Martin Borowiecki
Federico Giovannelli
Jan Stráský
Études économiques de l’OCDE : Union européenne et zone euro 2025
Description
La faiblesse de croissance de la productivité dans l’UE témoigne d’obstacles persistants sur les marchés internes, de la rigidité des marchés du travail et d’un système financier dominé par les banques, qui ne parvient pas à diriger une épargne élevée vers l’investissement dans de jeunes entreprises innovantes. C’est ainsi que l’UE se voit distancer par les États-Unis, et de plus en plus par la Chine, en matière d’innovation et d’adoption de nouvelles technologies. La productivité peut être renforcée en poussant plus loin l’intégration du marché unique des capitaux, du travail et des services. Il faudra pour cela engager des réformes structurelles destinées à réduire les obstacles sur le marché intérieur, mais aussi alléger la charge réglementaire pour renforcer la concurrence et libérer la dynamique des entreprises.
Depuis 2000, les gains d’emploi ont stimulé la croissance économique dans l’Union européenne, alors que la hausse de la productivité du travail s’est tassée. L’écart de productivité entre l’UE et les États-Unis s’est ainsi creusé (Graphique 4.1.). Bien que plus vigoureuse dans certains pays de l’UE (Pologne, Suède), la croissance de la productivité s’est montrée atone dans bon nombre d’autres. À l’avenir, sachant que le vieillissement démographique et la diminution de la population d’âge actif rendront plus difficile de maintenir une croissance portée par l’emploi, l’UE sera davantage tributaire de sa productivité (André, Gal et Schief, 2024[1]).
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; OCDE, Productivité (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Parallèlement, le coût élevé de l’énergie, les tensions commerciales mondiales et les politiques industrielles protectionnistes mettent la compétitivité en danger. Certaines des difficultés de l’UE proviennent de domaines dans lesquels le marché unique n’est pas encore pleinement intégré ; Ce manque d’intégration limite les possibilités d’économies d’échelle à l’image de celles dont peuvent bénéficier les entreprises américaines et chinoises (Letta, 2024[2] ; Draghi, 2024[3]). Des obstacles réglementaires excessivement restrictifs à l’entrée des entreprises sur le marché et à la concurrence, qui persistent dans bon nombre de pays et secteurs, brident l’intégration du marché et la croissance de la productivité (Commission européenne, 2023[4] ; Commission européenne, 2023[5]). De même, un système financier dominé par les banques et fragmenté nationalement ne parvient pas à diriger une forte épargne vers l’investissement dans des entreprises jeunes et innovantes aussi bien que dans des secteurs à forte intensité de capital immatériel (Demmou, Stefanescu et Arquie, 2019[6]). L’UE est ainsi distancée par les États-Unis, et de plus en plus par la Chine, en matière d’innovation et ce, plus particulièrement dans le domaine de l’intelligence artificielle et autres secteurs de haute technologie (Fuest et al., 2024[7]). D’autre part, malgré le niveau relativement élevé de compétences de ses ressortissants, l’Europe manque de main-d’œuvre qualifiée dans les secteurs les plus en tension, rendant d’autant plus nécessaire d’améliorer la mobilité des travailleurs. Ce chapitre est consacré aux politiques de renforcement de la productivité et portera principalement sur les politiques du marché unique. Un marché unique approfondi et plus intégré est possible, au prix de réformes structurelles pour réduire les obstacles sur le marché intérieur.
La progression atone de la productivité témoigne d’une forte diminution de la croissance de la productivité multifactorielle ou de l’efficience dans l’utilisation de la main-d’œuvre et des capitaux. Depuis la crise financière mondiale, elle témoigne en outre d’une moindre accumulation de capital (Graphique 4.2., parties A et B). De fait, depuis 2000, la productivité du travail dans l’UE progresse d’un demi-point de pourcentage de moins par an qu’aux États-Unis. La performance de la productivité dans la zone euro est encore plus atone et trahit la faiblesse des gains de productivité dans ses plus grands pays. À l’inverse, quelques États membres d’Europe du Nord, mais aussi d’Europe centrale et orientale, affichent une croissance plus vigoureuse de la productivité, due dans le dernier cas à la convergence en cours. Les niveaux de productivité n’en restent pas moins relativement faibles en Europe centrale et orientale (parties C et D).
Note : La productivité du travail est mesurée par le PIB réel par heure travaillée, en USD à PPA. Dans la partie A, la moyenne OCDE est pondérée par le nombre d’heures travaillées. Dans la partie B, l’agrégat UE comprend 14 pays membres plus la Norvège, à savoir AUT, BEL, DEU, DNK, ESP, FIN, FRA, GRC, IRL, ITA, LUX, NLD, NOR, PRT, et SWE.
Source : OCDE, Productivité (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Le ralentissement de la productivité n’a épargné aucun secteur, même si la structure sectorielle peut en partie expliquer les différences relevées (Graphique 4.3.. ). Par comparaison avec les États-Unis, on observe en particulier une baisse de productivité dans le secteur de l’information et de la communication ainsi que dans celui des services professionnels, tous deux grands utilisateurs de technologies numériques. Ce constat tient aussi à la fois à la plus grande capacité de création et d’utilisation de technologies numériques des entreprises américaines, et à leur plus grande envergure (van Ark, O’Mahony et Timmer, 2008[8] ; Schivardi et Schmitz, 2019[9]). L’UE, à l’inverse, n’a pas récolté les fruits des technologies numériques, bon nombre d’entreprises européennes étant de trop petite taille et freinées par la réglementation pour pouvoir exploiter pleinement les nouvelles technologies (voir ci-après).
Note : La productivité du travail est mesurée par la valeur ajoutée réelle par salarié, en volumes chaînés de 2015.
Source : Eurostat ; BEA ; et calculs de l’OCDE.
Globalement, l’investissement est relativement élevé en part du PIB, grâce à un investissement résidentiel dynamique (Graphique , partie A). En revanche, l’investissement porteur de productivité, hors logement, a progressé plus mollement qu’aux États-Unis depuis le début des années 2000 et les taux d’investissement de l’UE et des États-Unis ont commencé à diverger sensiblement après la crise financière (partie B). Cette divergence est principalement le fait d’une baisse des dépenses en produits de la propriété intellectuelle, notamment en R-D d’entreprise et technologies de l’information. Toutes les activités sont concernées, mais la divergence est particulièrement marquée dans le secteur des technologies de l’information et de la communication (parties C et D) (FMI, 2024[10] ; BEI, 2024[11] ; OCDE, 2025[12]). Elle tient au fait que les entreprises américaines de haute technologie dépensent plus en R-D et sont de plus grande envergure (Pinkus et al., 2024[13]). En revanche, les dépenses en R-D d’entreprise dans l’UE sont concentrées dans les secteurs de moyenne technologie, comme l’automobile.
Note : Dans les parties C et D du graphique, les catégories « machines et équipements » et « systèmes d’armement » comprennent les équipements de transport, les équipements des TIC (matériel informatique et équipements de télécommunications) et autres machines et équipements et systèmes d’armement. Les produits de la propriété intellectuelle comprennent les logiciels et bases de données, la recherche-développement, la prospection et l’évaluation minières.
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
La productivité des entreprises européennes les plus productives (ou entreprises situées à la frontière) a progressé plus lentement que celle des entreprises américaines également situées à la frontière dans l’ensemble de l’économie depuis 2005, et plus particulièrement dans le secteur des technologies de l’information et de la communication (FMI, 2024[10]). Bien que l’UE ne soit pas spécialisée en TIC, l’atonie de la productivité dans les secteurs de moyenne à haute technologie importants, y compris dans le secteur de l’automobile et des machines de pointe, est préoccupante et révélatrice d’une activité d’innovation moins dynamique (Modery et al., 2021[14]). Le manque d’innovation et de spécialisation dans les secteurs de moyenne technologie a contribué au retard de l’UE par rapport aux États-Unis, et de plus en plus par rapport à la Chine, en matière d’innovation dans les technologies de pointe comme l’intelligence artificielle (Filippucci, Gal et Schief, 2024[15] ; Fuest et al., 2024[7] ; OECD.AI, 2024[16]). Entre autres facteurs, cette faiblesse de l’innovation s’explique par un manque d’investissement dans les jeunes entreprises innovantes.
La croissance de la productivité du travail des entreprises européennes s’est elle aussi montrée moins résiliente face aux chocs économiques et a rebondi plus lentement qu’aux États-Unis. La productivité du travail des entreprises américaines situées à la frontière a progressé de 1.7 % en 2014 par rapport au niveau enregistré avant la crise financière de 2007. La productivité du travail des entreprises européennes situées à la frontière a quant à elle diminué de 0.9 % en 2014 par rapport à 2007. De même, la productivité du travail des entreprises américaines situées à la frontière a enregistré une progression de 1.9 % au-dessus des niveaux pré-pandémie en 2021, soit plus du double de la hausse de 0.9 % de la productivité du travail des entreprises européennes équivalentes (Graphique 4.5.., partie A). Le plus faible rebond de la productivité des entreprises européennes situées à la frontière pourrait également traduire une plus faible dynamique des entreprises.
Note : Parties A, B et C, les calculs sont fondés sur la méthodologie d’Andrews et al. (2016[17]). Productivité du travail moyenne pour les secteurs au niveau à deux chiffres de la Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne Rév. 2 (NACE Rév. 2) à partir de données au niveau des entreprises. La productivité du travail est définie comme la valeur ajoutée par salarié entre les 5 % d’entreprises au sommet de la distribution de la productivité (la « frontière » européenne) et la médiane (l’entreprise européenne « médiane ») dans chaque secteur au niveau à deux chiffres dans la classification NACE Rév. 2 sur 20 pays de l’UE pour lesquels on dispose de données au niveau de l’entreprise. Dans 99 % de tous les secteurs européens, l’entreprise médiane est une petite ou moyenne entreprise. « Activités de fabrication » et « Services » désignent respectivement les secteurs 10 à 33 et 45 à 82 (à l’exception du secteur financier, 64 à 66) de la classification NACE Rév. 2.
Source : Calculs de l’OCDE à l’aide de la base de données Orbis des comptes financiers des entreprises par Moody’s/BvD (2024).
La perte de vitesse de la productivité est également due au ralentissement de la productivité du travail des petites et moyennes entreprises (PME, ou l’entreprise médiane) dans le secteur manufacturier européen depuis la crise financière (Graphique 4.5.., partie B). La perte de productivité du travail des PME (ou de l’entreprise médiane) dans le secteur européen des services est encore plus prononcée (partie C). En revanche, les entreprises du secteur des services à la frontière de la productivité ont continué d’enregistrer une plus forte performance que les autres depuis la crise financière, indiquant un ralentissement de la diffusion de l’innovation et des meilleures pratiques de gestion entre les entreprises (Andrews, Criscuolo et Gal, 2016[17] ; André et Gal, 2024[18]). La dispersion croissante des gains de productivité dans le secteur des services pourrait également tenir à une concurrence timide, au mécanisme du « gagnant emporte tout » à l’œuvre sur les marchés, et à un manque d’intégration du marché des services qui prive les entreprises européennes des possibilités d’économies d’échelle dont peuvent bénéficier celles des États-Unis.
La progression atone de la productivité traduit en outre une allocation inefficace des ressources entre les entreprises (BCE, 2024[19]). L’efficience allocative, c’est-à-dire la réaffectation de ressources en main-d’œuvre vers des entreprises plus productives au sein d’un secteur, en progression entre 2000 et la crise financière, est en repli depuis lors. Les taux d’entrée et de sortie d’entreprises en Europe ont eux aussi reculé (Graphique , parties A à C) (Cho et al., 2024[20] ; Calvino, Criscuolo et Verlhac, 2020[21] ; Calvino et Criscuolo, 2019[22]). De manière plus générale, les réallocations d’emplois entre les secteurs sont également moins importantes pendant les crises dans l’Union européenne qu’aux États-Unis (partie D). Cette inefficacité croissante de l’allocation des ressources est due en grande partie à des marchés du travail rigides et à des obstacles persistants à l’entrée des entreprises sur le marché et à la concurrence, autant de facteurs qui empêchent les ressources en capital et en main-d’œuvre d’atteindre les entreprises les plus productives. Il est d’autre part possible que des procédures d’insolvabilité longues et inefficaces maintiennent en vie des entreprises qui ne sont pas productives, nuisant ainsi à une réallocation efficace. On peut penser que cette situation a également accru la vulnérabilité de l’économie européenne aux chocs économiques, ce qui se traduit par des effets durables sur la structure et l’allocation sectorielle de la production.
La réduction des obstacles réglementaires qui brident le développement des entreprises productives, couplée avec l’amélioration des procédures d’insolvabilité pour accélérer la sortie des entreprises non productives, pourrait redonner du souffle à la croissance de la productivité et renforcer le marché unique (Zona Mattioli et Borowiecki, 2025[23]). De telles réformes seront également importantes pour accroître la capacité de l’économie européenne à faire face aux chocs économiques. Qui plus est, les réformes qui tirent parti des nouvelles technologies, comme l’IA, contribueront à dynamiser la croissance de la productivité (Filippucci, Gal et Schief, 2024[15]).
Note : Parties A et B, données du projet DynEmp de l’OCDE pour l’Allemagne, l’Espagne, la France et l’Italie. Taux moyens d’entrée et sortie d’entreprises en pourcentage de la population des entreprises, en prenant en compte celles qui emploient au moins deux personnes. L’entrée est définie comme l’année de constitution déclarée dans les microdonnées lorsque cette année est antérieure à la période considérée ; sinon, la première année d’emploi positif. La sortie est définie comme la dernière année d’emploi positif. « Grandes économies européennes » correspond à la moyenne non pondérée des pays suivants : Allemagne, Espagne, France et Italie. Dans la partie C, l’efficience allocative correspond à la covariance, au sein d’un secteur, entre la taille des entreprises et la productivité du travail des entreprises selon Olley et Pakes (1996). La taille des entreprises correspond à l’emploi et à la productivité du travail en valeur ajoutée par salarié. Plus la covariance (positive) est importante entre taille et productivité des entreprises, plus la part de l’emploi qui va aux entreprises plus productives est forte et plus la productivité du secteur est élevée. Toutes les décompositions sont calculées au sein de chaque secteur au niveau à deux chiffres dans la classification NACE Rév. 2. Le diagramme montre la moyenne pondérée en fonction de l’emploi de l’ensemble des secteurs. Dans la partie D, l’indice de redéploiement est calculé à partir des taux de croissance de l’emploi en glissement annuel de la classification SIC des secteurs d’activité.
Source : Garcia-Cabo Herrero et al., (2023) Sectoral shocks, reallocation, and labor market policies, European Economic Review, https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2023.104494 ; calculs de l’OCDE à l’aide de l’édition 2024 de la base de données des comptes financiers des entreprises par Moody’s/BvD ; et projet DynEmp de l’OCDE, « Mesurer la création d’emplois par les start-ups et les jeunes entreprises ».
Le renforcement du marché unique est un levier d’action important dont dispose l’UE pour rehausser les gains de productivité. En stimulant les échanges, la concurrence et l’investissement intra-UE, l’intégration du marché a stimulé la croissance économique de manière plus générale (Kierzenkowski et al., 2016[24] ; in ‘t Veld, 2019[25] ; Felbermayr, Gröschl et Heiland, 2022[26]). Un marché plus grand permet aux entreprises d’exploiter des économies d’échelle. La réduction des obstacles à la mobilité de la main-d’œuvre et l’application vigoureuse des politiques de la concurrence font augmenter la contestabilité des marchés, ce qui est à son tour bénéfique pour la dynamique des entreprises. Des gains d’efficience par la réallocation vers les entreprises plus productives sont alors possibles. D’autre part, qui dit diminution des obstacles aux échanges et harmonisation de la législation et des normes dit baisse des coûts pour les entreprises (Sondermann et Lehtimäki, 2020[27]). Le bon fonctionnement du marché unique suppose des politiques de la concurrence, de l’innovation, de l’énergie, des transports, des télécommunications et des échanges commerciaux. L’UE est en outre responsable à la fois de l’intégration du marché de capitaux et des banques transfrontalières. La fiscalité relève principalement de la compétence des États membres, mais l’UE prescrit le taux minimum de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de taxation des produits énergétiques, dont les carburants et les combustibles de chauffage. Elle encourage également la coopération entre ses États membres dans la lutte contre l’évasion fiscale. Par exemple, la directive relative à la coopération administrative vise à renforcer l’échange automatique de renseignements en matière fiscale, et le Pilier Deux du Cadre inclusif OCDE/G20 a été transposé dans le droit de l’Union.
C’est grâce à une très forte déréglementation que le marché unique européen des biens a pu être concrétisé, dans les années 1990. Ce choix d’un marché unique des biens par les pays de l’UE s’explique par le fait que l’inefficience causée par la fragmentation des marchés nationaux pesait plus lourd que le coût de la réglementation du marché unique. Depuis, cependant, ce coût n’a fait qu’augmenter sous l’effet de la multiplication des règlements européens. En cause : l’absence d’évaluations d’impact économique rigoureuses des règlements, comme le Règlement général sur la protection des données de 2016 ou encore les règles concernant la publication d’informations et le devoir de vigilance en matière de durabilité de 2024, pour ne citer que quelques exemples dans les secteurs numériques. Les règlements se sont accumulés, les nouveaux s’ajoutant aux plus anciens et créant un fardeau réglementaire toujours plus lourd qui n’incite pas les entreprises à investir et à accroître leur productivité. Bien conçue, la réglementation européenne peut réduire les coûts de mise en conformité pour les entreprises actives au sein du marché unique, lesquelles devraient autrement supporter le coût de la mise en conformité avec 27 lois nationales différentes. Aussi, pour alléger les coûts de la réglementation du marché unique, l’UE devrait veiller à ce que les règlements fassent l’objet d’une évaluation d’impact économique appropriée.
La libéralisation des marchés des services a été plus tardive que celle des marchés des biens. En 2006, la directive sur les services a instauré un cadre réglementaire pour le marché unique des services couvrant environ deux tiers des activités de service (commerce de détail, construction et tourisme inclus) à l’intérieur de l’UE ou 45 % de son PIB. Les services qui n’entrent pas dans le champ de la directive, notamment les services financiers, les services de réseau (énergie et télécommunications) et les services de transport, bénéficient d’une réglementation européenne spécifique. Pour renforcer la mobilité de la main-d’œuvre, la directive sur les qualifications professionnelles pose des règles qui facilitent la reconnaissance des qualifications d’un pays membre de l’UE à l’autre.
Cependant, malgré les progrès réalisés sur le marché unique des services, celui-ci demeure moins intégré que le marché des biens. Les pays de l’UE ont conservé une grande marge de manœuvre dans la mise en œuvre de la directive sur les services. Le fait est que certains services ne sont pas échangeables, qu’il existe des obstacles culturels et linguistiques (Parsons et Smith, 2022[28] ; Jacobs, Parsons et Moland, 2024[29]), mais aussi que la directive sur les services ne vise pas l’harmonisation totale des réglementations nationales. Elle cherche plutôt à supprimer les obstacles disproportionnés, discriminatoires ou injustifiés.
Certains pays de l’UE sont néanmoins bien moins ambitieux que d’autres dans la mise en œuvre de la directive sur les services. Dans le cas des services professionnels, la reconnaissance mutuelle des qualifications encore limitée freine la mobilité de la main-d’œuvre et la fourniture de services. Par conséquent, des différences persistent entre les pays dans la réglementation des services professionnels, du commerce de détail, des télécommunications et des services de transport, entre autres (Letta, 2024[2]). Ces obstacles à l’entrée sur le marché et à la croissance protègent les rentes des entreprises historiques, restreignent l’entrée de jeunes entreprises innovantes et entravent le redéploiement efficace des ressources vers les entreprises les plus productives (Sorbe, Gal et Millot, 2018[30]).
Fait important, un marché unique fragmenté désavantage les entreprises européennes, car les sociétés qui évoluent sur de plus grands marchés peuvent plus facilement développer des économies d’échelle et ont tendance à être plus innovantes et plus productives (Draghi, 2024[3]). L’UE a besoin d’un marché unique plus intégré, avec moins d’obstacles réglementaires, pour favoriser l’expansion et l’innovation des entreprises. Ses États membres ayant un rôle essentiel dans la mise en œuvre du droit du marché unique, l’Union pourrait faciliter une collaboration plus étroite entre les pays qui la composent afin de dégager les meilleures pratiques pour réduire les charges et favoriser l’homogénéité des approches sur l’ensemble du marché unique (voir ci-après).
En 2025, l’UE a annoncé la simplification des règles d’aides d’État pour les technologies propres et les activités de fabrication à forte intensité énergétique jusqu’à 2030, en soutien aux politiques industrielles nationales dans ces domaines. En particulier, la proposition d’un nouveau cadre pour les aides d’État au service du Pacte Industrie propre cherche à simplifier et à assouplir les règles d’aides d’État pour encourager l’investissement national dans les domaines correspondant aux priorités de l’UE (Encadré 4.1). Ce nouveau cadre tiendrait compte de l’expérience acquise avec l’encadrement temporaire de crise et de transition, lequel a eu pour effet d’assouplir pour un temps les règles d’aides d’État pendant la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique en faisant usage de la flexibilité prévue dans le Traité pour remédier à de graves perturbations économiques.
Toutefois, simplifier et introduire davantage de flexibilité dans les règles applicables aux aides d’État dans les secteurs stratégiques, avec un recours plus intensif à la politique industrielle nationale, pourraient aboutir à assouplir ces règles, ce qui peut avoir des conséquences pour la concurrence et l’équité des conditions sur le marché unique (OCDE, 2023[31]). Par exemple, les pays qui disposent d’une plus grande marge budgétaire peuvent apporter un soutien excessif à leurs propres secteurs et entreprises, et compromettre ainsi l’intégrité du marché unique. Cette flexibilité accrue pourrait aussi affaiblir les incitations à renforcer la coordination entre les initiatives nationales conformes aux objectifs de l’UE (Hodge et al., 2024[32] ; Piechucka, Sauri-Romero et Smulders, 2024[33]). Pour protéger le marché unique, l’UE devrait se garder de prolonger l’assouplissement des règles d’aides d’État. Le cadre juridique de l’UE en vigueur, en particulier les Lignes directrices de 2022 concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie, autorise déjà les subventions vertes justifiées par des externalités environnementales et la protection du climat. Si l’UE intervient dans la politique industrielle, une analyse coûts-avantages rigoureuse et de portée européenne peut être particulièrement efficace (voir ci-après).
La politique industrielle a été en grande partie motivée par le sentiment qu’il fallait accroître la sécurité et la résilience économiques dans un contexte de fragmentation géopolitique et d’intensification marquée de l’action des pouvoirs publics en matière industrielle au niveau mondial. Toutefois, des arbitrages doivent être opérés entre efficience et résilience. D’un côté, la protection des industries historiques risque de ralentir la productivité et l’évolution structurelle. De l’autre côté,la sécurité et la résilience économique sont des facteurs importants dans le contexte de l’aggravation des risques géopolitiques, par exemple s’agissant de la sécurité des approvisionnements en matières critiques. Certaines formes de politique industrielle nationale peuvent avoir des retombées transnationales positives si elles sont motivées par des défaillances du marché bien définies, comme le soutien à la sécurité, aux nouvelles technologies et à la décarbonation. Cela montre la nécessité de mettre en place des politiques industrielles qui, sans créer de distorsions, puissent promouvoir l’innovation et la concurrence et éviter de favoriser les entreprises en place, et souligne l’importance de l’évaluation de l’action publique. La conception et la mise en œuvre de ces politiques devraient donc néanmoins l’objet d’une analyse coûts-avantages rigoureuse et d’évaluations de suivi, notamment vis-à-vis des conséquences pour le marché unique (Millot et Rawdanowicz, 2024[34]). D’autre part, l’encadrement actuel des aides d’État en place permet déjà de soutenir la politique industrielle en cas de défaillances du marché clairement définies, comme les nouvelles technologies. Un moyen de réduire au minimum l’arbitrage entre politique industrielle et productivité serait de financer les politiques industrielles sur fonds de l’UE.
La politique industrielle peut présenter des risques pour les pays tiers en faussant les marchés, en nuisant à l’innovation et en faisant monter les prix. Ces risques augmentent lorsque la concurrence est limitée et que le protectionnisme augmente, ce qui peut nuire à la contestabilité des marchés et saper le système commercial fondé sur des règles. De ce point de vue, il faut veiller à ce que la politique industrielle ne vienne pas restreindre la concurrence. L’UE devrait s’efforcer de continuer à soutenir la coopération internationale et le système commercial fondé sur des règles (Millot et Rawdanowicz, 2024[34]).
La politique industrielle est essentiellement nationale et ne se situe pas dans la ligne des priorités de l’UE. Malgré la stratégie de l’UE en soutien de la décarbonation et de l’innovation (Encadré 4.1), la plupart des États membres subventionnent encore les combustibles fossiles préjudiciables à l’environnement, notamment sous forme d’exonérations et de déductions fiscales pour le diesel. Les subventions publiques sont par ailleurs principalement attribuées à des entreprises de secteurs de basse et moyenne technologie, à l’exception des pays nordiques (BEI, 2025[35]). L’importance accordée aux priorités nationales présente en outre le risque de saupoudrer trop finement le soutien sur un trop grand nombre de secteurs et d’attribuer des fonds insuffisants aux priorités de l’UE, comme la sécurité et la transition énergétique.
Les politiques industrielles nationales ont pour autre inconvénient de ne pas tirer parti des économies d’échelle du marché unique. Par exemple, certains pays conditionnent leurs aides aux véhicules électriques à des critères environnementaux, alors que d’autres subventionnent des véhicules chinois qui bénéficient déjà de subventions en Chine. Ces disparités envoient des signaux discordants aux constructeurs automobiles.
Pour que les dépenses nationales soient davantage en cohérence avec les objectifs de l’UE, la Commission a annoncé un nouveau pacte pour une industrie propre en février 2025 (Encadré 4.1) (Commission européenne, 2025[36]). Elle a également proposé un nouvel outil de coordination de la compétitivité, pour coordonner avec les États membres l’investissement dans certains domaines d’importance stratégique et d’intérêt européen commun. Des niveaux de financement européen plus élevés pour ce type d’investissement, notamment le Fonds pour la compétitivité annoncé, sont prévus pour renforcer l’adéquation entre les objectifs stratégiques nationaux et européens. L’expérience du règlement « zéro émission nette » donne néanmoins à penser que les priorités pourraient être mieux hiérarchisées, sachant que 50 secteurs environ sont jugés stratégiques (Commission européenne, 2023[37]).
La « boussole pour la compétitivité » de janvier 2025, un ensemble de mesures proposées pour stimuler la productivité et la compétitivité, fait suite aux recommandations du rapport Draghi (Draghi, 2024[3]). Elle comprend, entre autres, les propositions d’action suivantes :
Au cours du prochain cadre financier pluriannuel, qui commencera en 2028, un nouveau fonds européen pour la compétitivité sera formé, financé sur le budget de l’UE. Ce fonds établira une capacité européenne d’investissement en soutien des investissements nationaux dans les priorités stratégiques de l’UE, le but étant d’améliorer la compétitivité européenne, notamment la recherche et l’innovation, les activités de fabrication à forte intensité énergétique et les technologies stratégiques (IA, technologies propres, biotechnologie et recherche spatiale), en contrepartie de l’engagement des pays de l’UE aux réformes.
Politique de l’innovation : la Commission propose d’instaurer un Code européen du droit des affaires ou « 28e régime juridique » coexistant avec le droit national des entreprises. Des mesures de renforcement du capital-risque pour les start-ups sont également prévues, notamment l’élargissement du programme d’investissement TechEU de la Banque européenne d’investissement et l’initiative Champions technologiques européens 2.0. La stratégie de l’UE en faveur des start-ups et des entreprises en expansion cherchera à remédier aux obstacles rencontrés par les start-ups : accès aux financements, marchés, talents, infrastructures et politique d’innovation harmonisée. Le texte de loi européen sur l’innovation visera pour sa part la réduction des démarches administratives dans la réglementation applicable aux entreprises innovantes, en particulier aux start-ups et aux entreprises en expansion. Un acte législatif sur l’Espace européen de la recherche cherchera à assurer l’adéquation entre les investissements européens en R-D et les priorités stratégiques de l’UE. La Stratégie continentale sur l’IA et l’acte législatif de l’Union sur le développement de l’informatique en nuage et de l’IA visent à encourager l’investissement privé dans les infrastructures d’IA.
Politique de la concurrence : la Commission a annoncé la simplification prochaine des règles applicables aux aides d’État destinées aux technologies propres et aux activités de fabrication à forte intensité énergétique pour encourager l’investissement jusqu’à 2030 (Projet d’encadrement des aides d’État à l’appui du Pacte pour une industrie propre ou CISAF). Le CISAF est en consultation publique et pose les conditions à remplir pour que les aides d’État destinées à certains investissements à l’appui du Pacte pour une industrie propre soient jugées compatibles avec le marché unique et les règles d’aides d’État, dans les domaines notamment des technologies propres et des activités de fabrication à forte intensité énergétique. Son adoption est prévue en juin 2025, après la clôture de la consultation publique. Il s’inspirera de l’expérience acquise avec l’encadrement temporaire de crise et de transition, lequel a assoupli les règles relatives aux aides d’État pendant la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique. À l’instar de cet encadrement temporaire, les règles d’aides d’État proposées assoupliraient les conditions courantes, notamment la procédure obligatoire d’appel d’offres pour l’allocation des aides d’État aux technologies propres moins matures, comme l’hydrogène. D’autre part, les appels d’offres ouverts ne seraient plus obligatoires pour les aides d’État à l’appui de l’investissement dans la décarbonation des activités de fabrication à forte intensité énergétique, afin d’accélérer l’utilisation des aides d’État par les pays de l’UE. La Commission révisera également les lignes directrices sur l’appréciation des fusions, donnant ainsi plus de poids aux considérations d’investissement de façon à ce qu’une pondération adéquate soit accordée à l’innovation et à la résilience dans les secteurs stratégiques. La politique de la concurrence favorisera par ailleurs une évaluation plus simple et plus rapide des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC), mais rien d’autre n’a été annoncé à ce sujet. Un acte législatif sur les réseaux numériques visera à mieux harmoniser l’allocation du spectre national, ce qui donnera plus de poids aux considérations d’investissement dans le contexte de la concurrence.
Politique industrielle et décarbonation : aux termes du « pacte pour une industrie propre », la Commission propose d’établir une banque de la décarbonation industrielle, prévoyant d’affecter 100 milliards EUR (ou 0.6 % du PIB de l’UE) de financements sur le budget de l’UE qui proviendront de réaffectations budgétaires du Fonds pour l’innovation, d’une partie des recettes du SEQE-UE et du programme d’investissement InvestEU. La banque sera placée sous la gouvernance du futur Fonds pour la compétitivité (voir plus haut). La Commission a également annoncé l’augmentation du montant de garanties financières que le programme InvestEU peut apporter en soutien aux investissements afin de mobiliser jusqu’à 50 milliards EUR (ou 0.3 % du PIB de l’UE) (Commission européenne, 2025[36]). Le Pacte pour une industrie propre prévoit en outre l’utilisation plus efficace des instruments de défense commerciale dans des secteurs exposés à une concurrence mondiale déloyale, ainsi que des règles de passation des marchés publics exigeant un contenu européen. La Commission recommandera par ailleurs aux pays de l’UE d’encourager l’investissement dans l’énergie au moyen de règles d’amortissement et de crédits d’impôt. Le plan d’action industriel pour le secteur automobile encourage des chaînes d’approvisionnement plus compétitives et plus résilientes ainsi qu’une plus forte adoption des véhicules électriques et de la conduite autonome. Il accordera par ailleurs aux constructeurs automobiles plus de souplesse vis-à-vis des cibles d’émissions de CO2 dans les trois années à venir, sans modifier les objectifs (Commission européenne, 2025[38]). Un réexamen prochain du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières s’intéressera à l’éventuelle extension à des secteurs plus en aval du champ d’application de la taxe carbone imposée aux importateurs de pays tiers.
Politique énergétique : le plan d’action pour une énergie abordable prévoit un demi-milliard d’euros de garanties grâce auquel la Banque européenne d’investissement pourra contre-garantir les accords d’achat d’électricité à long terme conclus par des entreprises. La Commission recommandera aux pays membres de l’UE de réduire la taxation de l’électricité et émettra des orientations concernant les tarifs de réseau en vue de les abaisser pour l’industrie. Le plan d’action prévoit en outre des mesures visant à faciliter l’octroi de permis pour les projets d’énergie renouvelable et les réseaux électriques. Les pays membres de l’UE sont encouragés à recourir aux contrats d’écart compensatoire pour attribuer les capacités d’énergie renouvelable, un système d’enchères qui débouche sur un prix plancher et un prix plafond de l’énergie renouvelable garantis par l’État. Pour sa part, la Commission préconisera un cadre d’enchères à l’échelle de l’UE pour l’hydrogène et d’autres nouvelles technologies propres. Un réexamen du système d’échange de quotas d’émission en 2026 cherchera à savoir s’il convient d’inclure les absorptions du carbone pour compenser les émissions dans les secteurs difficiles à décarboner, notamment les activités industrielles à forte intensité énergétique et l’agriculture.
Politique commerciale et sécurité économique : l’objectif de diversification des échanges avec un large éventail de pays et de régions sera poursuivi via des accords classiques de libre-échange comme, entre autres, les accords UE-Mercosur et UE-Mexique, ainsi que via de nouveaux types d’instruments commerciaux comme les partenariats pour le commerce et l’investissement responsables (Clean Trade and Investment Partnerships, CTIP) ou les accords de facilitation des investissements durables (AFID). La Stratégie de sécurité économique de 2023 recense dix technologies essentielles pour la sécurité économique de l’UE, dont l’IA, les technologies quantiques et les biotechnologies. Elle propose de surveiller de plus près les investissements étrangers conformément à la réglementation relative aux subventions étrangères, aux contrôles à l’exportation et aux règles de suivi des investissements à l’étranger. Elle favorise également les évaluations des risques liés à la résilience des chaînes d’approvisionnement, aux infrastructures critiques, aux fuites de technologies et à la coercition économique. Le Règlement sur les matières premières critiques écourte les procédures d’octroi de permis pour les terres rares, comme le lithium, et envisage des achats groupés, la constitution de stocks et la diversification des importations de terres rares.
Allégement des formalités administratives : entre 2024 et 2029, l’objectif est de réduire de 25 %, et de 35 % pour les PME, le coût des formalités administratives imposées aux entreprises, en commençant par la révision des règles de publication d’informations et de vigilance en matière de durabilité dans le secteur des services financiers. Les déclarations des entreprises porteront uniquement sur leurs fournisseurs directs et leur clientèle professionnelle. Les petites entreprises de l’UE seront exemptées de la taxe carbone aux frontières. Il s’agira par ailleurs de renforcer la dématérialisation des procédures commerciales, notamment de faire effectuer les déclarations en ligne.
Réduction des obstacles sur le marché intérieur : le Groupe de travail sur le respect de l’application des règles du marché unique sera renforcé de manière à agir plus efficacement sur les plus grands obstacles présents à l’intérieur du marché unique qui nuisent à la compétitivité de l’UE.
Approfondissement des marchés de capitaux : au début de 2025, la Commission a présenté une Stratégie pour une union de l’épargne et des investissements. Cette stratégie comporte des mesures visant à mobiliser l’épargne privée en faveur de l’investissement à long terme, à faciliter l’accès aux financements par fonds propres, notamment via un modèle de comptes d’épargne-investissement, à renforcer l’adoption des retraites privées et professionnelles, ainsi qu’à garantir une surveillance plus uniforme, par l’UE, des marchés de capitaux, c’est-à-dire des grandes bourses et des infrastructures financières de post-marché. Ces efforts viennent en complément des travaux menés actuellement pour harmoniser les cadres d’insolvabilité et les cadres fiscaux des investissements transnationaux.
Source : Commission européenne (2025[39]).
L’encadrement européen des aides d’État permet de soutenir les politiques industrielles nationales en phase avec les objectifs de l’Union, notamment par le biais des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC). Ces projets accompagnent l’investissement dans les technologies de pointe, la R-D, l’innovation, le premier déploiement industriel et les infrastructures clés, à condition qu’ils revêtent un intérêt européen et ne concernent pas la production de masse ou des activités commerciales. Les pays de l’UE sont aux commandes, car ce sont eux qui proposent les projets à la Commission. La Commission veille, en menant les analyses nécessaires, à réduire au minimum les éventuelles distorsions de concurrence. D’une manière plus générale, la politique industrielle ne devrait pas servir de bouclier contre la concurrence aux entreprises historiques, ce qui nuirait à la productivité (Millot et Rawdanowicz, 2024[34]).
Des politiques industrielles de l’UE coordonnées et bien ciblées peuvent produire des avantages importants, car elles peuvent contribuer à corriger les défaillances des marchés et stimuler la productivité en tirant parti des effets d’échelle entre les pays. Des projets comme le PIIEC peuvent aider à remédier aux défaillances du marché et favoriser la R-D et le déploiement industriel au niveau transfrontières. Un marché unique plus large et mieux intégré pourrait amplifier les avantages de ces politiques ciblées (Hodge et al., 2024[32] ; Millot et Rawdanowicz, 2024[34]).
4.4.1. Alléger la réglementation
Bien conçue, la réglementation européenne peut être moins coûteuse pour les entreprises actives au sein du marché unique que l’inefficience de réglementations nationales fragmentées. Elle aurait également un impact international positif, les normes européennes applicables aux produits dans de nombreux domaines étant devenues des normes mondiales, ce qui réduit les coûts de mise en conformité pour les entreprises.
Cependant, une réglementation de plus en plus lourde bride la dynamique des entreprises. En Allemagne, par exemple, le coût total des procédures administratives imposées aux entreprises est estimé à 0.7 % du PIB par an. Plus de la moitié du coût de ces procédures est liée à la législation européenne (Falck et al., 2024[40]). Environ 61 % des entreprises de l’UE sondées par la Banque européenne d’investissement ont cité les cadres réglementaires comme un obstacle majeur à l’investissement à long terme, et 86 % emploient du personnel chargé du respect de la réglementation, dont le coût équivaut à 1.8 % du chiffre d’affaires. Dans le cas des PME, le coût du respect de la réglementation représente 2.5 % du chiffre d’affaires (BEI, 2025[35] ; BEI, 2024[41]). De nouveaux textes législatifs ont vu le jour ces quelques dernières années concernant le blanchiment de capitaux et la publication d’informations en matière de durabilité, les règles de vigilance, la protection des données, la surveillance des contenus en ligne, l’IA et les services numériques. Cela donne à penser que la charge réglementaire combinée a augmenté.
Par conséquent, la Commission européenne a proposé de simplifier les règles de publication d’informations et de vigilance en matière de durabilité dans le secteur des services financiers, mais aussi d’exempter les entreprises de moindre envergure de la taxe carbone aux frontières (Commission européenne, 2025[39]). Pour réellement réduire le poids combiné de toutes les réglementations (et directives), la Commission européenne a annoncé l’examen de l’entièreté du corpus législatif qui s’est accumulé au cours de la décennie écoulée, en vue de simplifier la documentation requise et les obligations d’information (Commission européenne, 2025[42]). La proposition de paquet omnibus de simplification annoncée au début de 2025 vise, entre autres choses, à simplifier le processus de publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises et le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) tout en préservant les objectifs de l’UE dans le domaine de la durabilité (Commission européenne, 2025[43]).
La Commission européenne ambitionne de réduire la charge administrative des entreprises d’un quart, et de 35 % pour les petites et moyennes entreprises (PME), à l’horizon 2029 (Commission européenne, 2025[42]). En 2021, elle a déjà adopté le principe « un ajout, un retrait » selon lequel tout nouveau règlement est compensé par une réduction du nombre de règlements déjà en place (Commission européenne, 2021[44]). Pour accompagner ce principe et soutenir les efforts de réduction de la charge, la Commission a annoncé une panoplie de nouveaux outils, dont les dialogues sur la mise en œuvre avec les parties prenantes et des examens objectifs avec les professionnels dans les entreprises.
Afin d’améliorer la gestion du flux de nouvelles règles et d’éviter d’emblée les charges inutiles, toutes les propositions de réglementation (et directives) devraient être accompagnées d’une analyse coûts-avantages rigoureuse, comme indiqué plus haut, avec une liste des obligations de notification. À l’heure actuelle, l’analyse coûts-avantages des projets de législation n’est pas rigoureuse, car elle ne livre généralement pas de comparaison claire de toutes les options de politique en termes d’efficacité et d’efficience. Il est alors difficile de bien comparer les options et de justifier les préférences (Commission européenne, 2024[45]). Le coût économique net total d’une nouvelle réglementation devrait être négatif dans les prochaines années si l’on veut réduire la charge réglementaire combinée qui s’est alourdie en dix ans. Compte tenu de leur rôle fondamental dans le processus législatif de l’UE, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen doivent contribuer aux efforts de réduction de la charge en évaluant les incidences, y compris les coûts et avantages, de leurs modifications de fond.
La directive européenne sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité impose aux grandes entreprises un devoir de vigilance à l’égard des droits humains et de l’environnement dans leurs propres activités et leurs chaînes d’approvisionnement. Outre cette directive, d’autres textes législatifs de l’UE posent des attentes en matière de vigilance, souvent fondées sur les normes de l’OCDE, mais différentes sous certains aspects. Ces différences peuvent faire augmenter les coûts de mise en conformité pour les entreprises. Une coordination et des échanges internationaux efficaces entre les responsables de l’action publique sont importants.
La multiplication des règlements empêche également les entreprises européennes, généralement de moins grande envergure, de tirer pleinement parti des nouvelles technologies (Graphique ). Le règlement général sur la protection des données (RGPD) régit le traitement et le transfert des données à caractère personnel des personnes qui résident en Union européenne. Le règlement sur les services numériques garantit, notamment, la surveillance des contenus en ligne. Le règlement sur l’IA, pour sa part, pose des règles claires fondées sur les risques, pour les développeurs et les déployeurs d’IA, concernant certains usages particuliers de l’IA (Parlement européen et Conseil européen, 2024[46]). Cette tendance réglementaire dans le domaine des technologies numériques traduit en partie une plus forte insistance sur la protection des consommateurs que sur l’innovation. La protection des consommateurs est importante, mais les coûts de mise en conformité pèsent lourd sur le budget des entreprises. Par exemple, selon les estimations, le RGPD a réduit la rentabilité des petites entreprises de haute technologie de jusqu’à 12 % en plus de son coût en termes de perte d’innovation, bien qu’il ait facilité l’échange de services (Frey et Presidente, 2024[47] ; Frey, Presidente et Andres, 2024[48] ; BERD, 2024[49]).
D’autre part, et dans certains cas, la mise en œuvre nationale du RGPD a abouti à des différences de règles entre les pays de l’UE, lesquelles ont fait augmenter les coûts de mise en conformité. Par exemple, les règles nationales concernant le traitement des données biométriques ou des données relatives à la santé ne sont pas homogènes. Les différences d’interprétation du RGPD par les autorités nationales de protection des données sont un autre facteur d’augmentation des coûts de mise en conformité (Commission européenne, 2022[50]). En 2024, la Commission européenne a pris acte des coûts de mise en conformité supportés par les PME et préconisé un redoublement d’effort pour faciliter la conformité des PME au RGPD, notamment au moyen de lignes directrices et d’outils de conformité fournis par les autorités de protection des données (Commission européenne, 2024[51]).
Part de l’emploi constituée d’entreprises de moins de 250 salariés
Note : Les données des États-Unis concernent les effectifs en 2015 uniquement, la dernière année pour laquelle on dispose de données.
Source : OCDE, Statistiques structurelles sur les entreprises par classe de taille et activité économique (CITI Rév. 4) (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Le règlement européen sur l’IA sera pleinement applicable en 2026. Un ensemble structuré d’orientations en matière d’IA est important à la fois pour faire progresser cette technologie et pour veiller à la bonne prise en compte des risques auxquels sont exposés les travailleurs et les consommateurs. Un encadrement réglementaire de l’IA permet également de développer un marché en créant la confiance. Cependant, il est important que l’UE continue de veiller à ce que sa législation sur l’IA n’aboutisse pas à créer un cadre excessivement restrictif, de façon à ne pas compromettre indûment les gains de productivité permis par l’IA dans des domaines comme les véhicules autonomes, l’éducation et la santé. D’autres pays appliquent le principe de moindre intervention, selon lequel les technologies d’IA sont réglementées après leur mise en œuvre. Au Royaume‑Uni, par exemple, les autorités de régulation sectorielles fournissent aux entités concernées des orientations en matière d’IA conformes aux orientations facultatives émises par les pouvoirs publics (Department for Science, 2024[52]). De même, les organismes de normalisation sectorielle bien établis de l’UE pourraient aider à comprendre les effets économiques de l’IA en s’appuyant sur des informations exactes et actuelles concernant ses capacités réelles, ce qui poserait les bases d’une régulation fondée sur les faits (Kilian, Ebel et Jäck, 2025[53]).
À cet égard, l’OCDE recommande de revoir et d’adapter l’encadrement réglementaire de l’IA afin d’encourager l’innovation et la concurrence (OCDE, 2024[54]). L’IA étant une technologie encore nouvelle, les règlements doivent être élaborés de manière pragmatique afin de réduire au minimum les conséquences involontaires tout en encourageant l’innovation. Un encadrement réglementaire plus agile est donc nécessaire, sachant que de nouveaux modèles d’IA pourraient être déployés à des fins innombrables, dont un grand nombre n’auront pas encore été envisagées au stade du développement. Une évaluation de l’impact du règlement européen sur l’IA a été effectuée, mais elle ne portait pas sur les obligations de notification et les exigences déclaratives. La Commission s’est déjà engagée à revoir le règlement sur l’IA en 2029. Ce projet est une bonne chose, car il sera l’occasion d’évaluer les coûts et les avantages des obligations de notification et des exigences déclaratives. Le Règlement général sur la protection des données devrait lui aussi être réexaminé.
La dématérialisation des procédures administratives peut améliorer l’efficience et l’efficacité tout en rehaussant la confiance du public dans l’UE. La moitié des citoyens de l’UE jugent la bureaucratie européenne lourde et environ un tiers veulent davantage de services dématérialisés et des services d’administration électronique plus accessibles (Commission européenne, 2023[55]). Seuls sept États membres de l’UE fournissent des services d’administration électronique au-dessus de la moyenne de l’OCDE ; l’Estonie et le Danemark sont en tête tandis que la plupart des autres pays sont des retardataires du numérique (OCDE, 2025[56]).
Le portail en ligne Your Europe de la Commission permet aux entreprises d’accéder à des procédures électroniques nationales : demande de permis d’activité, inscription des salariés aux régimes de retraite et à la Sécurité sociale, paiement des cotisations de sécurité sociale, et déclaration d’impôt sur les sociétés. Your Europe est le portail le plus consulté de la Commission, avec 32 millions de visiteurs en 2023. Grâce à lui, le temps consacré par les entreprises aux démarches administratives d’autres pays a été réduit, passant de deux heures et demie en moyenne, à quatre minutes.
L’UE prévoit de faciliter encore l’immatriculation des entreprises, en 2025, par l’émission d’un certificat d’entreprise de l’UE, la réduction du nombre de traductions assermentées demandées et la pleine application du principe « une fois pour toutes » pour que les citoyens et les entreprises n’aient à fournir qu’une seule fois leurs informations aux administrations publiques. Ce principe « une fois pour toutes » est en cours de mise en œuvre avec l’instauration du système technique Once Only. Une fois le système en place dans quelque 80 000 autorités nationales sur l’ensemble de l’UE, les utilisateurs de procédures en ligne pourront demander que les justificatifs nécessaires soient transférés directement de l’autorité émettrice à l’autorité demandeuse. Les coûts en temps et en argent des entreprises sont ainsi réduits de moitié.
Cependant, alors que 60 % des procédures administratives nationales que les pays de l’UE doivent mettre en ligne le sont entièrement, 20 % seulement sont également accessibles aux utilisateurs transfrontaliers, y compris la transmission de documents en provenance d’un autre pays (Commission européenne, 2023[57]). Il est donc nécessaire de mettre davantage de procédures en ligne, en particulier pour les utilisateurs transfrontaliers. À terme, l’UE devrait veiller à ce que toutes les procédures administratives de ses pays membres soient en ligne par défaut pour encourager l’adoption des services d’administration électronique et réduire les coûts de mise en conformité.
4.4.2. Renforcer l’intégration du marché des services
Le marché unique offre aux entreprises de l’UE des possibilités d’économies d’échelle comparables à celles dont peuvent bénéficier les entreprises américaines et chinoises. Le niveau d’intégration européenne, notamment dans le secteur des services, demeure toutefois insuffisant. Les échanges de services intra-UE représentent environ 16 % seulement du PIB, à comparer avec plus de 42 % pour les échanges de biens en 2023. Aucun signe de rattrapage de ce décalage n’est observé, sachant toutefois que de nombreux services se prêtent moins bien aux échanges que les biens. Le marché européen des services est pourtant de bien plus grande envergure (Graphique 4.8, parties A et B). De même, les établissements transfrontaliers représentaient 10 % seulement de la production (moins les exportations nettes) dans le secteur des services en 2018. Qui plus est, les échanges de services extra-UE devancent les échanges intra-UE depuis le retrait du Royaume‑Uni du marché unique en 2020 (partie C), témoignant de l’importance relative des échanges de services financiers et informatiques entre l’Union et ce pays. Il faudra redoubler d’efforts pour approfondir encore le marché unique des services afin d’accroître la productivité.
La réduction des obstacles sur le marché intérieur dans le secteur des services s’est faite avec lenteur pendant la décennie écoulée. De ce fait, pour les secteurs de services plus réglementés, comme la vente au détail et les services professionnels, le marché est moins intégré (Graphique ). Les entreprises de services juridiques se heurtent aux plus grands obstacles réglementaires, tandis que les secteurs du commerce de détail ont vu se multiplier les obstacles (Commission européenne, 2021[58] ; Commission européenne, 2022[59]). Globalement, 60 % des obstacles réglementaires présents en 2002 l’étaient encore en 2022 (Commission européenne, 2022[60]). Cette situation s’explique par le fait que de nombreux pays de l’UE ont transposé la directive européenne sur les services dans leur législation avec un certain manque d’ambition, renonçant ainsi au plein potentiel de simplification de la réglementation nationale des services (OCDE, 2025[61]). Par conséquent, les règles diffèrent d’un pays à l’autre, y compris les obligations relatives à la forme juridique et les restrictions territoriales applicables au commerce de détail. Une telle fragmentation augmente les coûts administratifs et les délais d’autorisation pour les entreprises, lesquelles sont également privées des avantages d’échelle du marché unique (Service de recherche du Parlement européen, 2019[62] ; Service de recherche du Parlement européen, 2023[63]). Pour réduire les obstacles sur le marché intérieur, l’UE devrait introduire des règles communes et des « clauses marché unique » dans sa législation, en surveillant de près la transposition de la législation européenne dans les pays de l’UE.
Une collaboration plus étroite et le partage des données factuelles sur les coûts (et les avantages) de la réglementation entre les pays de l’UE et la Commission européenne pourraient être garants d’homogénéité et réduire les charges autant que possible. Or, seuls quelques pays de l’UE évaluent l’impact des propositions de législation pour éclairer leur position dans les négociations. D’autre part, étant donné que l’application du droit de l’Union européenne relève principalement des États membres, ceux-ci sont bien placés pour anticiper les difficultés éventuelles et en informer la Commission. L’aspect pragmatique des propositions pourrait ainsi être assuré dès le départ. Le partage de données factuelles entre les pays de l’UE peut aider à repérer les bonnes pratiques qui allègent les charges et homogénéisent les approches sur l’ensemble du marché unique. Il pourrait également aider à éviter les cas de « surtransposition », c’est-à-dire l’adoption de règlements plus stricts que ceux imposés par l’UE, à contre-courant de l’objectif d’un marché unique. Aucun mécanisme spécifique de partage d’informations n’est pourtant en place pour la transposition et seuls quelques pays de l’UE utilisent activement les évaluations d’impact les uns des autres ou celles de la Commission pour éclairer la transposition des directives européennes (OCDE, 2025[61]). La Commission devrait établir des mécanismes de partage des informations pour la transposition afin de repérer les meilleures pratiques, et préconiser l’application homogène de ces meilleures pratiques dans l’ensemble du marché unique.
Globalement, les nombreuses initiatives engagées au cours des quelques dernières années pour supprimer les obstacles à la concurrence sur le marché unique ont eu un effet limité. Cela pourrait être dû en partie à l’accent porté sur les mesures préventives non contraignantes plutôt que sur les actions en infraction. Les travaux du Groupe de travail sur le respect de l’application des règles du marché unique concernant les justificatifs demandés pour la reconnaissance des qualifications d’un pays à l’autre sont un exemple de démarche préventive (Commission européenne, 2024[64]). Plus récemment, la Commission a proposé l’établissement dans les pays membres de l’UE de bureaux du marché unique (Commission européenne, 2023[65]).
Note : Dans les parties B et C, l’intégration des échanges intra-UE et extra-UE correspond aux volumes d’importations et d’exportations en proportion du PIB. Les données font référence à l’évolution de la composition des membres de l’UE : UE-27 de 2010 à 2012, UE-28 de 2013 à 2019 et UE-27 de 2020 à 2024.
Source : Eurostat ; et calculs de l’OCDE.
Il reste néanmoins à savoir si de nouvelles initiatives préventives auront des effets réels. Il est sans doute plus aisé et moins conflictuel de prévenir la création d’obstacles que d’exiger des pays de l’UE qu’ils les suppriment. De manière générale, cependant, les pays de l’UE paraissent peu incités à réduire plus avant les obstacles, signe éventuel que la Commission a moins contrôlé l’application de la législation ces dix dernières années (voir ci-après). Couplée avec la prévention continue, l’intensification du contrôle de l’application par la voie de procédures d’infraction contribuerait à hisser le marché unique au rang des grandes priorités d’action.
La Commission européenne prévoit la mise en place d’un Code européen du droit des affaires pour les petites entreprises (Commission européenne, 2025[66]), faisant suite aux recommandations Draghi (2024[3]) et Letta (2024[2]). Un tel régime commun, dit « 28e régime », aurait pour effet d’harmoniser les règles applicables aux petites entreprises actives dans différents pays membres de l’UE et coexisterait avec le droit national des affaires. Les seuils de taille pénaliseraient cependant l’expansion. Dans l’idéal, ce type de structure poserait des règles applicables à tous les États membres de l’UE et à toutes les entreprises, indépendamment de leur taille. Elles seraient plus intéressantes que les règles nationales concernant l’immatriculation des entreprises, l’insolvabilité, l’investissement transnational et les échanges transfrontaliers d’actions de sociétés, ce qui réduirait considérablement les coûts de mise en conformité.
Note : Dans la partie A, la consommation apparente correspond à la production augmentée des importations et diminuée des exportations. L’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) est un indice composite constitué à partir d’un ensemble d’indicateurs utilisés pour évaluer la mesure dans laquelle les politiques publiques favorisent ou restreignent la concurrence sur les marchés de produits où elle est viable.
Source : Commission européenne (2022), « 30 years of single market – taking stock and looking ahead » ; et base de données de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits.
Le cadre de notification des obstacles sur le marché intérieur prévu par la directive sur les services manque de vigueur. Les obligations de notification imposées aux pays membres de l’UE concernent uniquement un nombre limité d’obstacles à l’établissement d’entreprises. Il s’agit notamment des restrictions relatives à la forme juridique ou à l’actionnariat, aux droits de douane minimums et au nombre de salariés. La portée limitée des obligations se traduit par un nombre relativement faible de notifications, et les mesures nationales de types autres, comme les régimes d’autorisation, sont rarement notifiées. Par conséquent, la Commission et les autres pays ou parties prenantes de l’UE ne peuvent pas examiner de près la conformité de ces mesures avec le droit du marché unique (Graphique ). Le contrôle public est par ailleurs compliqué par l’absence d’un point de notification unique pour les pays de l’UE, à l’instar du système en place pour le marché des biens. Tous ces éléments donnent lieu à une sous-déclaration des obstacles sur le marché intérieur.
Nombre de projets de réglementation nationale notifiés à la Commission, période déclarative 2024
Note : La période déclarative s’étend du 1er octobre 2023 au 30 septembre 2024.
Source : Tableau d’affichage du marché unique de la Commission européenne.
Un moyen relativement simple d’augmenter le nombre de notifications consiste à étendre au marché des services les obligations de notification des obstacles imposées sur le marché intérieur des biens. Il est important que les entreprises et autres parties prenantes locales concernées soient alertées à temps et disposent d’un mécanisme en ligne simple pour transmettre leurs observations sur la législation nationale à un stade précoce. À l’heure actuelle, seuls quelques pays de l’UE, comme le Danemark et l’Espagne, consultent les parties prenantes au début du processus d’élaboration des politiques, c’est-à-dire avant d’en fixer la direction générale avec l’avant-projet de texte. Ces concertations en début de processus peuvent aider à cerner les problèmes et à trouver les bons outils, y compris les alternatives non réglementaires.
D’autre part, peu de pays publient les retours sur les concertations alors qu’une telle mesure pourrait indiquer que les observations ont été dûment prises en considération (OCDE, 2021[67]). L’absence de concertation utile avec les parties prenantes en début de processus débouche sur une réglementation lourde. Les lois et règlements devraient également être annoncés en anglais pour permettre aux entreprises étrangères d’apporter leurs commentaires. Il faudrait donc resserrer les obligations de notification dans la réglementation nationale des services et mettre en place un point d’accès unique pour les observations des parties prenantes concernant la législation nationale, comme dans le cas des biens. Les concertations au sujet de la législation nationale sur les services devraient avoir lieu à un stade précoce. Le portail Have Your Say de la Commission est un bon exemple.
Le cadre actuel de notification des obstacles sur le marché intérieur prévu par la directive sur les services ne fournit pas d’informations pour une évaluation de proportionnalité adéquate (Parlement européen, 2024[68]). Les pays membres de l’UE manquent ainsi d’orientations robustes sur la manière de déterminer si les règles nationales sont adéquatement justifiées, proportionnées et non discriminatoires. La Commission pourrait fournir un modèle d’évaluation de la proportionnalité que les pays de l’UE appliqueraient aux projets de lois et règlements nationaux, comme elle fait le déjà pour les services professionnels. Les évaluations de proportionnalité devraient ainsi être rendues obligatoires pour les notifications d’obstacles réglementaires nationaux aux services et effectuées par les pays de l’UE. Elles devraient également inclure une évaluation d’impact économique. La Commission pourrait fournir des orientations aux pays de l’UE, si nécessaire (OCDE, 2022[69]). Par exemple, des évaluations d’impact comprenant une analyse coût-avantages des règlements nationaux seraient utiles et relativement peu coûteuses (voir ci-après).
4.4.3. Supprimer les obstacles au commerce de détail sur le marché intérieur
Au sein du marché unique, les détaillants se heurtent à des restrictions à l’établissement et aux opérations courantes (Graphique ) (Commission européenne, 2018[70]). Les restrictions à l’établissement de commerces de détail représentent des obstacles majeurs à l’entrée sur le marché et comportent des critères de taille et d’emplacement de magasin ou une procédure à suivre pour obtenir une autorisation spécifique. Les obstacles aux opérations courantes sont notamment les restrictions sur les horaires d’ouverture des magasins, les promotions et les canaux de distribution, l’approvisionnement en produits et la fiscalité propre au commerce de détail (Commission européenne, 2018[70]). La plupart de ces restrictions sont présentes dans tous les pays de l’UE, à différents degrés (Graphique 4.12.). Quelques pays seulement ont réduit les restrictions réglementaires depuis 2018, mais elles sont restées inchangées, voire ont augmenté, dans la majorité des autres cas (Commission européenne, 2025[71]). Et ce, malgré les effets positifs des réformes sur la dynamique du marché, le choix proposé aux consommateurs et les prix. Au Danemark et en Finlande, par exemple, les seuils de taille ont été relevés et certaines limites de surface au sol ont été supprimées. De telles réformes sont susceptibles d’avoir un impact positif sur les choix des consommateurs et sur les prix (Commission européenne, 2018[70]).
La directive européenne sur les services interdit certains obstacles à l’établissement de commerces de détail, notamment l’examen des besoins économiques, et exige que les pays de l’UE évaluent la justification et la proportionnalité de certains autres, comme les restrictions territoriales, ainsi que les conditions d’octroi d’une autorisation d’établissement. Or, souvent, les pays membres de l’UE n’évaluent pas suffisamment la justification et la proportionnalité des restrictions nationales à l’établissement et au fonctionnement quotidien des commerces de détail. La Commission européenne devrait donc veiller à ce que la liberté d’établissement ainsi que les dispositions concernées de la directive sur les services soit correctement mises en œuvre et appliquées par les pays de l’UE.
Note : Dans la partie A, l’indicateur de réglementation des marchés de produits de l’OCDE est un indice composite constitué à partir d’un ensemble d’indicateurs utilisés pour évaluer la mesure dans laquelle les politiques publiques favorisent ou restreignent la concurrence sur les marchés de produits où elle est viable. Dans la partie B, l’indicateur de restrictivité du commerce de détail de la Commission européenne indique le niveau de restrictions réglementaires dans le secteur du commerce de détail. Le taux de renouvellement correspond à la somme du taux de natalité et du taux de mortalité des entreprises dans le secteur du commerce de détail.
Source : OCDE, Réglementation des marchés de produits (base de données) ; Commission européenne, Indicateur de restrictivité du commerce de détail ; et Eurostat, Démographie des entreprises. (base de données).
Note : L’indicateur de restrictivité du commerce de détail de la Commission européenne indique le niveau de restrictions réglementaires dans le secteur européen du commerce de détail.
Source : Commission européenne, Indicateur de restrictivité du commerce de détail ; et calculs de l’OCDE.
Les contraintes territoriales d’approvisionnement sont un obstacle non réglementaire majeur pour les détaillants, créé par les grands fabricants de marques qui obligent souvent les détaillants à se procurer leur stock auprès de leurs distributeurs nationaux (EuroCommerce, 2024[72]). Ces conditions ont un effet préjudiciable sur la concurrence et sur les prix, car les détaillants ne peuvent pas rechercher les prix et les offres les plus intéressants sur l’ensemble de l’UE (Commission européenne, 2020[73]). La Commission a actualisé le Règlement d’exemption par catégorie applicable aux accords verticaux en 2022 de manière à clarifier dans quels cas les contraintes territoriales d’approvisionnement résultant d’accord conclus entre des entreprises constituent un obstacle au marché unique (Commission européenne, 2022[74]).
La Commission assure en outre une surveillance constante de ce type de pratiques anticoncurrentielles. Un exemple récent est celui de l’affaire Mondelēz, l’un des plus grands producteurs mondiaux de chocolat et de biscuits, sanctionné par la Commission en 2024 pour avoir empêché les détaillants de se procurer librement leurs produits dans des pays de l’UE pratiquant des prix plus intéressants. La Commission a par ailleurs annoncé, en mars 2025, qu’elle menait de nouvelles enquêtes dans le secteur des boissons et des soins corporels. Des mesures comme l’outil de lancement d’alerte, qui permet aux particuliers d’alerter la Commission sur les comportements anticoncurrentiels de manière anonyme, sont utiles pour dénoncer ces pratiques, mais ils ne suffisent pas (Commission européenne, 2024[75]). Il sera important d’assurer l’application continue des règles de la concurrence pour lutter contre l’usage abusif des contraintes territoriales d’approvisionnement.
Ces contraintes se retrouvent toutefois aussi en dehors des situations prises en compte dans le droit de la concurrence, à savoir lorsqu’une entreprise jouit d’une position dominante ou dans le cas d’un accord de non-concurrence. Afin d’identifier ces scénarios, la Commission a engagé un exercice de rassemblement de données, en septembre 2024, pour dresser la carte des lieux où ces restrictions se produisent dans les différents pays de l’UE. Dans le cadre de cet exercice, elle a également organisé un dialogue avec les parties prenantes. La Commission devrait en utiliser les conclusions et proposer des mesures concrètes dans sa Stratégie sur le marché unique prochaine.
4.4.4. Abaisser les obstacles aux services professionnels
Les prestataires de services professionnels continuent de se heurter à un large éventail d’obstacles à l’établissement de leur activité dans un autre pays de l’UE. Dans bon nombre d’États membres, la reconnaissance des qualifications professionnelles nécessite une multiplicité de justificatifs et les exigences varient considérablement d’un pays à l’autre de l’UE (Commission européenne, 2025[76]). Ce constat témoigne du fait que la réglementation des professions relève de la compétence des pays de l’UE, dans les limites de la non-discrimination et de la proportionnalité. Les prestataires de services professionnels doivent en outre se soumettre à un nombre relativement élevé de vérifications préalables de leurs qualifications, lesquelles peuvent souvent durer plusieurs mois. Par conséquent, les procédures de reconnaissance demeurent longues et coûteuses, et la reconnaissance mutuelle des qualifications n’est pas non plus pleinement aboutie (Commission européenne, 2020[77]). Ces restrictions nuisent à la mobilité de la main-d’œuvre intra-UE, car les professions réglementées représentent environ 22 % de la population active de l’Union (Graphique ). La Commission a observé peu de progrès à l’égard de la suppression des restrictions imposées sur les prestataires de services professionnels depuis 2017 et le niveau de règlements restrictifs demeure élevé pour certaines catégories, notamment les juristes, les architectes et les ingénieurs (Commission européenne, 2021[78]).
Note : Dans la partie A, l’indicateur européen de restrictivité (EURI) mesure le niveau de restrictivité de la réglementation sur une échelle allant de 0 (moins restrictive) à 6 (plus restrictive) concernant la fourniture de services transfrontaliers et le droit d’établissement relativement à sept groupes de services professionnels représentant une forte proportion de la consommation intermédiaire des entreprises européennes (la valeur des biens et services consommés lors d’un processus de production) ou de la mobilité transfrontière. Dans la partie B, l’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) de l’OCDE est un indice composite constitué à partir d’un ensemble d’indicateurs utilisés pour évaluer la mesure dans laquelle les politiques publiques favorisent ou restreignent la concurrence sur les marchés de produits où elle est viable.
Source : Tableau d’affichage du marché unique de la Commission européenne ; OCDE, Réglementation du marché des produits (base de données) ; et Commission européenne, base de données sur les professions réglementées.
Les pays peuvent imposer des restrictions sur les prestataires de services professionnels pour des raisons d’intérêt général (sécurité et santé publiques). Ces restrictions doivent être proportionnées, c’est-à-dire appropriées et nécessaires pour parvenir aux fins souhaitées. La directive de 2018 relative à un contrôle de proportionnalité représente un pas dans la bonne direction en ce qu’elle exige des pays de l’UE qu’ils évaluent la proportionnalité des projets de réglementation des professions (Commission européenne, 2023[65]). La Commission fournit aux États membres un cadre commun d’évaluation de la proportionnalité de ces réglementations. D’autre part, les pays de l’UE sont encouragés à faire intervenir des organes indépendants, comme les autorités de la concurrence, pour s’assurer de l’objectivité et de l’indépendance des contrôles de la proportionnalité. Certains pays l’ont déjà fait et les résultats sont positifs. Par exemple, l’autorité italienne de la concurrence et le Conseil d’État au Luxembourg sont sollicités sur la proportionnalité des nouveaux textes législatifs qui réglementent les professions (Commission européenne, 2022[79]).
La Commission a cependant conclu, en 2024, qu’une forte proportion des contrôles préalables des qualifications des prestataires de services professionnels ayant l’intention de fournir des services dans un autre pays de l’UE à titre temporaire soulevaient des doutes quant à leur justification et à leur proportionnalité. Les pays de l’UE se sont engagés à en supprimer un grand nombre, mais ils ne progressent pas tous à la même vitesse (Graphique 4.14.) (Commission européenne, 2024[64]) Compte tenu de la lenteur et de l’inégalité des progrès, la Commission européenne a engagé des actions en infraction contre 22 pays de l’UE, couvrant plus de 250 professions, en décembre 2024. C’est une bonne chose et la Commission devrait donner suite aux actions menées pour s’assurer que toutes les restrictions disproportionnées ont été supprimées.
Source : Groupe de travail sur le respect de l’application des règles du marché unique, rapport 2022-2023 ; et Tableau d’affichage du marché unique de la Commission européenne.
4.4.5. Libéraliser plus avant les industries de réseau
La libéralisation du secteur ferroviaire est en cours. En 2020, les opérateurs nationaux historiques comptaient encore pour 86 % de tout le transport ferroviaire commercial de voyageurs (Commission européenne, 2023[80]) La libéralisation du marché du fret est plus avancée : en 2020, environ la moitié de tous les volumes était transportée par des concurrents (opérateurs non historiques). La forte part de marché des opérateurs nationaux historiques de transport ferroviaire de voyageurs s’explique par le fait que la libéralisation des services intérieurs est intervenue en 2020 seulement, soit dix ans après la libéralisation des services transfrontaliers. Pourtant, de nombreux pays de l’UE ont encore attribué jusqu’à 100 % de kilomètres-train aux opérateurs nationaux historiques au titre de contrats de service public en 2020, sans appel d’offres (Graphique 4.15. , parties A et B).
Le manque de concurrence a donné lieu à de généreuses compensations de service public par voyageur-kilomètre pour les opérateurs nationaux historiques (partie C), et ce malgré le quatrième paquet ferroviaire de l’UE qui exige que tous les contrats de service public soient attribués par voie d’appel d’offres depuis 2024. On ne dispose pas encore de données sur les appels d’offres pour 2024, mais la faible part de services ferroviaires intérieurs ayant fait l’objet d’un appel d’offres en 2020 donne à penser que la situation évolue lentement. La Commission devrait continuer de surveiller la libéralisation du marché ferroviaire et s’assurer que les contrats de service public sont attribués par voie d’appels d’offres.
Source : Commission européenne, Suivi du marché ferroviaire.
Les principaux obstacles à une intégration plus poussée du marché ferroviaire sont de nature technique. Les systèmes nationaux de signalisation sont toujours en place et le passage au système européen commun de signalisation ferroviaire a pris du retard sur le calendrier (Commission européenne, 2023[81]). Un passage plus rapide au système européen permettrait aux trains de circuler sur toutes les lignes. Conjugué avec l’harmonisation des qualifications et des compétences linguistiques exigées des conducteurs, il réduirait sensiblement les obstacles techniques pour les trains transfrontaliers.
En ce qui concerne les correspondances transfrontalières, la discrimination à l’endroit des concurrents pour l’accès aux sillons est manifeste, notamment dans environ 13 pays membres de l’UE où le gestionnaire d’infrastructures et les opérateurs de transport ferroviaire ne sont pas totalement distincts (Commission européenne, 2023[80]). Une telle intégration au sein d’une société mère produit de mauvaises incitations à la concurrence. Pour faciliter l’accès aux sillons transfrontaliers, la Commission a proposé de passer des systèmes nationaux d’allocation des sillons à un régime international plus intégré. L’UE devrait le faire et veiller à la non-discrimination à l’endroit des concurrents pour l’accès aux sillons, à l’intérieur des pays de l’UE et d’un pays à l’autre.
Le montant élevé des droits d’usage des voies ferrées, le coût également élevé du matériel roulant et la billetterie, sont autant d’autres obstacles à l’entrée sur le marché. L’UE prévoit de réduire les coûts du matériel roulant par voie de normalisation, en fixant des critères de base européens pour les types de véhicules les plus courants pouvant être utilisés dans différents États membres. Cette mesure est complétée par une procédure unique d’autorisation du matériel roulant applicable dans l’ensemble de l’UE. Le manque de marché secondaire pour le matériel roulant risque toutefois de décourager l’entrée sur le marché. L’absence de règlement unique approprié concernant les réservations et les billetteries numériques constitue elle aussi un obstacle important à l’entrée. La Commission prépare actuellement une initiative qui permettrait d’offrir aux passagers des solutions de billetterie pour différents opérateurs et par-delà les frontières.
Les prix du haut débit ont tendance à être plus bas et les services de haut débit de meilleure qualité dans les pays de l’UE par comparaison aux États-Unis (OCDE, 2024[82]). Ce constat témoigne d’un encadrement solide et favorable à la concurrence dans l’UE, ce qui encourage à son tour l’investissement (OCDE, 2021[83]) Or, le marché unique des télécommunications demeure fragmenté sous certains aspects. Par exemple, on dénombre 27 politiques du spectre, avec parfois de longues procédures d’allocation, des conditions d’allocation divergentes et des frais de licence différents d’un pays à l’autre (Commission européenne, 2023[84]). Les différences de conditions d’octroi de licence, notamment les plafonds ou les réservations de spectre, sont cause de fragmentation et d’incertitude juridique. Cela peut empêcher les opérateurs d’élargir leur empreinte sur plus d’un pays dans l’UE.
Pour harmoniser la réglementation sur l’ensemble des pays de l’UE, le Code des communications électroniques européen de 2018 imposait des conditions d’octroi de licence de spectre communes, notamment la durée de licence, parmi bon nombre d’autres mesures de réglementation (Commission européenne, 2018[85]). Un réexamen de ce code est prévu en 2025. S’agissant de la gestion du spectre, des régimes d’octroi de licence bien conçus et transparents encouragent l’investissement et favorisent l’innovation dans les réseaux mobiles (OCDE, 2022[86]). Partant, l’UE devrait renforcer encore la coordination des politiques d’allocation du spectre. Il s’agirait notamment d’harmoniser les conditions d’octroi de licence, par exemple la durée et le montant des frais.
4.4.6. Renforcer l’application du droit du marché unique et de la concurrence
L’application du droit du marché unique a perdu de sa rigueur au cours des dix dernières années. Entre 2010 et 2023, le nombre de dossiers d’infraction ouverts par la Commission a chuté de 47 %, tandis que le nombre de dossiers portés devant la Cour de justice de l’Union a diminué de 53 %. Ce dernier est passé de 11 dossiers en moyenne par pays de l’UE en 2000, à trois en 2023. Aucune corrélation n’est observée entre la baisse du nombre de dossiers d’infraction et une baisse équivalente des plaintes de citoyens et d’entreprises concernant le non-respect des règles de l’UE (Kelemen et Pavone, 2023[87] ; Commission européenne, 2024[88]). Il faut, pour encourager un plus grand respect des règles, renforcer les mesures de contrôle, c’est-à-dire recourir davantage aux actions en infraction et, dans les cas préjudiciables, suspendre la législation nationale concernée au début de l’action en infraction. Une enquête approfondie doit ensuite avoir lieu, car les États membres disposent d’un droit de recours en vertu du droit européen de la concurrence. Une autre solution serait une procédure rapide conduisant à la Cour de justice.
L’autorité de la concurrence est confrontée à de nouveaux enjeux qui nécessitent de redéfinir les priorités en matière de budget et de personnel. La législation sur les marchés numériques et le règlement relatif aux subventions étrangères, tous deux entrés en vigueur en 2023, ont entraîné un redéploiement de personnel d’autres instruments de la concurrence, notamment du contrôle des concentrations et de la réglementation de la concurrence. Les ressources disponibles pour le contrôle de l’application du droit de la concurrence ont ainsi été appauvries. Cela étant dit, l’UE continue d’examiner un nombre relativement important de dossiers de fusions, ce qui est une bonne chose sachant qu’ils n’auraient probablement pas été examinés par les autorités nationales de la concurrence (OCDE, 2024[89]). Au cours de la dernière décennie, le contrôle des fusions a été plutôt axé sur le très petit nombre d’opérations de concentration notifiées qui menacent le bon fonctionnement du marché intérieur : 9 opérations ont ainsi été interdites sur un total de 3 760 décisions de fusion adoptées depuis 2015. La Commission a ainsi approuvé environ 97 % de toutes les opérations notifiées, dont 4.3 % avec mesures correctives a posteriori. Des marchés compétitifs sont essentiels pour favoriser la productivité et l’innovation, d’autant plus que la concentration sectorielle augmente depuis dix ans (Calligaris et al., 2024[90] ; Calligaris et al., 2025[91]). Aussi, compte tenu du manque de moyens, l’autorité de la concurrence devrait revoir ses priorités et, si nécessaire, renforcer ses ressources. Il sera également important de hiérarchiser les priorités face aux nouveaux enjeux de la concurrence nés des marchés numériques et aux politiques industrielles nationales (Nicoletti, Vitale et Abate, 2023[92]).
La directive relative à un contrôle de proportionnalité encourage les pays de l’UE à impliquer les autorités de la concurrence indépendantes dans l’évaluation de la proportionnalité de la réglementation nationale des services professionnels. Par exemple, l’autorité italienne de la concurrence est sollicitée au sujet de la proportionnalité des projets de législation (Commission européenne, 2022[79]). De manière plus générale, les autorités nationales de la concurrence pourraient jouer un rôle plus utile en évaluant l’orientation anticoncurrentielle des restrictions ciblées par la directive sur les services. Par conséquent, la Commission devrait renforcer le rôle des autorités de la concurrence dans la directive sur les services, à l’exemple de la directive sur le contrôle de proportionnalité.
4.5.1. Approfondir les marchés de capitaux
Les marchés de capitaux demeurent relativement sous-développés, ce qui limite l’accès des entreprises innovantes aux financements étant donné que les prêts bancaires sont moins adaptés à leurs besoins (Graphique , partie A). Des marchés de capitaux insuffisamment développés témoignent d’un manque de fonds d’investissement à long terme fournis par les investisseurs individuels et institutionnels (ex. les fonds de pension), lequel manque fait obstacle à une intermédiation financière efficace. Et ce, malgré le taux d’épargne élevé des ménages européens, dont les économies sont pour la plupart placées dans des comptes de dépôt bancaires à faible rendement (parties B et C). Le fait qu’une forte épargne n’alimente pas des investissements productifs pourrait tenir à une certaine frilosité face au risque de la part d’un système financier dominé par les banques. Par conséquent, le transfert de l’épargne des comptes de dépôt vers des investissements à long terme, y compris les investissements individuels et les actifs de retraite, permettrait de canaliser plus de capitaux en direction d’entreprises innovantes et d’obtenir de meilleurs rendements. L’amélioration de la culture financière est un autre élément important dont il est question dans la Stratégie de la Commission pour une union de l’épargne et des investissements.
En plus des efforts déployés au niveau de l’UE, des initiatives regroupant plusieurs pays peuvent améliorer l’intégration du marché dans les domaines où la législation de l’UE n’a qu’une portée limitée, comme la fiscalité, qui reste largement du ressort des autorités nationales. Les pays de l’UE peuvent coordonner leur action pour faire avancer la création d’une union de l’épargne et des investissements, en complément des initiatives au niveau de l’UE (voir ci-après).
Si, dans la plupart des pays de l’UE, les pensions privées et les biens d’habitation occupés par leurs propriétaires bénéficient de taux marginaux d’imposition effectifs plus avantageux, l’imposition d’autres formes d’épargne obéit à des logiques variées (OCDE, 2018[93]). De nombreux pays de l’UE continuent de favoriser les dépôts bancaires et offrent des avantages fiscaux généreux comparés aux obligations d’entreprise, aux actions ou aux fonds d’investissement. Par exemple, l’Autriche, la Finlande et le Luxembourg accordent des allègements pour les dépôts sur un compte d’épargne assorti d’un traitement fiscal préférentiel, à hauteur d’un certain plafond. En France, par exemple, le Livret A était exonéré d’impôt dans la limite de 22 950 EUR en 2025. Des exonérations fiscales similaires s’appliquent à la détention de comptes bancaires en Autriche, en Belgique, en Espagne, en Hongrie, au Luxembourg et en Suède. Dans d’autres pays, en Suède par exemple, les particuliers sont incités à participer aux marchés financiers via des comptes d’épargne et de placement bénéficiant d’une fiscalité avantageuse.
Si les banques bénéficient indirectement de ces avantages fiscaux, elles proposent rarement d’autres produits financiers tels que ceux offerts par leurs concurrents, ce qui risque de nuire à une participation plus large des particuliers aux marchés de capitaux. Cette situation constitue aussi un obstacle majeur à l’entrée et consolide la position historique des banques. En 2023, la Commission a attiré l’attention sur la nécessité d’accroître la concurrence dans la distribution de produits d’investissement individuel (Commission européenne, 2023[94]). En 2025, elle a annoncé un schéma directeur pour des comptes d’épargne et d’investissement bénéficiant d’un traitement fiscal privilégié comme offre de remplacement de l’épargne bancaire pour accroître l’investissement individuel sur les marchés de capitaux (Commission européenne, 2025[95]). Cette initiative vise à renforcer le patrimoine financier et le capital d’investissement, mais pourrait aussi stimuler la concurrence dans les services financiers. Pour faciliter l’entrée sur les marchés financiers, l’UE devrait encourager les banques à proposer des produits financiers autres que leurs propres produits, par exemple en produisant un schéma directeur pour les comptes d’investissement. Il sera également important de préconiser que les pays de l’UE engagent des réformes de l’impôt en vue d’harmoniser le traitement fiscal des comptes d’épargne bancaires et des produits d’investissement individuel.
L’intégration financière a un peu progressé récemment. Les pays de l’UE se sont accordés sur la simplification des procédures de retenue à la source, ce qui améliorera l’efficience fiscale des opérations transfrontalières. La période de transition (jusqu’à 2030) est cependant longue et les pays de l’UE dont les marchés de capitaux sont moins importants peuvent exercer leur option de refus. Le point d’accès unique européen informera les investisseurs individuels sur toutes les entreprises européennes cotées, et le système consolidé de publication européen permettra de s’informer sur les conditions de transaction réelles, actuellement dispersées sur différents systèmes de négociation. Parallèlement, la législation sur l’admission à la cote réduit les obligations de prospectus. En 2024, cependant, l’Eurogroupe a admis que la réduction de la fragmentation des cadres nationaux de réglementation et d’insolvabilité n’a que peu progressé, tandis que le capital-risque pour les expansions reste limité (Eurogroupe, 2024[96]).
La mobilisation de l’épargne des ménages sera cruciale. Le système de retraite, surtout s’il s’agit d’un système privé, peut contribuer à fournir suffisamment de capital à long terme pour favoriser l’investissement productif (Graphique 4.17.). Les systèmes de retraite privés restent néanmoins insuffisamment développés dans la plupart des pays de l’UE, à l’exception notable de quelques pays d’Europe du Nord. Le Danemark, les Pays-Bas et la Suède, par exemple, ont instauré des systèmes de retraite privés. Il s’agit de systèmes de retraite professionnels au titre desquels les employeurs fournissent aux salariés un régime de retraite négocié dans le cadre d’une convention collective. L’affiliation automatique aux régimes professionnels, comme en Italie, en Lituanie et en Pologne, est une autre option (Commission européenne, 2021[97]).
À cet égard, la Commission a annoncé en mars 2025 de futures mesures destinées à encourager les pays de l’UE à promouvoir l’affiliation automatique aux régimes de retraite professionnels en s’appuyant sur les meilleures pratiques, et à améliorer le cadre de l’UE applicable aux régimes professionnels et individuels (Commission européenne, 2025[95]). À plus long terme, des réformes des retraites favorables à l’adoption des régimes professionnels contribueraient à élargir la base d’investisseurs individuels et institutionnels. Les systèmes de retraite relevant de la compétence des États membres, l’UE pourrait préconiser des normes techniques et des réformes via l’Eurogroupe et le Semestre européen en s’appuyant sur les meilleures pratiques.
Source : European Capital Markets Institute (ECMI) ; OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; Eurostat, Comptes de patrimoine financier (base de données) ; OCDE, Statistiques financières (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Actifs financiers des ménages par habitant, par type d’actif, en milliers d’USD à PPA, 2023
Source : Eurostat, Comptes de patrimoine financier (base de données) ; OCDE, Statistiques financières (base de données) ; OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Les investisseurs individuels participent relativement peu aux marchés de capitaux. Les ménages de l’UE continuent de détenir un tiers de leurs actifs dans des comptes bancaires de dépôt à faible rendement, à comparer avec 12 % seulement aux États‑Unis, où les ménages investissent davantage dans des actions et des fonds d’investissement plus rentables (Graphique , partie C, ci-dessus). Seuls le Danemark, les Pays-Bas et la Suède, trois pays dotés d’importants systèmes de retraite privés, affichent une plus grande proportion d’actifs des ménages détenus en actions et fonds d’investissement. Pour élargir le potentiel d’investissement individuel, l’UE pourrait recueillir les meilleures pratiques et préconiser des réformes via l’Eurogroupe et le Semestre européen. Cet exercice pourrait puiser dans les réussites des pays qui proposent des incitations fiscales aux investisseurs individuels, notamment des déductions d’impôt sur l’épargne-retraite privée, comme au Danemark et en Suède (Encadré 4.2).
À cet égard, la Commission a proposé de créer un schéma directeur européen pour les comptes d’investissement. Il serait fondé sur les meilleures pratiques actuelles et accompagné par une recommandation adressée aux pays de l’UE sur le traitement fiscal de ces comptes d’investissement (Commission européenne, 2025[95]). La faible participation des investisseurs individuels s’explique également par leur manque de confiance à la suite des périodes alternées d’expansion et de récession des années 2000. Stabilité financière et protection des consommateurs seront donc les mots d’ordre pour redonner confiance aux investisseurs, d’où la nécessité de renforcer la surveillance (voir ci-après).
Presque tous les États membres de l’OCDE proposent des incitations fiscales à l’épargne-retraite privée (OCDE, 2018[98]). Le Danemark et la Suède sont deux exemples de réussite, où les incitations fiscales à l’épargne-retraite privée et les cotisations de contrepartie des employeurs ont abouti à une forte adoption des produits d’épargne-retraite privée.
Les régimes de retraite privés danois et suédois existent depuis les années 1990. Il s’agit principalement de régimes de retraite professionnels négociés dans le cadre de conventions collectives. Il est important de noter que les employeurs versent des cotisations de contrepartie qui, comme les autres éléments des salaires, sont entièrement déductibles en tant que frais.
Comme dans la plupart des pays de l’OCDE, les cotisations d’épargne-retraite sont exonérées d’impôt. En revanche, les revenus d’investissement sont imposés. Ils ne sont toutefois pas soumis à un taux d’imposition progressif, mais plutôt à taux fixe réduit, de 15.3 % et de 15 %, au Danemark et en Suède respectivement. Par comparaison, les autres plus-values sont imposées à 27 % au Danemark (jusqu’à 8 170 EUR par an, mais à 42 % au-delà), et à 30 % en Suède. Pour éviter les prélèvements anticipés, la Suède prévoit un allègement fiscal sur les cotisations à condition que les personnes ne partent pas à la retraite avant un certain âge. Au Danemark, un taux fixe de 60 % est appliqué aux prélèvements avant l’âge de départ à la retraite, sachant toutefois que bon nombre de régimes professionnels ne prévoient pas la possibilité de prélèvement anticipé.
Source : OCDE (2018[98]).Source : <!!Indiquez la source ici. S’il n’y a pas de source, supprimer la ligne.!!>
La faible participation des investisseurs individuels témoigne également de la petite taille et des coûts élevés des fonds d’investissement européens (Autorité européenne des marchés financiers, 2023[99]). Leur développement est entravé, dans une certaine mesure, par un paysage réglementaire européen fragmenté, notamment en ce qui concerne les conditions d’autorisation de commercialisation. Cette situation est due à l’existence de marchés nationaux différents appliquant des règles nationales, mais aussi aux préférences et aux institutions nationales. La fragmentation tient en outre au fait que la législation européenne qui régit les fonds d’investissement est une directive, ce qui laisse aux pays une latitude considérable pour mettre en place des règles en sus des normes européennes minimales. Par conséquent, la création d’un fonds à l’échelle européenne n’est plus économiquement viable. L’UE exige que les pays suppriment ces exigences locales imposées aux fonds transnationaux (Commission européenne, 2019[100]). Malgré cela, les pays de l’UE ont maintenu, voire renforcé, leurs exigences (Investment Company Institute, 2023[101]). Par conséquent, l’UE devrait veiller à ce que les conditions d’autorisation de commercialisation appliquées aux fonds d’investissement transnationaux soient harmonisées, par exemple par voie de réglementation. Cela favoriserait la croissance des fonds d’investissement et réduirait les coûts supportés par les investisseurs individuels.
Le traitement fiscal préférentiel des produits d’épargne proposés par les banques nationales continue de poser un énorme problème pour le développement de produits d’épargne et d’investissement à l’échelle de l’UE. Par exemple, en 2022, l’UE a mis sur le marché le produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle pour regrouper les systèmes d’épargne-retraite privés des États membres. Son adoption a cependant été décevante parce que sa fiscalité était moins avantageuse que celle de produits d’épargne offerts par les banques nationales, comme l’assurance-vie et les retraites privées, entre autres obstacles (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, 2024[102]). La Commission européenne a annoncé qu’elle allait revoir la réglementation relative au PEPP afin de le rendre plus intéressant et d’en élargir l’adoption (Commission européenne, 2025[95]). Le traitement fiscal différentiel de l’investissement individuel à long terme fait obstacle à la portabilité transnationale. Une solution consisterait à mettre à l’essai, dans un groupe de pays, des règles fiscales harmonisées applicables aux produits d’investissement à long terme. Par exemple, l’Espagne, avec six autres pays de l’UE (Allemagne, Estonie, France, Luxembourg, Pays-Bas et Portugal) ont lancé en mars 2025 une initiative de Laboratoire européen de la compétitivité afin de travailler, en autres choses, à l’harmonisation des questions liées aux produits d’épargne à long terme. Cette initiative est ouverte à tous les autres membres de l’UE. L’analyse coûts-avantages de l’encadrement fiscal de l’investissement, par la Commission européenne, serait utile et relativement peu coûteuse.
Les modifications réglementaires prennent du temps. Un corpus réglementaire commun pour les marchés de capitaux a été élaboré au cours des dix dernières années, mais le processus de réglementation est long. Parce qu’elle mobilise l’entièreté du processus législatif européen, une modification peut prendre deux à trois ans. Les marchés jugent le processus trop lent et trop bureaucratique, surtout en cas d’évolution des conditions-cadres (ex. situation du marché, risques émergents et innovations technologiques) (Autorité européenne des marchés financiers, 2024[103]). Une approche réglementaire plus réactive pourrait être envisagée pour remédier à cette situation. Au Royaume-Uni par exemple, l’Autorité des pratiques financières (Financial Conduct Authority) a le pouvoir d’élaborer et d’ajuster les règles techniques et les obligations de notification à la lumière de l’évolution des circonstances sur les marchés, ce qui donne lieu à une réglementation plus agile sans compromettre la protection des consommateurs. Plus généralement, il sera important de renforcer la coopération entre l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et la Commission de façon à ce que la question de ces règles techniques puisse être abordée de manière efficace.
On a vu se multiplier les nouveaux textes législatifs ces dix dernières années. Le corpus réglementaire européen concernant la négociation et la protection des consommateurs qui en est issu était nécessaire pour remédier aux vulnérabilités déjà présentes avant la crise financière et s’adapter aux innovations sur les marchés de capitaux. Or, il a également alourdi la charge réglementaire. En réaction, la Commission européenne a décidé de simplifier les règles de publication d’informations et de vigilance en matière de durabilité dans le secteur des services financiers dont il est question plus haut (Commission européenne, 2025[39]). Pour réellement réduire les coûts de mise en conformité, l’UE et l’AEMF devraient continuer de revoir l’intégralité du corpus législatif sur les marchés de capitaux qui s’est développé au cours des dix dernières années, en vue de simplifier les critères techniques et les obligations d’information.
Malgré des efforts récents d’harmonisation de la réglementation des marchés de capitaux européens, les pratiques de surveillance varient et les autorités nationales interprètent les textes législatifs européens différemment. La fragmentation par pays n’est pas propice au marché unique. La convergence des pratiques et des règles de surveillance contribuerait à réduire la fragmentation réglementaire et à améliorer l’investissement transnational. Dans la pratique nationale, elle constituerait une démarche progressive vers l’intégration des marchés de capitaux. Il serait possible, par exemple, d’améliorer la cohérence entre les différents organes de surveillance nationaux. Une plus grande cohérence des règles nécessite de renforcer la coopération et le travail commun de surveillance entre les autorités nationales et l’AEMF, notamment dans le cas des grandes entreprises transnationales. Cela pourrait prendre la forme d’autorités collégiales de surveillance obligatoires (Eurogroupe, 2024[96] ; Autorité européenne des marchés financiers, 2024[103]). Par conséquent, l’UE pourrait rendre les autorités collégiales de surveillance obligatoires pour renforcer la convergence en matière de surveillance. La question se pose toutefois de savoir si des modifications progressives suffiront pour parvenir à un marché unique du capital pleinement unifié.
Pour garantir que les marchés de capitaux remplissent la fonction d’un marché unique du capital véritablement unifié, et assurent une meilleure intermédiation financière, un effort de plus grande envergure en faveur de l’harmonisation de la surveillance financière pourrait être nécessaire. Un cadre unique européen de surveillance des marchés de capitaux s’inscrit dans la logique de l’ambition supérieure de véritablement unifier le marché unique du capital. D’autre part, les récentes tensions géopolitiques qui ont abouti à l’augmentation des entrées de capitaux dans l’UE présentent un défi pour la surveillance, mais aussi de grandes possibilités relativement au marché unique et à l’approfondissement des marchés de capitaux. À l’avenir, la poursuite des tensions géopolitiques pourrait rendre plus intéressant pour les entreprises et les investisseurs en quête de valeurs refuges de privilégier la prévisibilité, notamment dans l’UE.
Il faut cependant, pour rendre les marchés de capitaux européens plus intéressants, pousser plus loin les efforts de simplification et d’efficience. Dans le secteur bancaire, par exemple, l’UE a opté pour une approche unifiée de la surveillance, et instauré un organe de surveillance européen unique pour les grandes banques à la suite de la crise financière. Cette action a abouti, entre autres avantages tangibles, à la simplification de la surveillance et des règles. S’agissant des marchés de capitaux, un cadre plus européen pourrait avoir des avantages semblables en matière de simplification, notamment en présence de risques à l’échelle européenne ou lorsque les marchés fournissent des services paneuropéens (Autorité européenne des marchés financiers, 2024[103]). La surveillance européenne des grands acteurs et infrastructures systémiques de marché avec une dimension européenne serait un premier pas. Il s’agit notamment des grandes bourses paneuropéennes, des grands gestionnaires d’actifs paneuropéens et des grandes infrastructures de post-marché. Par conséquent, pour unifier la surveillance financière et approfondir l’intégration des marchés de capitaux, la surveillance de ces prestataires de services aux marchés de capitaux à l’échelle européenne pourrait être confiée à l’AEMF.
4.5.2. Achever l’union bancaire
Depuis 2010, le secteur bancaire européen est devenu bien plus intégré grâce à la mise en place du mécanisme de surveillance unique (MSU) de la BCE, à l’application d’un corpus réglementaire commun et au mécanisme de résolution unique (MRU). Les banques européennes, qui peuvent être actives dans tous les pays de l’UE à travers des filiales et des succursales, bénéficient d’un cadre réglementaire harmonisé. Malgré ces progrès, peu de grandes banques transnationales sont présentes dans l’Union européenne. L’absence d’un régime commun d’assurance des dépôts et les mesures de cantonnement appliquées à chaque entité juridique du groupe bancaire par les pays de l’Union sont autant d’obstacles aux opérations bancaires transfrontalières. Ces obstacles réduisent les possibilités d’économies d’échelle. De ce fait, les banques européennes ne sont pas en mesure d’égaler leurs équivalents de plus grande envergure aux États-Unis (BCE, 2018[104]). Pour que le secteur bancaire ne perde pas de sa force, l’intégration du marché devrait être poursuivie en mettant fortement l’accent sur la stabilité financière et la surveillance, de manière continue.
La mise en place du cadre de résolution des défaillances bancaires est un pas dans la bonne direction. Ce cadre a toutefois rarement été utilisé, car les pays de l’UE préfèrent prendre en charge la résolution des défaillances bancaires au niveau national, par la voie des procédures d’insolvabilité (Buckingham et al., 2019[105]). L’hésitation à recourir au cadre de résolution s’explique par les exigences de capital de renflouement interne plus draconiennes imposées aux créanciers et aux investisseurs, par rapport aux procédures nationales d’insolvabilité. La Commission a proposé un train de réformes du cadre européen pour la résolution des défaillances bancaires en vue d’améliorer l’application des outils de résolution pour les banques de petite et moyenne taille, ainsi que de mieux protéger les déposants et de réduire les risques pour les finances publiques.
Un cadre de résolution comportant un mécanisme de soutien financier plus solide du Fonds de résolution unique (FRU) pourrait grossir le budget destiné à des résolutions bancaires ordonnées et favoriser l’expansion transnationale des banques. Or, le traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui ferait de celui-ci un mécanisme de soutien financier du FRU, est en instance de ratification dans un pays (l’Italie). Pour soutenir les banques transnationales, l’UE devrait veiller à ce que le cadre de résolution soit complété par un mécanisme solide de soutien financier du FRU, ce qui suppose la ratification du nouveau MES et sa mise en œuvre.
L’absence de régime européen de garantie des dépôts est un autre obstacle. Les filets de sécurité nationaux liés à la dette souveraine demeurent ainsi le mécanisme de soutien financier absolu pour les banques en période de crise. Cependant, les filets de sécurité nationaux renforcent l’interdépendance des banques et de la dette souveraine qui a amplifié la crise de la zone euro il y a plus d’une décennie. Par conséquent, les pays de l’UE devraient s’accorder sur un système commun d’assurance des dépôts. Il s’agirait de convenir d’une démarche progressive, en décidant d’une injection commune de fonds propres en un premier temps, puis de s’attaquer ultérieurement à l’absorption des pertes (BCE, 2024[106]). Il est important qu’un régime de garantie des dépôts soit accompagné d’une discipline de marché rigoureuse pour atténuer les incitations défavorables ainsi que d’un cadre robuste de répartition de l’effort entre les pays (voir ci-après).
Le renforcement de l’union bancaire nécessite de réduire les obstacles réglementaires qui continuent d’entraver la consolidation et la concurrence transnationales. Le cadre général de surveillance des groupes bancaires internationaux est européen : ces groupes sont surveillés par le MSU de la BCE. Cependant, les autorités nationales compétentes peuvent imposer des volants de fonds propres et de liquidités locaux aux unités nationales des groupes bancaires et limiter les opérations transfrontalières intragroupe. Ce cantonnement limite les flux transfrontaliers de capitaux et de fonds propres au sein d’un même groupe bancaire. Un régime de garantie des dépôts rendrait ces mesures de cantonnement inutiles.
Néanmoins, renoncer aux volants de fonds propres et de liquidités locaux nécessiterait également un cadre robuste et clairement défini de répartition de l’effort entre les pays en temps de crise pour assurer la stabilité financière si un groupe bancaire se trouvait en difficulté. Il s’agirait, par exemple, de conclure des accords de solidarité intragroupe et de prendre d’autres mesures pour améliorer la crédibilité des stratégies de résolution à point d’entrée unique. Sans cadre de gestion de crise harmonisé, un assouplissement prématuré des exigences de fonds propres et de liquidité risquerait d’introduire des risques pour la stabilité financière.
À cet égard, la déclaration de l’Eurogroupe de juin 2022 pose un plan clair pour faire avancer l’union bancaire, le cadre de gestion de crise et de garantie des dépôts étant la prochaine étape. Les banques pourraient également s’appuyer davantage sur les succursales bancaires. À cet égard, la BCE propose de faciliter le recours aux succursales inscrit dans le règlement européen relatif au statut de la société européenne et dans la directive sur les fusions transfrontalières (BCE, 2021[107]). Les autres obstacles sont les obligations de transparence et de vigilance excessivement restrictives qui entravent la sécuritisation.
La Commission européenne prévoit une baisse de l’offre de main-d’œuvre à partir de la fin des années 2020, malgré les hausses anticipées du taux d’activité des seniors dues aux réformes des retraites (Commission européenne, 2024[108] ; Commission européenne, 2024[109]). Les reculs de la population en âge de travailler enregistrés dans l’UE exacerberont probablement les pénuries de main-d’œuvre (Commission européenne, 2023[110]). L’incidence du vieillissement démographique sur la productivité n’est pas aussi claire que celle des pénuries de main-d’œuvre, et les hausses salariales qui en découlent pourraient déboucher sur un recours intensifié aux nouvelles technologies qui remplacent la main-d’œuvre (André, Gal et Schief, 2024[111]). Il sera néanmoins essentiel, pour la productivité et la croissance économique, de mieux tirer parti des compétences disponibles et d’attirer des talents du monde entier. Cela supposera des mesures à la fois pour faire venir des talents de l’extérieur de l’UE et pour améliorer la mobilité transfrontalière au sein de l’UE.
L’UE a élaboré des règles pour harmoniser les conditions d’entrée et de séjour de certaines catégories de ressortissants de pays non membres de l’UE, dont des travaux travailleurs hautement qualifiés, des travailleurs saisonniers et des personnes fait l’objet d’un transfert intra-entreprise. Des textes de l’UE régissent également l’admission et les droits des étudiants et chercheurs de pays non membres, le regroupement familial ainsi que les procédures d’obtention de titres de séjour de longue durée.
À l’heure actuelle, la croissance de la population active est largement tributaire de l’immigration (Graphique ). L’arrivée de plus de 4 millions de personnes déplacées d’Ukraine, sous protection temporaire jusqu’à mars 2026, a contribué dans une certaine mesure à réduire les pénuries de main-d’œuvre dans les secteurs à faible rémunération de plusieurs pays, notamment l’Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Pologne, le Royaume-Uni et la Tchéquie (HCR, 2025[112]). Cependant, il faut faire davantage pour attirer des talents afin d’alléger les pénuries de main-d’œuvre. Les demandeurs d’emploi très qualifiés ressortissants de pays tiers peuvent prétendre à la carte bleue européenne, qui existe dans tous les pays membres de l’UE à l’exception du Danemark et de l’Irlande. Elle permet d’obtenir un titre de séjour permanent plus facilement, car les périodes passées dans différents pays de l’UE peuvent être cumulées. Or, peu de personnes optent pour cette carte bleue (89 000 en 2023). Son adoption pourrait être améliorée, car elle continue de coexister avec des dispositifs nationaux plus intéressants du fait que les seuils salariaux sont généralement plus bas et les délais de traitement des dossiers plus courts.
En 2021, une directive de l’UE qui avait pour effet de réviser le dispositif de carte bleue européenne et devait être transposée d’ici novembre 2023, l’a rendue plus intéressante en réduisant la durée minimum de l’offre d’emploi, en assouplissant les restrictions concernant le changement d’employeur et en élargissant son bénéfice aux personnes hautement qualifiées justifiant d’une expérience professionnelle pertinente, mais non diplômées. Ces révisions sont une bonne chose et pourraient même aller plus loin. Par exemple, le seuil salarial exigé pourrait être plus bas de manière à atténuer les pénuries actuelles de compétences dans les métiers moins qualifiés, comme la santé, la construction et l’agriculture, qui affichent des taux d’emplois vacants élevés et en hausse dans bon nombre de pays de l’OCDE (Causa et al., 2025[113]).
Les retards de transposition dans quelques pays de l’UE, couplés avec d’importantes différences de critères de salaire minimum et d’admissibilité des candidats justifiant d’une expérience professionnelle, mais non diplômés, risquent néanmoins de perpétuer la fragmentation, les longues procédures et, partant, la préférence pour les dispositifs nationaux. Pour remédier à ces problèmes, les pays de l’UE pourraient harmoniser leurs seuils salariaux et autres critères applicables à la carte bleue européenne, dans la mesure du possible, avec ceux de leurs dispositifs nationaux (OCDE, 2021[114]). L’utilisation de la carte bleue de l’UE pourrait par ailleurs être renforcée en permettant aux travailleurs hautement qualifiés qui bénéficient déjà d’un dispositif national de l’obtenir avec plus de facilité.
Outre l’immigration de travailleurs hautement qualifiés, facilitée par la carte bleue européenne, l’immigration de travail peut aider les employeurs à pallier les pénuries de main-d’œuvre à tous les niveaux de qualification. Par exemple, la directive sur le permis unique a récemment été révisée pour faciliter et accélérer les procédures d’obtention d’un permis unique. Cette refonte et celle de la directive sur la carte bleue visent à rendre l’UE plus intéressante pour les travailleurs étrangers. Une approche plus large axée sur les domaines où l’on observe des pénuries de main-d’œuvre pourrait être utile ; elle nécessite une analyse plus fine des besoins réels du marché du travail.
Contribution des personnes nées à l’étranger/dans le pays à la croissance de la population active, 2020-2024 (moyenne annuelle), en points de pourcentage
Note : La contribution des personnes nées à l’étranger (dans le pays) indique la variation absolue du nombre de personnes nées à l’étranger (dans le pays) dans la population active, divisée par la variation absolue du nombre total de personnes dans la population active. La somme des composantes « personnes nées à l’étranger » et « personnes nées dans le pays » est égale à la croissance de la population active totale. Les données se rapportent à la population active âgée de 15 ans et plus dans tous les pays, sauf aux États-Unis et au Royaume-Uni pour lesquels les données concernent les 16 ans et plus.
Source : Eurostat, Statistiques de la population active (UE) ; Bureau australien de la statistique (Australian Bureau of Statistics), Statistiques de la population active (AUS) ; Statistique Canada, Statistiques sur la population active (CAN) ; Office des statistiques nationales du Royaume-Uni (Office for National Statistics), Enquête sur la population active (GBR) ; Bureau de statistiques sur l’emploi des États-Unis (US Bureau of Labor Statistics), Enquête sur la population actuelle (USA) ; et calculs de l’OCDE.
Pour faciliter la mobilité intra-UE de la main-d’œuvre européenne, la directive relative à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles prévoit la reconnaissance automatique de certaines qualifications obtenues dans un autre pays membre de l’UE. La reconnaissance automatique concerne sept professions, dont les médecins et le personnel infirmier. La directive prévoit également la reconnaissance automatique fondée sur l’expérience professionnelle dans les secteurs de l’artisanat, du commerce et de l’industrie. D’autre part, les cartes professionnelles européennes sont disponibles depuis 2016 pour cinq professions (personnels infirmiers, pharmaciens, kinésithérapeutes, guides de montagne et agents immobiliers) pour aider les professionnels à obtenir plus rapidement la validation de leurs qualifications.
Les prestataires de services continuent toutefois d’être en butte à un large éventail d’obstacles à l’établissement de leur activité dans un autre pays de l’UE ou à l’offre temporaire de services transfrontaliers. Les procédures de reconnaissance demeurent coûteuses et longues, et la reconnaissance mutuelle des qualifications reste limitée, ce qui donne lieu à des restrictions de marché et limite la mobilité transfrontière. Ce constat témoigne du fait que la réglementation des professions relève de la compétence des pays de l’UE, dans les limites de la non-discrimination et de la proportionnalité, y compris les qualifications requises pour exercer certaines professions (voir plus haut).
Des difficultés de transfert des droits à pension d’un pays à un autre viennent s’ajouter aux obstacles à la mobilité intra-UE. L’UE a mis en place le Système d’échange électronique d’informations sur la Sécurité sociale pour accélérer le transfert des droits à pension entre ses États membres. L’amélioration de la mobilité transfrontière de la main-d’œuvre nécessitera un échange accéléré des informations sur les droits à pension par le biais de ce système. La mobilité de la main-d’œuvre pourrait également être renforcée en allongeant la période de portabilité des allocations de chômage à six mois au lieu de trois (une proposition législative à cet effet est en cours de négociation entre le Conseil et le Parlement européens) et en surveillant de plus près les conditions de travail des travailleurs détachés, comme indiqué dans la dernière Étude (OCDE, 2023[31]).
Le nombre de travailleurs et de détachements frontaliers a renoué avec les niveaux enregistrés avant la pandémie et continué d’augmenter en 2023. Le nombre estimé de travailleurs frontaliers (munis du document portable A1) s’établissait à 3.6 millions, soit 19 % de plus qu’en 2022. À l’instar des années précédentes, l’Allemagne, l’Autriche et la France étaient les principaux pays de destination des travailleurs venant principalement d’Allemagne, de France, d’Italie et de Pologne (Commission européenne, 2025[115]). Le détachement de travailleurs n’en demeure toutefois pas moins un processus long et lourd. Depuis 2023, le Groupe de travail sur le respect de l’application des règles du marché unique s’attache à réduire la charge administrative imposée par les pays de l’UE, notamment les déclarations préalables. En 2024, la Commission a proposé de mettre en place un système multilingue en ligne pour les déclarations de détachement de travailleurs, en cours de négociation entre le Conseil et le Parlement européens (Commission européenne, 2024[116]). Cette initiative est une bonne chose, sachant que le portail de déclaration en ligne réduira considérablement le temps que les entreprises consacrent aux déclarations, tout en améliorant la transparence des détachements. Parallèlement, en facilitant des inspections efficaces et ciblées, il contribuera à protéger les droits des travailleurs détachés.
Certains pays européens, dont l’Allemagne, l’Autriche et le Danemark, pour n’en citer que quelques-uns, ont réimposé des contrôles aux frontières intérieures en 2024, dans le cadre de leur lutte contre l’immigration irrégulière. Ils ont également envisagé de prolonger ces contrôles. Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, a enregistré en 2024 une baisse de 40 % en glissement annuel des franchissements illégaux de frontières, malgré un changement de routes migratoires, par la Méditerranée orientale et les Îles Canaries plutôt que par les Balkans (Frontex, 2024[117]). La baisse des franchissements illégaux reflète sans doute le renforcement des contrôles aux frontières, mais leur niveau reste tout de même élevé malgré le fléchissement récent. Cependant, entre les contrôles aux frontières et le marché unique, il faut opérer des arbitrages. Des contrôles plus permanents que ceux prévus par Schengen se feront ressentir sur la mobilité de la main-d’œuvre. Les contrôles aux frontières affectent les travailleurs frontaliers, qui représentent 1 % de la population active de l’UE, sachant toutefois qu’ils sont bien plus nombreux dans certains pays, comme l’Autriche, la Belgique et le Luxembourg (Commission européenne, 2024[118]). Les pays de l’UE peuvent, en cas de menace sur leur sécurité intérieure ou leur politique publique, dans des cas raisonnés et de manière proportionnée, suspendre Schengen pendant six mois à la fois. L’UE devrait veiller à ce que les contrôles aux frontières intérieures soient temporaires et proportionnés.
4.7.1. Créer des conditions-cadres favorables pour les entreprises innovantes
L’Europe est en perte de vitesse dans le domaine de l’innovation par rapport aux États-Unis et à la Chine. Le Conseil européen de la recherche a su favoriser la recherche fondamentale, mais il faut continuer d’encourager l’excellence en recherche fondamentale compte tenu de la concurrence croissante d’autres pays. Bien que solide, la base scientifique de l’Union européenne a une grande faiblesse dans la mesure où elle ne parvient pas à traduire la science en innovations de rupture (Graphique 4.19, partie A). Les dépenses privées de R-D sont relativement faibles et concernent un petit nombre seulement d’entreprises historiques qui n’ont pas évolué depuis des décennies. Cette situation a entraîné une surspécialisation dans les secteurs de moyenne technologie où la concurrence s’intensifie, notamment dans le secteur automobile (parties B et C). Par conséquent, l’UE est distancée par les États-Unis, et de plus en plus par la Chine, en matière d’innovation dans les technologies de pointe (partie D) (Fuest et al., 2024[7] ; Commission européenne, 2024[119]). À l’inverse, le soutien apporté à l’innovation de rupture est limité et la fragmentation du marché unique empêche l’expansion des start-ups de haute technologie capables de faire concurrence aux entreprises historiques. Les obstacles à l’entrée et à la sortie, la réglementation rigoureuse du marché du travail et les différents cadres nationaux de fiscalité de l’investissement et d’insolvabilité font augmenter les frais d’exploitation et d’embauche pour les entreprises et les investisseurs.
Les marchés de capitaux peuvent fournir aux entreprises les fonds nécessaires pour commercialiser leurs idées innovantes et investir rapidement à plus grande échelle. Cependant, les bourses européennes demeurent pour les entreprises un moyen peu intéressant de mobiliser du capital. Les volumes d’introductions en Bourse ont diminué au cours des dix dernières années (Autorité européenne des marchés financiers, 2024[103]). Pour encourager les admissions à la cote, l’UE a assoupli les exigences de communication d’informations et les règles d’investissement dans la recherche prévues par la législation en la matière. Néanmoins, des marchés de capitaux peu profonds et fragmentés n’apportent pas les fonds propres et l’échelle nécessaires, ce qui se traduit par une prime de risque sur les actions plus élevée qu’aux États-Unis (OCDE, 2024[120] ; Fratto et al., 2024[121]). Les coûts induits par des marchés de capitaux insuffisamment profonds et intégrés sont particulièrement lourds pour les entreprises innovantes. Celles-ci tablent sur le financement par apport de fonds propres, les solutions bancaires fondées sur la dette convenant moins bien à leurs activités d’innovation à haut risque et hauts bénéfices. Une plus forte participation des investisseurs individuels et institutionnels, comme les fonds de pension, pourrait approfondir les marchés de capitaux et réduire la prime de risque sur les actions, ce qui permettrait à son tour de mobiliser des fonds propres à moindre coût par le biais d’introductions en Bourse.
L’investissement en capital-risque est relativement faible, ce qui limite encore les options de financement pour les jeunes entreprises innovantes auxquelles le financement bancaire convient moins bien (Graphique 4.20.). Le manque de capital-risque privé pour financer la transition entre la phase de démarrage et la phase de développement des sociétés est préoccupant. Il témoigne de marchés de capitaux peu profonds qui réduisent les options d’admission à la cote pour les start-ups soutenues par le capital-risque et, partant, les options de sortie pour les investisseurs (Arnold, Claveres et Frie, 2024[122]). Par conséquent, le nombre de grandes entreprises soutenues par le capital-risque dans l’UE représente 11 % seulement du nombre de ces entreprises aux États‑Unis (Fratto et al., 2024[121]). L’effet du manque de capital-risque, qui force les sociétés européennes à rechercher des financements et à être admises à la cote à l’étranger, est préoccupant pour l’action publique. L’UE, ainsi que l’AEMF et le secteur financier, devraient favoriser le développement d’un segment de marché à l’échelle européenne pour les start-ups de haute technologie dont la taille et les fonds propres seraient suffisants pour attirer des investisseurs privés. Des règles communes de surveillance et d’échanges pour ce type de système paneuropéen de négociations pourraient en faciliter le développement (voir plus haut).
La puissance publique intervient fortement dans le marché du capital-risque. La Banque européenne d’investissement (BEI) joue un rôle important dans ce marché avec son Fonds européen d’investissement (FEI), lequel représente 15 % du capital-risque total levé dans l’UE au cours de la décennie écoulée (Fratto et al., 2024[121]). D’autre part, un soutien budgétaire européen d’environ 0.02 % du PIB de l’Union par an est fourni aux start-ups de haute technologie via le programme InvestEU de l’UE et le Conseil européen de l’innovation. La prolifération des instruments financiers de l’UE n’est pas ce qu’il y a de plus souhaitable, car elle complique le paysage du financement des start-ups (Demertzis, Pinkus et Ruer, 2024[123]). La Commission devrait simplifier ses divers instruments d’investissement et établir des critères communs de candidature afin qu’ils soient plus facilement accessibles aux start-ups. Il est important qu’une analyse coûts-avantages indépendante détermine si les programmes d’investissement public ajoutent de la valeur sur le plan de l’innovation.
Note : Dans la partie D, en abscisse, « densité de la connexité » mesure le degré de facilité avec lequel un pays peut développer un avantage comparatif dans une technologie particulière, en fonction de l’étroitesse du rapport de cette technologie avec d’autres dans lesquelles le pays est déjà fort. Les valeurs supérieures indiquent une plus forte densité de connexité pour une technologie donnée. En ordonnée, les technologies sont classées en fonction de leur degré d’avancement, allant des transports écologiques (moins technologiquement avancés) à l’internet des objets (plus technologiquement avancé). La taille de la pastille indique le degré de spécialisation que chaque pays déclare dans un domaine technologique donné, mesuré par l’avantage comparatif révélé (ACR).
Source : OCDE (2023), OECD Science, Technology and Innovation Outlook 2023: Enabling Transitions in Times of Disruption, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0b55736e-en ; Tableau de bord de l’investissement dans la R-D industrielle dans l’UE 2024 ; Di Girolame et al. (2023), The global position of the EU in complex technologies, Commission européenne, Direction générale de la recherche et de l’innovation, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, https://data.europa.eu/doi/10.2777/454786 ; et calculs de l’OCDE.
L’encadrement des entreprises demeure largement national, ce qui fait augmenter les frais d’exploitation des sociétés désireuses de développer leurs activités dans d’autres pays de l’UE. Ces obstacles à l’activité à l’échelle de l’UE limitent la contestabilité des marchés et réduisent l’offre d’expansions pour les investisseurs. Pour cette raison, la Commission a proposé de créer un Code européen du droit des affaires pour les petites entreprises, comme indiqué plus haut. Une telle structure européenne existe déjà avec la Societas Europaea (SE), mais son utilisation s’est toutefois limitée aux grandes entreprises industrielles cotées en bourse. Ce constat témoigne du niveau élevé de capital exigé (120 000 EUR) pour pouvoir enregistrer une entreprises et de la longueur de la procédure de formation étant donné que les entreprises doivent encore suivre la réglementation nationale (Biermeyer, 2021[124]).
Pour attirer les entreprises vers ce dispositif, ce « 28e régime » devrait abaisser le montant minimum de capital exigé pour enregistrer une entreprise et veiller à une réglementation commune sur l’ensemble de l’UE en commençant, par exemple, par les règles relatives à l’immatriculation et à l’insolvabilité. Il est important que soient évités les critères de taille maximum des entreprises afin de ne pas pénaliser les expansions. Par conséquent, la Commission devrait établir un cadre européen des sociétés, lequel définirait des règles communes pour l’immatriculation des entreprises et les faillites.
On dénombre à peu près 400 procédures nationales d’insolvabilité différentes sur l’ensemble de l’UE. Du point de vue de l’investisseur, obtenir des informations sur les procédures d’insolvabilité des pays de l’UE est coûteux et évaluer les valeurs de liquidation des investissements transnationaux est difficile (Commission européenne, 2022[125]). La multiplicité des procédures d’insolvabilité empêche également d’assurer des conditions de concurrence égales aux entreprises dans l’UE. Par conséquent, l’UE devrait commencer par veiller à ce que ses pays membres réduisent le nombre de procédures d’insolvabilité dans l’objectif de le ramener à une par pays. Les différentes procédures nationales pourraient être unifiées par la suite (voir plus bas).
Investissements en capital-risque, en % du PIB
Note : Les données se rapportent aux pays de l’Union européenne qui sont également membres de l’OCDE (22 pays).
Source : OCDE, Investissements en capital-risque (statistiques du marché) (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Les procédures nationales d’insolvabilité continuent également de ne pas offrir le même degré d’efficacité, ce qui traduit des différences dans les définitions de l’insolvabilité, les délais et taux de recouvrement, et le classement des demandes. Par exemple, le délai de recouvrement des actifs pendant les procédures d’insolvabilité variait de 6 mois à 7 ans dans l’Union européenne en 2019. Les longues procédures d’insolvabilité maintiennent en vie des entreprises qui ne sont pas productives, ce qui empêche une allocation efficace du capital aux entreprises productives (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[126]). D’autre part, le taux de recouvrement pour les créanciers s’établissait à environ 40 % du montant en souffrance au moment du défaut de paiement, sachant toutefois qu’il variait entre 7 % en Pologne et 95 % au Danemark en 2019 (Autorité bancaire européenne, 2020[127]). Ces différences entre les pays font obstacle à l’investissement transnational.
En 2022, la Commission a proposé d’harmoniser les procédures d’insolvabilité (Service de recherche du Parlement européen, 2023[128]), notamment les taux de recouvrement et le classement des demandes pour une distribution plus prévisible de la valeur recouvrée entre les créanciers. Il manque toujours toutefois une définition commune de l’insolvabilité. La Commission et les pays de l’UE devraient adapter et mettre en œuvre un cadre harmonisé pour l’insolvabilité, de préférence par la voie de la réglementation pour éviter les divergences de mise en œuvre entre les pays. Cela suppose un classement commun des demandes et une définition commune de l’insolvabilité, qui pourraient inclure les procédures pré-insolvabilité. Plus précisément, les créanciers pourraient être autorisés à initier une restructuration pour distinguer les difficultés temporaires de l’insolvabilité et permettre la restructuration en temps utile des entreprises temporairement en difficulté. D’autre part, les nouveaux financements devraient avoir la priorité sur les créanciers chirographaires en cas de restructuration afin de faciliter les injections de capitaux et la réorganisation interne (André et Demmou, 2022[129]). Il sera important de suivre la progression jusqu’à l’harmonisation totale. À cet égard, la Commission devrait s’assurer que les autorités nationales partagent des données sur le nombre et la durée des procédures d’insolvabilité, les demandes acquittées et le classement des demandes.
4.7.2. Améliorer l’efficacité des politiques d’innovation
La dépense publique de R-D au niveau de l’UE est relativement faible en part du PIB et n’est pas toujours destinée à combler le déficit en matière d’innovation (Graphique 4.21. , partie A). Face à ce manque de financement européen, il faudrait s’attacher à améliorer l’efficacité du soutien public de l’UE à la R-D en faveur de l’innovation. Cela nécessite une analyse coûts-avantages rigoureuse et d’autres formes d’évaluations d’impact des programmes individuels de l’UE, à partir d’indicateurs de résultats clairs : par exemple, les percées scientifiques qui conduisent à des start-ups innovantes.
La Commission a une longue tradition d’évaluations des programmes, bien que les indicateurs clés de performance des programmes relevant du programme-cadre européen de R-D Horizon Europe n’aient été introduits qu’en 2020 (Commission européenne, 2023[130]). Auparavant, les données sur les avantages directs des programmes individuels n’étaient pas toujours disponibles et les programmes inefficaces n’étaient jamais supprimés, laissant moins de marge budgétaire pour les programmes performants. Par conséquent, l’UE devrait soumettre tous les programmes de R-D à des évaluations fondées sur des indicateurs clés de performance clairement définis, supprimer les programmes insatisfaisants et attribuer les fonds ainsi dégagés aux programmes performants. Dans ce cas, les ressources budgétaires de l’UE devraient être réorientées vers des programmes en faveur de la R-D et de l’innovation coordonnés au niveau de l’UE, comme le recommandait la dernière Étude et comme s’y était engagée la Commission (OCDE, 2023[31]).
Le rôle relatif du financement européen pour la R-D d’entreprise est similaire ; environ 10 % de l’aide totale à la R-D d’entreprise dans l’UE sont attribuables à la Commission (OCDE, 2025[131]) (Graphique 4.21. , partie B). Le rôle de l’aide européenne à la R-D, qui varie également d’un pays à l’autre, est notamment plus important dans les pays d’Europe centrale et orientale. Le financement européen peut venir en complément du financement national pour éviter les chevauchements, monter en échelle et favoriser la R-D et l’innovation. C’est pourquoi l’interaction avec les programmes nationaux devrait être reconnue et prise en compte dans les évaluations des programmes de R-D, dans la mesure du possible.
Les ressources budgétaires européennes consacrées à l’innovation de rupture sont limitées. Le Conseil européen de l’innovation (CEI), l’instrument de financement de l’UE pour l’innovation deeptech de rupture établi il n’y a pas plus longtemps que 2021, représente seulement 10 % environ du budget du programme Horizon Europe (Commission européenne, 2024[132]). Le CEI comporte à la fois un élément ouvert et ascendant — selon lequel les chercheurs et les entreprises soumettent leurs propositions et qui représente plus de la moitié de son financement — et un élément fondé sur la recherche de solution à un défi (Challenge) — selon lequel un financement est apporté dans des domaines clés prédéfinis comme les technologies quantiques, les technologies propres et la biotechnologie. Dans la ligne des meilleures pratiques internationales, les gestionnaires de programme du CEI aident à définir les sujets initiaux des Challenges et à développer le portefeuille d’activités qui seront menées par ces projets. Le choix de sujets pour les Challenges du CEI est éclairé par les priorités de l’action publique et par les possibilités émergentes, en concertation avec les pays de l’UE.
Cependant, le manque de moyens du CEI se reflète dans le nombre limité (10) de gestionnaires de programme (contre 100 à l’Agence américaine pour les projets de recherche avancée en défense [US Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA] au début de 2025). D’autre part, le processus de programmation est lent. Non seulement le budget est limité, mais un nouvel appel dans le cadre d’un Challenge ne peut pas être validé sans l’approbation de chaque pays européen représenté au Conseil de l’Europe. Cette approche s’inscrit à contre-courant de meilleures pratiques internationales de soutien à l’innovation de rupture aux États-Unis, ou de soutien à la recherche en phase précoce par le Conseil européen de la recherche (Fuest et al., 2024[7]). Les possibilités d’accorder une plus grande autonomie au CEI devraient donc être examinées. Par exemple, le CEI et ses gestionnaires de programme pourraient se voir confier un mandat élargi qui leur permettrait d’initier et d’exécuter des appels une fois qu’un sujet de Challenge est arrêté, ce qui accélérerait les procédures.
Source : Commission européenne (2024), d’après Eurostat et OCDE ; Bureau d’analyse économique (BEA) ; OCDE, Indicateurs d’incitation fiscale à la R-D (base de données), https://oe.cd/rdtax ; OCDE, statistiques de recherche-développement, https://oe.cd/rds ; et calculs de l’OCDE.
L’UE a l’intention de mieux aligner le financement public de la R-D sur l’investissement dans les nouvelles technologies stratégiques, comme l’IA (Commission européenne, 2025[39]). Cet objectif fait toutefois abstraction des forces du système européen d’innovation, en fabrication, biotechnologie et technologies propres (Commission européenne, 2024[132]). Un autre obstacle à l’investissement dans les technologies stratégiques est le manque de fonds européens pour la R-D (voir plus haut). La dépense publique de R-D est fragmentée par pays et n’est pas toujours dirigée vers les priorités de l’UE. Les marchés publics représentent 14 % du PIB de l’UE et pourraient donner une forte impulsion aux nouvelles technologies, mais ils continuent de relever entièrement de la réglementation nationale (Cour des comptes européenne, 2023[133]). Tous ces facteurs réduisent les possibilités d’une meilleure adéquation entre le soutien public à la R-D et les objectifs stratégiques de l’UE.
Plusieurs pays ont créé des organisations pour soutenir les percées technologiques à haut risque et hauts bénéfices dans des domaines stratégiques très spécifiques. L’Agence américaine pour les projets de recherche avancée en défense (DARPA) en est un exemple : elle soutient l’innovation de rupture dans le domaine de la défense avec un relativement petit budget de 4.3 milliards USD, soit 28 % du budget annuel de R-D de l’UE (Defense Advanced Research Projects Agency, 2024[134]). En comparaison, le budget annuel du CEI est relativement modeste, puisqu’il s’élève à 1.5 milliard EUR (l’équivalent de 1.7 milliard USD). En outre, plusieurs autres agences américaines sont dédiées à l’innovation de pointe, notamment la branche de recherche avancée de la communauté du renseignement (Intelligence Advanced Research Projects Activity, IARPA), qui s’intéresse en priorité à l’IA, et l’Agence pour les projets de recherche avancée dans le domaine de l’énergie (Advanced Research Projects Agency-Energy, ARPA‑E)
La DARPA a financé des technologies comme l’internet et le système de positionnement mondial (Global Positioning System, GPS), pour n’en citer que deux. Elle jouit d’un haut degré d’autonomie et de flexibilité organisationnelle pour le recrutement d’experts en science, technologie et capital-risque. Chose importante, ses gestionnaires de programme bénéficient d’une latitude et de budgets conséquents pour la recherche d’innovations radicales et l’ouverture d’appels. Les appels reposent sur l’excellence et l’originalité, et bénéficient souvent aux nouveaux acteurs. Le degré de redevabilité est élevé, car les programmes sont constamment évalués sur la base d’objectifs quantifiables clairs et d’indicateurs traçables, permettant ainsi de mettre un terme aux projets inefficaces à un stade précoce (Azoulay et al., 2019[135]). Cependant, même si un grand nombre de ces éléments sont en place au CEI, un tel système ne peut pas être facilement adapté aux conditions présentes dans l’UE, avec ses marchés publics nationaux qui ne parviennent pas à servir de premier acheteur de nouvelles technologies comme aux États‑Unis. L’investissement privé dans la deeptech pourrait en partie compenser les achats publics, et le CEI vise à réduire les risques d’exercer un effet d’entraînement sur l’investissement privé. Des marchés de capitaux plus profonds et plus intégrés, y compris de capital-risque, iraient dans ce sens (voir plus haut).
4.7.3. Veiller à ce que la politique industrielle ne porte pas préjudice au marché unique
La politique industrielle est généralement nationale, ce qui pose un problème pour l’égalité des conditions de concurrence dans l’UE. Pour que les dépenses nationales correspondent mieux aux objectifs de l’UE, la Commission a annoncé un nouveau « pacte pour une industrie propre », en février 2025, qui créera des incitations à la décarbonation de l’industrie. Des règles d’aides d’État et de passation de marchés publics plus simples s’appliqueront aux secteurs stratégiques, notamment aux technologies propres et aux activités de fabrication à forte intensité énergétique (Commission européenne, 2025[36]).
Cela étant, ces nouvelles règles relatives aux aides d’État pour les secteurs stratégiques pourraient aboutir à créer un cadre d’aides publiques moins rigoureux qui n’empêchera pas les soutiens excessifs de la part des pays de l’UE jouissant d’une situation budgétaire forte. En effet, certains pays de l’UE qui pratiquent des prix de l’énergie élevés pourraient vouloir maintenir leurs industries à forte intensité énergétique, alors qu’elles ne pourraient être compétitives que dans les régions où les prix de l’énergie sont bas et le potentiel de renouvelables élevé, comme le sud de l’Espagne et le nord de la Suède (Zachmann et al., 2024[136]). Ce type de démarche nationale, couplée avec le relâchement des règles d’aides d’État, risque d’avoir des répercussions pour le marché unique et sera coûteux pour l’économie européenne sous la forme d’une baisse de productivité. La raison en est que les politiques industrielles unilatérales risquent d’immobiliser les ressources dans les entreprises non compétitives, ce qui nuira à la concurrence et empêchera l’industrie de s’adapter aux évolutions structurelles. L’objectif de décarbonation de l’UE pourrait ainsi être en conflit avec son objectif de productivité. À la place, des marchés de l’énergie mieux intégrés seront essentiels pour faire baisser les prix de l’énergie et soutenir la productivité européenne. La Commission œuvre à une meilleure intégration des marchés de l’énergie, ce qui est une bonne chose (chapitre 3).
Le manque de fonds européens pour la politique industrielle pose un problème connexe. L’UE dispose à la place de règles applicables aux aides d’État pour orienter les dépenses publiques nationales en direction de ses objectifs, notamment au titre des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC). Les PIIEC impliquent au moins quatre pays de l’UE et soutiennent l’investissement dans les objectifs stratégiques de l’EU, comme la sécurité et la résilience, l’innovation dans les technologies propres ou la nouvelle infrastructure énergétique propre.
Il pourrait être nécessaire d’arbitrer en efficience économique et résilience. En évaluant les aides d’État, la Commission veille à ce que les PIIEC remédient aux défaillances du marché et à ce que les éventuelles distorsions du marché unique soient limitées et compensées par des effets positifs en termes de contribution à l’objectif d’intérêt européen commun. En contrepartie, les PIIEC peuvent bénéficier d’aides d’État à hauteur de 100 % de l’écart de financement, c’est-à-dire la différence entre les trésoreries positive et négative sur la durée de vie de l’investissement, actualisée.
Le Forum européen conjoint pour les PIIEC identifie de nouveaux PIIEC potentiels sur la base d’une analyse coûts-avantages et fournit des lignes directrices pour l’évaluation des PIIEC par les pays de l’UE. Cependant, les PIIEC ne font pas l’objet d’analyses rigoureuses fondées sur des indicateurs clés de performance communs, notamment d’une évaluation des coûts et des avantages des différentes politiques envisageables, comme indiqué dans la dernière Étude (OCDE, 2023[31]). La politique industrielle doit être attentivement appliquée à tous les domaines de dysfonctionnement des marchés, notamment aux nouvelles technologiques, pour attirer des investisseurs privés. À cet égard, le fait que l’UE veille à ce que de telles interventions des pouvoirs publics ne nuisent pas à la concurrence et au marché unique est une bonne chose. Il est important que l’UE s’assure également que le coût de ces interventions soit limité et son rendement élevé. Pour garantir une utilisation efficiente des ressources publiques, il faut mettre fortement l’accent sur une appréciation et une réévaluation régulière des PIIEC (Encadré 4.3) (Millot et Rawdanowicz, 2024[34]). Par conséquent, l’UE devrait soumettre les PIIEC à des évaluations fondées sur des critères de performance clés mesurables, et mettre fin au soutien si les critères de performance ne sont pas satisfaits.
Des politiques industrielles efficaces ont pour but d’améliorer les performances des entreprises nationales en remédiant aux défaillances du marché, en favorisant l’innovation et en soutenant une croissance inclusive durable grâce à des stratégies soigneusement conçues et mises en œuvre :
Définir des objectifs clairs et assurer une coordination stratégique : les politiques adoptées doivent être assorties d’objectifs clairs fondés sur des défaillances du marché bien définies, et l’action publique doit être coordonnée.
Fonder la conception et les évaluations sur des données probantes : les décisions doivent s’appuyer sur des évaluations rigoureuses, et des examens doivent être régulièrement menés de façon à pouvoir procéder à des ajustements en cas de mesures inefficaces.
Concilier approches horizontales et approches ciblées : des mesures globales en faveur des entreprises (par exemple crédit d’impôt pour la R-D, politique de la concurrence) peuvent être complétées par des aides ciblées en direction de secteurs et de technologies stratégiques.
Encourager la concurrence et l’innovation : les mesures prises doivent viser à promouvoir la concurrence et l’innovation et à éviter le protectionnisme.
Faire usage d’instruments agissant sur la demande, par exemple marchés publics, normes réglementaires ou encore incitations à la consommation.
Garantir la transparence et la redevabilité : une sélection concurrentielle, la définition de critère de référence clairs et le recours à des clauses d’extinction aident à prévenir les inefficiences et la captation de l’action publique.
Promouvoir la coopération internationale : les politiques suivies devraient être conformes aux règles commerciales internationales et favoriser la coopération internationale.
Source : Millot et Rawdanowicz (2024[34]) ; Criscuolo et al. (2022[137]) ; et OCDE (2025[138]).Source : <!!Indiquez la source ici. S’il n’y a pas de source, supprimer la ligne.!!>
De manière plus générale, les priorités n’ont pas été hiérarchisées étant donné que 50 secteurs environ sont jugés stratégiques aux termes du règlement européen pour une industrie « zéro net », le prédécesseur du Pacte pour une industrie propre (Commission européenne, 2023[37]). Le nouveau Pacte européen pour une industrie propre, à partir de février 2025, ne donne pas de liste de secteurs stratégiques, mais il traite les technologies propres comme un secteur stratégique et a annoncé que le soutien aux politiques industrielles sera étendu à d’autres secteurs, notamment aux industries à forte intensité énergétique (Commission européenne, 2025[36]). Afin de déterminer quels sont les éventuels PIIEC offrant la plus grande valeur ajoutée pour atteindre les objectifs de l’UE, les États membres et la Commission collaborent dans le cadre du Forum européen conjoint pour les PIIEC (FEC-PIIEC) depuis octobre 2023. Des objectifs sont également fixés au niveau global, par exemple 40 % de composantes clés des produits de technologie propre issues de la production nationale sur le marché européen, mais pas au niveau des technologies ou au niveau sectoriel. L’absence de hiérarchisation des priorités dans le Pacte pour une industrie propre et d’objectifs mesurables rend impossible de déterminer les PIIEC qui offrent la plus grande valeur ajoutée pour atteindre les objectifs de l’UE. Aussi, l’UE devrait publier une liste des secteurs stratégiques et fixer des objectifs de production sectorielle mesurables pour améliorer la redevabilité.
Les financements étant fournis par les pays de l’UE, les PIIEC précédents concernaient souvent les grands États membres disposant de ressources budgétaires pour les soutenir (Gouvernement de la Suède, 2021[139]). Cela risquait de nuire à l’égalité des conditions de concurrence au sein du marché unique, car les grands pays attirent l’investissement. L’UE a remédié à ce problème en encourageant les pays à recourir aux fonds de la Facilité pour la reprise et la résilience pour soutenir les PIIEC, bien que cette solution ne soit que temporaire. Pour éviter de nuire au marché unique, l’UE pourrait augmenter le soutien aux PIIEC pour les projets qui cadrent avec ses objectifs et promettent le meilleur rendement, notamment en phase précoce de développement des technologies et pour les infrastructures énergétiques transfrontalières. Cela demandera avant tout la capacité d’effectuer une analyse coûts-avantages rigoureuse afin de déterminer les projets pour lesquels le soutien de l’UE pourra apporter une valeur ajoutée manifeste moyennant des coûts d’intervention limités (voir plus haut). Des financements destinés à la politique industrielle de l’UE pourraient ainsi être dégagés grâce à la réduction de la dépense en politique agricole et politique de cohésion (chapitre 2).
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