Ce chapitre présente une vue d’ensemble des liens entre les marchés publics, les politiques industrielles et les politiques d’échanges. Il met en évidence la manière dont les marchés publics sont utilisés dans le cadre des politiques industrielles pour stimuler la production nationale tout au long des chaînes de valeur, procurant ainsi un avantage aux entreprises et aux produits nationaux. Il examine également comment les achats publics transfrontaliers aident les gouvernements à fournir des services publics de manière efficace et efficiente.
Marchés publics, échanges et politiques industrielles
Soutenir les priorités nationales
Description
Les marchés publics sont une composante essentielle de l’économie, représentant 12.7 % du PIB des pays de l’OCDE en 2023 (OCDE, 2025[1]). Les achats de biens, de services et de travaux publics, qui constituent une fonction essentielle de l’activité des pouvoirs publics, jouent un rôle essentiel dans la prestation des services publics et dans l’amélioration de l’efficience du secteur public. En outre, les pouvoirs publics ont de plus en plus conscience que les marchés publics peuvent contribuer au développement économique et à la réalisation d’objectifs stratégiques (OCDE, 2025[2]).
Ces dernières années, les pouvoirs publics se sont de plus en plus intéressés au rôle stratégique des politiques industrielles, définies comme des « interventions destinées à améliorer structurellement les performances du secteur des entreprises nationales » (Criscuolo et al., 2022[3]). Ces politiques visent à la fois à encourager la production intérieure et le progrès technologique, à développer de nouveaux secteurs grâce à l’innovation et à améliorer l’autonomie stratégique, la résilience et la productivité. Elles soutiennent l’emploi local, permettent une montée en gamme des chaînes de valeur et réduisent les risques liés au mauvais fonctionnement des marchés mondiaux, comme ceux caractérisés par une concentration excessive de l’offre, une dépendance excessive à l’égard des économies étrangères via les échanges commerciaux, ou des investissements étrangers qui peuvent menacer la sécurité nationale en cas de conflits géopolitiques (Millot et Rawdanowicz, 2024[4]) (voir Graphique 1.1). Ces politiques permettent aux pouvoirs publics de répondre aux besoins des entreprises et des citoyens par différents canaux, en particulier par le « canal de la demande » associé aux marchés publics.
Toutefois, aucune économie nationale ne peut produire de manière efficiente tous les biens et services qu’elle consomme, compte tenu de facteurs tels que la limitation des ressources naturelles, le niveau insuffisant d’expertise ou les coûts élevés associés à la production intérieure (Asian Development Bank, 2013[5]) (World Bank Group, 2020[6]) (Criscuolo et al., 2022[3]). Par conséquent, la relation entre les politiques industrielles et les politiques commerciales est forte : l’ouverture aux échanges et l’ouverture des marchés contribuent à orienter les politiques industrielles en permettant aux pays de se concentrer sur les secteurs où ils disposent d’un avantage comparatif ou stratégique, tandis que les politiques industrielles remodèlent les politiques commerciales. Par conséquent, la politique industrielle, compte tenu de l’accent mis sur les performances structurelles, doit aller de pair avec d’autres politiques, notamment la politique de la concurrence et la politique commerciale.
Les marchés publics font partie de cette équation. Ils sont utilisés dans les politiques industrielles pour stimuler la production intérieure tout au long des chaînes de valeur par le biais de divers mécanismes, procurant en fin de compte un avantage aux entreprises et aux produits nationaux. Du côté des échanges, les marchés publics transnationaux aident les pouvoirs publics à fournir des services publics de manière efficace et efficiente. Compte tenu de l’importance des marchés publics, les politiques commerciales ont une incidence sur les politiques et les résultats en la matière, y compris sur l’accès à ces marchés. En outre, les avantages accordés aux entreprises nationales par le biais de politiques industrielles ciblées ont des conséquences directes sur l’accès des entreprises étrangères aux marchés publics nationaux (voir Graphique 1.2).
Conformément à la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics et à d’autres normes internationales, les décisions en matière de marchés publics devraient respecter les principes de non-discrimination, de transparence, d’ouverture des marchés, d’optimisation des ressources et d’intégrité (OECD, 2015[7]). Dans ce contexte, l’examen séparé des objectifs fondamentaux des différentes politiques peut laisser penser qu’ils sont contradictoires. Toutefois, lorsque ces politiques sont conçues de manière cohérente, leurs objectifs peuvent être harmonisés. Tous ces éléments mettent en évidence les liens étroits qui existent entre les marchés publics, les échanges et les politiques industrielles tout au long des chaînes de valeur.
Source : Encadré élaboré par les auteurs.
Les marchés publics internationaux peuvent présenter plusieurs avantages. Le fait d’opérer sur un marché mondial de la commande publique peut permettre aux acheteurs publics de se procurer des biens et des services qu’ils ne sont pas en mesure d’obtenir au niveau national (Asian Development Bank, 2013[5]) (World Bank Group, 2020[6]). Cela peut favoriser une tarification plus compétitive, améliorer la qualité et garantir l’optimisation des ressources. En outre, l’ouverture des marchés publics à l’échelle mondiale renforce la capacité des acheteurs publics à comparer les prix de biens et de services comparables et réduit le risque de collusion entre soumissionnaires (Asian Development Bank, 2013[5]). Elle peut également contribuer à renforcer les économies nationales en offrant aux entreprises nationales de plus grandes possibilités de croissance grâce à leur participation à des marchés au-delà des frontières nationales (OCDE, 2023[8]). Par exemple, elle peut renforcer encore les incitations des entreprises nationales à innover en élargissant leurs marchés potentiels et en les confrontant à une pression concurrentielle croissante des entreprises étrangères (OCDE, 2023[8] ; Autor et al., 2020[9]). Elle peut également renforcer la participation des entreprises nationales aux chaînes d’approvisionnement des contrats remportés sur le marché intérieur. Cette incitation à innover pourrait stimuler la compétitivité des entreprises et leur capacité d’exportation.
Dans ce contexte, la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics promeut l’optimisation des ressources et encourage les pays à faciliter les échanges dans les marchés publics en traitant les soumissionnaires, y compris les fournisseurs étrangers, de manière juste, transparente et équitable, en tenant compte des engagements internationaux des gouvernements (OECD, 2015[7]). Plusieurs accords internationaux – plurilatéraux, comme l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et des accords de libre-échange régionaux et bilatéraux – ont pour but de réduire les obstacles à l’entrée d’entreprises étrangères dans les processus de passation des marchés publics et de maximiser la concurrence. En conséquence, les accords commerciaux internationaux couvrant les marchés publics ont progressivement contribué à éliminer non seulement les obstacles tarifaires, mais aussi les obstacles non tarifaires (les services étant particulièrement concernés), notamment des délais d’appel d’offres excessivement courts ou des exigences d’enregistrement peu claires qui, de fait, excluent les soumissionnaires étrangers.
Comme les politiques industrielles sont susceptibles d’avoir un impact important sur les résultats des marchés publics, y compris transnationaux, leur impact dépasse les frontières nationales. En outre, les évolutions récentes de l’économie mondiale incitent les pouvoirs publics à réévaluer leurs politiques commerciales et industrielles, notamment en ce qui concerne les marchés publics, afin de concilier différents objectifs de l’action publique et de faire face aux risques existants et émergents.
Premièrement, les échanges sont confrontés à des tensions croissantes liées à la nécessité d’assurer la fiabilité des chaînes d’approvisionnement mondiales. Pour relever ce défi, il faut faire face aux risques liés à la concentration de la production de certains biens et de certaines matières premières dans des régions données, ainsi qu’au non-respect des normes internationales dans différents domaines, notamment en matière de droits de l’homme. Ces vulnérabilités compromettent la résilience des chaînes de valeur mondiales et accentuent le risque de perturbations, en particulier en temps de crise, menaçant ainsi la capacité des systèmes de passation des marchés publics à garantir la continuité des services publics essentiels. L’environnement actuel qui se caractérise par des crises multiples et les chocs mondiaux successifs, notamment la pandémie de COVID-19 et, depuis 2022, la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, ont mis en évidence le rôle crucial des échanges dans la fourniture de biens et services essentiels, mais ont également mis en évidence, pour certains pays, certaines vulnérabilités liées à la dépendance à l’égard de biens essentiels importés tels que les produits pharmaceutiques (OCDE, 2024[10]), les semi-conducteurs (OECD, 2021[11]), les matériaux de construction ou même les produits alimentaires de base (OCDE, 2022[12]), avec parfois des conséquences importantes pour les acheteurs publics et la fourniture des services publics. Par exemple, pendant la pandémie de COVID-19, les autorités contractantes ont été confrontées à de fortes hausses de prix, à des clauses contractuelles abusives et à de fréquentes défaillances dans l’exécution des contrats, certains fournisseurs s’étant affranchis de leurs obligations contractuelles pour profiter de conditions de marché plus lucratives (OCDE, 2020[13] ; Folliot Lalliot et Yukins, 2024[14]). Inversement, l’approvisionnement mondial s’est avéré indispensable pour fournir des biens essentiels tels que des médicaments et des équipements médicaux à certaines économies, notamment des économies en développement. Ces perturbations soulignent l’importance d’examiner avec soin les arbitrages à opérer dans les chaînes d’approvisionnement.
En outre, certains pays ont de plus en plus recours aux marchés publics pour poursuivre des objectifs d’intérêt général, qui peuvent inclure des objectifs économiques, environnementaux, sociaux ou autres, en fonction des priorités nationales. Certaines de ces politiques pourraient avoir un impact sur les politiques industrielles et les échanges concernant toutes les chaînes d’approvisionnement. Par exemple, dans certains pays, les lois relatives à la durabilité des chaînes d’approvisionnement font partie d’un écosystème plus large de gouvernance de la durabilité qui comprend des cadres réglementaires pour les marchés publics. L’examen des activités économiques dans les pays dotés d’une législation sur les chaînes d’approvisionnement traitant des questions liées au travail, ainsi que des filiales étrangères d’entreprises ayant leur siège dans ces pays, donne à penser que près de la moitié de la production mondiale est directement ou indirectement concernée par ces lois. La mise en œuvre de ces lois a un coût qui peut amener les entreprises à envisager de réorganiser leurs chaînes d’approvisionnement de manière à éviter tout partenaire commercial susceptible d’entraîner des formalités administratives ou autres obstacles réglementaires supplémentaires (OCDE, 2025[15]).
Pour assurer une prestation efficace des services publics et renforcer la résilience dans cet environnement instable et imprévisible, et pour soutenir les objectifs stratégiques qu’ils poursuivent, les gouvernements ont mis en place de nouvelles politiques industrielles (ou de réindustrialisation) visant à mettre en œuvre des interventions stratégiques pour stabiliser, revitaliser ou stimuler des secteurs clés de l’économie et renforcer les capacités de production nationales. Ces politiques visent à accroître la résilience économique, l’autosuffisance et la sécurité nationale (OCDE, 2024[16]). L’instabilité de l’environnement a également poussé certains gouvernements à envisager de réorienter les chaînes de valeur vers des pays perçus comme présentant un risque faible sur les plans politique et économique, afin d’éviter les perturbations dans la circulation des biens. Ces pratiques peuvent prendre la forme de délocalisations dans des pays amis, c’est-à-dire de relocalisations de centres de fabrication dans des pays fiables ayant une politique amicale à leur égard, ou de rapatriements ; toutefois, l’impact de ces politiques sur la résilience des chaînes de valeur reste limité, et ces politiques peuvent au contraire avoir pour effet négatif de concentrer les risques dans les chaînes d’approvisionnement (OCDE, 2025[15] ; Broecke, 2024[17] ; Tran, 2022[18]). De même, les coûts sociaux et économiques potentiellement considérables des événements liés au climat ont incité les gouvernements à tirer parti de la politique industrielle pour développer des secteurs manufacturiers nationaux bas carbone, tandis que les industries vertes sont également de plus en plus considérées comme des moteurs potentiels de création d’emplois et de croissance durable (Millot et Rawdanowicz, 2024[4]).
Les résultats de l’enquête de 2024 sur les marchés publics montrent que seuls quatre pays ayant répondu (10 % des pays de l’OCDE et des pays candidats à l’adhésion) ont déclaré avoir adopté des politiques utilisant explicitement les marchés publics comme un outil stratégique de réindustrialisation (voir Graphique 1.3). Toutefois, dans la pratique, différentes mesures non qualifiées de « politiques industrielles » ou de « politiques de réindustrialisation » sont également mises en œuvre dans le but de renforcer les économies nationales et la résilience aux chocs externes dans un monde de plus en plus interconnecté (OCDE, 2025[2]). Si certaines mesures sont liées aux marchés publics, comme le soutien aux PME, d’autres, comme le recours aux subventions, ne le sont pas, mais ont un impact clair sur les résultats des marchés publics.
Source : Enquête sur la mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics (2024). Réponse à la question : Parmi les objectifs stratégiques suivants*, lesquels sont pris en compte dans le(s) document(s) d’orientation spécifique(s) relatif(s) aux marchés publics ? : Soutien à la réindustrialisation
Le recours à des mesures relatives aux marchés publics pour atteindre des objectifs économiques soulève la question de l’évaluation d’impact, qui est un principe clé de la Recommandation de l’OCDE de 2015 sur les marchés publics. Des cadres d’évaluation robustes fournissent une base objective pour comprendre les coûts et les avantages, ce qui fonctionne, pourquoi, pour qui et dans quelles circonstances, éclairant ainsi la conception de politiques relatives aux marchés publics plus efficaces et fondées sur des données probantes (OCDE, 2025[2]). À l’inverse, l’absence de cadres et d’indicateurs pour la mesure des performances peut entraver la capacité à évaluer l’efficience et l’efficacité des systèmes de passation des marchés au fil du temps. En ce qui concerne les marchés publics et les politiques industrielles, il est essentiel d’évaluer si des instruments tels que l’octroi de préférences aux entreprises nationales améliorent réellement la création de valeur au sein des économies nationales. Toutefois, peu nombreux sont les pays qui évaluent systématiquement les effets au sens large des marchés publics. Seuls 23 % environ des répondants déclarent évaluer leurs effets sur l’économie, et 10 % sur l’environnement (par exemple, l’empreinte carbone ou les réductions d’émissions) ou sur la société (par exemple, l’inclusion sociale) (voir Graphique 1.4) (OCDE, 2025[2]). Cependant, de nombreux pays travaillent à l’élaboration d’une méthodologie pour mesurer l’impact des marchés publics, en particulier sur l’environnement.
Note : Les données concernent 40 répondants.
Source : OCDE (2024), Enquête sur les marchés publics.
Ce rapport examine le rôle des marchés publics dans la politique industrielle en tant que levier de renforcement des économies nationales, tout en étudiant les liens et les dynamiques à l’œuvre entre les marchés publics, les politiques industrielles et les échanges internationaux. Il dresse un état des lieux des politiques, des réglementations et des exemples à partir de recherches documentaires menées jusqu’en octobre 2025.
Le chapitre 2 examine les mesures mises en œuvre par les pays favorisant les entreprises et les produits nationaux qui utilisent les marchés publics et les échanges ou ont un impact sur eux. Les mesures examinées sont classées en deux catégories :
1. Des mesures directes qui peuvent poursuivre explicitement l’objectif déclaré de renforcement des économies nationales (c’est-à-dire l’octroi d’avantages aux entreprises nationales dans le cadre de la procédure d’appel d’offres, des exigences telles que l’obligation pour les soumissionnaires étrangers de créer une coentreprise avec une entreprise nationale, imposant une présence commerciale pour participer aux procédures de passation de marchés publics ou un transfert de technologie, l’exclusion explicite des soumissionnaires des marchés publics, par exemple pour des raisons de sécurité nationale ou de sûreté, ou des subventions aux produits nationaux).
2. Des mesures indirectes qui poursuivent d’autres objectifs, mais qui peuvent finalement aboutir à favoriser les produits ou les fournisseurs nationaux par rapport aux opérateurs économiques étrangers (exigences spécifiques en termes de performance environnementale ou de comportement social, promotion de l’innovation).
Le chapitre 3 examine comment les politiques et mesures commerciales internationales interagissent avec les objectifs de la politique industrielle et de la politique des marchés publics et ont un impact sur les chaînes de valeur mondiales. Premièrement, il examine le rôle crucial joué par les échanges pour permettre aux pouvoirs publics de fournir efficacement des services publics par le biais des marchés publics, ainsi que les accords internationaux établis pour faciliter les marchés publics transnationaux, créer un cadre réglementaire prévisible et lever les obstacles qui entravent l’égalité d’accès et une concurrence loyale entre les entreprises nationales et étrangères. Il examine également le potentiel des nouvelles technologies et des plateformes numériques de passation des marchés pour réduire les obstacles aux échanges et faciliter une participation internationale plus large aux marchés publics. Ce chapitre examine ensuite comment les préoccupations croissantes concernant la concurrence déloyale induite par certaines politiques industrielles qui entrent en conflit avec les échanges dans le cadre des marchés publics ont conduit de nombreux pays à adopter des mesures visant à assurer la réciprocité et une concurrence loyale. Ces efforts visent à instaurer des règles du jeu équitables entre les entreprises nationales et étrangères en favorisant l’accès réciproque au marché et l’égalité dans l’application des règles de concurrence. Enfin, au-delà de l’échange de biens et de services finaux, la section étudie également les chaînes de valeur des administrations publiques et examine leur résilience et leur stabilité, qui peuvent représenter des priorités stratégiques pour les administrations afin de garantir des sources d’approvisionnement sûres et fiables pour les marchés publics.
Le chapitre 4 conclut le rapport et souligne que des travaux d’analyse et de recherche supplémentaires sont nécessaires dans ce domaine pour étayer le dialogue sur les politiques à suivre et permettre que les décisions soient prises sur le fondement de données probantes.
Plusieurs des mesures examinées dans les chapitres 2 et 3 ont déjà été mentionnées dans le document « OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement processes » élaboré par la Direction des échanges et de l’agriculture de l’OCDE en 2017 et présenté à l’annexe A (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[19]). Cette taxonomie vise à identifier les obstacles auxquels se heurtent les entreprises étrangères pour accéder aux marchés publics. Le présent rapport réexamine certaines de ces mesures dans le cadre plus large de politiques industrielles visant à renforcer l’économie nationale qui, ce faisant, créent des barrières à l’entrée risquant à terme de modifier les échanges internationaux.
Références
[5] Asian Development Bank (2013), Trade and Procurement : Effective Public Purchasing and Market Access, Asian Development Bank, Mandaluyong City.
[9] Autor, D. et al. (2020), « Foreign Competition and Domestic Innovation: Evidence from US Patents », American Economic Review: Insights, vol. 2/3, https://doi.org/10.1257/aeri.20180481.
[17] Broecke, S. (2024), « Offshoring, Reshoring, and the Evolving Geography of Jobs : A Scoping Paper », OECD Social, Employment and Migration Working Papers, n° 308, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/adc9a9d5-en.
[3] Criscuolo, C. et al. (2022), « An industrial policy framework for OECD countries : Old debates, new perspectives », OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, n° 127, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0002217c-en.
[14] Folliot Lalliot, L. et C. Yukins (2024), « Will Protectionism Prevail in Global Public Procurement? », Concurrences, vol. N° 2-2024, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4839526 (consulté le 10 juin 2025).
[19] Gourdon, J., V. Bastien et L. Folliot-Lalliot (2017), « OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement processes », OECD Trade Policy Papers, n° 198, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5bfb44c3-en.
[4] Millot, V. et Ł. Rawdanowicz (2024), « The return of industrial policies : Policy considerations in the current context », OECD Economic Policy Papers, n° 34, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/051ce36d-en.
[1] OCDE (2025), Government at a Glance 2025, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0efd0bcd-en.
[2] OCDE (2025), Implementing the OECD Recommendation on Public Procurement in OECD and Partner Countries : 2020-2024 Report, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/02a46a58-en.
[15] OCDE (2025), OECD Supply Chain Resilience Review : Navigating Risks, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/94e3a8ea-en.
[16] OCDE (2024), « Pro-competitive industrial policy », OECD Roundtables on Competition Policy Papers, n° 309, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7c6b4708-en.
[10] OCDE (2024), Securing Medical Supply Chains in a Post-Pandemic World, OECD Health Policy Studies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/119c59d9-en.
[8] OCDE (2023), Pro-competitive Policies for a Sustainable Economy, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e6ddfb97-en.
[12] OCDE (2022), « The impacts and policy implications of Russia’s aggression against Ukraine on agricultural markets », OECD Policy Responses on the Impacts of the War in Ukraine, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0030a4cd-en.
[13] OCDE (2020), « Stocktaking report on immediate public procurement and infrastructure responses to COVID-19 », OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/248d0646-en.
[11] OECD (2021), « Fostering Economic Resilience in a World of Open and Integrated Markets », OECD.
[7] OECD (2015), Recommendation of the Council on Public Procurement, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411 (consulté le 14 June 2025).
[18] Tran, H. (2022), Our guide to friend-shoring: Sectors to watch, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/our-guide-to-friend-shoring-sectors-to-watch/ (consulté le 23 July 2025).
[6] World Bank Group (2020), Industrial Policy Effects and the Case for Competition, World Bank Group, Washington DC, https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/548701601014977452/industrial-policy-effects-and-the-case-for-competition (consulté le 12 juin 2025).