Études économiques de l'OCDE : Italie 2024 (version abrégée)

Résumé

La croissance a bien résisté, mais elle est en train de ralentir

L’économie italienne a bien résisté aux crises récentes, mais la croissance est maintenant en train de ralentir, sur fond de durcissement des conditions financières. Compte tenu du niveau élevé de la dette publique, il faut assainir les finances publiques.

La crise de l’énergie a provoqué un ralentissement de l’activité. Grâce à un soutien budgétaire massif et à des gains de compétitivité, le PIB réel a pu renouer à la mi‑2021 avec ses niveaux d’avant la pandémie, et le chômage a atteint des niveaux historiquement faibles. Cependant, l’envolée de l’inflation observée dans le sillage de la crise énergétique a entraîné une érosion des revenus réels des ménages, et le durcissement de la politique monétaire dans la zone euro a fait augmenter rapidement le coût des emprunts des ménages, des entreprises et de l’État.

Graphique 1. La croissance résiste

Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 114 (base de données).

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Les conditions financières ont été sensiblement durcies à la suite du resserrement monétaire dans la zone euro. Les taux des prêts aux particuliers et aux entreprises ont augmenté d’environ 3 points de pourcentage depuis la mi‑2022. La croissance du crédit est devenue négative, et l’activité a fléchi sur le marché du logement. Le secteur bancaire est bien capitalisé et mieux préparé à résister aux chocs qu’il n’a pu l’être dans le passé. Toutefois, les banques et les compagnies d’assurance détiennent une proportion importante de dette souveraine, ce qui nécessite de surveiller en permanence les tensions sur les bilans que la hausse des taux d’intérêt ou le ralentissement de la croissance sont susceptibles d’entraîner.

La politique budgétaire est désormais globalement neutre. Les aides publiques en lien avec la crise de l’énergie ont été en partie supprimées et devraient disparaître, mais le Plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) et les mesures ciblées de baisse d’impôt sur le revenu soutiennent la demande. Si les prix de l’énergie devaient à nouveau repartir fortement à la hausse, seules des mesures ciblées sur les ménages pauvres devraient être réintroduites. La dette publique étant élevée et appelée à augmenter encore si les politiques publiques restent inchangées, il va falloir assainir les finances publiques.

Selon les projections de l’OCDE, la croissance économique devrait rester atone sur la période 2023‑25. L’inflation devrait se replier progressivement, car le choc lié aux prix de l’énergie a provoqué, sur les prix, des tensions plus larges qui mettront du temps à se dissiper. Les risques de divergence à la baisse par rapport aux projections sont prédominants, et un durcissement plus important que prévu des conditions financières contribuerait à réduire encore la demande intérieure. À l’inverse, une utilisation plus rapide des fonds issus du PNRR, notamment par un recentrage du plan sur de grands projets d’investissement gérés de manière centrale, comme prévu par les autorités et avec l’aval de la Commission européenne, pourrait stimuler l’investissement.

Tableau 1. Projections macroéconomiques

Croissance annuelle, sauf indication contraire	2023	2024	2025
Produit intérieur brut (PIB)	0.7	0.7	1.2
Taux de chômage	7.6	7.8	7.6
Indice d’inflation sous-jacente	4.5	3.1	2.5
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	141.4	141.4	140.5

Source : OCDE.

Place la dette publique sur une trajectoire prudente

La dette publique en proportion du PIB est parmi les plus élevées de celles de la zone OCDE. Avec les tensions budgétaires considérables qui s’annoncent, des réformes de la fiscalité et des dépenses sont nécessaires pour contribuer à placer la dette publique sur une trajectoire plus prudente.

Le ratio de la dette publique au PIB va rester orienté à la hausse si les politiques publiques restent inchangées. Les dépenses publiques engagées pour des coûts en lien avec le vieillissement démographique et le service de la dette devraient augmenter d’environ 4½ pour cent du PIB entre 2023 et 2040. De plus, l’accélération de la transition climatique et l’adaptation au changement climatique vont sans douter ajouter aux tensions sur les dépenses. Un ajustement budgétaire durable sera impératif pendant un certain nombre d’années pour placer le ratio d’endettement sur une trajectoire plus prudente, faire face aux futurs coûts et se conformer aux règles budgétaires proposées par l’UE.

Des économies dans les dépenses publiques s’imposent. Les retraites représentent une part importante du total des dépenses. À court terme, on pourrait la limiter en supprimant progressivement les dispositifs de retraite anticipée. La désindexation partielle des pensions de retraite élevées devrait être maintenue à court terme, mais remplacée à moyen terme par un impôt sur les pensions élevées sans lien avec les cotisations de retraite passées. Cette contribution de solidarité acquittée par les personnes alors à la retraite pourrait être maintenue jusqu’à ce que le revenu relatif des retraités soit davantage aligné sur la moyenne de l’OCDE. Les prochains examens de dépenses, qui visent actuellement des économies budgétaires annuelles de l’ordre de 0.2 % du PIB, doivent devenir plus ambitieux.

La réforme fiscale en cours devrait contribuer à atténuer les tensions budgétaires. Il faudrait poursuivre les efforts de lutte contre la fraude fiscale, notamment en continuant de promouvoir les paiements numériques et revenant sur l’augmentation des plafonds applicables aux transactions en espèces. Il est également possible de diminuer l’érosion de la base d’imposition, notamment en réduisant les dépenses fiscales et en limitant la multiplication des régimes spéciaux d’imposition forfaitaire. Transférer la charge fiscale du travail vers les successions et le patrimoine permettrait de rendre la structure fiscale plus propice à la croissance tout en augmentant les recettes. Il faudrait notamment actualiser le calcul de l’assiette de l’impôt sur la propriété immobilière, tout en tenant compte des effets redistributifs.

Renforcer la croissance et l’inclusivité

L’économie connaît un certain nombre de difficultés qui tiennent à la croissance peu élevée de la productivité, à la faiblesse du taux d’activité, en particulier chez les femmes, et au niveau relativement important de la pauvreté. Pour mener à bien la transition vers une croissance tirée par l’innovation tout en renforçant l’inclusivité, il faudra mettre en œuvre un train complet de réformes.

Les réformes en cours de la justice civile et de l’administration publique seront essentielles au renforcement de l’investissement et de la productivité. La longue durée des procès et l’excès de bureaucratie ont freiné l’investissement privé et public. Les réformes récentes visant à rationaliser les procédures juridiques et administratives, à accroître les capacités et à renforcer les incitations à la performance adressées aux juges et aux fonctionnaires devraient être pleinement mises en œuvre. Renforcer la mobilité des agents publics permettrait de réduire le phénomène de maintien prolongé à des postes offrant une marge de manœuvre excessive en matière de procédures administratives et, partant, le risque de corruption.

Les obstacles réglementaires à la concurrence qui subsistent doivent être levés, notamment dans les services professionnels. Les règles de « rémunération équitable » des services professionnels risquent d’être perçues comme des tarifs minimums, réduisant ainsi les entrées sur le marché et la concurrence par les prix. Leur champ d’application devrait être réduit. La réforme du cadre de la concurrence adoptée par le Parlement en 2022 devrait être intégralement mise en œuvre, notamment en prévoyant de soumettre à des appels d’offres les concessions arrivant à expiration.

Le taux d’activité des jeunes et des femmes est parmi les plus faibles de la zone OCDE. On pourrait améliorer les perspectives professionnelles des jeunes en développant les établissements d’enseignement supérieur technique (ITS Academy), et accroître le taux d’activité des femmes en étoffant considérablement l’enseignement préélémentaire et en continuant de renforcer les incitations au congé de paternité.

Graphique 2. Le taux d’activité des femmes reste faible

Source : OCDE.

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Les autorités ont supprimé le revenu de citoyenneté (reddito di cittadinanza) et mis en place un nouveau mécanisme d’aide sociale (Assegno di Inclusione, ADI) ainsi qu’un dispositif d’aide à l’emploi (Supporto per la Formazione e il Lavoro, SFL). Les incitations au travail adressées aux bénéficiaires du nouveau dispositif pourraient être améliorées par un retrait plus progressif des prestations en cas de prise d’un emploi. Ouvrir l’accès à l’allocation d’aide sociale (ADI, Assegno di Inclusione) à un taux réduit aux personnes ayant de très faibles perspectives d’emploi permettrait de faire en sorte que les fonds consacrés à la formation, qui sont limités, bénéficient de manière ciblée aux personnes employables tout en continuant d’offrir une couverture sociale aux plus vulnérables.

Renforcer le système de formation aiderait à ramener les personnes vulnérables sur le marché du travail. Le manque de compétences est un obstacle majeur à l’emploi. Le PNRR prévoit le financement d’un nouveau programme de formation continue qui devrait être complété par un contrôle de qualité rigoureux des prestataires de formations. Il s’agit notamment de mettre en place un système national de certification des prestataires de formations, et d’étendre les programmes existants qui conditionnent la rémunération des prestataires de formations à l’obtention d’un emploi durable par les personnes ayant suivi une formation.

Accélérer la réduction des émissions

Les autorités visent à atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050. Grâce à la faible intensité énergétique de son économie et à l’abondance de ses ressources solaires, l’Italie est bien placée pour réussir sa transition climatique. Cependant, les pouvoirs publics doivent renforcer les mesures en place et en adopter de nouvelles pour accélérer la réduction des émissions et promouvoir l’adaptation au changement climatique.

Des progrès sensibles ont été accomplis en matière de réduction des émissions à la suite de la crise économique mondiale de 2008‑09. Le rythme de réduction des émissions a ralenti au cours de la dernière décennie avec la reprise de la croissance et l’adoption moins rapide de nouvelles mesures par les pouvoirs publics. Atteindre l’objectif intermédiaire de réduction des émissions de 55 % d’ici à 2030 (par rapport à 1990) nécessitera une accélération sensible en la matière. Inscrire dans la loi l’objectif de neutralité carbone d’ici à 2050 et instituer un Conseil du climat indépendant chargé d’évaluer l’action publique et de formuler des conseils pourraient contribuer à renforcer la redevabilité des autorités.

Graphique 3. D’importantes réductions des émissions sont nécessaires

Source : Ensemble de données de l’OCDE sur les émissions de gaz à effet de serre

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L’expansion de l’électricité d’origine renouvelable reste freinée par la complexité des procédures d’autorisation, même si elles ont été récemment rationalisées. Pour libérer pleinement le potentiel des énergies renouvelables, il faudra définir les critères permettant d’identifier les zones se prêtant à l’installation de centrales à énergies renouvelables, relever le plafond de capacité permettant la mise en œuvre des procédures d’autorisation simplifiées et réaliser rapidement les investissements indispensables à l’amélioration du réseau de transport.

Développer les transports publics et réduire le nombre de véhicules très polluants permettraient d’abaisser les émissions du secteur des transports. On pourrait accélérer la décarbonation des transports en investissant dans le réseau ferroviaire, en mettant fin au traitement fiscal plus favorable du gazole par rapport à l’essence et en proposant des primes à la casse pour les véhicules anciens, indépendamment de l’achat de véhicules nouveaux. On pourrait en outre promouvoir l’utilisation des véhicules électriques en accélérant le déploiement de bornes de recharge publiques, en supprimant progressivement les subventions à l’achat de voitures thermiques et en redirigeant les aides sur les véhicules électriques d’entrée de gamme, ainsi qu’en alignant les taxes sur les ventes, les immatriculations et la possession de véhicules automobiles sur leurs niveaux d’émission.

En Italie, la modernisation du parc de bâtiments anciens est indispensable à la décarbonation. Les dispositifs économiquement peu efficients et fiscalement régressifs qui encouragent l’investissement dans la rénovation énergétique ont été réformés, mais cela risque de ne pas suffire pour inciter les ménages à faible revenu qui sont peu imposés à rénover leur logement. Les dispositifs actuels devraient être complétés par une combinaison de prêts à long terme à taux bonifié et de subventions, tandis que les aides à l’installation de chaudières à gaz devraient être peu à peu supprimées. Prendre des mesures réglementaires ou augmenter les taxes sur la location de biens à faible efficacité énergétique encouragerait les rénovations.

Approuver le Plan national d’adaptation aux changements climatiques permettrait à l’Italie de se doter d’un cadre d’adaptation cohérent. Les investissements nécessaires sont en cours, et un financement approprié sera essentiel pour atténuer durablement les risques d’inondation et de glissement de terrain.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Soutenir la croissance tout en plaçant la dette sur une trajectoire plus prudente
La croissance du PIB repartira progressivement à la hausse en 2024‑25. La dette publique est sur une trajectoire ascendante si les politiques restent ce qu’elles sont en 2024, limitant ainsi la marge de manœuvre budgétaire.	Procéder à un assainissement budgétaire régulier à partir de 2025 pour placer la dette sur une trajectoire plus prudente.
Tout retard dans la mise en œuvre des projets d’investissement public prévus par le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) risque de réduire la croissance. Les autorités ont pris des mesures pour accélérer cette mise en œuvre.	Recentrer le PNRR sur les grands projets d’investissement gérés de manière centralisée qui peuvent être menés à bien, comme prévu dans le PNRR révisé.
L’assainissement budgétaire nécessitera des mesures visant à limiter la croissance des dépenses publiques et à améliorer leur efficience au cours des années à venir.	Mettre en place une contribution de solidarité pour les retraites dont le montant important n’est pas lié à des cotisations élevées. Rendre plus ambitieux les objectifs d’économies qui seront inscrits dans les prochains examens de dépenses.
La part des impôts sur le travail dans le total des recettes est plus élevée en Italie que dans d’autres pays comparables de l’OCDE, tandis que celle de la TVA collectée et des droits de succession y est plus faible. Une fraction importante des recettes est perdue en raison de la fraude fiscale. Des dépenses fiscales coûteuses ont pour effet d’éroder la base de l’impôt sur le revenu. Une récente loi habilitante prévoit une réforme fiscale globale.	Transférer la charge fiscale du travail vers le patrimoine et les droits de succession, tout en veillant à ce que les recettes soient maintenues, voire augmentées. Actualiser le calcul de l’assiette de l’impôt sur la propriété immobilière, en tenant compte des effets redistributifs. Poursuivre la lutte contre la fraude fiscale, notamment en continuant de promouvoir l’utilisation des moyens de paiement numériques et en revenant sur l’augmentation des plafonds applicables aux transactions en espèces. Supprimer progressivement les dépenses fiscales coûteuses qui ne sont pas justifiées sur le plan économique ou redistributif, notamment en limitant la portée de la déduction pour conjoint à charge.
Stimuler la croissance potentielle et la rendre plus inclusive
Le système judiciaire est peu efficace, ce qui, en freinant l’investissement privé et la croissance des entreprises, contribue à la faiblesse des gains de productivité .	Continuer de lier plus fortement la performance des juges à leur évolution de carrière et à leur rémunération, et faire en sorte que les mécanismes d’évaluation de leurs performances soient pleinement mis en œuvre.
La croissance de la productivité est particulièrement modeste dans les services, en partie du fait de réglementations qui paralysent la concurrence, notamment dans les services professionnels.	Réduire la portée des règles de « rémunération équitable » des services professionnels.
Les faibles taux d’inscription et d’obtention de diplômes dans l’enseignement supérieur freinent l’innovation et la transformation numérique.	Continuer de développer les instituts supérieurs de technologie (ITS Academy).
Les taux d’emploi sont peu élevés, en partie à cause de la faiblesse des incitations financières adressées aux bénéficiaires de prestations sociales, et la pauvreté est supérieure à la moyenne de l’OCDE.	Rendre plus progressive la suppression des prestations au titre de l’ADI (Assegno di Inclusione) et du SFL (Supporto per la Formazione e il Lavoro) en cas de prise d’un emploi. Élargir l’accès à la nouvelle allocation d’aide sociale (Adi), en particulier pour les personnes ayant de très faibles perspectives d’emploi.
Le taux d’activité des femmes est parmi les plus faibles de la zone OCDE.	Augmenter de manière importante la couverture de l’enseignement préélémentaire. Encourager le congé de paternité en introduisant un « quota de congés pour les pères » ou en augmentant le nombre de « mois supplémentaires » pour les pères qui prennent un congé parental.
La perception de la corruption a beaucoup baissé depuis la création de l’autorité indépendante de lutte contre la corruption en 2014, mais elle reste un problème.	Rendre obligatoire la mobilité des fonctionnaires au sein de leur administration, y compris dans les administrations locales.
Décarboner l’économie
Le suivi de l’action menée par les pouvoirs publics en faveur de l’atténuation du changement climatique ainsi que des résultats en la matière est une priorité.	Mettre en place un conseil climatique indépendant chargé d’évaluer l’action publique et de formuler des conseils.
Les tarifs effectifs du carbone varient fortement d’un secteur et d’un type de combustible à l’autre, si bien que les coûts de réduction des émissions sont très différents selon les secteurs.	Donner suite aux projets de relèvement progressif des droits d’accise sur les combustibles fossiles lorsqu’ils sont faibles, notamment en supprimant les exonérations et les dégrèvements.
La réforme en cours des zones se prêtant à la construction de nouvelles centrales alimentées par des énergies renouvelables pourrait accélérer la procédure de délivrance des autorisations qui, malgré une certaine rationalisation récente, reste lente et complexe.	Relever le plafond en deçà duquel une installation dans des zones jugées appropriées peut être autorisée en vertu d’une « procédure simplifiée », et maintenir la dispense d’étude d’impact sur l’environnement pour les centrales à énergies renouvelables de faible capacité installées dans de telles zones au-delà de juillet 2024.
Le taux de motorisation par habitant de l’Italie est le deuxième de l’UE, et une grande partie des voitures sont anciennes et très polluantes.	Offrir des primes à la casse des véhicules anciens, indépendamment de l’achat de véhicules neufs. Poursuivre le renforcement des transports publics et des transports ferroviaires régionaux.
Le taux de pénétration du marché par les véhicules électriques est faible, et une grande partie des subventions à l’achat de tels véhicules n’est pas utilisée.	Recentrer les aides à l’achat de véhicules sur les modèles d’entrée de gamme électrique et supprimer celles dont bénéficient les voitures à moteur thermique.
Le système d’incitations fiscales à la rénovation énergétique des logements, qui était régressif et économiquement inefficient, a été réformé, mais cela ne suffira sans doute pas à inciter les ménages faiblement imposés à procéder à des rénovations.	Compléter les incitations fiscales à la rénovation des bâtiments par des dispositifs ciblés de prêts à long terme à taux bonifié et subventions.
L’Italie est très exposée aux conséquences du changement climatique, comme l’ont montré les récents événements météorologiques extrêmes. Les investissements nécessaires ont été engagés.	Veiller à ce que les mesures visant à réduire les risques d’inondation et de glissement de terrain soient correctement financées.