et produits dérivés, sont exclus de la mesure de la production de services financiers effectuée en comptabilité nationale. Compte tenu de l’ampleur du secteur des fonds d’investissement au Luxembourg, la production de services financiers telle qu’elle est enregistrée dans les comptes nationaux n’offre donc qu’une mesure partielle de l’activité du secteur financier.
En termes d’actifs, le secteur financier est dominé par celui des fonds d’investissement, dont les actifs représentent environ 77 fois le PIB. Sa croissance initiale à la fin des années 1980 et au début des années 1990 s’explique par le fait que le Luxembourg a été le premier pays à adopter la directive de l’UE sur les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) en 1988, qui a permis aux fonds d’investissement luxembourgeois de commercialiser des titres auprès d’investisseurs d’autres États membres de l’UE en vertu des droits attachés au « passeport » européen. Au cours des dernières décennies, grâce à la réactivité des autorités de réglementation, à la stabilité des institutions et à la disponibilité de compétences spécialisées, l’écosystème financier s’est développé rapidement, ce qui s’est traduit par une croissance soutenue et une diversification sous la forme de structures ne relevant pas de la catégorie des OPCVM (fonds d’investissement alternatifs réglementés et non réglementés). Doté d’actifs équivalant à environ 12 fois le PIB, le vaste secteur bancaire est dominé par les banques internationales, les banques à capitaux nationaux représentant quelque 8 % des actifs bancaires (soit approximativement 100 % du PIB). Seul un cinquième environ des actifs bancaires est lié à des activités de banque commerciale, les activités de banque privée et de gestion de fonds étant prédominantes dans les modèles économiques des établissements bancaires. Le secteur de l’assurance est spécialisé dans le segment de l’assurance vie, ses actifs représentant environ trois fois le PIB. Le Luxembourg héberge également un dépositaire central international de titres, d’importance systémique (Clearstream Banking Luxembourg), ainsi qu’un grand nombre d’autres intermédiaires financiers – principalement des sociétés de participations financières (SOPARFI), qui sont examinées plus en détail ci-après.
Le resserrement de la politique monétaire intervenu dans la zone euro à partir de la mi‑2022 a été rapidement répercuté sur les taux débiteurs des banques pour les résidents du Luxembourg, si bien que les cycles du crédit et du logement sont entrés dans des phases descendantes. Les taux d’intérêt des prêts accordés aux sociétés non financières et des prêts hypothécaires à taux variable sont passés d’environ 1½ pour cent à la mi‑2022 à plus de 4 % en octobre 2024, et les critères d’octroi des crédits se sont durcis. En conséquence, ces deux catégories de prêts ont diminué et les achats de logements se sont effondrés, les prix réels des biens immobiliers d’habitation ayant baissé de 20 % environ au cours des deux dernières années.
Note : Taux de croissance annuels dans la partie B.
Source : Banque centrale du Luxembourg.
Le niveau élevé des taux d’intérêt et le fléchissement du marché du logement exercent des pressions sur certains emprunteurs, mais les volants de fonds propres des banques restent confortables. Le ratio de prêts non performants s’est hissé de 1 % au milieu de l’année 2021 à 2.3 % au quatrième trimestre de 2024, selon des données comparables à l’échelle internationale couvrant les banques luxembourgeoises et les filiales de banques étrangères (Graphique 1.7, partie A). Malgré le fléchissement du marché de l’immobilier d’habitation, la valeur des garanties – logements pour les prêts hypothécaires et terrains pour les sociétés commerciales immobilières – reste solide puisqu’une part importante de l’encours des prêts a été contractée avant le pic des prix de l’immobilier d’habitation. En outre, l’augmentation des marges d’intérêt nettes due à la hausse des taux d’intérêt a permis aux banques de renforcer leur rentabilité malgré l’augmentation de leurs provisions pour pertes sur prêts, la baisse de leurs commissions et les moins-values enregistrées sur leur portefeuille obligataire, sachant que leurs volants de fonds propres demeurent nettement supérieurs à la moyenne de la zone euro (Graphique 1.2, parties B et C). Les volants de liquidités des banques sont solides et les expositions intragroupes sont soumises à des limites réglementaires, mais les filiales des banques mères étrangères fragiles pourraient malgré tout être exposées à des sorties rapides de dépôts en cas de retraits importants de liquidités effectués de manière inattendue par leurs sociétés mères.
Source : Fonds monétaire international, Indicateurs de solidité financière.
Un renforcement de la réglementation macroprudentielle à long terme, lorsque les conditions conjoncturelles le permettront, améliorerait encore la stabilité du système bancaire et protégerait les emprunteurs. Si les propriétaires ayant contracté un prêt hypothécaire à taux fixe sont protégés contre les hausses de taux d’intérêt, ceux qui ont opté pour un crédit à taux variable (environ 30 % de l’ensemble des prêts hypothécaires) pourraient avoir dans certains cas des difficultés à assurer le service de leur dette. En 2022, les propriétaires consacraient en moyenne environ 34 % de leur revenu disponible à leurs remboursements d’emprunt hypothécaire, soit un niveau bien supérieur à la moyenne de l’UE (environ 20 %), sachant que cette proportion était supérieure à 40 % pour la majorité des propriétaires appartenant au quintile inférieur de la distribution des revenus (OCDE, 2024e). À moyen terme, une fois que le marché du logement se sera redressé, la révision des quotités d’emprunt (ratios prêt/valeur du bien) – qui s’établissent actuellement à 100 % pour les primo-accédants – réduirait le risque de défaillance des ménages en cas de fléchissement de l’activité économique ou d’augmentation des taux d’intérêt. Il est également nécessaire de mieux coordonner les politiques macroprudentielles avec les mesures de politique budgétaire, en particulier celles liées au secteur du logement. Un soutien budgétaire de la demande sur le marché de l’immobilier d’habitation peut se justifier à court terme pour stabiliser le marché, mais à moyen terme, les mesures d’aide à l’achat, telles que les crédits d’impôt accordés pour l’achat d’un logement (voir ci-après), la déductibilité fiscale des intérêts d’emprunt hypothécaire et le faible niveau des impôts périodiques sur la propriété, sont susceptibles d’exacerber l’insuffisance structurelle de l’offre et la volatilité du cycle des prix des logements, ce qui pourrait nuire à l’efficacité des mesures macroprudentielles.
Le secteur des fonds d’investissement a peu ou prou conservé sa part de marché mondiale, même s’il a enregistré des pertes sur le segment des fonds indiciels cotés (ETF, Exchange Traded Funds). Cela s’explique principalement par des entrées rapides de capitaux dans les ETF irlandais, qui bénéficient d’une convention de double imposition avec les États-Unis. Les dépôts à vue des fonds d’investissement dans le secteur bancaire ont diminué, mais le ratio de liquidité à court terme des banques reste proche de la moyenne de la zone euro et nettement supérieur aux exigences réglementaires (Graphique 1.7, partie D). Le secteur de l’assurance a également connu des sorties de capitaux, les assurés ayant délaissé les produits à taux fixe pour se tourner vers des actifs à plus haut rendement et remboursé des prêts à taux variable (prêts garantis par une police d’assurance).
Les tests de résistance indiquent que le système financier dans son ensemble serait en mesure de résister à des chocs négatifs graves, même si des problèmes de solvabilité et de liquidité pourraient se poser pour un petit nombre d’établissements fragilisés (FMI, 2024). En cas de scénario défavorable, le secteur bancaire dans son ensemble serait résilient grâce à de solides volants moyens de fonds propres et de liquidités, mais six banques plus fragiles (sur 120 banques résidentes) seraient confrontées à des problèmes de solvabilité ou de liquidités. Dans ce scénario, les besoins de recapitalisation pourraient être couverts par des ressources privées, et représenteraient environ 0.5 % à 1 % du PIB. De même, les secteurs des fonds monétaires et des autres fonds d’investissement considérés dans leur ensemble seraient en mesure de résister à des chocs négatifs résultant d’une baisse de leur valeur nette d’inventaire, d’une hausse des taux d’intérêt et d’une augmentation des demandes de rachats de parts, mais les tests de résistance mettent en évidence la vulnérabilité d’un petit nombre de fonds d’investissement, qui méritent de faire l’objet d’un suivi plus étroit. Bien que les risques soient principalement assumés par les investisseurs dans le secteur des fonds d’investissement, ils peuvent malgré tout avoir des répercussions sur l’ensemble du secteur financier. Le secteur de l’assurance est pour l’essentiel à l’abri de scénarios défavorables, compte tenu de la prépondérance des contrats en unité de compte dans le secteur de l’assurance vie, qui transfère le risque de marché aux assurés, et à la faible sensibilité des assureurs de la branche non-vie aux risques de marché et de crédit.
1.3.1. La politique budgétaire a soutenu l’activité tout au long de la crise énergétique
Le Luxembourg se caractérise de longue date par une gestion budgétaire prudente, illustrée par d’amples excédents budgétaires avant la pandémie mondiale de 2020, une dette publique brute inférieure à 30 % du PIB et un patrimoine financier net des administrations publiques de l’ordre de 50 % du produit intérieur brut. Malgré l’octroi d’aides budgétaires massives pendant la pandémie et la crise énergétique, le solde budgétaire de 2024 était positif et bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE et le Luxembourg était toujours l’avant-dernier rang des pays de l’OCDE classés en fonction du niveau de leur dette publique (Graphique 1.8). Le nouveau gouvernement a réaffirmé son attachement à une gestion budgétaire prudente dans l’accord de coalition, sachant que d’après les projections à moyen terme qui figurent dans le projet de budget 2025, le déficit budgétaire devrait s’établir à 0.4 % du PIB en 2028 et la dette publique à 26 % du produit intérieur brut (Ministère des Finances, 2024).
Note : Dette publique brute (au sens de Maastricht pour les pays européens).
Source : OCDE, base de données analytique.
La politique budgétaire deviendra globalement neutre en 2025. Les dépenses consacrées aux aides énergétiques n’ont diminué que marginalement en 2024, étant donné que la plupart des mesures de soutien liées à l’énergie ont été prolongées, notamment les aides au revenu ciblées sur les ménages modestes et les mesures axées sur les prix de l’énergie. Par ailleurs, les pouvoirs publics ont temporairement réduit les taux des cotisations patronales de sécurité sociale pour compenser en partie l’augmentation des coûts de main-d’œuvre qu’ont dû absorber les employeurs du fait de la troisième tranche indiciaire (hausse des salaires découlant de leur indexation) de 2023 ; les autorités ont revu à la hausse de 10 % les tranches du barème de l’impôt sur le revenu des personnes physiques pour répercuter en partie l’inflation antérieure ; et elles ont adopté un train de mesures en faveur du marché du logement. L’orientation neutre de la politique budgétaire en 2025 tient à la réduction programmée des aides énergétiques, qui sera peu ou prou compensée par l’augmentation de l’investissement public.
Cette orientation globalement neutre de la politique budgétaire en 2025 correspond à un équilibre entre la nécessité de sortir des dispositifs exceptionnels d’aide budgétaire liés à la crise énergétique, d’une part, et la volonté de favoriser une reprise progressive après la phase actuelle de fléchissement conjoncturel de l’activité, d’autre part. Compte tenu de l’assouplissement attendu de la politique monétaire dans la zone euro, l’orientation globale des politiques macroéconomiques restera légèrement accommodante. Cela semble approprié en 2025, mais les mesures liées aux prix de l’énergie devraient être complétement démantelées et remplacées par des aides au revenu ciblées sur les ménages les plus modestes. Il faudrait accélérer le rythme de l’assainissement des finances publiques à partir de 2026, tandis que la reprise s’installera, pour reconstituer des marges de manœuvre budgétaires, notamment en ciblant mieux les mesures d’aide à l’accession à la propriété dans le secteur du logement sur les ménages les plus modestes.
1.3.2. Les tensions sur les dépenses s’accentuent
À politiques inchangées en matière de fiscalité et de dépenses, la dette publique brute serait sur une trajectoire stable jusqu’à la fin des années 2040, mais elle augmenterait rapidement à partir du début des années 2050 parallèlement à l’accroissement des dépenses liées au vieillissement démographique, compte tenu de l’ampleur considérable des engagements de retraite (Graphique 1.9). Les dépenses de retraite devraient augmenter de 3 points de PIB environ entre 2024 et 2050, ce qui, en l’état actuel des règles relatives aux retraites, se traduirait par un épuisement de la réserve gérée par le Fonds de compensation (IGSS, 2024). La croissance des dépenses de retraite devrait s’accélérer après 2050, l’augmentation prévue entre 2050 et 2070 représentant environ 5 points de PIB, tandis que la réserve gérée par le Fonds de compensation aura été épuisée, de sorte qu’à la fin des années 2040, la dette publique connaîtra une ascension rapide.
Dette publique brute, en % du PIB
Note : Le scénario intitulé « Politiques inchangées en matière de fiscalité et de dépenses » repose sur l’hypothèse que le solde budgétaire primaire structurel avant prise en compte des coûts bruts liés au vieillissement reste constant à son niveau de 2026. Les coûts bruts liés au vieillissement sont définis comme les variations des dépenses de retraite, de santé et de soins de longue durée. Le scénario intitulé « Réforme des retraites » se fonde sur l’hypothèse que le système de retraite reste équilibré à long terme grâce à l’adoption de la réforme des retraites décrite au chapitre 2 et que le solde budgétaire primaire structurel est maintenu à son niveau de 2026, ce qui exige de compenser les coûts du vieillissement non liés aux retraites en adoptant des mesures en matière de fiscalité et de dépenses. Les excédents financiers enregistrés initialement dans le scénario de « Réforme des retraites » sont accumulés dans la réserve gérée par le Fonds de compensation, au lieu d’être utilisés pour rembourser la dette brute. Le scénario intitulé « Absence de réforme des retraites et resserrement budgétaire » repose sur l’hypothèse d’un assainissement progressif des finances publiques représentant 1 point de PIB au cours de la période 2027-30, les excédents budgétaires enregistrés initialement par les administrations publiques étant utilisés pour rembourser la dette publique.
Source : Calculs de l’OCDE.
La manière la plus efficace de faire face au problème posé par la forte augmentation des coûts liés au vieillissement démographique consiste à engager une réforme globale du système de retraite, comme indiqué au chapitre 2. Compte tenu des fortes disparités entre cohortes que font ressortir les projections relatives à leur taille et du niveau très élevé des dépenses par retraité, la réforme la plus cohérente consisterait à équilibrer les recettes et les dépenses liées aux retraites sur le long terme, ce qui permettrait de préserver dans une large mesure les autres domaines de la politique budgétaire des tensions exercées sur les dépenses liées au vieillissement. Pour équilibrer le système de retraite à long terme, il faut mettre en œuvre un train de réformes ambitieux consistant à rehausser les cotisations de retraite pour permettre l’accumulation d’actifs financiers dans le Fonds de compensation au cours des années 2030 et 2040 afin de financer les augmentations de dépenses prévues entre 2050 et 2070 ; à réduire progressivement le niveau des prestations de retraite, qui est aujourd’hui un des plus élevés de la zone OCDE ; ainsi qu’à relever l’âge effectif de départ à la retraite, qui est actuellement le plus bas de la zone OCDE, en imposant un allongement des carrières aux personnes qui font de longues études et en indexant pleinement l’âge de la retraite anticipée et l’âge légal de la retraite sur l’espérance de vie. Une réforme globale des retraites mise en œuvre en temps voulu permettrait de conserver un ratio dette brute/PIB globalement stable, tout en constituant d’importantes réserves pour financer les futures dépenses de retraite (Graphique 1.9).
Si une réforme des retraites ambitieuse n’est pas engagée, mener une politique budgétaire plus restrictive pour réduire le ratio dette/PIB contribuerait à préparer le Luxembourg pour l’avenir, mais cela ne permettrait pas de remédier aux tensions sous-jacentes au cours des années ultérieures, ni d’éviter que le ratio d’endettement suive une trajectoire non viable à long terme. À titre indicatif, un resserrement budgétaire de l’ordre de 1 point de PIB sans réforme des retraites placerait la dette brute sur une trajectoire plus basse à court terme, mais cela serait insuffisant pour éviter une augmentation rapide du ratio d’endettement après 2060 (Graphique 1.9). Un assouplissement budgétaire à court terme d’une ampleur considérable, de l’ordre de 3 points de PIB, serait nécessaire maintenant pour obtenir une réduction du ratio d’endettement suffisante à brève échéance pour éviter qu’il n’atteigne un niveau très élevé à plus long terme. Cela tient au fait que, contrairement à une réforme des retraites, un resserrement budgétaire ne réduirait pas les coûts associés au vieillissement démographique.
Outre la question des retraites, d’autres problèmes se profilent à moyen terme en matière de politique budgétaire, en raison de l’accentuation des tensions sur les dépenses et de l’incertitude qui entoure les recettes fiscales. L’engagement du Luxembourg de porter ses dépenses de défense de 1.3 % de son revenu national brut (RNB) à 2 % d’ici à 2030 (soit une augmentation de l’ordre de 0.5 point de PIB au cours de cette période) viendra s’ajouter aux tensions sur les dépenses liées au vieillissement à moyen terme. Les effets budgétaires nets de la transition climatique ne sont pas négligeables non plus : on estime que, par rapport à 2024, ils s’élèveront à 2 % du PIB par an vers 2050 (Encadré 1.3), en raison principalement d’une diminution des recettes tirées des taxes sur les carburants. En outre, la stabilité des recettes d’impôt sur les bénéfices des sociétés n’est pas garantie à moyen terme, notamment en raison de l’évolution en cours des règles fiscales à l’échelle mondiale (STATEC, 2021). Une stratégie budgétaire claire est nécessaire à moyen terme pour gérer ces diverses tensions, ainsi que pour s’adapter aux modifications requises du système de retraite. Dans cette optique, il faudrait cerner les possibilités d’apporter des ajustements favorables à la croissance au système d’imposition, ainsi que les domaines dans lesquels l’efficience des dépenses pourrait être améliorée.
La transition énergétique et les mesures d’atténuation et d’adaptation prises face au changement climatique auront un effet concret sur l’économie et les finances publiques luxembourgeoises, par l’intermédiaire d’une modification de la trajectoire de croissance, des recettes fiscales et des dépenses publiques. Nombreux sont les pays qui définissent des modèles économico-climatiques, plus rares sont ceux qui entreprennent de modéliser de façon détaillée les conséquences à attendre sur les finances publiques. À cet égard, l’Institut national de la statistique et des études économiques du Luxembourg (STATEC) a fait œuvre de pionnier avec la création d’un modèle cohérent, qui recouvre le climat, l’économie et les finances publiques, en suivant une démarche transparente, puisqu’il a communiqué l’ensemble de ses hypothèses de travail et le détail de ses projections.
Le présent encadré a été préparé en faisant appel à un cadre de modélisation expérimental, appelé OECD-EDISON, défini par la Direction de la gouvernance publique de l’OCDE pour servir à l’évaluation des conséquences budgétaires de la transition climatique par des institutions budgétaires indépendantes (IBI). Ce cadre se fonde sur les travaux du Conseil consultatif budgétaire indépendant (Office for Budget Responsibility) du Royaume-Uni et ceux du Conseil consultatif budgétaire irlandais (Irish Fiscal Advisory Council).
Le cadre reprend des estimations relatives aux politiques de transition climatique et à leur incidence sur la croissance économique, tirées de travaux de modélisation précédents, pour estimer, de manière détaillée et selon une méthode ascendante, les effets, sur les dépenses publiques et sur les recettes fiscales, d’un vaste éventail de mesures. L’horizon temporel des estimations est fixé à 2050, bien que l’incertitude quant à l’évolution du climat, de l’économie et de l’action publique soit d’autant plus grande que la projection est lointaine.
Les données présentées pour le Luxembourg ont été obtenues à partir d’estimations de croissance ajustées de la transition climatique tirées du modèle à long terme de l’OCDE (Guillemette et Château, 2023) et d’estimations détaillées des trajectoires des recettes et de la demande énergétique, issues de la modélisation réalisée par le STATEC.
La transition climatique ralentit modérément la croissance en raison des mesures qu’elle exige. La consommation d’énergie devrait rester stable dans l’ensemble, conformément aux tendances antérieures, dans la mesure où les gains d’efficacité énergétique compenseront bon an mal an la croissance de l’économie et de la population. L’utilisation de combustibles fossiles pour le transport et le chauffage est délaissée, tandis que le recours à l’électricité progresse à un rythme soutenu.
Les mesures prises en considération dans le modèle sont inspirées de celles annoncées par le gouvernement dans le Plan national en matière d’énergie et de climat, tel qu’actualisé en 2024 ; c’est notamment le cas des augmentations prévues de la taxe nationale sur le carbone. Le STATEC considère que si ces 200 mesures, au bas mot, devaient être mises en œuvre dans leur intégralité et selon le calendrier prévu, le Luxembourg parviendrait à ses objectifs climatiques globaux à l’horizon 2050, quand bien même certaines cibles sectorielles, par exemple en ce qui concerne le logement, ne seraient pas atteintes.
La modélisation de l’incidence sur les finances publiques a été établie sur la base du cadre actuel de l’action publique sans possibilité d’ajuster le niveau des dépenses ou de définir de nouvelles assiettes d’imposition, par exemple en taxant les automobilistes en fonction de la distance parcourue.
Le modèle montre l’incidence budgétaire de la démarche adoptée à l’heure actuelle pour gérer la transition climatique. Il ne présente pas les coûts qu’il faudrait peut-être supporter si le monde ne parvenait pas à intensifier sa lutte contre le changement climatique. Les estimations sont entourées d’une forte incertitude, et le cadre OECD-EDISON propose d’autres scénarios.
En ce qui concerne les recettes, les rentrées fiscales diminuent avec le temps en raison du remplacement du parc automobile thermique par des véhicules électriques, moins taxés par unité d’énergie (Graphique 1.10). Cette bascule est suscitée par les pouvoirs publics, à travers, par exemple, l’augmentation prévue des prix du carbone, et suppose des changements technologiques fondamentaux. Au cours de la décennie qui vient, le manque à gagner ne sera que partiellement compensé par l’alourdissement de la taxe nationale sur le carbone. Dans le cas du Luxembourg, ces effets sont d’autant plus importants que ces mesures feront diminuer le tourisme à la pompe. Avec le développement progressif et l’amélioration des transports publics, les achats de véhicules neufs devraient fléchir vers la fin de la période de projection.
Source : calculs de l’OCDE à partir du cadre OECD-EDISON.
Du côté des dépenses, l’investissement suivi dans les transports publics demeure le principal poste, cependant que de nouvelles dépenses seront engagées au titre de l’aide à l’amélioration du chauffage et de l’isolation des logements et que l’on réorganisera les subventions à l’énergie et aux entreprises. Les dépenses en infrastructures entretiendront la croissance et permettront de réduire la congestion, en plus de faire baisser les émissions. Le Luxembourg ayant déjà accru son soutien dans le domaine climatique, l’incidence sur les finances publiques devrait être relativement limitée au cours des années à venir. Il est prévu ce que ces dépenses s’orientent à la baisse à partir de 2030, une fois que les technologies seront parvenues à maturité et que les solutions faiblement émettrices, devenues plus concurrentielles, rendront moins nécessaires certaines subventions (par exemple celles relatives à l’achat d’un véhicule électrique neuf). Une augmentation des coûts est à attendre du côté de la gestion des inondations, qui se feront plus fréquentes.
Dans l’ensemble ces diverses tendances devraient réduire le solde budgétaire de 2 % du PIB environ à l’horizon 2050, par rapport aux niveaux de 2024, principalement en raison d’une baisse des recettes.
Source : calculs de l’OCDE à partir du cadre OECD-EDISON.
Le présent encadré a été préparé par Simone Romano.
La dette est modeste à l’heure actuelle, mais compte tenu des réformes du cadre de gouvernance de l’Union européenne de 2024, une nouvelle règle budgétaire nationale s’impose pour remplacer l’objectif à moyen terme imposé par l’UE qui était défini en termes de solde budgétaire structurel (OCDE, 2024f). Suivant le cadre de gouvernance budgétaire révisé de l’Union européenne, le Luxembourg ne sera en effet plus tenu de présenter un objectif à moyen terme aux institutions de l’UE. Le Luxembourg devrait saisir l’occasion qui lui est offerte de moins s’appuyer sur le solde budgétaire structurel – qui dépend d’estimations incertaines de l’écart de production – et passer à une règle de dépenses nettes (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes), en phase avec le nouveau cadre de gouvernance de l’UE. Si la viabilité du système de retraite est garantie par une réforme des retraites du type de celle décrite dans le chapitre 2, la règle de dépenses nettes devrait avoir pour objectif la stabilisation de la dette brute, compte tenu de l’augmentation des coûts liés au vieillissement autres que les dépenses de retraite. Étant donné que les dépenses de retraite représentent environ 80 % de l’augmentation prévue des coûts liés au vieillissement, tandis que les 20 % restants sont imputables aux soins de santé et de longue durée, une telle règle offrirait des marges de manœuvre pour faire face aux tensions sur les dépenses dans d’autres domaines, notamment pour satisfaire les besoins d’investissement liés aux transitions écologique et numérique.
L’adoption d’une règle budgétaire nationale serait étayée par un renforcement du rôle du Conseil national des finances publiques (CNFP), le conseil budgétaire luxembourgeois. Son mandat actuel est en étroite conformité avec les exigences minimales de l’UE et englobe le contrôle de la réalisation de l’objectif à moyen terme, le déclenchement d’un mécanisme de correction automatique si l’objectif n’a pas été atteint, ainsi que l’évaluation des prévisions macrofinancières du gouvernement. Une première possibilité de réforme consisterait à élargir le mandat du CNFP en le chargeant de réaliser une évaluation de la dynamique de la dette à long terme et de la viabilité des finances publiques. L’Office parlementaire du budget (UPB, Ufficio parlamentare di bilancio) italien, par exemple, réalise des analyses de viabilité de la dette afin d’évaluer l’ampleur de l’assainissement budgétaire nécessaire pour se conformer au nouveau cadre budgétaire européen. Deuxièmement, étant donné que l’objectif à moyen terme actuel deviendra obsolète suivant le nouveau cadre budgétaire de l’UE, la validation des règles budgétaires nationales et le suivi de leur application deviendront des processus purement nationaux. Une procédure solide fondée sur le principe « se conformer ou s’expliquer » devrait être ancrée dans la législation nationale, le gouvernement étant tenu de publier une réponse détaillée au conseil dans un délai raisonnable. En Espagne, par exemple, une solide procédure de ce type a contraint le gouvernement à mieux expliquer les risques budgétaires après que l’Autorité indépendante de responsabilité budgétaire (AiReF, Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) eut fait part de ses préoccupations, et elle a déclenché un débat sur la viabilité financière à moyen terme du système de sécurité sociale (Beetsma, 2023).
1.3.3. Il est possible de rendre le système d’imposition plus favorable à la croissance
Les recettes fiscales ont augmenté en proportion du PIB depuis 2010, mais elles demeurent aux alentours de la moyenne de la zone euro (Graphique 1.12, partie A). Il serait possible de rendre la structure fiscale plus propice à la croissance en donnant davantage de poids aux impôts sur la propriété immobilière et aux taxes sur les biens et services, dont le niveau est relativement bas au Luxembourg.
La fiscalité de la propriété immobilière prend la forme d’un impôt foncier communal au Luxembourg. Son taux est fixé par les communes, et se situe généralement dans une fourchette de 3 % à 10 %, mais il est assis sur des valeurs foncières déterminées par le cadastre national, qui remonte à 1941. Les recettes de cet impôt foncier figurent parmi les plus faibles de la zone OCDE, puisqu’elles représentent environ 0.1 % du PIB alors que la moyenne de l’OCDE est de 1 % (Graphique 1.12, partie C). La réforme de la fiscalité de la propriété immobilière prévue par les autorités vise à actualiser le cadastre et à instaurer une surtaxe sur les terrains et les logements inoccupés (voir ci-après). Malgré l’actualisation du cadastre, les autorités s’attendent à ce que les recettes d’impôt foncier restent peu ou prou constantes. La base d’imposition augmentera généralement à mesure que les valeurs cadastrales se rapprocheront des valeurs vénales, mais cette augmentation sera probablement compensée par une légère réduction générale des taux d’imposition appliqués par les communes Les taux de la surtaxe sur les terrains inoccupés seront initialement bas et n’augmenteront que progressivement au fil du temps. Il est judicieux que la réforme n’ait globalement pas d’incidence sur les recettes pendant le déploiement progressif du nouveau cadastre et de la surtaxe sur les terrains inoccupés, afin de faciliter la transition, mais il est possible d’accroître les rentrées globales d’impôts sur la propriété immobilière à moyen terme pour que leur niveau soit plus similaire à ceux observés dans d’autres pays de l’OCDE.
2022
Note : Dans la partie B, la catégorie des « Autres impôts sur le patrimoine » inclut l’impôt sur la fortune (prélevé sur l’actif net de certaines sociétés).
Source : Base de données des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE.
Faire une plus large place aux impôts indirects et aux taxes environnementales permettrait de renforcer encore l’efficience du système fiscal. Les recettes d’impôts indirects sur les biens et services sont nettement inférieures aux moyennes de l’UE et de l’OCDE (Graphique 1.12, partie B), ce qui s’explique par divers facteurs : un taux normal de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) relativement bas (17 %) conjugué au fait que le ratio des recettes de TVA (c’est-à-dire le rapport entre les recettes de TVA effectivement collectées et celles qui auraient théoriquement été obtenues si la TVA avait été appliquée au taux normal à l’ensemble de la consommation finale) figure parmi les plus élevés de la zone OCDE (84 %) ; l’ampleur du secteur financier qui est généralement exonéré de TVA, comme dans d’autres pays ; et la faiblesse des droits d’accise, malgré l’existence d’une taxe carbone qui compense en partie la modestie des droits d’accise sur les produits énergétiques depuis 2021. De manière générale, il a été établi qu’un transfert de charge fiscale consistant à alléger l’imposition des revenus pour augmenter les impôts indirects, comme la TVA, renforçait la croissance économique (Arnold et al. 2011). Dans le cas d’une économie très ouverte comme celle du Luxembourg, une telle réforme comporte cependant un risque de transfert de consommation transfrontalier. Ainsi, une augmentation des taxes sur les carburants pourrait avoir sur leur consommation un impact négatif plus important qu’ailleurs, dans la mesure où les consommateurs luxembourgeois et étrangers peuvent aisément transférer leur consommation de carburants de l’autre côté de la frontière. Néanmoins, l’écart considérable de taux normal relevé entre le Luxembourg (17 %) et ses voisins (20 % en moyenne en Allemagne, en Belgique et en France) laisse à penser qu’il est possible de relever les taux en vigueur au Luxembourg sans qu’une telle hausse soit lourde de conséquences négatives sur la consommation. Au minimum, les autorités devraient veiller à ce que la taxe carbone soit rehaussée suivant le calendrier prévu (Chapitre 3). Les effets redistributifs négatifs d’une augmentation de la TVA doivent naturellement être soigneusement mis en balance avec le surcroît de recettes qui pourrait en résulter, mais ces effets pourraient être atténués par le maintien de taux préférentiels applicables aux biens et services de base (Brys et al., 2016).
Un surcroît de recettes provenant des impôts fonciers et de la TVA pourrait être utilisé pour financer la contribution supplémentaire requise de la part de l’État pour donner une assise viable au système de retraite, dans le cadre la réforme globale des retraites décrite au chapitre 2. Si la structure de financement actuelle était conservée et si des besoins de financement supplémentaires représentant 1.2 % du PIB étaient également répartis entre l’État, les employeurs et les salariés, des transferts additionnels de recettes des administrations publiques de l’ordre de 0.4 % du PIB seraient nécessaires. Étant donné que le taux marginal de prélèvements correspondant à la somme de l’impôt sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale est supérieur à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.13), les autorités pourraient envisager de recourir davantage aux impôts sur la propriété immobilière et la consommation – dont les effets négatifs sur la consommation sont moindres – pour compenser en partie la hausse des cotisations de retraite patronales et salariales.
Taux marginal de prélèvements correspondant à la somme de l’impôt sur le revenu et des cotisations sociales salariales, diminuée des prestations en espèces, pour un célibataire sans enfants (rémunéré à hauteur de 100 % du salaire moyen), 2023
Source : OCDE (2024c).
Réformer l’impôt sur la fortune (prélevé sur l’actif net de certaines sociétés) réduirait les distorsions d’origine fiscale et favoriserait la croissance. Les sociétés assujetties à l’impôt sur la fortune l’acquittent au taux de 0.5 % jusqu’à un seuil de 500 millions EUR d’actif net, puis au taux de 0.05 % au-delà de ce montant. Pour préserver les entreprises qui paient l’impôt sur les bénéfices des sociétés – c’est-à-dire l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) – au Luxembourg, celui-ci est déductible de l’impôt sur la fortune, mais les sociétés doivent acquitter un impôt sur la fortune minimum. Ce prélèvement sur l’actif net des sociétés est très inhabituel d’un point de vue international et, dans la mesure où il ne peut être imputé sur l’impôt sur les bénéfices des sociétés, il accentue les distorsions subies par l’investissement. Les entreprises qui enregistrent temporairement des pertes, par exemple en raison de dépenses d’investissement élevées ou de fluctuations de leur chiffre d’affaires, acquittent à moyen terme des prélèvements globaux (correspondant à la somme de l’impôt sur les bénéfices des sociétés et de l’impôt sur la fortune) plus importants que les entreprises ayant des flux de revenus plus stables, ce qui peut avoir un effet dissuasif en matière d’investissement et de prise de risque. L’impôt sur la fortune renforce également le biais en faveur de l’endettement, puisque le financement par capitaux propres accroît les actifs d’une société sans hausse correspondante de ses engagements, alors qu’un financement par emprunt fait augmenter à la fois ses actifs et ses engagements. Cela dit, une suppression pure et simple de l’impôt sur la fortune appliqué à certaines sociétés se traduirait pour les pouvoirs publics par un manque à gagner de l’ordre de 1.4 % du PIB. On pourrait préserver les recettes publiques en maintenant l’impôt sur la fortune uniquement pour les sociétés de participations financières (SOPARFI), tout en le supprimant pour toutes les autres sociétés, mais cela pourrait soulever des difficultés juridiques étant donné que les SOPARFI sont équivalentes aux autres sociétés sur le plan du droit. Une réforme juridiquement viable pourrait consister à exonérer d’impôt sur la fortune les sociétés dont le chiffre d’affaires est inférieur à un seuil donné, celui-ci étant déterminé de manière que la plupart des SOPARFI continuent d’acquitter l’impôt minimum, tandis que la majorité des petites et moyennes entreprises (PME) de la sphère non financière de l’économie seraient exemptées d’impôt sur la fortune.
Des incitations fiscales à l’investissement dans la recherche-développement (R-D) ainsi que dans les transitions numérique et écologique seraient plus efficaces pour stimuler l’investissement que des allégements d’impôt sur les bénéfices des sociétés d’application générale (Hanappi et al., 2023). Le taux global légal de l’impôt sur les bénéfices des sociétés – correspondant à la somme de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) appliqué à l’échelle nationale au taux de 17 %, de la majoration prélevée pour financer le Fonds pour l’emploi et de l’impôt commercial communal – s’établissait à 24.9 % en 2024. La réduction de 1 point de pourcentage du taux de l’IRC, qui passera de 17 % à 16 % en janvier 2025, ramène le taux global légal de l’impôt sur les bénéfices des sociétés à un niveau proche de la moyenne de l’OCDE, qui s’établit à 23.9 % (OCDE, 2024b).
L’instauration d’une imposition individuelle obligatoire envisagée pour 2026 aurait probablement des effets positifs sur la croissance, en renforçant les incitations des femmes à travailler à temps plein. Globalement, les femmes sont bien intégrées sur le marché de l’emploi au Luxembourg, sachant que leur salaire horaire moyen est presque égal à celui des hommes et que le taux d’activité féminine, qui est légèrement inférieur à 87 %, est un des plus élevés de la zone OCDE, grâce à un ensemble de dispositions favorables, notamment l’accès gratuit à des services d’accueil des jeunes enfants en période scolaire. Néanmoins, derrière ce taux d’activité élevé des femmes se dissimule au Luxembourg la fréquence du travail à temps partiel. Environ 30 % des femmes sont employées à temps partiel, soit une proportion supérieure de 20 points de pourcentage à celle des hommes (Graphique 1.14, partie A). Cela peut tenir en partie aux préférences des individus, mais aussi au fait que l’imposition commune des couples dissuade les deuxièmes apporteurs de revenu de travailler à temps plein, lesquels sont souvent des femmes, étant donné que l’homme est encore considéré dans de nombreux ménages comme le principal pourvoyeur de ressources. Le système actuel d’imposition commune des revenus bénéficie aux couples caractérisés par de fortes disparités de revenu, en réduisant leur charge fiscale globale, dans la mesure où la personne aux revenus d’activité les plus élevés profite du taux d’imposition plus bas et de l’abattement applicables à son conjoint moins bien rémunéré. Néanmoins, ce système présente un inconvénient, puisque tout gain supplémentaire obtenu par le deuxième apporteur de revenu se voit appliquer le taux marginal d’imposition du couple, au lieu de bénéficier d’un taux d’imposition plus faible et de l’abattement général prévu dans le cadre d’une imposition individuelle. En conséquence, le coin fiscal du deuxième apporteur de revenu, qui est souvent une femme, est élevé au Luxembourg (Graphique 1.14, partie B).
2023
Note : Dans la partie A, l’écart d’emploi à temps partiel entre les genres est la différence de prévalence du travail à temps partiel entre les femmes et les hommes. Dans la partie B, le différentiel de coin fiscal est la différence entre le coin fiscal du deuxième apporteur de revenu rémunéré à hauteur de 67 % du salaire moyen (le premier apporteur de revenu l’étant à hauteur de 100 %, et le couple n’ayant pas d’enfant) et celui d’une personne seule, rémunérée elle aussi à hauteur de 67 % du salaire moyen.
Source : OCDE, Statistiques de la population active ; et OCDE, Les impôts sur les salaires 2024 (version abrégée)https://stat.link/46uhig.
Le gouvernement envisage de passer à une imposition individualisée des revenus en 2026. Depuis les années 1970, plusieurs pays, dont l’Autriche, le Canada, le Danemark, la Finlande, l’Irlande, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède, sont passés d’une imposition commune à une imposition partiellement ou totalement individualisée. Les évaluations de ces réformes ont systématiquement montré qu’une individualisation de l’impôt sur le revenu des personnes physiques se traduisait par une hausse du taux d’activité des femmes (Selin, 2014 ; Doorley, 2018 ; Crossley et Jeon, 2007) et réduisait la charge des personnes vivant seules. Un tel changement entraînerait toutefois une augmentation des impôts à acquitter pour les couples affichant un ample écart de rémunération entre le premier et le deuxième apporteur de revenu ou ayant un seul apporteur de revenu, étant donné que – selon les paramètres actuels du système fiscal – le principal ou le seul pourvoyeur de ressources ne bénéficierait plus implicitement de l’abattement d’impôt sur le revenu ni du taux d’imposition plus faible applicable à son conjoint. Cela pourrait s’avérer particulièrement problématique pour les seniors vivant en couple qui ont fait leurs choix de carrière en fonction du système fiscal actuel. Pour que la transition se déroule sans heurts et donne un résultat équilibré, lors de la mise en place de l’imposition individuelle des revenus des personnes physiques, les autorités pourraient initialement prévoir une transférabilité totale ou partielle de l’abattement fiscal général correspondant au conjoint inactif à l’autre membre du couple, qui serait ensuite progressivement supprimée. Ainsi, lorsque le Royaume-Uni est passé à l’imposition individuelle en 1990, les autorités ont créé un abattement d’impôt pour les couples mariés, qui a été progressivement démantelé pour la plupart des couples sur une période de dix ans, seuls ceux où un des conjoints était né avant 1935 pouvant continuer à en bénéficier. Une individualisation de l’impôt sur le revenu des personnes physiques aurait des effets positifs sur l’offre de main-d’œuvre féminine et la croissance, mais il faudrait la concevoir de manière qu’elle n’ait pas d’incidence sur les recettes, et n’entraîne pas leur augmentation. Il conviendrait que la diminution des impôts perçus sur les couples de deux actifs occupés soit initialement compensée peu ou prou par l’augmentation des prélèvements sur les couples comptant un seul apporteur de revenu ou caractérisés par de forts écarts de revenu.
1.3.4. Il faut améliorer l’efficience des dépenses publiques
Mesuré en proportion du PIB, le niveau des dépenses publiques s’établit aux alentours de la moyenne de l’UE, mais il est nettement plus élevé en pourcentage du revenu national brut (RNB) (Graphique 1.15). Les transitions écologique et numérique tireront vers le haut les dépenses d’investissement public, qui ont représenté environ 4 % du PIB au cours des dix dernières années, alors que leur niveau moyen dans l’UE était de 3.1 % du produit intérieur brut. Les dépenses de prestations sociales sont également relativement élevées et s’inscrivent sur une trajectoire ascendante, étant donné que les cohortes nombreuses d’actifs entrés sur le marché du travail au cours des années 1980 et 1990 partent en retraite, ce qui souligne l’importance de réformer le système de retraite (Chapitre 2). Pour satisfaire les besoins d’investissement public tout en préservant des services publics de haute qualité et une protection sociale adéquate, en particulier pour les ménages à faible revenu, il faut hiérarchiser les dépenses publiques et améliorer leur efficience.
2023 ou dernière année connue
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux.
La rémunération des salariés du secteur public se situe aux alentours de la moyenne de l’OCDE et de celle de l’UE en proportion du PIB (Graphique 1.16, partie A), mais une part importante du produit intérieur brut est imputable à des travailleurs frontaliers non résidents, dont les besoins en termes de services publics sont sans doute moindres que ceux des travailleurs résidents, en particulier dans les domaines de l’éducation et des services publics locaux (Bouchet, 2024). Mesurée en proportion du revenu national brut (qui exclut les biens et services produits par des travailleurs frontaliers), la rémunération de l’ensemble des salariés du secteur public est plus élevée que dans tout autre pays de l’OCDE. Rapporter la rémunération des salariés du secteur public au RNB se traduit sans doute par un surajustement au regard de sa mesure classique en proportion du PIB, étant donné que les travailleurs frontaliers consomment des services publics, tels que la sécurité sociale et les transports, mais globalement, le niveau de la rémunération des salariés du secteur public paraît relativement élevé pour la zone OCDE. En outre, l’évolution récente de l’emploi public laisse à penser qu’il est possible de revoir à la baisse la rémunération des salariés du secteur public sans réduire le niveau et la qualité des services publics. Entre 2015 et 2023, la croissance cumulée de l’emploi dans le secteur public a été de l’ordre de 32 %, soit un rythme plus rapide que celui de la progression de l’emploi dans le secteur privé (26½ pour cent) et que celui de l’augmentation de la population résidente (17 %), ce qui laisse entrevoir des gains de productivité faibles dans le secteur public (Graphique 1.16, partie B). En outre, l’écart de salaire entre les salariés du secteur public et les travailleurs du secteur privé aux qualifications similaires semble faire partie des plus amples relevés dans les économies avancées (Abdallah et al., 2023).
Sources : OCDE, base de données des comptes nationaux ; et base de données analytique.
Moderniser la gestion des ressources humaines permettrait d’améliorer l’efficience du secteur public et de renforcer son attractivité en tant qu’employeur. La rémunération des salariés du secteur public repose essentiellement sur l’ancienneté et l’avancement en grade, plutôt que sur l’évaluation de leurs performances. La progression de carrière des fonctionnaires suit généralement des échelons de salaire prédéterminés correspondant aux années de service, plutôt qu’aux performances. Une promotion à un grade plus élevé est possible au bout de 6 à 12 ans, selon le grade, mais elle suppose généralement de réussir un examen de promotion, sachant que le nombre de promotions possibles chaque année est limité. Le système est délibérément conçu de manière à récompenser l’engagement sur le long terme vis-à-vis du service public, ce qui va de pair avec une progression de carrière prévisible. Néanmoins, cela peut aussi se traduire par un avancement professionnel relativement lent par rapport au secteur privé, ce qui explique en partie pourquoi environ 1 400 postes restent vacants dans le secteur public, malgré des salaires d’embauche élevés. Des mesures destinées à renforcer les incitations à la performance, afin d’améliorer l’efficience du secteur public et d’y attirer des candidats à haut potentiel, pourraient notamment consister à mettre en place des procédures de promotion accélérées pour les personnes affichant systématiquement d’excellentes performances, à lier une partie des augmentations annuelles de salaire à la réalisation d’objectifs, et à créer des primes de projet spéciales pour les contributions exceptionnelles.
Aller plus loin dans la transformation numérique permettrait de renforcer l’efficience du secteur public, ce qui réduirait la nécessité d’étoffer encore ses effectifs. Les résultats du Luxembourg sont nettement supérieurs à la moyenne de l’UE en termes de fourniture de services publics numériques aux citoyens et aux entreprises (Commission européenne, 2022). Un portail numérique (Guichet.lu) sert de guichet unique pour les interactions des citoyens et des entreprises avec l’administration publique, notamment les procédures administratives, l’obtention de documents de l’administration publique et la prise de rendez-vous. Le gouvernement entend renforcer encore la transformation numérique de l’administration publique, en mettant l’accent sur les principes suivants : « digital by default » (le principe du « numérique par défaut », selon lequel la dématérialisation des procédures administratives constitue l’approche retenue par défaut) ; « once only » (le principe du « une fois pour toutes », selon lequel on ne demande qu’une seule fois des données aux citoyens et aux entreprises) ; et la transparence (y compris s’agissant de l’utilisation des données reçues des citoyens et des entreprises). Le principe « une fois pour toute » suppose un échange automatique de données entre les administrations publiques, ce qui passe par l’élaboration d’outils informatiques permettant d’échanger ces informations tout en satisfaisant les obligations relatives au respect de la vie privée. Certains échanges de données existent déjà entre administrations publiques, mais la mise en place d’un outil global d’échange de données, tel que la plateforme X-Road couronnée de réussite en Estonie, permettrait de mettre pleinement en œuvre le principe « une fois pour toutes » (OCDE, 2019). Les initiatives menées actuellement pour favoriser l’expérimentation de l’intelligence artificielle (IA) dans l’administration publique, comme « AI4Gov », pourraient être étoffées. À moyen terme, l’utilisation d’outils d’IA pourrait réduire sensiblement le temps de travail consacré à des tâches répétitives, comme répondre à des questions fréquemment posées par les citoyens et les entreprises.
L’éducation est un autre domaine prioritaire dans lequel il est essentiel de prendre des mesures pour renforcer l’efficience des dépenses publiques. Le taux de réussite dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire est inférieur à la moyenne de la zone OCDE (OCDE, 2023), et les résultats de l’enquête du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de 2018 (sachant que le Luxembourg n’a pas participé à l’enquête de 2022) tendent à indiquer que les résultats des élèves sont en deçà de la moyenne de l’OCDE, bien que les dépenses par élève soient plus élevées au Luxembourg que dans tout autre pays de l’OCDE (Graphique 1.17). Ces résultats médiocres s’expliquent en partie par la proportion relativement importante d’élèves qui sont des immigrés de première ou de deuxième génération, lesquels ont souvent du mal à maîtriser les trois langues officielles du Luxembourg utilisées dans le système scolaire. Cela dit, apporter un soutien ciblé aux élèves les plus en difficulté et à leur famille, tout en réduisant le recours aux redoublements et en permettant une orientation scolaire plus tardive, permettrait d’améliorer les résultats, ainsi que cela a été souligné dans les précédentes Études (OCDE, 2017a). Pour continuer d’améliorer le soutien apporté aux élèves en difficulté, il faut redéployer des ressources pédagogiques, renforcer la formation continue des enseignants afin de garantir que les méthodes pédagogiques restent d’actualité, et resserrer le lien entre participation des enseignants aux activités de formation, rémunération et progression de carrière. En revanche, il est peu probable qu’une réduction du nombre d’élèves par enseignant constitue la meilleure utilisation possible des ressources publiques. Le Luxembourg se caractérise en effet par un nombre d’élèves par enseignant qui figure parmi les plus bas de la zone OCDE (OCDE, 2024d), or les données internationales laissent à penser que des taux d’encadrement plus élevés ne se traduisent pas systématiquement par une amélioration des résultats obtenus par les élèves aux tests normalisés comme ceux de l’enquête PISA (Jepsen, 2015). Les pouvoirs publics devraient s’attacher d’abord à améliorer la qualité de l’enseignement, avant d’étoffer encore les effectifs d’enseignants.
Note : Dépenses cumulées par élève âgé de 6 à 15 ans en 2019 et score au PISA en culture mathématique à l’âge de 15 ans en 2018.
Source : OCDE, Panorama des administrations publiques 2023.
À moyen terme, le Luxembourg sera confronté à la nécessité de limiter les dépenses liées au vieillissement démographique et d’améliorer l’efficience des dépenses d’atténuation du changement climatique. Une réforme globale des retraites, comprenant des mesures destinées à relever l’âge effectif de la retraite et à limiter la croissance des prestations, est évoquée au chapitre 2, tandis que les mesures relatives au changement climatique sont examinées dans le chapitre 3. Les autorités pourraient maîtriser davantage les dépenses liées au vieillissement démographique en engageant des réformes dans les domaines des soins de santé et de longue durée, sachant que ces dépenses devraient augmenter de 2½ points de PIB environ entre 2024 et 2070 (IGSS, 2024). Plusieurs approches pourraient contribuer à endiguer la montée de ces coûts :
Le système de santé pourrait bénéficier de plusieurs mesures renforçant son efficience. La mise en place de parcours de soins standardisés pour les affections courantes pourrait permettre de réduire les phénomènes de duplication des examens et les recours injustifiés aux soins hospitaliers (OCDE, 2017). Une plateforme nationale d’échange d’informations sanitaires pourrait améliorer la coordination des soins entre prestataires. Les solutions de santé numériques, notamment les téléconsultations, le suivi médical à distance et les applis de santé, sont prometteuses pour réduire le coût des consultations en présentiel, tout en renforçant l’implication des patients.
S’agissant des soins de longue durée, développer les services de soins à domicile et de soins de proximité pourrait offrir des substituts à la prise en charge en établissement plus flexibles et économiquement efficients (Colombo et al., 2011). Les autorités pourraient éventuellement compléter la palette des mécanismes de financement en instaurant une participation des assurés aux coûts des soins sous conditions de ressources et en mettant en place des régimes d’assurance privée facultative auxquels l’adhésion serait automatique, en s’inspirant de l’expérience d’autres pays européens.
L’effet budgétaire global des réformes recommandées dans la présente Étude représente un assainissement des finances publiques de l’ordre de 1.2 point de PIB au cours de la période 2027-30 (Encadré 1.4), correspondant essentiellement à la nécessité de renforcer la viabilité du système de retraite, ainsi qu’à diverses autres mesures relatives aux dépenses et aux impôts qui pourraient être intégrées dans une stratégie budgétaire à moyen terme.
Le Tableau 1.5 donne à titre indicatif une estimation des effets budgétaires à moyen terme de certaines des recommandations formulées dans cette Étude.
La réforme globale des retraites décrite au chapitre 2 réduirait les dépenses de retraite par rapport au système actuel, compte tenu de la diminution des prestations et du relèvement de l’âge effectif de la retraite, mais ces effets seraient modestes à court terme. Par conséquent, si la structure de financement actuelle du système de retraite restait inchangée, les taux de cotisation de retraite de l’État, des employeurs et des salariés devraient chacun augmenter de 1 point de pourcentage. L’accroissement de la contribution de l’État pourrait être financé par un relèvement du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 17 % à 18 %, ou par une hausse des impôts sur la propriété immobilière, ou encore par des réductions de dépenses dans d’autres domaines.
Les autres mesures destinées à améliorer l’efficience du système d’imposition et des dépenses du secteur public ont un effet peu ou prou neutre sur le solde budgétaire global. L’impact des mesures destinées à améliorer l’efficience des dépenses est difficile à quantifier.
Note : Les estimations présentées dans ce tableau reposent sur des sources diverses et sur les calculs de l’OCDE. L’effet global induit sur le solde budgétaire correspond à l’augmentation des cotisations de retraite nécessaire pour équilibrer le système de retraite à long terme suivant la réforme des retraites décrite au chapitre 2.
Source : OCDE.
Les prix réels des logements ont diminué de 20 % environ par rapport au pic qu’ils avaient atteint au troisième trimestre de 2022, de sorte que leur hausse cumulée depuis 2015 est désormais proche de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.18, partie A). L’accessibilité financière du logement demeure toutefois médiocre, en particulier pour les propriétaires ayant souscrit un prêt hypothécaire. Avant que le marché ne se retourne, à la mi-2022, les prix de l’immobilier d’habitation progressaient à un rythme plus soutenu que dans la majeure partie de la zone OCDE et avaient augmenté en termes réels d’environ 65 % au cours de la période 2015-22. De nombreux acquéreurs ayant contracté un emprunt hypothécaire important, l’accessibilité financière des logements s’est dégradée, surtout pour les propriétaires, qui consacrent en moyenne approximativement un tiers de leur revenu disponible au remboursement de leur emprunt (Graphique 1.18, partie B). Dans le quintile inférieur de la distribution des revenus, la majorité de ces propriétaires lui consacrent plus de 40 % de leur revenu (OCDE, 2024e). L’accessibilité financière du logement a continué de se détériorer en 2023-24, car le recul des prix réels de l’immobilier d’habitation a été largement compensé par le doublement des taux d’intérêt appliqués aux nouveaux prêts hypothécaires depuis le début de 2022. Si les propriétaires qui avaient souscrit un emprunt à taux fixe avant 2022 sont à l’abri des hausses de taux, ce n’est pas le cas de ceux qui avaient opté pour un crédit hypothécaire à taux variable (environ 30 % de l’ensemble des prêts) ni des nouveaux acquéreurs, dont les charges d’intérêt sont quasiment deux fois plus élevées qu’avant 2022, alors que les prix réels des logements n’ont diminué que de 20 %.
Note : les coûts de logement ne recouvrent que le coût des prêts hypothécaires (remboursement du principal et paiement des intérêts) et les coûts de location (marché privé et logements locatifs subventionnés). Ils sont exprimés en proportion du revenu disponible des ménages, qui inclut les transferts sociaux (comme les allocations de logement) et exclut les impôts.
Source : OCDE (2024), Base de données de l’OCDE sur le logement abordable – indicateur HC 1.2. Coûts de logement rapportés au revenu (en anglais), https://oe.cd/ahd
Au début de l’année 2024, les autorités ont pris diverses mesures afin de stabiliser le marché du logement et d’améliorer l’accessibilité financière à court terme. Du côté de la demande, elles ont relevé le montant du crédit d’impôt accordé pour l’achat d’un logement (crédit d’impôt « Bellëgen Akt »), introduit un nouveau crédit d’impôt pour l’investissement locatif et augmenté les achats publics de logements destinés à la location, la déductibilité fiscale des intérêts d’emprunt hypothécaire pour les propriétaires occupants, ainsi que le montant de la subvention de loyer accordée aux ménages modestes avec enfants. Elles ont d’autre part soutenu la création, à l’initiative de cinq banques, d’un véhicule de soutien au logement (« Prolog S.A. ») destiné à acquérir des logements en construction pour atténuer les contraintes financières qui pèsent sur les promoteurs. Ces mesures sont censées stabiliser le marché du logement en venant soutenir la demande à court terme. Ainsi, l’augmentation des achats publics de logements locatifs permettra d’absorber une partie de l’offre excédentaire sur le marché privé de l’immobilier d’habitation. Ces mesures auront un effet direct d’amélioration de l’accessibilité financière des logements pour les ménages à court terme, en réduisant les taxes et les charges d’intérêts des propriétaires et les dépenses locatives nettes de subventions des locataires. Parmi les mesures adoptées au début de l’année 2024, seul l’accroissement prévu de l’investissement dans la construction de nouveaux logements abordables – qui devrait représenter en termes cumulés environ 1 % du PIB sur la période 2024-26 – renforcerait l’offre.
La principale difficulté pour les autorités luxembourgeoises est de trouver un juste équilibre entre soutien de la demande de logements à court terme et renforcement de l’offre à moyen terme. Le soutien de la demande à court terme peut contribuer à prévenir de nouvelles augmentations des faillites d’entreprises de construction et, plus généralement, une crise du secteur, qui aurait des effets délétères sur l’offre de logements à moyen terme. Il faudrait néanmoins démanteler progressivement ce soutien exceptionnel de la demande sitôt que le marché de l’immobilier d’habitation commencera à se redresser, afin de ne pas compromettre la réalisation de l’objectif poursuivi à moyen terme, qui est de rendre le logement plus abordable. Accroître la déductibilité fiscale des intérêts d’emprunt hypothécaire est une mesure qui revient à favoriser les propriétaires par rapport aux locataires et qui bénéfice principalement aux ménages aisés, puisque chaque euro déduit du revenu imposable procure un avantage fiscal d’autant plus important que le taux marginal d’imposition est élevé. En effet, le gain financier global réalisé par un propriétaire appartenant au cinquième quintile de la distribution des ménages en fonction de leur revenu est environ trois fois supérieur à celui d’un propriétaire du premier quintile (Graphique 1.19). Les propriétaires occupants bénéficiant d’un avantage fiscal implicite du fait de la non-imposition des loyers imputés – que l’on peut considérer comme un rendement financier qu’ils se versent à eux-mêmes – rien ne justifie, du point de vue économique, qu’ils soient encore favorisés par rapport aux locataires par les mesures d’aide décidées dans le cadre de la politique du logement. De même, les aides à l’achat (la « prime d’acquisition ») et le crédit d’impôt « Bellëgen Akt » entretiennent la hausse des prix de l’immobilier d’habitation et compromettent ainsi l’accessibilité financière du logement à moyen terme. Les aides locatives font partie des mesures les plus progressives que le Luxembourg ait mises en place pour soutenir le marché du logement (Observatoire de l’Habitat, 2022), mais elles n’en risquent pas moins de faire monter les loyers et, in fine, les prix des logements. Réserver le soutien apporté aux propriétaires aux ménages les plus modestes, tout en conservant des aides locatives ciblées, permettrait de rendre le système d’aide au logement plus neutre au regard du statut des occupants – propriétaire ou locataire – mais aussi moins régressif.
Gain annuel moyen, données sur les ménages de 2018, système socio-fiscal de 2020
Note : Estimations fondées sur les données de l’enquête de l’Union européenne sur le revenu et les conditions de vie (EU-SILC) de 2018 et sur le système socio-fiscal de 2020. La catégorie « Faible revenu » correspond au premier quintile de la distribution des ménages en fonction de leur revenu, et la catégorie « Revenu élevé » au cinquième quintile.
Source : Observatoire de l’Habitat.
Remédier à la pénurie de terrains constructibles contribuerait à stimuler l’offre de logements. Si les coûts de construction ont évolué plus ou moins à l’unisson de l’inflation mesurée pour l’ensemble de l’économie depuis 2010, les prix des terrains ont, pour leur part, plus que doublé, ce qui laisse à penser que c’est le manque de terrains constructibles, davantage que l’augmentation des coûts de construction, qui est le principal responsable de la forte hausse des prix des logements au cours de la période considérée. À l’heure actuelle, les 1 000 principaux propriétaires fonciers – qui représentent environ 0.15 % de la population luxembourgeoise – détiennent quelque 45 % du foncier constructible résidentiel appartenant à des personnes physiques (Observatoire de l’Habitat, 2023). Les 10 plus grandes sociétés immobilières possèdent quant à elles près de la moitié des surfaces détenues par l’ensemble des sociétés propriétaires de foncier résidentiel. Il est possible que ces propriétaires conservent ces terrains dans la perspective de nouvelles hausses de prix, sachant que ceux-ci sont en progression régulière depuis plusieurs décennies. Renforcer les incitations à la mise en valeur de terrains constructibles contribuerait sans doute à rendre le logement plus abordable pour le plus grand nombre, tout en évitant qu’une poignée de propriétaires fonciers n’accapare les fruits d’une croissance économique soutenue.
Les autorités prévoient une vaste refonte de la fiscalité foncière, consistant à actualiser l’assiette de l’impôt foncier perçu par les communes et à mettre en place une surtaxe nationale sur les terrains inoccupés. Cette assiette n’a pas été révisée depuis 1941, et n’est sans doute pas conforme au principe d’équité horizontale, dans la mesure où des parcelles similaires peuvent être assujetties à l’impôt de manière très différente. Dans le cadre du projet de réforme, il est envisagé de calculer la valeur foncière à l’aide d’une formule, étant donné que le faible nombre de transactions dans certaines régions du Luxembourg ne permet pas de se référer aux prix du marché. La formule intégrerait un large éventail de facteurs, dont le temps de trajet jusqu’à la ville de Luxembourg, les équipements et services disponibles à proximité (établissements scolaires et commerces, par exemple) et le niveau général des prix de l’immobilier, de manière qu’il y ait un rapport globalement stable entre ceux-ci et les impôts à l’échelle nationale. Une évaluation de l’Institut luxembourgeois de recherche socio-économique (LISER) indique que, dans les zones où les transactions sont suffisamment nombreuses pour permettre l’estimation des prix du marché, ceux-ci sont très proches des valeurs foncières obtenues à l’aide de la formule (Bousch et al., 2022). La réforme de l’impôt foncier levé par les communes devait entraîner une importante redistribution entre les contribuables, mais la valeur foncière moyenne resterait constante dans l’ensemble, de sorte que, aux taux actuels, les recettes fiscales moyennes demeureraient pratiquement inchangées.
L’introduction d’une nouvelle surtaxe nationale sur les terrains inoccupés a pour but de décourager la rétention foncière. Les autorités sont en train d’établir un registre national de ces terrains, qui permet d’évaluer la densité de logements effective par rapport à celle que les documents d’urbanisme communaux permettraient d’atteindre. Le taux d’imposition serait fixé tout d’abord à zéro, mais augmenterait au fil du temps si les terrains restent inutilisés, et ce de manière particulièrement forte dans le cas de terrains raccordés aux réseaux d’eau potable et d’assainissement dans des zones prioritaires aux termes de la politique d’aménagement du territoire. Le montant des recettes fiscales dépendra de la mesure dans laquelle seront mis en valeur des terrains constructibles, néanmoins les premières estimations le situent aux alentours de 270 millions EUR (soit environ 0.3 % du PIB de 2023) au bout de 20 ans. L’exemple d’autres pays donne à penser que l’application d’une surtaxe aux terrains inoccupés est à même de décourager la rétention foncière et de favoriser une utilisation plus efficiente des sols (Encadré 1.5). Les autorités envisagent de mettre en place à terme une taxe nationale sur les logements vacants, qui viendrait s’ajouter à la taxe immobilière sur les terrains inoccupés, l’objectif étant que tous les biens disponibles soient mis sur le marché de la vente ou de la location. Il faut pour cela un inventaire des logements vacants, qui est en cours d’établissement.
La réforme prévue de la fiscalité foncière apportera davantage d’équité horizontale entre les contribuables et stimulera l’offre de logements, mais les autorités devraient s’attacher en parallèle à accroître les recettes tirées de l’impôt foncier. L’actualisation de la base d’imposition est indispensable pour garantir que les propriétaires de terrains à la valeur de marché élevée s’acquittent d’un impôt plus élevé que les autres. Il est cependant possible d’augmenter les impôts périodiques sur la propriété immobilière – qui figurent parmi les plus faibles de l’OCDE (voir plus haut). Un transfert de charge fiscale consistant à alléger l’imposition du travail pour augmenter les impôts sur la propriété immobilière permettrait de rendre le système d’imposition plus favorable à la croissance économique, tout en réduisant l’influence exercée par la fiscalité sur les décisions des ménages d’acheter ou de louer leur logement. À l’heure actuelle, le montant de l’impôt foncier périodique – 100 EUR par an en moyenne – paraît dérisoire au regard de l’avantage fiscal implicite dont bénéficient les propriétaires occupants du fait de la non-imposition des loyers imputés, qui s’élève en moyenne à 4 400 EUR par an environ, et représente approximativement 8 500 EUR pour les ménages aisés (Graphique 1.19).
L’imposition différenciée des terrains selon qu’ils sont occupés ou inoccupés est une pratique relativement peu courante à l’échelle internationale, à laquelle ont néanmoins recours diverses communes dans les États de Pennsylvanie et Hawaï (aux États-Unis), la ville de Séoul (en Corée), ainsi que la Finlande et l’Irlande (OCDE (2022), La fiscalité immobilière dans les pays de l’OCDE). En Pennsylvanie, à Hawaï et en Finlande, elle se traduit par l’application d’impôts à taux différenciés, ceux-ci étant plus élevés pour les terrains que pour les bâtiments. À Séoul et en Irlande, cette imposition différenciée prend la forme d’une surtaxe sur les terrains inoccupés, dont le taux augmente avec la durée d’inoccupation des parcelles. Concrètement, les impôts à taux différenciés comme les surtaxes sur les terrains inoccupés reviennent à appliquer aux terrains inutilisés un taux moyen d’imposition supérieur à celui des terrains occupés, l’objectif étant de rendre la rétention foncière à des fins spéculatives moins attrayante que l’aménagement des terrains concernés. Les propriétaires sont incités à construire de nouveaux logements sur les terrains inoccupés ou sous-utilisés.
Plusieurs études donnent à penser que les taux d’imposition différenciés sont susceptibles d’accroître l’offre de logements et d’avoir des effets positifs en termes de redistribution. Banzhaf et Lavery (2010) observent ainsi qu’en Pennsylvanie, l’offre s’est accrue à la faveur d’une densification du logement. En outre, 85 % des propriétaires ont vu le montant de leur impôt foncier diminuer à la suite de l’application de taux d’imposition différenciés (Hartzok, 1997), puisque les hausses ont touché principalement les ménages fortunés, propriétaires de logements caractérisés par un ratio entre valeur du terrain et valeur du bâtiment généralement plus élevé (Bowman et Bell, 2024). Il est probable que les surtaxes sur les terrains inoccupés aient un effet analogue, même si l’on manque d’études rigoureuses sur leur mise en œuvre à Séoul et en Irlande.
Un des problèmes essentiels soulevés par l’application d’impôts différenciés aux terrains occupés et inoccupés réside dans son interaction avec d’autres politiques relatives à l’utilisation des sols. En effet, si les principaux freins à l’accroissement de l’offre de logements tiennent aux restrictions imposées par les codes de construction et les règles de zonage, l’introduction d’une fiscalité différenciée risque de s’avérer inefficace. Ainsi, des règles limitant la hauteur des bâtiments ou des restrictions relatives au zonage peuvent limiter le nombre de logements pouvant être bâtis sur une parcelle de terrain inoccupée. En pareil cas, l’élasticité de l’offre de biens immobiliers d’habitation par rapport aux variations des taux d’imposition est faible, l’augmentation des taxes prélevées sur les terrains inoccupés se traduisant davantage par une hausse des prix que par la construction de logements supplémentaires.
Un des enjeux majeurs de la réforme de la fiscalité foncière sera de veiller à ce que les règles de densité urbaine concordent avec les objectifs nationaux en matière de logement, sachant que les communes n’ont guère de latitude pour limiter cette densité ou désigner des zones non prioritaires aux termes de la politique d’aménagement du territoire. L’efficacité de la surtaxe sur les terrains inoccupés en tant que vecteur de renforcement de l’offre de logements pourrait être réduite par une limitation des activités de construction sur les terrains nouvellement mobilisés, notamment par des règles restrictives en matière de densité. Sur le plan politique, les édiles locaux peuvent être davantage exposés aux pressions des propriétaires que les responsables nationaux, lesquels sont probablement plus à même d’apprécier les besoins de logements à l’échelle du pays (Glaeser et Gyourko, 2018). Il faudrait veiller à ce que le système actuel de validation des documents locaux d’urbanisme par l’administration centrale soit rigoureusement appliqué, et la mise à jour périodique de ces documents devrait devenir obligatoire, afin qu’ils demeurent en phase avec les besoins de logements à l’échelle nationale.
Parmi les autres réformes de nature à renforcer l’offre de logements figurent la création d’un guichet unique pour la délivrance des permis de construire et la promotion de projets de grande envergure aux retombées significatives. Les procédures actuelles d’obtention des permis de construire sont relativement complexes, dans la mesure où elles font intervenir plusieurs ministères, dont le ministère de l’Intérieur, le ministère de l’Environnement et le ministère du Logement. Cette complexité retarde considérablement les projets de construction de logements et en alourdit le coût. Pour accroître l’offre de biens immobiliers d’habitation, il est crucial que les autorités s’attachent à réduire ces retards. Simplifier le processus de délivrance en le confiant à une seule et même entité, au fonctionnement rationalisé, qui puisse accorder toutes les autorisations nécessaires, et adopter le principe du consentement tacite faciliteraient le traitement des demandes et feraient diminuer le temps nécessaire à l’obtention des permis.
En matière de lutte contre la corruption, des politiques énergiques sont indispensables pour instaurer un climat d’affaires favorable. La corruption, c’est-à-dire l’exploitation d’un mandat public à des fins personnelles, étouffe la croissance des entreprises en décourageant l’investissement et l’innovation (Jin, 2021). Elle freine le progrès économique en orientant des ressources comme le capital et la main-d’œuvre vers des entreprises liées au pouvoir politique plutôt que vers les plus productives, ce qui conduit à une allocation inefficace des ressources (Akcigit et al., 2023). En outre, la corruption nuit à l’égalité des chances et sape la confiance de la population envers les pouvoirs publics. Au Luxembourg, le niveau de perception de la corruption est faible, même s’il reste légèrement plus élevé que dans certains pays d’Europe du Nord (Graphique 1.20, partie A). Selon le Projet Varieties of Democracy, les principaux axes d’amélioration pour le Luxembourg concernent la lutte contre la corruption dans le secteur public et au sein du pouvoir judiciaire (Graphique 1.20, partie B).
Note : L’agrégat « Pays comparables » correspond à la moyenne simple des données relatives à l’Allemagne, à la Belgique, au Danemark, à la France, à l’Irlande, aux Pays-Bas, à la Suède et à la Suisse. La partie B met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du projet Varieties of Democracy.
Source : Transparency International (partie A) ; projet Varieties of Democracy (partie B) ; Banque mondiale (partie C) et Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE (partie D).
Le Luxembourg affiche des résultats comparables ou supérieurs à la moyenne de l’OCDE dans plusieurs domaines essentiels des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE (OCDE, 2024), notamment en matière de transparence du financement de la vie politique et de l’information publique (Graphique 1.20, partie D). Concernant le financement de la vie politique, le cadre réglementaire du pays interdit aux partis politiques d’accepter des dons anonymes, ainsi que tout soutien financier de la part d’entreprises publiques, de gouvernements étrangers ou d’entreprises étrangères. Les partis politiques doivent présenter des rapports financiers. La Cour des comptes les supervise et publie les rapports correspondant aux cinq dernières années. La Cour des comptes assure également le suivi des affaires, enquêtes et sanctions liées au financement des partis et publie les rapports pertinents. Dans le domaine de la transparence de l’information publique, la Commission d’accès aux documents publie des données sur les demandes d’information et effectue des contrôles pour s’assurer que le secteur public respecte ses obligations. En outre, le Luxembourg divulgue de manière dynamique des séries de données importantes, notamment les versions actualisées de la législation primaire, les projets de loi et les agendas des ministres.
Néanmoins, des progrès sont possibles dans d’autres domaines. Pour ce qui est de la gestion des risques de corruption et de l’audit, si le pays dispose de normes de conduite pour les ministres, les députés, les personnes nommées sur décision politique, les fonctionnaires et les auditeurs internes, il ne dispose pas d’un cadre réglementaire exhaustif pour le contrôle et l’audit internes. La Cour des comptes supervise les activités d’audit interne dans l’ensemble du secteur public, mais il n’existe pas d’organisme central chargé de développer et d’harmoniser ces systèmes. Par conséquent, le Luxembourg n’effectue pas de suivi précis permettant de savoir quelles organisations publiques se soumettent à des audits internes, combien ont fait l’objet d’un audit au cours des cinq dernières années ou combien de recommandations issues de l’audit ont été mises en œuvre. En matière de lobbying, le Luxembourg a mis en place une réglementation qui définit les activités de lobbying et impose des délais de latence pour les anciens membres du gouvernement, mais ces restrictions ne concernent ni les autres députés ni les lobbyistes. S’il existe un registre en ligne pour les activités de lobbying, celui-ci ne permet pas de savoir quels textes de loi sont visés par les lobbyistes. Il n’existe par ailleurs aucune autorité relevant de l’administration centrale qui serait chargée de veiller à la transparence des activités de lobbying.
En matière de transparence fiscale, le Luxembourg a des pratiques très similaires à celles des pays comparables d’Europe du Nord, ce qui réduit efficacement le risque de fraude fiscale (Graphique 1.21, partie A). Le pays affiche également des résultats comparables à ceux des autres membres de l’OCDE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux (Graphique 1.21, partie B). Le Luxembourg s’est doté d’un cadre solide de lutte contre le blanchiment de capitaux (LBC) et le financement du terrorisme (FT) fondé sur une bonne compréhension de ses propres vulnérabilités dans ces domaines (GAFI, 2023). Les autorités utilisent les renseignements financiers de manière efficace et collaborent bien avec leurs partenaires internationaux. L’autorité de surveillance du secteur financier, la Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF), a judicieusement concentré ses efforts et ses ressources sur les secteurs de la banque et de l’investissement.
Note : La partie A offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens par les pairs permettent d’évaluer la capacité des juridictions membres du Forum de garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques, et de coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme reconnue à l’échelle internationale. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par ce pays au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » a trait au financement du terrorisme.
Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et OCDE, Groupe d’action financière (GAFI).
Toutefois, les autorités devraient accorder davantage d’attention à d’autres secteurs à risque pour ce qui est du blanchiment de capitaux, tels que l’immobilier et les professionnels non financiers fournissant des services de fiducie et de gestion de sociétés. Compte tenu de l’exposition du pays, il est essentiel d’améliorer la détection et l’investigation des affaires complexes de blanchiment de capitaux ainsi que la capacité à engager des poursuites à l’encontre des parties impliquées. Bien que certaines autorités luxembourgeoises soient conscientes des risques en matière de financement du terrorisme, le GAFI (2023) recommande au pays de mieux expliquer aux acteurs publics et privés comment son statut de plaque tournante de la finance internationale pourrait être exploité pour financer le terrorisme à grande échelle. Il est recommandé d’adopter une approche davantage axée sur les risques dans le cadre de la supervision du secteur non lucratif, avec des campagnes de sensibilisation visant à améliorer la compréhension, actuellement limitée, des risques de financement du terrorisme au sein de ce secteur.
Références
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