Développer une fonction RH résiliente dans la fonction publique française

Annexe A.  Études de cas de réponses apportées aux trois transitions par les fonctions publiques de certains pays Membres de l’UE

La transition numérique en Autriche : attirer les profils spécialisés

La transformation numérique de l’administration publique dépend en partie de sa capacité à recruter et fidéliser des talents qualifiés et spécialisés dans le domaine du numérique. En Autriche, cette transformation a mis en lumière les limites d’un système de gestion des ressources humaines qui peinait à suivre le rythme rapide des évolutions technologiques. Le cas autrichien illustre les défis auxquels font face de nombreux pays : attirer des spécialistes dans un marché du travail concurrentiel, moderniser les référentiels de métiers et de compétences, et offrir des perspectives de carrière adaptées.

Depuis deux décennies, l’administration publique autrichienne rencontre des difficultés croissantes pour attirer des profils spécialisés dans les technologies de l’information. Cette tendance s’est traduite par une baisse notable du nombre et de la qualité des candidatures pour ces postes. Cette baisse a eu un impact direct sur la capacité des administrations à pourvoir des postes essentiels au développement et à la maintenance des systèmes numériques publics. La situation s’est particulièrement détériorée autour de 2015, avec seulement une unique candidature par emploi en moyenne.

Trois éléments principaux expliquent cette perte relative d’attractivité. Premièrement, les procédures de recrutement et le calcul précis des salaires demeuraient relativement chronophages, ralentissant l’embauche. Deuxièmement, les salaires proposés étaient en moyenne inférieurs de 1 000 EUR à ceux du secteur privé, réduisant la compétitivité du secteur public. Enfin, les référentiels de carrière et de métiers utilisés dataient des années 1990 et ne correspondaient plus aux réalités actuelles des métiers numériques. Ces trois facteurs combinés ont rendu l’administration publique moins attractive, malgré la pertinence des missions et des projets proposés.

Le dernier de ces facteurs, le décalage entre les référentiels existants et la réalité, concernait environ 1 200 postes sur un total de 145 000. La forte spécialisation des emplois et la rigidité des parcours de carrière limitaient la capacité à intégrer les nouveaux profils émergents. Les emplois liés aux technologies numériques n’étaient pas suffisamment cartographiés, ce qui compliquait le recrutement de spécialistes pour répondre à des besoins en constante évolution.

En 2022, l’administration a adopté de nouvelles lignes directrices et un plan de compensation pour les spécialistes numériques. L’objectif était d’accélérer le recrutement, de mettre à jour les descriptions de poste et de rendre les salaires plus transparents en les affichant dans les annonces. Cette approche visait à renforcer l’attractivité de la fonction publique et à moderniser le cadre de gestion des emplois du numérique.

Les emplois numériques ont été reclassés selon cinq catégories et trois niveaux pour plus de clarté et de cohérence. Les catégories incluent ingénieur système, ingénieur logiciel, spécialiste DevOps et sécurité, généraliste IT et expert agile. Le système comprend huit grades, qui peuvent être associés à des niveaux d’emploi junior, intermédiaire ou senior en fonction de la nature de l’emploi. Ces grades déterminent la base salariale et les niveaux définissent ainsi des caractéristiques homogènes à l’échelle de l’administration. Chaque fiche de poste précise les missions, les compétences, les tâches, le niveau d’expérience recommandé et les responsabilités associées.

Infographie 1. Exemple de description d’emploi spécialisé du numérique en Autriche : Ingénieur système

Source : Information transmise par la Chancellerie fédérale d’Autriche.

Par ailleurs, la rémunération est désormais structurée pour offrir une progression prévisible liée à l’expérience. Chaque poste est associé à une grille salariale définie par le grade, avec quatre échelons atteints après un, quatre et neuf ans de service. Cette grille salariale limite l’écart de rémunération avec le secteur privé à 400 EUR pour les employés IT les plus gradés. Ce système garantit un avancement clair et transparent tout en tenant compte de la durée de service.

Enfin, la visibilité des opportunités a été renforcée par la mise en place d’un portail unique de recrutement. Ce portail centralise les offres, précise les profils recherchés et affiche les salaires. Ce type de pratique permet de renforcer la visibilité des offres d’emploi et ainsi de renforcer l’attractivité de la fonction publique. Les promotions restent possibles uniquement par candidature à un poste de niveau supérieur (intermédiaire ou senior), ce qui peut favoriser la mobilité interne tout en clarifiant les perspectives de carrière.

Un des éléments clés de cette politique a été l’appropriation de ce référentiel et de la grille salariale par l’ensemble des départements RH des administrations et des ministères. Cette appropriation permet notamment une utilisation horizontale du référentiel, permettant de véritablement structurer une filière numérique de la fonction publique autrichienne.

Ainsi, la réforme a déjà permis d’augmenter le nombre de candidatures et de réduire le recours à l’externalisation. Les offres reçoivent désormais entre 5 et 7 candidatures en moyenne, ce qui permet de répondre aux besoins tout en restant flexible face aux évolutions rapides du domaine IT. Une évaluation biennale vise à garantir l’actualisation des lignes directrices et l’ajout de nouveaux métiers pour mieux répondre aux besoins des administrations fédérales.

La transition écologique en Italie : le programme Mille Esperti pour attirer des profils spécialisés dans l’administration publique

La transition écologique exige des administrations publiques qu’elles mobilisent des compétences techniques pointues, capables de répondre aux impératifs réglementaires, technologiques et environnementaux. Ingénieurs spécialisés, experts en gestion environnementale, architectes durables, statisticiens et biologistes deviennent essentiels pour planifier, évaluer et mettre en œuvre des projets complexes, notamment dans le cadre des Plans nationaux de relance et de résilience (PNRR). C’est le cas notamment en Italie, où l’attractivité de la fonction publique pour ces profils demeure difficile. Cela s’explique notamment par une concurrence importante avec le secteur privé, en particulier en termes de rémunération. De plus, les disparités régionales peuvent accentuer ces tensions, avec certaines régions peinant à trouver des experts en ingénierie électronique ou en biologie, illustrant un décalage persistant entre les besoins des politiques publiques et l’offre réelle du marché du travail.

Face à ce déficit de compétences, le gouvernement italien a lancé le programme national Mille Esperti (Mille Experts) pour renforcer l’exécution du Plan national de relance et de résilience (PNRR). L’objectif est ainsi de recruter temporairement 1 000 experts dans des disciplines clés pour accélérer l’évaluation environnementale, l’octroi de permis, la passation de marchés publics et le suivi des chantiers liés à la transition verte. Le dispositif a suscité un vif engouement, avec près de 62 000 candidatures, notamment grâce à des rémunérations supérieures à la moyenne nationale. Cette mobilisation rapide a permis de réduire certains retards administratifs et d’initier la numérisation et la simplification de certaines procédures. Cependant, la nature temporaire des contrats a posé la question de la pérennité des résultats et du transfert de savoir-faire aux équipes permanentes.

Le rôle des départements RH a été double. D’une part, ils ont dû prendre des décisions stratégiques déterminantes pour la réussite du programme, influençant la circulation des savoir-faire, l’efficacité opérationnelle et la rapidité de mise en œuvre des actions. Par exemple, l’affectation des experts a constitué un enjeu central. Les approches ont varié selon les niveaux de gouvernement : certaines régions ont centralisé les compétences au sein de l’administration régionale, d’autres ont opté pour une répartition directe dans les municipalités, ou encore pour un modèle hybride.

D’autre part, les départements RH ont dû relever des défis liés à la diversité des profils recrutés. Ils ont ainsi dû chercher à faciliter l’adaptation de ces experts à la culture administrative, gérer les écarts de rémunération entre territoires et organiser des espaces de collaboration avec les agents publics en poste. Les expériences les plus concluantes montrent qu’un accompagnement structuré, combinant mentorat, apprentissage mutuel et transfert de compétences, donne de meilleurs résultats à long terme que l’affectation immédiate des experts à des tâches urgentes, qui répond à des besoins courts mais freine l’ancrage durable des compétences.

La région du Lazio a par exemple utilisé le programme Mille Esperti comme un levier de planification stratégique des compétences. Dès le lancement du dispositif, le Lazio a mis en place un suivi précis des profils recrutés, en comparant les besoins prévus aux usages réels. Cette analyse a révélé des écarts significatifs : les ingénieurs civils, initialement prévus comme troisième priorité de recrutement, ont finalement été les plus sollicités en nombre de jours travaillés. Ce constat a permis d’identifier un besoin structurel sous-estimé et d’ajuster les priorités pour les recrutements futurs. Au-delà de la performance opérationnelle, le Lazio a également utilisé Mille Esperti comme un laboratoire d’expérimentation RH, en affinant les méthodes de sélection, testant des modèles d’intégration, et développant un argumentaire pour fidéliser à long-terme les experts, afin qu’ils rejoignent ensuite la fonction publique. Cette démarche montre qu’un programme ponctuel peut servir de tremplin à la fonction RH pour bâtir une stratégie d’attraction et de rétention de talents rares.

L’expérience du Mille Esperti offre plusieurs enseignements pour la fonction RH à l’avenir. Premièrement, la fonction RH joue un rôle clé non seulement dans le recrutement, mais aussi dans la conception des parcours d’intégration et dans la mise en place de passerelles vers des emplois permanents. Deuxièmement, les données issues du suivi des missions sont précieuses pour orienter la planification des effectifs et anticiper les besoins émergents. Enfin, pour combler durablement les pénuries de profils techniques, il est nécessaire de réfléchir à un degré d’alignement des conditions de travail du secteur public avec celles du secteur privé, tout en valorisant l’impact sociétal des missions proposées.

La transition managériale en Estonie : diriger et gérer le changement structurel

La réorganisation ministérielle menée en Estonie en 2023 illustre la capacité d’un gouvernement à mettre en œuvre un changement structurel majeur aux conséquences managériales importantes dans un laps de temps relativement court. Cette réorganisation a été motivée par l’émergence de la transition écologique et la nécessité de réduire les silos dans la conception des politiques publiques comme priorités nationales, ainsi que par des attentes croissantes en termes d’agilité de l’administration et de réactivité face aux grands enjeux transversaux.

Afin de mieux répondre à ces priorités, cinq ministères ont été réorganisés au sein de deux nouvelles institutions : le ministère du climat et le ministère des affaires régionales et agricoles. La redistribution des responsabilités et du personnel a concerné environ 700 emplois, représentant près d’un quart des agents travaillant dans l’ensemble des ministères. La mise en œuvre effective, le 1er juillet 2023, s’est faite en moins de trois mois, imposant un calendrier resserré pour un changement d’une telle ampleur. De plus, ce processus a été principalement guidé par un sentiment d’urgence politique plutôt que sur une feuille de route détaillée. Ainsi, la réorganisation n’a pas fait l’objet d’une évaluation d'impact préliminaire ou d’un cadre unifié de gestion du changement.

En dehors des seuls effets de la réforme sur les structures administratives, celle-ci a également profondément impacté la culture organisationnelle et le vécu des agents. La fusion d’administrations aux cultures administratives et modes de fonctionnement distincts peut en effet générer à court et moyen terme une perte de repères et, dans certains cas, une baisse de motivation. Ainsi, le sentiment d’appartenance à l’organisation, moteur essentiel de l’engagement, peut être fragilisé lorsque l’organisation change rapidement d’identité ou de mission. Cela est d’autant plus important dans un système de gestion de l’emploi public relativement déconcentré où les ministères disposent d’une large autonomie.

Dans un tel contexte, le rôle des professionnels RH est déterminant. Cependant, les départements RH se sont retrouvés principalement mobilisés autour de tâches administratives et techniques, telles que s’assurer des transferts de personnels (gestion des passages d’agents d’un ministère à l’autre, malgré un manque de préparation, de données parfois incomplètes et l’absence de SIRH fiables ou harmonisés), et la coordination d’opérations administratives (résolution de complications techniques liées à des codes d’identifications incohérents, identification des anciens entretiens professionnels, mise à jour des contrats de travail).

D’autres tâches auraient gagné à être renforcées. C’est le cas par exemple de la mise en place d’un groupe de travail interministériel RH, qui a pu montrer l’intérêt d’approches transversales, mais est resté ponctuel et insuffisamment doté. De plus, si certaines réunions individuelles avec des agents ont eu lieu, ces actions sont restées ponctuelles, inégales, et insuffisamment structurées au niveau central. Ainsi, le soutien aux agents, à la fois psychologique et de clarification des perspectives professionnelles, s’est révélé fragmenté et réactif faute de préparation, d’outils adaptés et de ressources suffisantes.

La réforme ne peut être considérée comme étant achevée. L’évaluation faite de cette réforme souligne notamment que fin 2023, de nombreux agents estimaient encore que le processus n’était pas terminé, tant certaines fonctions restaient à clarifier et des ajustements quotidiens à opérer. Les questions liées à l’intégration des équipes, à l’identité organisationnelle et au fonctionnement courant demeuraient présentes, montrant que les effets de la réforme s’inscrivent dans la durée. Ce caractère inachevé souligne l’importance d’un accompagnement dans le temps long par l’ensemble des parties prenantes de la fonction RH.

Les enseignements tirés de cette expérience montrent que la réussite d’une transformation structurelle dépend d’une articulation fine entre leadership de direction, management intermédiaire et départements RH :

• Premièrement, les équipes de direction doivent porter une vision claire, capable de guider l’action au-delà des seules modifications organisationnelles. Elles jouent un rôle décisif pour relier les cultures administratives, maintenir un dialogue constant dans un contexte d’incertitude et assurer la cohérence des actions dans un système décentralisé. Leur capacité à conjuguer orientation stratégique et accompagnement humain repose sur des compétences solides en gestion du changement et en communication de crise.

• Deuxièmement, les managers intermédiaires, placés à l’interface entre la stratégie et l’opérationnel, sont essentiels pour traduire les orientations en actions concrètes et maintenir l’engagement des équipes. Leur position leur permet de capter les signaux faibles du terrain, de réagir rapidement aux obstacles et d’entretenir la motivation au quotidien. Cependant, leur efficacité reste tributaire du soutien qui leur est accordé, en particulier en matière de formation au management du changement, de communication interne et de partage d’outils. Sans ce renforcement, le risque est de créer un maillon faible entre la direction et les équipes.

• Enfin, les départements RH doivent être reconnus comme des partenaires stratégiques et non seulement techniques. Leur rôle a été limité par le manque de préparation et d’outils, ce qui les a cantonnés à des tâches réactives. Pour mieux préparer de futures réformes, il est nécessaire de renforcer leur coopération avec les équipes de direction et les managers intermédiaires et d’établir des systèmes communs permettent de mieux accompagner les agents.

Ainsi, cette réorganisation a permis à l’Estonie de mieux se préparer à de potentielles réformes similaires. Des réflexions sont en cours afin d’instaurer un dispositif centralisé de gestion du changement, de renforcer l’appui aux managers intermédiaires et de traiter l’intégration culturelle avec la même rigueur que la réorganisation structurelle. Ces mesures contribueraient à rendre l’administration plus résiliente et mieux préparée aux transitions à venir.

Développer les pratiques RH en Irlande à travers la mise en place d’un cadre à destination des professionnels RH

En Irlande, la modernisation de la fonction RH est perçue comme un levier stratégique pour améliorer la performance du service public, en lien avec la Better Public Services Transformation Strategy 2030. Le gouvernement s’est engagé dans un partenariat avec le Chartered Institute of Personnel and Development (CIPD), organisme en charge du développement de normes professionnelles pour les professionnels RH et de développement des compétences RH au Royaume-Uni et en Irlande. Cette initiative vise à développer les pratiques RH dans l'ensemble de la fonction publique en alignant les politiques et processus RH sur les normes professionnelles et en dotant les professionnels des RH des compétences, des comportements et des connaissances nécessaires pour relever les défis d'un monde du travail en constante évolution. L'ambition est de créer une communauté de professionnels des RH capables d'anticiper et de piloter la transformation et le changement des effectifs dans l'ensemble de la fonction publique et de montrer l'exemple dans l'ensemble de la fonction publique.

Ce partenariat formel entre le Département des dépenses publiques irlandais et le CIPD a commencé en mars 2024 et se poursuit. Sa gouvernance repose sur un comité stratégique chargé de l'orientation et un groupe opérationnel chargé de la mise en œuvre. Le programme s'articule autour de quatre axes de travail complémentaires visant à renforcer la fonction RH au sein de la fonction publique irlandaise : le People Impact Tool, la HR Policy Review, le People Standards Framework, et le volet CIPD Learning.

People Impact Tool

Le People Impact Tool est un outil en ligne d'évaluation des capacités permettant aux organisations de mesurer l'expérience des employés au sein de la fonction RH, son adéquation aux besoins opérationnels et son aptitude à l'avenir. Les résultats fournissent une évaluation de base des capacités RH, conforme aux normes professionnelles RH définies dans la cartographie professionnelle du CIPD.

En mai 2024, la fonction publique irlandaise a déployé le People Impact Tool dans le cadre de son programme de travail initial afin de faciliter l'établissement d'une base de référence des capacités RH et d'obtenir des informations essentielles sur les points forts, les défis et les axes stratégiques du secteur. Le People Impact Tool a été diffusé par le CIPD sous forme d'une courte enquête auprès des employés, des responsables hiérarchiques, des cadres supérieurs et des équipes RH de 24 ministères/organismes de la fonction publique. Les résultats ont été analysés par le CIPD et consignés dans un rapport en juin 2024.

Ce rapport a mis en évidence plusieurs points forts de la fonction RH, notamment une solide expertise RH, une capacité d'adaptation au changement, un engagement et une communication RH positifs au sein des organisations, ainsi que de solides structures de formation et de développement. L'enquête a également identifié des axes de développement, notamment le recrutement et les ressources humaines, la planification des effectifs, la transformation numérique et l'analyse des effectifs. Par ailleurs, chaque ministère/organisation a reçu un rapport détaillant ses résultats individuels, avec une comparaison avec l'ensemble de la fonction publique. Le CIPD a également collaboré avec les ministères pour une analyse approfondie des forces, des défis et des axes de développement organisationnels, assortie de recommandations pour l'avenir.

Revue des politiques RH

En juillet 2024, le deuxième axe de travail a porté sur une revue des politiques RH afin d'évaluer l'adéquation des politiques RH centralisées de la fonction publique avec l'évolution des besoins des effectifs. Cette revue a examiné l'étendue et la nature de l'ensemble des politiques RH de la fonction publique (77) et a examiné leur pertinence, leur format, leur accessibilité, leur cohérence, leur langage et leur style. Elle a identifié un manque de cohérence dans la conception, le style et la structure des politiques RH et formulé des recommandations visant à intégrer la flexibilité, l'inclusivité et la préparation numérique dans leur conception. Elle a également souligné la nécessité de rendre les politiques plus accessibles en adoptant une approche centrée sur l'employé, en utilisant un langage clair, en évitant le jargon et en améliorant la cohérence en termes de style, de longueur et de format.

En janvier 2025, un groupe de travail sur les politiques RH de la fonction publique a été créé pour donner suite aux recommandations de la revue. Parmi les principales actions figurent l'élaboration d'une boîte à outils et d'un modèle de politique RH accessibles aux décideurs, la modernisation des politiques RH existantes, un outil d'IA pour les requêtes relatives aux politiques RH et le développement d'une plateforme de pratiques RH permettant aux équipes RH et aux employés d'accéder aux politiques, outils et ressources. Ces travaux sont en cours et devraient s’achever à la mi-2026.

People Standards Framework

En septembre 2024, le troisième axe de travail a été lancé. Il portait sur l'élaboration d'un cadre de normes RH pour la fonction publique irlandaise. L'ambition de ce cadre était d'harmoniser les pratiques RH au sein de la fonction publique et de définir les compétences, les connaissances et les comportements nécessaires aux professionnels RH pour réussir dans leurs fonctions à tous les stades de leur carrière, du début de carrière à la direction stratégique des RH.

L'élaboration du cadre a suivi une approche en plusieurs étapes, de la conception initiale à son lancement officiel en mai 2025. Le processus a alterné entre phases de conception, ateliers, validation collective, revue par les sponsors et approbation par le CIPD. Chaque étape de conception et de validation comportait seize ateliers réunissant douze participants, supervisés par des sponsors de la haute direction issus de la haute fonction publique. Vingt responsables RH et 345 employés RH issus de trente-deux départements ont contribué à l'élaboration des normes RH. Ces normes reflètent les réalités opérationnelles des RH dans la fonction publique irlandaise, avec une forte ambition en matière de développement des capacités RH stratégiques actuelles et futures. La vaste consultation et la large participation de l'ensemble de la communauté RH de la fonction publique ont permis d'asseoir la légitimité du cadre et de préparer son adoption.

Le Cadre repose sur trois piliers. Le pilier « Connaissances fondamentales » définit les connaissances liées à la gestion des pratiques RH, la compréhension des comportements organisationnels, les pratiques axées sur les données, la transformation numérique et la gestion du changement. Le pilier « Comportement fondamental » englobe les attitudes attendues, telles que la pratique éthique, le courage professionnel, l'inclusion et la volonté d'apprendre continuellement. Enfin, le pilier « Connaissances spécialisées » décrit neuf domaines d'expertise, allant de la gestion stratégique des talents au développement organisationnel, en passant par l'égalité et l'inclusion, et l'engagement des employés. Chacun de ces domaines offre des possibilités de spécialisation et d'avancement sur quatre niveaux de compétences, permettant aux professionnels des RH de planifier leur carrière tout en répondant aux besoins des administrations.

Infographie 2. Exemple d’une connaissance de base du People Standards Framework : la transformation numérique

Source : CIPD et le gouvernement de l’Irlande (2025), People Standards Framework.

Le People Standards Framework est conçu comme un outil de développement professionnel qui peut être utilisé autant par les professionnels RH que par les managers, lors des recrutements, des intégrations ou des évaluations de performance. Bien que son déploiement soit récent, il présente un fort potentiel pour harmoniser les pratiques, clarifier les attentes et renforcer la reconnaissance professionnelle. Sa réussite dépendra de la capacité à l’intégrer dans les processus de gestion et à le mettre à jour régulièrement pour refléter l’évolution du métier. Il pourrait ainsi devenir un levier majeur pour placer la fonction RH au cœur de la transformation du service public irlandais. Cet outil est actuellement en cours de traduction et d'adoption dans l'ensemble de la fonction publique irlandaise par les collectivités locales, le secteur de la santé et les services de police.

Apprentissage à travers le CIPD

Le dernier axe de travail du programme vise à concrétiser le People Standards Framework grâce à l'accès à des ressources pertinentes et à des opportunités de formation et de développement afin de soutenir le développement des compétences RH et des parcours professionnels des professionnels RH. En partenariat avec le CIPD, une plateforme de connaissances dédiée à la fonction publique a été conçue et lancée sur le site web du CIPD. Elle permet à tous les professionnels RH (environ 1 400) d'accéder à diverses ressources du CIPD, telles que des formations courtes et autodirigées, des rapports de recherche, des bibliothèques d'apprentissage, des fiches d'information RH, des programmes RH accrédités et des communautés/réseaux RH des secteurs public et privé.

Des formations accréditées par le CIPD sont également accessibles aux organismes de la fonction publique via l'Institut d'administration publique (IPA), qui propose un certificat de base en pratiques RH et un diplôme en gestion du personnel. Un diplôme avancé en pratiques RH stratégiques est actuellement en cours de création. Le réseau des responsables RH de la fonction publique en Irlande réunit chaque trimestre plus de 150 responsables RH pour partager les meilleures pratiques RH, présenter des études de cas organisationnelles et identifier les défis et les opportunités permettant d'adapter les pratiques RH à l'évolution des besoins du monde du travail.

Cette démarche illustre combien la professionnalisation de la fonction RH constitue un levier stratégique pour préparer l’avenir du service public. En alignant les pratiques sur des standards reconnus, en investissant dans les compétences et en renforçant la communauté RH, elle dote l’administration des outils nécessaires pour accompagner les grandes transitions à l’œuvre. Le succès de cette initiative dépendra de la capacité à ancrer ces standards dans la durée, à maintenir leur pertinence face à l’évolution rapide du travail, et à positionner durablement les professionnels RH comme acteurs clés de la transformation publique.