En guise de conclusion, ce chapitre met en avant les leviers d’approfondissement à disposition des gouvernements pour véritablement ancrer les principes et pratiques du gouvernement ouvert tout au long du cycle des politiques publiques environnementales et climatiques et assurer une participation citoyenne intégrée, effective et significative dans la transition verte.
Le gouvernement ouvert au service de la transition verte
Panorama de bonnes pratiques pour une participation effective des citoyens
Description
Ce rapport constitue un compendium de bonnes pratiques récentes et innovantes, mises en œuvre dans des pays membres et partenaires de l’OCDE, qui ont permis d’assurer une participation substantielle des citoyens et de renforcer l’impact de la participation citoyenne dans le cadre de la transition verte. Ces pratiques, qui interviennent à différents niveaux de gouvernement et tout au long du cycle des politiques publiques, ont vocation à inspirer d’autres acteurs dans la mise en œuvre d’initiatives similaires pour véritablement impliquer les citoyens et leur permettre de s’approprier les enjeux et la réponse à la crise environnementale et climatique. Ainsi, cette étude identifie des leviers pour (ré)engager les citoyens dans la transition verte, à travers l’application des principes du gouvernement ouvert que sont la transparence, la redevabilité, la participation des citoyens et des parties prenantes, et à travers la grille d’analyse que représentent les trois niveaux de participation définis par l’OCDE – l’information, la consultation, et l’engagement. Comme indiqué en introduction et démontré tout au long de l’étude, ces niveaux ne constituent pas une échelle rigide, et une participation véritable et effective des citoyens implique une mobilisation agile de ces différents niveaux (OCDE, 2022[1]) ; ces trois niveaux doivent être pensés de manière dynamique et intégrée afin d’avoir un véritable impact sur la gouvernance climatique.
Cette section, qui fait office de conclusion et d’ouverture, met en avant les opportunités d’approfondissement pour tirer les bénéfices de l’application des principes du gouvernement ouvert, en particulier de la participation citoyenne, pour permettre aux citoyens de s’approprier les enjeux de la réponse à l’urgence environnementale et climatique et d’en devenir des acteurs à part entière. Elle souligne dans un premier temps l’opportunité d’appréhender les pratiques, méthodologies et mécanismes de participation de manière plus globale et coordonnée afin d’en tirer un maximum de bénéfice en termes d’appropriation et d’impact concret. Dans un second temps, elle dégage certaines pistes à explorer pour renforcer la qualité de la participation citoyenne et son ancrage comme outil de gouvernance, afin d’assurer une participation citoyenne effective et significative entrainant un véritable changement de paradigme sur la gouvernance environnementale et climatique.
La crise environnementale est une crise complexe et multidimensionnelle. Elle constitue un enjeu « fondamental » qui affecte l’ensemble des citoyens et dont les implications sur les politiques publiques sont profondes et de long terme (OCDE, 2024[2]). Il s’agit donc d’un domaine pour lequel la participation des citoyens est d’autant plus essentielle que la réponse apportée impactera la trajectoire de nos sociétés dans leur ensemble. Le changement climatique et les nombreux autres aspects liés à la crise environnementale – épuisement des ressources, pollution et conséquences sanitaires, destruction des écosystèmes et de la biodiversité etc. – représentent à ce titre un cas d’étude particulièrement pertinent pour appliquer de manière transversale les principes du gouvernement ouvert à un domaine de politique publique spécifique et pour atteindre des objectifs urgents (OCDE, 2024[2]).
Si de nombreuses initiatives de participation citoyenne autour de la transition verte sont mises en œuvre, portées par divers acteurs (gouvernements nationaux et locaux, organisations de la société civile, experts et milieux universitaires ou scientifiques) et poursuivent un objectif partagé, peu de pays ont adopté une approche véritablement intégrée et holistique des efforts d’engagement avec les citoyens tout au long du cycle d’élaboration et de mise en œuvre de la réponse à la crise environnementale. Une telle approche permettrait de démultiplier l’impact des initiatives déployées de manière isolée et d’atteindre les citoyens à différentes échelles et à travers plusieurs modalités d’action.
5.1.1. Envisager la mobilisation des citoyens tout au long du cycle des politiques publiques
Suivre une approche intégrée des pratiques du gouvernement ouvert (information, communication, participation) alignée sur le cycle des politiques publiques peut permettre de renforcer la connexion entre la prise de conscience, l’intention d’agir, l’élaboration et la mise en œuvre de politiques climatiques ambitieuses et à la hauteur des enjeux, et l’action directe à travers un changement de comportement et de mode de vie (voir Graphique 5.1). Si les efforts sont souvent concentrés sur le stade de l’élaboration des politiques publiques, il est important de garder en tête les bénéfices et opportunités d’impliquer les citoyens à chacune des cinq étapes du cycle, de la définition des priorités au suivi et à l’évaluation.
Source : Élaboré par l’auteur sur la base de OCDE (2022[1]), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes.
En effet, les missions d’information, de communication et de participation peuvent jouer des rôles différents et complémentaires à chacun de ces stades. Le Chapitre 2 de ce rapport souligne ainsi l’usage stratégique qui peut être fait de la communication publique à ces différentes étapes ainsi que les objectifs qu’elle permet d’atteindre. En effet, si dans un premier temps le niveau de l’information – à travers les lois sur l’accès à l’information, les cadres encadrant la diffusion et la réutilisation de données ouvertes, et la communication publique – a permis de sensibiliser l’opinion publique à l’urgence climatique, son potentiel pour accompagner la transition climatique va bien au-delà du stade de la prise de conscience. À titre d’exemple, la communication publique au niveau local peut constituer un outil déterminant pour la prévention des risques et l’adaptation des populations les plus vulnérables aux conséquences directes du changement climatique ; dans le même temps, elle représente un levier indispensable pour entrainer un changement de comportement visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, et permet également d’évaluer et de renforcer l’acceptabilité des politiques publiques vertes en adoptant un récit et une communication répondant aux préoccupations, craintes et résistances potentielles des citoyens dans toutes leurs diversités.
De même, dans le domaine de l’information climatique par exemple, au-delà de l’appréhension des citoyens comme « récepteurs » des informations, leur implication dans la production, la transmission et la traduction dans un format compréhensible et réutilisable d’informations pertinentes (voir les exemples dans le Chapitre 2) permet d’atteindre des objectifs variés : (1) renforcer la prise de conscience de l’impact réel et concret du réchauffement climatique et de la pollution au quotidien ; (2) encourager la prise de mesures d’adaptation pour limiter les dommages et conséquences néfastes sur l’environnement et la santé ; (3) mettre à l’ordre de jour des problématiques parfois ignorées par les gouvernements fautes de données produites ; (4) influencer l’élaboration de politiques publiques et la prise de décision répondant directement à une problématique remontée du terrain. De même, les niveaux d’engagement les plus « poussés » et innovants, tels que les assemblées délibératives, intègrent de fait une composante d’information et de formation majeure. Compléter et accompagner ces processus d’une communication large et stratégique permet de renforcer leur impact en l’élargissant au grand public et en suscitant un débat sociétal.
En outre, une consultation régulière des parties prenantes sur les politiques publiques déjà mises en place permet non seulement d’identifier les domaines où la réglementation n’atteint pas ses objectifs ou engendre des effets non intentionnels, mais aussi d’instaurer une boucle de rétroaction essentielle pour informer l’élaboration de nouvelles réglementations (OCDE, 2025[3]). De plus, il est crucial d’impliquer les parties prenantes au stade de l’application des réglementations, par exemple lors de la conception de processus majeurs d’autorisation et de permis dans les secteurs des infrastructures ou des industries extractives, afin de comprendre et limiter les conséquences négatives – à la fois pour la transition verte et les entreprises (OCDE, 2025 à paraître[4]). Afin d’ancrer cette mobilisation tout au long du cycle des politiques, la participation des parties prenantes devrait être un élément central tant dans l’évaluation ex ante que dans l’évaluation ex post des politiques publiques.
5.1.2. Renforcer la coordination et la cohérence des initiatives de participation entre les différents niveaux de gouvernance
La complexité des enjeux environnementaux et climatiques rend nécessaire une approche de la gouvernance à plusieurs niveaux, du niveau micro-local à l’échelle internationale (voir Chapitre 4). Bien que répondant à des problématiques et des défis variés, chacun de ces niveaux présente des opportunités pour intégrer les citoyens dans le débat public et l’action pour une transition verte juste et équitable.
Ces niveaux de gouvernement sont complémentaires et se renforcent mutuellement : par exemple, l’action au niveau micro local, à travers la gestion directe de ressources ou d’espace au niveau municipal, peut contribuer à une sensibilisation et à une prise de conscience accrues des enjeux et possibilités d’action à d’autres niveaux de gouvernance. De même, les initiatives pour renforcer l’information, la communication et la participation du public dans le développement de politiques publiques au niveau national ou dans les négociations internationales, à travers par exemple les assemblées délibératives sur le climat, peuvent également encourager les changements de comportement à l’échelle individuelle et l’installation progressive de nouveaux modes de consommation et d’adaptation au niveau local, contribuant ainsi à mettre en place un « cercle vertueux » pour l’action environnementale et climatique dans ses différentes dimensions et échelles. Des études ont par ailleurs souligné l’impact d’une opinion publique nationale favorable aux politiques climatiques sur le niveau d’ambition des engagements pris par les gouvernements au niveau international (Drummond et al., 2018[5]).
Si de nombreuses pratiques existent et ont été présentées tout au long de ce rapport, il est crucial de renforcer la coordination et l’intégration des efforts de participation citoyenne à ces différents niveaux de gouvernance (OCDE, 2024[2]). Cela peut par exemple passer par la création de « courroies de transmission » solides entre les différents niveaux de gouvernement pour s’assurer de la transmission à tous les acteurs concernés des informations et points de vue recueillis par le biais de la participation citoyennes aux niveaux micro-local, local, national, et mondial (OCDE, 2024[2]). De tels mécanismes permettraient de renforcer l’impact des initiatives de participation citoyenne à différents niveaux tout en évitant de multiplier les sollicitations, ce qui pourrait engendrer un certain degré de lassitude et également rendre plus difficile la démonstration d’impact réel de la participation.
5.1.3. Pleinement ancrer les principes du gouvernement ouvert dans la « gouvernance verte »
Pour aller plus loin, les gouvernements pourraient envisager de formellement ancrer les principes du gouvernement ouvert dans la conception de la « gouvernance verte ». L’intégration transversale des principes du gouvernement ouvert dans les plans d’action et stratégies pour le climat et l’environnement présente le potentiel de faciliter la mise en cohérence et la mise en œuvre coordonnée des différentes initiatives visant à faire des citoyens des acteurs de premier plan de la transition verte, en soulignant qu’il s’agit d’outils à mobiliser tout au long du cycle des politiques publiques pour accompagner l’action gouvernementale verte. Elle permettrait également d’assurer l’alignement des pratiques aux différents niveaux de gouvernement et le développement de standards et cadres étendus à l’ensemble du gouvernement pour une approche pangouvernementale de la participation citoyenne à la transition verte. L’inscription de la participation comme paramètre des politiques publiques de la transition verte est d’autant plus importante qu’elle est référencée dans les différents cadres internationaux encadrant l’action autour du changement climatique (tels que l’article 12 de l’Accord de Paris, ou l’Accord d'Escazú en Amérique latine et dans les Caraïbes), sans pour autant que ces textes ne la rendent obligatoire ou ne fournissent des cadres ou méthodologies pour l’application d’une approche participative.1 Certains pays, comme par l’exemple l’Irlande, ont déjà fait un premier pas dans cette direction, à travers l’intégration d’un axe dédié à la participation citoyenne dans son plan d’action pour le climat et le développement d’un cadre stratégique de communication autour de l’agenda vert (voir Chapitre 2).
Les données de l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques ont mis en avant l’importance pour les citoyens d’avoir leur mot à dire dans la définition des politiques publiques et la prise de décision, qui constitue un levier prioritaire pour renforcer la confiance dans les gouvernements (OCDE, 2024[6]). Malgré la montée en puissance des mécanismes de démocratie participative et la multiplication des opportunités formelles de participation au cours des dernières décennies (à travers par exemple le développement de cadres légaux rendant obligatoires les processus de consultation autour de certaines politiques publiques, un usage croissant des outils numériques pour des processus de consultation à grande échelle ou encore la diffusion progressive des processus délibératifs au niveau local et national), le sentiment d’être écouté et d’avoir une voix qui a véritablement un impact sur la vie publique reste limité.
Alors que la transition verte nécessite la confiance et l’adhésion des citoyens, un double dividende est à gagner en intégrant la participation des citoyens tout au long du cycle des politiques publiques, tant en termes d’efficacité des politiques que de confiance du public dans le gouvernement. Ainsi, pour faire face à la crise environnementale conjuguée à une crise de la démocratie et de la confiance dans les gouvernements, il est essentiel que ces derniers renouvellent leur engagement pour une participation effective et significative des citoyens, au-delà de processus formels dont l’impact sur la réappropriation des enjeux et décisions demeure limité voir contreproductif (OCDE, 2024[2]).
Face à cette problématique, qui constitue une des nouvelles « frontières » dans le paradigme de la participation citoyenne, l’OCDE développe un cadre de réflexion pour identifier et répondre aux défis systémiques posés à la participation citoyenne (OCDE, 2024[2]). Si ces défis seront davantage développés dans de prochaines publications, plusieurs d’entre eux, particulièrement pertinents sur la question environnementale, peuvent être exposés ici. Il s’agit d’autant de pistes de réflexion à explorer pour renforcer les cadres de gouvernance permettant une implication pleine et effective des citoyens dans l’agenda vert :
Assurer la transparence et la redevabilité des processus de participation pour renforcer la confiance : la transparence et la redevabilité des processus de participation, de leur phase de lancement aux conclusions, est une élément clé pour garantir la crédibilité des mécanismes et en faire un levier de renforcement de la confiance (OCDE, 2022[1] ; OCDE, 2024[2]). II s’agit ainsi de définir en amont les enjeux, objectifs et résultats attendus du processus de consultation et les communiquer clairement au public, afin de gérer les attentes potentielles et d’ancrer le processus dans la réalité des mécanismes de prise de décision. Les participants doivent connaitre et comprendre les tenants et aboutissants ainsi que les limites possibles du processus de participation. Cela peut par exemple passer par une information et un engagement clairs des gouvernements en amont sur la manière dont les contributions seront utilisées. En aval, publier et communiquer largement les résultats, en explicitant le lien avec la prise de décision finale et en soulignant le cas échéant les raisons pour lesquels certaines contributions n’ont pas été retenues contribue également à renforcer la transparence et la redevabilité, faciliter le suivi par les citoyens, et valoriser l’apport des contributions citoyennes à la vie publique.
Mieux aligner les efforts déployés par les gouvernements au niveau de l’interface avec les citoyens (i.e. la communication publique, la publication de l’information, les données ouvertes, les processus de consultation ou encore les processus de délibération, étudiés dans ce rapport) et l’infrastructure interne de l’administration (gestion des finances publiques, évaluation de l’impact réglementaire, rédaction des actes législatifs et réglementaires, planification etc.), qui constitue un cadre d’action complexe souvent ignoré des citoyens (OCDE, 2024[2]). Ce décalage entre les cadres et espaces d’interaction avec le public et les rouages de l’administration peut se traduire en décalage entre les attentes des citoyens et les marges de manœuvre réelles aux différents stades du cycle des politiques publiques. Ainsi, il est important d’intégrer les aspects budgétaires, d’estimation des coûts, de ressources et de financement de la transition verte comme élément à part entière du dialogue avec les citoyens, pour s’assurer en amont de la viabilité des décisions prises sur le moyen et long terme.
Explorer les bénéfices intrinsèques de la participation citoyenne comme vecteur d’apprentissage pour une citoyenne active (OCDE, 2024[2]). L’évaluation de l’impact des processus de participation citoyenne s’est généralement concentrée sur les bénéfices instrumentaux sur le cycle des politiques publiques (permettant d’améliorer la qualité et l’efficacité des politiques publiques, leur acceptabilité, ou leur légitimité), mais plus rarement sur les bénéfices intrinsèques que les citoyens peuvent en tirer. La participation citoyenne à travers ces différents niveaux permet de renforcer la confiance, l’appropriation, et l’agentivité des citoyens, en les (ré)intéressant à la chose publique dans un contexte de désintérêt croissant pour les structures de la démocratie représentative. Concernant la transition verte en particulier, l’une des plus-values des processus de délibération réside justement dans leur dimension d’apprentissage en immersion, qui permet ainsi de renforcer les capacités, connaissances et compétences des participants autour des thématiques cibles du processus mais également plus généralement les compétences nécessaires à la discussion, au débat citoyen et à la délibération. Ces processus mettent également les participants en contact direct avec les cadres et structures d’élaboration et de prise de décision, ce qui en fait des citoyens plus à même de comprendre et interagir plus régulièrement avec le cycle des politiques publiques. Ce sentiment renforcé d’agentivité peut également encourager les changements de comportement et la prise d’initiative à l’échelle individuelle.
Garantir une participation inclusive : L’inclusivité des mécanismes de participation (du niveau de l’information à celui de l’engagement) est un facteur déterminant pour inclure l’ensemble des citoyens, y compris les plus vulnérables ou marginalisés, à la transition verte. Des inégalités de différents types (conditions socio-économiques, genre, niveau d’éducation, âge, inégalités géographiques) existent, et ont une influence sur l’accès de citoyens aux opportunités de participation. Prendre conscience et comprendre ces inégalités est la première étape permettant aux gouvernements de mettre en place des actions et mécanismes spécifiques pour les pallier et donner une voix à l’ensemble des citoyens. L’inclusion est d’autant plus importante dans le cas des politiques publiques vertes pour évaluer la distribution de l’impact des mesures prises sur les différentes catégories de population et mettre en place si nécessaire des initiatives permettant de renforcer l’équité de la transition verte.
La conceptualisation de la participation citoyenne est donc en pleine évolution, dans le contexte d’un intérêt croissant face à des défis fondamentaux et complexes tels que l’urgence environnementale et climatique qui ne peuvent être abordés qu’avec leur soutien, et de la nécessité de restaurer la confiance dans les gouvernements. L’OCDE est disposée à continuer à appuyer ces efforts à travers le développement de cadres stratégiques et de réflexion basés sur les nombreuses pratiques de ses pays membres et partenaires.
Références
[5] Drummond, A. et al. (2018), Is public awareness and perceived threat of climate change associated with governmental mitigation targets?, pp. 159-171, https://doi.org/10.1007/s10584-018-2230-2.
[3] OCDE (2025), Perspectives de l’OCDE sur la politique de la réglementation 2025, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2f1a3d38-fr.
[6] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.
[2] OCDE (2024), Exploring new frontiers of citizen participation in the policy cycle: Drafted annotated outline of a discussion paper, Non publié / document interne.
[1] OCDE (2022), OECD Guidelines for Citizen Participation Processes, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f765caf6-en.
[4] OCDE (2025 à paraître), Managing Risks and Incentivising Growth: Draft Best Practice Principles for Licensing and Permitting, Éditions OCDE.
← 1. À titre d’exemple, si l’Accord de Paris enjoint les pays signataires à l’élaboration et la mise en œuvre de contributions déterminées au niveau national (CDN), soit des plans d’action pour le climat sur cinq ans, il ne propose pas de cadre méthodologique pour s’assurer que les CDN sont élaborés avec la participation du public.