Marchés publics, échanges et politiques industrielles

4. Conclusions

Description

Ce chapitre souligne la nécessité de poursuivre les travaux d’analyse et de recherche sur les liens entre marchés publics, échanges et politiques industrielles afin d’alimenter le dialogue sur les politiques publiques et de favoriser une prise de décision fondée sur des données probantes. Il met en avant le besoin de mieux évaluer les impacts des interventions dans le domaine des marchés publics et suggère de mettre à jour la taxonomie de l’OCDE de 2017 relative aux mesures affectant les échanges dans les processus de passation des marchés publics, ainsi que de recourir davantage aux outils numériques pour améliorer l’accès aux marchés publics.

Le rapport met en évidence les liens étroits et complexes qui existent entre la politique en matière de marchés publics et les politiques commerciale et industrielle. Les marchés publics peuvent agir comme un moteur sur les échanges mondiaux, et en même temps être utilisés comme un levier à l’appui des objectifs de la politique industrielle. Au cours de la dernière décennie, la mondialisation a été au cœur de la dynamique de la croissance, permettant à des millions de personnes de sortir de la pauvreté et favorisant l’innovation grâce à l’interdépendance des marchés. Dans ce contexte, les choix en matière de politique commerciale et industrielle devraient être guidés par le souci de renforcer la résilience des chaînes de valeur mondiales, sans toutefois amoindrir les avantages potentiels, en termes d’efficience et d’innovation, ni perdre de vue les gains, en termes de revenus, escomptés de l’abaissement des obstacles aux échanges (OCDE, 2024[1]). La contradiction entre le mouvement d’ouverture des échanges et les pressions protectionnistes croissantes entraîne un remodelage des politiques de passation des marchés dans le monde entier. Si les systèmes de passation des marchés ont toujours été le produit de tentatives pour concilier l’ouverture à la concurrence mondiale et les priorités nationales, les tendances récentes laissent percevoir un basculement vers le protectionnisme. Les mesures en ce sens peuvent avoir des retombées non négligeables sur les économies et les populations au sens où elles risquent d’entraîner des perturbations des flux mondiaux d’échanges et d’investissements (OCDE, 2024[1]). Or celles-ci seraient particulièrement préjudiciables aux marchés émergents qui sont fortement tributaires de l'intégration mondiale pour leur stabilité et leur développement économiques.

Ces constats alimentent le débat de plus en plus vif sur la frontière parfois floue entre l'utilisation des marchés publics de manière stratégique, à l’appui d’efforts d'industrialisation obéissant au principe de l’« optimisation de l’utilisation des ressources », et l'adoption de mesures exposant au risque d’un basculement dans le protectionnisme. Tous ces éléments montrent qu’il convient de poursuivre les travaux d’analyse et de recherche dans ce domaine pour nourrir le dialogue sur les politiques à suivre et étayer la prise de décisions éclairées, fondées sur des données probantes.

4.1. Mise à jour de la taxonomie 2017, établie par l’OCDE, des mesures visant les procédures de passation de marchés publics qui ont des effets sur les échanges

La taxonomie de l’OCDE des mesures visant les procédures de passation de marchés publics qui ont des effets sur les échanges a été élaborée pour répondre aux deux principaux objectifs suivants : i) identifier les mesures pouvant avoir une incidence sur l’accès aux marchés publics transnationaux, et ii) déterminer si ces mesures ont des conséquences, et lesquelles, sur les fournisseurs étrangers (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[2]). La taxonomie a été élaborée en 2017, avant que le contexte de crises multiples et de chocs successifs au niveau mondial qui prévaut depuis quelques années ait attiré l’attention sur le rôle crucial des échanges dans la fourniture de biens et de services essentiels, tout en mettant en lumière les vulnérabilités liées à la dépendance de certains pays à l’égard de biens essentiels importés.

Compte tenu des tendances observées au cours de la dernière décennie, de l’évolution et du caractère plus changeant du paysage formé par les obstacles entravant l'accès aux marchés publics transnationaux ainsi que de l’utilisation toujours plus répandue des technologies numériques, il pourrait être judicieux d’actualiser la taxonomie de l’OCDE. Cette actualisation pourrait obéir au souci de tenir compte des points de vue des spécialistes des échanges et des marchés publics, de prendre en considération de nouveaux types de mesures apparus depuis 2017 et d’aider les pays à se tourner vers des stratégies ayant des effets moins restrictifs sur les échanges pour atteindre des objectifs de politique publique légitimes.

4.2. Aller plus loin dans l’évaluation de l’impact de l’utilisation des marchés publics à l’appui d’objectifs industriels

Le principe de « la mise en balance » énoncé dans la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics appelle les pays à employer une méthode d’analyse d’impact adaptée afin d’évaluer dans quelle mesure la passation de marchés publics permet de contribuer à la réalisation d’objectifs assignés à l’action publique (OECD, 2015[3]). Bien que la taxonomie de l’OCDE n’ait pas vocation à permettre de « porter un jugement sur la légitimité des objectifs de politique publique que les mesures recensées visent à atteindre », l’analyse d’impact demeure essentielle pour s’assurer que le système de passation de marchés publics concourt avec efficacité à la réalisation de ces objectifs. L'impact fait référence à la mesure dans laquelle une politique publique ou un programme a généré, ou a été mis en œuvre pour générer, des effets significatifs, positifs ou négatifs, voulus ou non, à un niveau plus global. Il renvoie à l'importance ultime et aux effets potentiellement transformateurs, c'est-à-dire aux effets sociaux, environnementaux et économiques à long terme, d’une mesure, au-delà des résultats immédiats observés (OCDE, 2025[4]).

Dans ce contexte, les retombées de toute utilisation des marchés publics au service d’objectifs de politique publique devraient être évaluées en fonction de critères adaptés afin d’offrir aux responsables publics les renseignements dont ils ont besoin concernant les avantages et les coûts d’une telle démarche (OECD, 2015[3]). La nécessité d’une évaluation devrait également s’imposer dans le cas de l’utilisation des marchés publics à l’appui d’objectifs de politique industrielle et d’autres objectifs ayant des conséquences sur les économies, notamment sur la productivité et l’innovation. Un tel exercice revêt d’autant plus d’intérêt dans un contexte où les pays cherchent à asseoir leur souveraineté économique et à renforcer la résilience des chaînes de valeur.

Comme indiqué au chapitre 2, le présent rapport n’a pas pour objet d’évaluer l’efficacité des politiques industrielles ou commerciales. D’après les données issues du deuxième rapport concernant la mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics, seuls 23 % environ des répondants déclarent évaluer l’impact des marchés publics sur l’économie (OCDE, 2025[4]). Il est donc indispensable d’aller plus loin dans l’élaboration de méthodologies claires susceptibles d’être utilisées dans les différents pays. Il conviendrait que celles-ci englobent une analyse coûts-avantages (précisant également les acteurs appelés à supporter les coûts) et mettent en évidence les implications à long terme des mesures envisagées. Leur mise au point exigera : i) des compétences pluridisciplinaires, ii) une coordination entre les différentes sphères de l’action publique, notamment entre les politiques commerciale et industrielle, de façon à assurer la cohérence des politiques, et iii) des efforts continus pour améliorer l’accès à des données de qualité (à la fois sur les marchés publics et sur l’économie).

4.3. Mettre à profit les technologies numériques pour élargir l’accès aux marchés publics

La transformation numérique s’accélère dans le monde entier et a déjà un des conséquences profondes sur les économies et dans tous les secteurs (OECD, s.d.[5]), en particulier en termes de productivité et d’emploi. Elle a donc aussi des répercussions sur les politiques commerciale et industrielle et sur les résultats obtenus dans ces domaines. Elle a par exemple considérablement réduit les coûts de participation aux échanges internationaux, en redéfinissant ce que nous échangeons, la façon dont nous échangeons et qui sont les participants aux échanges (OECD, s.d.[5]). Les marchés publics ne font pas exception : les technologies numériques en ont radicalement transformé le fonctionnement au cours des dernières décennies. Aujourd’hui, la transformation numérique de la passation de marchés invite à repenser l’ensemble du cycle de vie des marchés publics, à mieux relier les systèmes de passation des marchés à d’autres systèmes de données et de finances publiques, à intégrer des outils numériques à chaque phase, et au-delà, à investir dans des capacités robustes en matière de données.

Alors que les pays restent confrontés à des difficultés liées aux obstacles à l’accès aux marchés, aux formalités administratives, au manque de transparence et à la faible intensité de la concurrence, les outils numériques peuvent jouer un rôle central. Ils peuvent permettre d’abaisser les coûts de transaction, d’accroître la transparence, d’améliorer l’accès aux marchés publics - y compris pour les entreprises étrangères - et, à terme, de favoriser une plus grande ouverture à la concurrence et une plus grande efficience des marchés publics. Le secteur public comme celui des entreprises peuvent tirer parti des technologies numériques pour surmonter certaines difficultés d’accès aux marchés publics.

Références

[2] Gourdon, J., V. Bastien et L. Folliot-Lalliot (2017), « OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement processes », OECD Trade Policy Papers, n° 198, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5bfb44c3-en.

[4] OCDE (2025), Implementing the OECD Recommendation on Public Procurement in OECD and Partner Countries : 2020-2024 Report, OECD Public Governance Reviews, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/02a46a58-en.

[1] OCDE (2024), OECD Economic Outlook, Volume 2024 Issue 1 : An unfolding recovery, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/69a0c310-en.

[3] OECD (2015), Recommendation of the Council on Public Procurement, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411 (consulté le 14 June 2025).

[5] OECD (s.d.), « Digital transformation _ OECD ».