L’économie slovaque a relativement bien résisté aux crises récentes, mais la croissance a marqué le pas sur fond d’inflation élevée, de demande étrangère atone et de conditions financières restrictives. La pandémie et la crise énergétique ont détérioré les finances publiques et un assainissement budgétaire régulier est désormais nécessaire dans l’optique de reconstituer des marges de manœuvre budgétaires et d’améliorer la viabilité budgétaire à long terme. Une réforme fiscale peut rendre le système d’imposition plus favorable à la croissance et à l’environnement, tandis que de nouvelles réformes du système de retraite et des mesures visant à accroître le taux d’emploi des mères de jeunes enfants peuvent atténuer l’impact du vieillissement rapide de la population. En améliorant l’absorption des fonds de l’Union européenne (UE) et l’efficience de l’investissement public, il est possible de stimuler la croissance, de réduire les disparités socioéconomiques et d’accélérer la transition écologique. Pour soutenir la convergence économique et favoriser des changements structurels inclusifs, il est nécessaire d’améliorer l’offre de compétences à tous les stades du cycle d’apprentissage, de renforcer les capacités d’innovation nationales et d’améliorer l’environnement des entreprises. Une tarification plus cohérente du carbone dans l’ensemble de l’économie et des incitations plus fortes en faveur de l’investissement et l’innovation verts permettraient de rendre la croissance plus durable.
Études économiques de l'OCDE : République slovaque 2024 (version abrégée)
Description
L’économie slovaque s’est montrée relativement résiliente face à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et à la crise énergétique qui s’est ensuivie, mais la reprise observée après la pandémie de COVID-19 s’est nettement ralentie (Graphique 1.1). Les mesures prises par les pouvoirs publics afin d’amortir le choc des prix de l’énergie, et la diversification des approvisionnements en énergie, visant à se détourner des importations russes, ont contribué à éviter un ralentissement, mais la croissance du PIB en 2022 et 2023 a marqué le pas pour s’établir bien en deçà des tendances antérieures à la pandémie. L’inflation a ralenti une fois passé le point culminant du début de 2023, mais elle demeure élevée, et les hausses des prix de l’énergie et des produits alimentaires se sont répercutées sur d’autres biens et services. La croissance devrait se redresser en 2024 et 2025, mais les risques divergence par rapport aux perspectives économiques à court terme sont importants.
Note : Dans la partie B, inflation mesurée par l’IPC harmonisé pour la République slovaque et la zone euro.
Source : Base de données des comptes nationaux de l’OCDE ; base de données sur l’indice des prix à la consommation de l’OCDE.
L’amélioration de la viabilité des finances publiques constitue un enjeu majeur. L’orientation expansionniste de la politique budgétaire pendant la pandémie et la crise énergétique ont provoqué une forte dégradation des finances publiques. Même si l’essentiel des mesures de crise sont temporaires, elles n’ont pas souvent été bien ciblées, et les augmentations conséquentes des dépenses permanentes, notamment pour les transferts monétaires destinés aux familles avec enfants, ont entraîné une détérioration du déficit budgétaire structurel. En outre, la population slovaque vieillit rapidement, avec l’un des déclins les plus rapides de la population d’âge actif attendus à l’avenir à l’échelle de l’Union européenne, ce qui aggrave les difficultés d’ordre budgétaires. Les réformes des retraites menées en 2022 ont amélioré la viabilité du système public de retraite dans son ensemble, mais des efforts supplémentaires sont indispensables afin de modérer les dépenses futures dans ce domaine.
Le processus de convergence économique, qui était déjà en perte de vitesse après la crise financière mondiale, marque le pas depuis la pandémie (Graphique 1.2). Le secteur manufacturier, notamment dans l’automobile et l’électronique, a été un moteur essentiel de la croissance de la productivité, mais il est confronté à l’atténuation des avantages retirés de son intégration dans les chaînes de valeur mondiales. L’intégration repose en grande partie sur les activités en aval au sein des chaînes de valeur, dont la valeur ajoutée locale est faible. En outre, la Slovaquie fait face à d’importants défis soulevés par la transformation numérique et la transition verte, en raison de la forte proportion d’emplois répétitifs peu à moyennement qualifiés. La part des emplois exposés à l’automatisation (déploiement de robots ou de l’IA, par exemple) (Lassébie et Quintini, 2022[1]) et dans les industries polluantes est importante. De ce fait, les besoins sont considérables en matière de renforcement des compétences et de reconversion des travailleurs, ainsi que de facilitation des transitions professionnelles. Pour stimuler la croissance de la productivité et relancer la convergence économique, il sera nécessaire de diversifier les moteurs de la croissance, d’améliorer les résultats scolaires et l’adaptabilité de l’offre en matière d’enseignement et de compétences, en renforçant la capacité d’innovation et en instaurant un environnement des entreprises qui facilite les changements structurels.
Le niveau des inégalités de revenu et de la pauvreté est globalement bas, mais la forte inflation a frappé de façon particulièrement dure les catégories à revenu modeste. Les ménages concernés ont notamment souffert de la forte hausse des prix alimentaires, et le risque de pauvreté et d’exclusion sociale s’est accru (NBS, 2023[2]). En outre, d’importantes disparités socioéconomiques subsistent dans un certain nombre de domaines. Les résultats scolaires sont médiocres et dépendent fortement du milieu socioéconomique d’origine. Les interruptions de carrière prolongées des mères après la naissance de leur enfant contribuent à maintenir l’écart salarial entre les genres au-dessus de la moyenne de l’OCDE. L’accessibilité financière du logement s’est dégradée et les taux de surpeuplement sont élevés. Les Roms, qui représentent environ 8 % de la population, vivent souvent dans la précarité et la pauvreté, affichant des résultats scolaires, des taux d’emploi et une espérance de vie très faibles.
Écart de PIB par habitant par rapport à la moyenne de l’OCDE, différence en %
Note : PIB réel, à PPA constantes de 2015
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux ; Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections ; et calculs de l’OCDE.
Accélérer la transition écologique libère un immense potentiel en vue de renforcer la sécurité énergétique. La transformation économique opérée dans les années 90 a permis de réduire sensiblement les émissions de gaz à effet de serre (GES), mais les avancées ont marqué le pas depuis, et l’intensité énergétique de l’économie reste supérieure aux moyennes de l’OCDE et de l’Union européenne (UE). La qualité souvent médiocre du parc de logements contribue à la précarité énergétique, ainsi qu’à un niveau élevé de pollution et d’émissions. La décarbonation de l’économie nécessitera davantage d’investissements et des politiques d’action publique plus ambitieuses.
Dans ce contexte, les principaux messages à retenir de la présente Étude sont les suivants :
Un assainissement budgétaire constant sera nécessaire pour reconstituer des marges de manœuvre budgétaires, soutenir le processus de désinflation et améliorer la viabilité budgétaire à long terme face au vieillissement rapide de la population. En améliorant l’absorption des fonds de l’UE et l’efficience des dépenses d’investissement public, il est possible de stimuler la croissance, de réduire les disparités socioéconomiques et d’accélérer la transition écologique.
Pour soutenir la convergence économique et favoriser des changements structurels inclusifs, il est nécessaire d’améliorer l’offre de compétences à tous les stades du cycle d’apprentissage, de renforcer les capacités d’innovation nationales et d’améliorer l’environnement des entreprises, notamment en poursuivant la lutte contre la corruption. Une tarification plus cohérente du carbone dans l’ensemble de l’économie et des incitations plus fortes en faveur de l’investissement et l’innovation verts permettraient de rendre la croissance plus durable.
L’amélioration de l’accessibilité financière du logement nécessite d’engager des réformes visant à renforcer la réponse de l’offre face à l’évolution de la demande et d’apporter un soutien ciblé aux ménages à faible revenu, par exemple en étoffant le parc de logements sociaux. Le développement du marché locatif privé peut stimuler la mobilité résidentielle et professionnelle. Renforcer les incitations à accélérer la rénovation des logements peut aider à atteindre les objectifs environnementaux et à faire reculer la précarité énergétique.
En novembre 2023, le nouveau gouvernement issu des élections a adopté une déclaration relative à son programme, qui précise les principales priorités en matière d’action publique :
Renforcer la sécurité énergétique et alimentaire, en diversifiant les sources d’énergie, notamment en créant les conditions favorables à l’intégration des sources d’énergie renouvelables, et en proposant aux ménages et « autres clients vulnérables » des compensations pour les hausses de prix. En cas de hausse « disproportionnée » du prix des produits alimentaires de base, le gouvernement a l’intention de prendre des mesures correctives.
Veiller à la viabilité des finances publiques en améliorant l’efficience des dépenses et en augmentant les recettes. S’agissant des dépenses, le gouvernement entend évaluer et optimiser la structure et les activités actuelles de l’administration publique. Sur le plan des recettes, le programme prévoit de nouvelles mesures fiscales, notamment un prélèvement sur les bénéfices « excédentaires » des banques, une taxation plus élevée des logements collectifs et de certains produits et activités, comme le tabac, l’alcool et les jeux d’argent. En outre, le nouveau gouvernement envisage d’accentuer la progressivité de l’impôt sur le revenu. Le programme prévoit également de simplifier les modalités de paiement des impôts, d’intensifier les efforts en matière de lutte contre la fraude fiscale et de mettre en œuvre des mesures de vérification et de contrôle plus efficaces.
Renforcer la viabilité à long terme du système de retraite et maximiser les prestations pour les retraités, en réévaluant l’efficacité des trois piliers du système de retraite. Le montant du 13e mois de pension sera porté au niveau de la pension moyenne de tous les retraités et étendue aux retraités des forces armées. L’âge de départ à la retraite tiendra compte de l’état de santé des personnes et de leur capacité à travailler.
Créer un environnement plus favorable aux entreprises, notamment en stabilisant le cadre législatif, en réduisant la complexité administrative et bureaucratique du processus de création d’entreprises, en améliorant l’accès au crédit et en simplifiant les procédures de passation des marchés publics.
Améliorer l’accessibilité financière et la qualité des logements, en appuyant l’agrandissement du parc de logements sociaux locatifs et en mettant en place des aides en faveur des propriétaires titulaires de prêts hypothécaires. En outre, le programme prévoit de simplifier la procédure de délivrance des permis de construire afin d’encourager les constructions. L’amélioration de l’efficacité énergétique des logements passera par une meilleure collecte des données dans ce domaine concernant le parc de logements et par l’accélération de la rénovation des bâtiments.
Accroître le niveau de vie, en relevant le salaire minimum et en élargissant les conditions d’accès aux prestations sociales, telles que les prestations au titre de l’assistance matérielle, l’allocation parentale, les allocations pour personnes handicapées, ainsi que les pensions minimales. Les allocations logement, qui faisaient initialement partie du dispositif d’assistance matérielle, seront également mises en place en tant qu’allocation à part entière.
Réduire les inégalités régionales et l’exclusion sociale, en alignant le financement et les responsabilités sur les échelons inférieurs de l’administration, en soutenant les mécanismes de coopération intercommunale et en favorisant l’inclusion des minorités dans le système éducatif et sur le marché du travail.
Améliorer les résultats de l’enseignement et les compétences, en développant l’offre d’éducation préscolaire, en améliorant la qualité des établissements d’enseignement supérieur et en augmentant les financements destinés à ces établissements. Le gouvernement prévoit de renforcer la coopération avec les universités afin d’attirer de nouveaux talents vers le métier d’enseignant. Il envisage par ailleurs de favoriser le développement continu des compétences par des activités d’apprentissage tout au long de la vie.
Accroître l’efficience du soutien à l’innovation, notamment en évaluant les mesures de soutien fiscales existantes et en apportant un concours aux partenariats public-privé pour le financement de projets innovants.
La reprise économique a ralenti
La guerre menée par la Russie en Ukraine a freiné la croissance économique. Après un rebond économique prononcé en 2021 à la suite de la pandémie de COVID-19, la croissance a nettement ralenti en 2022 et 2023 en raison du fléchissement de la demande mondiale, de l’envolée des prix, du durcissement des conditions financières et des fortes incertitudes (Graphique 1.3). Dans un contexte d’inflation élevée qui pèse sur le revenu disponible et de fonte en 2022 de l’épargne accumulée pendant la pandémie, les ménages ont réduit leur consommation en 2023. Entreprises et consommateurs ont renoué avec la confiance, mais celle-ci reste timide. Dans le secteur automobile, la production et les exportations de l’industrie ont retrouvé un certain dynamisme au cours des trois premiers trimestres de 2023, à la faveur de l’atténuation des goulets d’étranglement au niveau des chaînes d’approvisionnement, et des commandes en attente que les entreprises s’emploient à honorer. Toutefois, le ralentissement de la demande étrangère a également pesé sur l’industrie automobile à la fin de 2023, et les exportations sont restées en demi-teinte dans d’autres secteurs. Le durcissement des conditions financières a freiné l’octroi de prêts bancaires aux ménages et aux entreprises, et entraîné un ralentissement du marché immobilier, l’investissement résidentiel ayant fortement diminué. En 2023, l’absorption des fonds structurels de l’UE s’est nettement redressée, venant soutenir l’investissement public.
La Slovaquie diversifie ses sources d’énergie et renforce sa sécurité énergétique. Avant le déclenchement de la guerre en Ukraine, le pays importait de Russie plus de 80 % de son gaz naturel, et la quasi-totalité de son pétrole brut et de son combustible nucléaire. Les importations de ces trois sources d’énergie ont représenté environ les deux tiers des approvisionnements totaux en énergie. Les importations de gaz russe ont chuté de 65 % environ, en partie à la faveur de la finalisation en novembre 2022 d’un nouveau gazoduc reliant la Slovaquie à la Pologne, qui permet au pays d’accéder aux importations de GNL au moyen de terminaux situés en mer Baltique et au gaz norvégien. Avant la guerre, le pétrole brut était exclusivement importé de Russie au moyen de l’oléoduc Droujba, non touché par l’embargo pétrolier de l’UE. La Slovaquie a avancé dans la transformation des technologies de traitement dans les raffineries, de façon à rendre possible l’utilisation de différents types de pétrole, et dans la diversification des importations de pétrole grâce à l’oléoduc Adria qui relie le pays à la Croatie. Enfin, le fournisseur d’électricité a récemment signé un contrat prévoyant le remplacement du combustible nucléaire russe. Le nouveau chapitre du plan pour la reprise et la résilience, consacré à REPowerEU, alloue environ 400 millions EUR pour favoriser les énergies renouvelables et renforcer la capacité du réseau électrique, améliorer l’efficacité énergétique et soutenir les transports durables, et ce, dans le but de réduire davantage la dépendance à l’égard des importations.
L’inflation a ralenti, mais les tensions sous-jacentes sur les prix restent fortes. L’inflation mesurée par les prix à la consommation a atteint un point haut à 15.4 % en février 2023, avant de ralentir pour s’établir à 4.4 % en janvier 2024. La première hausse de l’inflation en 2022 résultait des prix des produits alimentaires et, dans une moindre mesure, de ceux de l’énergie, accentuant les tensions sur les prix déjà exercées par les perturbations des chaînes d’approvisionnement, mais l’inflation s’est depuis généralisée (Graphique 1.4). Tout comme dans d’autres pays d’Europe centrale et orientale, le poids plus important des produits alimentaires (transformés) et de l’énergie dans le panier de consommation, ainsi que l’intensité énergétique plus élevée de l’économie rendent l’inflation mesurée par les prix à la consommation davantage sensible aux chocs de prix sur les produits de base. Les prix des produits alimentaires se sont envolés sous l’effet de la hausse des coûts des intrants, mais des données indiquent également une hausse des marges dans les secteurs de l’alimentation et du commerce de détail au premier semestre de 2022 (Casalis, 2023[3]). La hausse de l’inflation observée en 2023 a en partie résulté du report de la répercussion des prix de l’énergie à l’échelle mondiale sur les prix réglementés appliqués aux ménages en Slovaquie. En 2023, les hausses des prix réglementés du chauffage, du gaz et de l’électricité ont été plafonnées pour les ménages, mais elles ont tout de même continué d’alimenter l’inflation en glissement annuel, alors que la contribution est devenue négative dans de nombreux pays de l’OCDE et de la zone euro (partie C). En 2023 et au début de 2024, l’inflation a ralenti à la faveur de l’atténuation de la hausse des prix des produits alimentaires et des goulets d’étranglement dans les chaînes d’approvisionnement, et l’inflation mesurée par les prix à la production dans l’industrie a nettement diminué, pour l’essentiel grâce à la baisse des prix des intrants importés. Le plafonnement des prix réglementés du chauffage, du gaz et de l’électricité pour les ménages a été prolongé jusqu’en 2024, contribuant à un nouveau ralentissement de l’inflation en janvier 2024. Dans les services, l’inflation a reflué de façon plus modérée (partie D).
Le marché du travail s’est montré résilient, bénéficiant de l’intégration d’un grand nombre de travailleurs étrangers en 2022 et en 2023. À la fin de 2023, près de 20 000 réfugiés ukrainiens avaient trouvé un emploi (soit environ 0.7 % de la population active). Par ailleurs, le nombre de travailleurs originaires de Serbie, de Géorgie et d’Inde a considérablement augmenté. Ils occupent pour la plupart des emplois peu qualifiés, en proie à des pénuries de main-d’œuvre. Le taux de chômage a poursuivi son recul en 2023, mais il restera supérieur à son niveau d’avant la pandémie (Graphique 1.5). L’emploi a continué de croître, les secteurs de la construction et des services concentrant les créations d’emplois. La croissance des salaires nominaux s’est accélérée de près de 10 % en glissement annuel, et la croissance des salaires réels est devenue positive au cours des derniers mois (partie B).
Note : Dans la partie C, les valeurs des indicateurs de confiance varient sur une échelle allant de -100 (si les réponses de l’ensemble des répondants sont totalement pessimistes) à 100 (si les réponses de l’ensemble des répondants sont totalement optimistes). Dans la partie D, les données correspondent à l’indicateur du climat économique, à la confiance des entreprises industrielles, aux questions trimestrielles, aux facteurs limitant la production (pénuries d’équipements).
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; Eurostat ; Office statistique de la République slovaque (ŠÚ SR, Štatistický úrad Slovenskej republiky) ; et calculs de l’OCDE.
Note : Inflation mesurée par l’IPC harmonisé pour la République slovaque et la zone euro.
Source : Eurostat ; et Office statistique de la République slovaque (ŠÚ SR, Štatistický úrad Slovenskej republiky).
Note : Dans la partie A, les données correspondent au nombre moyen d’emplois vacants divisé par le nombre de chômeurs déclarés. Dans la partie B, les salaires moyens se rapportent à la masse salariale totale selon les comptes nationaux, divisée par le nombre d’heures travaillées (par les salariés) dans l’ensemble de l’économie. Les salaires moyens réels sont corrigés par un déflateur de prix des dépenses de la consommation finale privée aux prix de 2022.
Source : Base de données de l’OCDE sur les Statistiques de la population active ; Office statistique de la République slovaque (ŠÚ SR, Štatistický úrad Slovenskej republiky) ; base de données de l’OCDE sur les comptes nationaux ; et calculs de l’OCDE.
La croissance devrait reprendre, mais les incertitudes restent vives
La croissance du PIB devrait repartir pour atteindre 2.1 % en 2024, puis 2.6 % en 2025 (Tableau 1.1). La baisse de l’inflation entraînera une hausse des salaires réels, ce qui nourrira la reprise de la consommation privée et restaurera quelque peu l’épargne des ménages. L’assouplissement progressif des conditions financières et l’utilisation des fonds mobilisés au titre du plan de reprise et de résilience de l’UE soutiendront l’investissement en 2024 et 2025. Le redressement attendu de la demande extérieure dynamisera les exportations. L’inflation globale devrait continuer à ralentir sous l’effet du recul des prix de l’énergie et des produits alimentaires à l’échelle mondiale, tandis que l’inflation sous-jacente diminuera plus lentement en raison des effets décalés de la répercussion des prix des matières premières sur les prix d’autres biens et services et des effets liés à la hausse des salaires nominaux.
Les perspectives sont entourées de fortes incertitudes. En raison de la taille relativement importante et de la forte intégration à l’échelle internationale de son secteur manufacturier, la Slovaquie est très exposée aux chocs mondiaux. Une prolongation de la guerre en Ukraine ou une escalade du conflit au Moyen-Orient pourraient entraîner un rebond des prix mondiaux de l’énergie et une baisse de la demande étrangère. De nouvelles perturbations des chaînes d’approvisionnement dans le secteur automobile ou un redressement lent de la demande en Europe (en particulier en Allemagne) freineraient tout particulièrement la croissance. Le coût substantiel des intrants, notamment dans le secteur de l’énergie, et les taux d’intérêt élevés pourraient mettre à rude épreuve les marges de manœuvre financières des entreprises et induire une augmentation du nombre de faillites. Les ménages font face à une hausse du coût du service de la dette, qui pourrait devenir difficile à assurer. La suppression progressive des mesures de soutien liées à l’énergie envisagée en 2025 pourrait faire repartir l’inflation à la hausse et peser sur la consommation. Une absorption plus faible des fonds de l’UE aurait des incidences négatives sur l’investissement. De fortes hausses des salaires pourraient nuire à la compétitivité du secteur des entreprises slovaques tournées vers l’exportation. À l’inverse, un reflux plus rapide de l’inflation pourrait stimuler la consommation des ménages.
1. Estimations de l’OCDE.
2. Contributions aux variations du PIB réel.
3. Indice des prix à la consommation hors énergie, alimentation, alcool et tabac.
4. Les fonds de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience sont traités comme des mesures ponctuelles positives.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 114 (base de données), avec mises à jour.
Les risques se sont accentués sur les marchés financiers
Le secteur bancaire semble globalement résilient. Le secteur bancaire slovaque est très concentré, les cinq plus grandes banques détenant 79 % du total des actifs du secteur bancaire. Les banques sous contrôle étranger représentent environ 87 % du total de ces actifs. Les bénéfices du secteur bancaire ont augmenté en 2022 et au cours des neufs premiers mois de 2023, principalement portés par la hausse des produits d’intérêts nets, consécutive au resserrement de la politique monétaire dans la zone euro, et par la rentabilité supérieure aux niveaux d’avant la pandémie (Graphique 1.6). Les ratios de fonds propres et de liquidité sont supérieurs aux minima réglementaires et les ratios de prêts non performants sont faibles (NBS, 2023[4]). Les tests de résistance révèlent que les volants de fonds propres des banques sont suffisamment solides pour supporter un choc négatif important, tout en respectant les limites réglementaires (NBS, 2023[4]). Afin d’accroître davantage la résilience du secteur bancaire, le volant de fonds propres contracyclique a été relevé de 50 points de base, à 1.5 %, en août 2023.
Note : La moyenne de l’OCDE au deuxième trimestre 2023 a été calculée à partir des derniers trimestres connus dans les pays de l’OCDE, compris entre le deuxième trimestre 2022 et le deuxième trimestre 2023.
Source : FMI, base de données des indicateurs de solidité financière.
Le marché immobilier se détend. Les prix des logements ont fortement augmenté entre 2015 et le début de la pandémie, et la croissance s’est encore accélérée en 2021 et au début de 2022. La vigueur de la demande de logements, portée par la croissance soutenue du revenu des ménages, le faible niveau du chômage et les taux d’intérêt peu élevés, n’a pas rencontré de réponse suffisante du côté de l’offre. Comme vu en détail au chapitre 2, cette situation reflète les inefficacités du marché du logement, liées entre autres aux procédures de délivrance des permis de construire, à la faiblesse de la fiscalité immobilière et aux biais fiscaux en faveur de l’accession à la propriété. Les prix des logements ont commencé à reculer au second semestre de 2022, sous l’effet du resserrement monétaire dans la zone euro, qui a provoqué une hausse prononcée des taux hypothécaires (Graphique 1.7). Lors du troisième trimestre de 2023, les prix moyens étaient inférieurs de 12 % environ au pic atteint en juillet 2022. Au regard de la surévaluation estimée des prix des logements en 2022 (EC, 2023[5]), les corrections constatées témoignent dans une certaine mesure d’un retour des prix vers des niveaux plus conformes aux fondamentaux. Néanmoins, un reflux plus marqué des prix des logements pourrait accentuer les risques pesant sur la stabilité financière.
Les facteurs de vulnérabilité financière liés aux taux d’intérêt élevés doivent faire l’objet d’une étroite surveillance. La dette des ménages a augmenté rapidement au cours de la décennie écoulée, sur fond de forte croissance du crédit hypothécaire. Alors qu’elle représente environ 50 % du PIB, elle est désormais plus élevée que dans les pays comparables de la région. Parallèlement, le secteur bancaire est devenu plus exposé au crédit hypothécaire, qui représente plus de 50 % du portefeuille de prêts des banques. Afin d’atténuer les risques qui pèsent sur le secteur bancaire, la Banque nationale de Slovaquie (NBS) a adopté depuis 2018 un certain nombre de mesures macroprudentielles relatives aux emprunteurs, dont des plafonds de quotité de financement, de ratio dette/revenu et de ratio service de la dette/revenu. En 2023, la NBS a ajusté les plafonds de ratio dette/revenu pour les clients âgés de plus de 40 ans, dans l’optique de résoudre le problème des échéances de prêts dépassant l’âge de départ à la retraite. Les risques de crédit se sont toutefois accrus dernièrement. La part des prêts hypothécaires dont le ratio service de la dette/revenu est proche de la limite réglementaire a fortement augmenté (NBS, 2023[6]). En outre, de nombreux emprunteurs hypothécaires devront faire face à des taux d’intérêt nettement plus élevés à court terme. La part des prêts hypothécaires à taux variable dans le total des prêts est inférieure à 5 %. En général, la période de fixation du taux hypothécaire est de 3 à 5 ans, et pour environ 20 % du total des prêts les taux seront refixés en 2024 et 2025. Environ la moitié de ces prêts sont assortis de taux auparavant fixés à moins de 1 % (Graphique 1.7). Les versements hypothécaires supplémentaires dus à la refixation sont toutefois modérés et, en moyenne, ne dépassent pas 5 % du revenu, de nombreux prêts hypothécaires ayant été en effet déjà remboursés en grande partie. Pour environ 1 % des prêts hypothécaires, l’augmentation des remboursements sera supérieure à 20 % du revenu, en majorité dans le cas de jeunes emprunteurs qui ont acheté des biens immobiliers onéreux (par exemple à Bratislava) (NBS, 2023[7]).
Note : La partie A présente le taux d’intérêt moyen des nouveaux prêts dont le taux est fixé sur une période de 1 à 5 ans. Dans la partie B, les nombres entre parenthèses indiquent la fourchette des taux d’intérêt des prêts hypothécaires existants.
Source : Banque nationale de Slovaquie.
Du côté des entreprises, le secteur de l’immobilier commercial est le plus vulnérable face au niveau élevé des taux d’intérêt. Plus des deux tiers des prêts octroyés aux entreprises sont à taux variable. La hausse des taux d’intérêt a contribué à la baisse de la rentabilité des entreprises, mais les répercussions sont relativement limitées pour la majorité des entreprises par rapport à l’impact de l’augmentation des coûts des intrants, le ratio des charges d’intérêts sur les recettes étant faible (moins de 2 % en moyenne). Toutefois, dans le secteur de l’immobilier commercial, les charges d’intérêts représentent une part plus importante des coûts globaux, et le secteur est confronté à d’autres difficultés, telles que le ralentissement du marché immobilier et une réorientation structurelle en faveur du télétravail (NBS, 2023[4]). L’exposition des banques à ce secteur s’est amplifiée ces dernières années, puisqu’il a représenté environ un quart du portefeuille de prêts aux entreprises. Les autorités devraient donc surveiller de près l’évolution de ces segments de marché (détail et entreprises) et ajuster leurs mesures macroprudentielles si nécessaire.
Les autorités devraient renforcer la résilience financière en stimulant l’éducation et l’inclusion financières. La pandémie de COVID-19 et la crise énergétique ont mis en évidence la nécessité pour les ménages et les individus de préparer leurs finances et d’accroître leur résilience en cas de chocs. De plus, la capacité à gérer l’épargne-retraite privée jouera un rôle plus important dans la société slovaque, dont la population vieillit rapidement (voir ci-après), tandis que la transformation numérique imposera d’acquérir des compétences afin de maîtriser les nouvelles technologies financières. Des résultats successifs au PISA ont confirmé que le niveau de culture financière en Slovaquie est sensiblement inférieur à la moyenne de l’OCDE, et que la part des élèves ne disposant même pas de connaissances financières de base est nettement supérieure à la moyenne de l’OCDE (OECD, 2020[8]). Afin de renforcer la culture et l’inclusion financières, les autorités devraient continuer de mesurer le niveau des connaissances et de mettre à jour la stratégie nationale en matière d’éducation financière. Cette mise à jour pourrait s’appuyer sur les travaux de l’OCDE et du G20 dans ce domaine, tels que les Orientations G20/OCDE INFE sur la transformation numérique et la culture financière (OECD, 2018[9]) et les recommandations formulées par l’OCDE en matière de culture financière (OECD, 2020[10]). Les recommandations de l’OCDE soulignent par exemple la nécessité de fonder les stratégies relatives à la culture financière sur des données et des analyses pertinentes, d’élaborer et de réviser périodiquement une feuille de route sur mesure pour la mise en œuvre de la stratégie nationale, et de prendre en compte les besoins de groupes cibles spécifiques tels que les seniors et les populations vulnérables. La stratégie devrait également prévoir l’utilisation des technologies numériques susceptibles de faciliter la mise en place efficace de l’éducation financière et d’en étendre la portée, comme le précise le Document d’orientation de l’OCDE/INFE sur l’offre numérique d’éducation financière (OECD, 2022[11]).
Sortir de la gestion de crise pour retrouver la prudence budgétaire
La situation budgétaire s’est considérablement affaiblie depuis 2019. Les mesures de riposte à la pandémie de COVID-19 ainsi que les hausses permanentes des pensions de retraite et des prestations familiales ont conduit à d’importants déficits budgétaires, de plus de 5 % du PIB, en 2020 comme en 2021. Profitant de l’extinction progressive du soutien déployé dans le contexte de la pandémie ainsi que de recettes fiscales dynamiques, le déficit s’est temporairement contracté en 2022 à 2 % du PIB. Néanmoins, la politique budgétaire a retrouvé une orientation très expansionniste en 2023, conséquence pour partie de la réponse à la crise énergétique, qui a principalement touché les ménages et les entreprises en 2023 du fait de la répercussion décalée des prix mondiaux de l’énergie sur les prix réglementés de l’électricité, du gaz et du chauffage. Les autorités ont consacré 3.8 milliards EUR (3.3 % du PIB) à l’atténuation des effets de la crise énergétique sur les ménages et les entreprises, même si on estime que les dépenses effectives ont été inférieures, représentant environ 2.4 % du PIB en 2023. Les mesures ainsi adoptées ont notamment porté sur la mise en place d’un plafonnement des prix de l’énergie pour les ménages et d’un remboursement partiel des factures d’énergie des entreprises (Tableau 1.3). Elles ont été partiellement refinancées par la réaffectation d’environ 1 milliard EUR de fonds structurels de l’UE non utilisés sur la période de programmation 2014-20 au financement des mesures énergétiques, et par les recettes temporaires engrangées du fait du règlement de l’UE sur les bénéfices excédentaires. Par ailleurs, le budget pour 2023 avait également prévu des hausses permanentes des dépenses qui ne sont pas directement liées à la crise énergétique, avec notamment une revalorisation des prestations familiales (1.1 % du PIB), y compris une augmentation des allocations familiales et des crédits d’impôt, ainsi que des baisses de TVA dans les secteurs de la gastronomie et du sport (0.2 % du PIB). Ces baisses de TVA ne sont ni ciblées ni efficaces et devraient être supprimées (voir ci-dessous). En conséquence de la politique budgétaire expansionniste menée ces dernières années, le ratio dette publique/PIB a bondi de plus de 10 points de pourcentage pour atteindre 57.8 % du PIB en 2022. Si le niveau de la dette publique reste inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB qui ressort pour l’UE, il est sans précédent dans l’histoire de la Slovaquie (Graphique 1.8).
1. Ne comprend pas les dons d’équipements militaires.
Source : D’après (MoF, 2023[12])Tableaux 9 et 10.
Les pressions sur les dépenses budgétaires à moyen et long terme sont importantes et menacent la viabilité des finances publiques. Les dépenses de défense se rapprocheront de l’objectif des 2 % du PIB fixé par l’OTAN à moyen terme (MOF, 2023[13]). L’indexation de diverses prestations sociales sur l’inflation passée ajoutera également aux pressions sur les dépenses au cours des prochaines années. Plus important encore, la Commission européenne et le Conseil budgétaire national estiment qu’un risque élevé pèse sur la viabilité à long terme des finances publiques slovaques. Cette situation s’explique principalement par le vieillissement rapide de la population slovaque, la part des personnes âgées de 65 ans et plus dans la population en âge de travailler étant amenée à presque doubler d’ici 30 ans et à dépasser la moyenne de l’UE à l’horizon 2050. Selon les projections officielles, les dépenses liées au vieillissement, notamment pour les pensions, les soins de santé et la dépendance, pourraient augmenter de près de 7 points de pourcentage du PIB à l’horizon 2070, soit l’une des plus fortes hausses anticipées à l’échelle de l’UE. En l’absence de mesures visant à contenir les coûts liés au vieillissement, la dette pourrait s’élever à plus de 200 % du PIB en 2050 (Graphique 1.9, scénario de référence). À l’inverse, un assainissement budgétaire ambitieux de quelque 5.5 % du PIB sur les cinq prochaines années, combiné à une série de réformes structurelles telles que recommandées dans la présente Étude (Encadré 1.2), permettrait de ramener la dette sur une trajectoire descendante en direction de la cible des 40 % du PIB (Graphique 1.9, scénario de réforme et d’assainissement de 5.5 %). Un assainissement légèrement plus modéré de 4.5 % du PIB sur les cinq prochaines années mènerait quant à lui à une stabilisation de la dette à son niveau actuel.
Engagés dès 2024, les efforts d’assainissement budgétaire nécessaires aideront à reconstituer les marges de manœuvre budgétaires et à soutenir le processus de désinflation, tout en permettant un soutien ciblé aux ménages insuffisamment couverts par le filet de protection sociale en dépit de l’élévation des niveaux de prestations. Certaines mesures de soutien liées à l’énergie non ciblées, comme le plafonnement des prix de l’électricité, du gaz et du chauffage pour les ménages, ont été prolongées jusqu’en 2024, pour un coût d’environ 1 % du PIB. Les prix de l’énergie et des matières premières ayant reflué par rapport à leurs pics de 2022, il convient d’abandonner progressivement les mesures d’aide générales et non ciblées mises en place et d’utiliser les ressources non dépensées allouées aux mesures de soutien sur l’énergie pour réduire la dette publique. Les récentes augmentations du salaire minimum et des prestations sociales, qu’elles résultent de mesures discrétionnaires de compensation de l’inflation antérieure (par exemple pour le salaire minimum) ou d’une indexation automatique sur celle-ci (par exemple pour les pensions), apporteront le soutien nécessaire à de nombreux ménages vulnérables, avec l’avantage de ne pas faire diminuer les prix marginaux de l’énergie ni d’affaiblir les incitations à réduire la consommation d’énergie. Toutefois, ne soutenir que les seuls bénéficiaires actuels de l’aide sociale peut ne pas être suffisant. D’autres sources de vulnérabilité peuvent être liées aux déficits d’efficacité énergétique des logements ou à des besoins énergétiques importants liés à l’âge, à la maladie ou encore à des facteurs géographiques.
Note : Dans la partie A, les données de 2023 correspondent à des projections.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Pour permettre un meilleur ciblage des prestations sociales, des efforts sont nécessaires pour améliorer l’infrastructure des données publiques et accélérer la transformation numérique des administrations. Il convient d’améliorer la collecte des données et d’interconnecter entre elles les bases de données existantes à l’échelle de l’administration publique. Par exemple, l’impôt sur le revenu des personnes physiques étant prélevé au niveau individuel, les informations sur les revenus du ménage font généralement défaut. Pour bénéficier des prestations sociales sous condition de ressources ciblées au niveau du ménage, les ménages doivent en faire la demande, étant donné que l’éligibilité n’est pas automatiquement évaluée. En outre, s’il existe des informations sur l’efficacité énergétique des bâtiments, ces informations ne sont pas disponibles pour les appartements individuels au sein des bâtiments et ne peuvent pas être croisées avec les données sur les revenus. Le partage et l’interconnexion des bases de données existantes entre les différents ministères et échelons de l’administration sont entravés par des dispositions existantes sur la protection des données et des problèmes d’ordre informatique. Un renforcement de la coordination entre les organes de l’État, une amélioration de l’interopérabilité des bases de données et de l’infrastructure informatique, ainsi que la levée des obstacles juridiques et réglementaires (tout en protégeant de manière adéquate les données privées) faciliteraient le ciblage des programmes d’action et rehausserait la qualité des dépenses publiques. La disponibilité et le croisement de différents ensembles de données sont essentiels pour un meilleur ciblage (Hemmerlé et al., 2023[14]).
L’assainissement budgétaire prévu ne suffira pas pour stabiliser la dette à son niveau actuel. En décembre 2023, le parlement a approuvé un budget pour l’année 2024, qui vise à ramener le déficit budgétaire des administrations publiques de 6.5 % du PIB en 2023 à 6 % du PIB en 2024. Ce budget prévoit des mesures d’assainissement de l’ordre de 1.5 % environ du PIB au total, mais il introduit également des dépenses supplémentaires. Les mesures ainsi envisagées sont pour l’essentiel axées sur les recettes, avec une hausse de la taxation du tabac et de l’alcool, une augmentation des cotisations de sécurité sociale pour l’assurance maladie, une plus forte fiscalité appliquée aux bénéfices dans le secteur bancaire, et l’extension de la taxation des bénéfices excédentaires à l’industrie pétrolière. Dans le même temps, le budget prévoit également des dépenses supplémentaires pour la revalorisation du 13e mois de pension, les avantages fiscaux liés aux remboursements d’emprunts hypothécaires et la prolongation des mesures d’aide énergétique non ciblées. Les pouvoirs publics se sont fixé pour objectif de ramener le déficit budgétaire à respectivement 5 % et 4 % du PIB en 2025 et 2026, mais aucune mesure d’assainissement n’a été présentée pour atteindre ces objectifs. Dans le contexte de cette trajectoire de déficit budgétaire, le ratio dette publique/PIB continuera d’augmenter pour dépasser le seuil de 60 % du PIB. Afin de stabiliser la dette en dessous de ce seuil à court terme, des mesures d’assainissement plus ambitieuses, avec une amélioration annuelle du solde structurel primaire de près de 1 % du PIB par an, sont nécessaires.
La stratégie d’assainissement budgétaire devrait viser à réduire les dépenses, compte tenu de la charge fiscale qui pèse sur la Slovaquie, tout en évitant de nuire à la croissance et à l’équité. Elle devrait s’appuyer sur les examens des dépenses récents et futurs, qui mettent en évidence les gains d’efficience potentiels dans les dépenses sans pour autant porter préjudice aux résultats. Depuis 2016, plus d’une douzaine d’examens ont été réalisés, mais les mesures d’économie préconisées n’ont pas été systématiquement appliquées dans le budget. Dans un récent examen des dépenses en subventions, des possibilités d’économies annuelles d’environ 0.3 % du PIB ont été mises en évidence, principalement liées à la suppression des subventions aux combustibles fossiles nuisibles à l’environnement (MoF, 2023[15]). Des économies possibles ont également été identifiées dans le secteur de la santé, représentant environ 0.4 % du PIB, et en particulier dans le domaine des produits pharmaceutiques (par exemple, avec le renforcement des évaluations du rapport coût-efficacité des produits pharmaceutiques qui sont entièrement remboursés et la promotion des génériques) (MoF, 2022[16]). D’autre part, les prestations familiales ont considérablement augmenté ces dernières années et il conviendrait de les évaluer avec soin, en particulier pour éviter de dissuader les mères de travailler. De plus, une évaluation des dernières mesures familiales en place depuis 2023 montre que l’augmentation des prestations n’est pas bien ciblée sur les ménages les plus nécessiteux, moins de 10 % seulement des dépenses totales allant en définitive aux ménages exposés au risque de pauvreté (MoF, 2023[17]). Il est primordial de remédier aux tensions budgétaires liées au vieillissement de la population. Par exemple, des mesures supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la viabilité du système public de retraite par répartition. En octobre 2023, le ministère des Finances a présenté un plan d’assainissement comprenant près de 100 mesures, qui correspondent à quelque 7 % du PIB (MoF, 2023[18]). Les apports substantiels de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience ainsi que les fonds structurels de l’UE au titre de la nouvelle période de programmation sont l’occasion d’engager un assainissement ambitieux sans nuire aux investissements cruciaux pour l’éducation et la santé, ainsi que d’accélérer les transitions numérique et écologique. Sur le plan des recettes, priorité devrait être donnée à l’élargissement des bases d’imposition, à la réduction des dépenses fiscales et à l’amélioration du recouvrement de l’impôt.
L’adoption en 2022 de plafonds de dépenses pluriannuels, comme le recommandait l’Étude précédente (OCDE, 2022[19]), servira la crédibilité de la stratégie d’assainissement budgétaire (Encadré 1.3). La mise en œuvre de tels plafonds renforce les incitations à intégrer l’examen des dépenses dans le processus de planification budgétaire. Les règles sont conçues de manière à soutenir une politique budgétaire contracyclique. Les plafonds en niveaux nominaux contraignent les dépenses en période d’expansion lorsque les recettes sont dynamiques, tandis que l’exclusion des dépenses liées au cycle économique, telles que les prestations de chômage, permet aux stabilisateurs automatiques de jouer en période de ralentissement. Par ailleurs, en excluant les dépenses de cofinancement d’investissements liées à l’UE, les règles protègent également une part importante de l’investissement public. Les plafonds deviendront contraignants en 2024. Ils seront fixés en cohérence avec un objectif d’assainissement structurel annuel de l’ordre de 0.5 % du PIB par an par rapport au scénario du statu quo, compte tenu du risque élevé qui pèse sur viabilité de la dette à long terme du pays (Encadré 1.3).
Dette des administrations publiques, en pourcentage du PIB
Note : Le « scénario de référence » s’appuie sur les éléments de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE n° 114, avec des mises à jour allant jusqu’en 2025 et sur le Modèle de développement économique à long terme de l’OCDE par la suite. Les augmentations des dépenses liées au vieillissement de la population ne sont pas compensées et se fondent sur le Rapport 2021 sur le vieillissement de l’UE et sur les données issues du ministère des Finances. Les « scénarios de réforme et d’assainissement de 5.5 % et 4.5 % » s’appuient sur le Modèle de croissance à long terme de l’OCDE et le scénario de réforme décrit à l’Encadré 1.1, qui implique un taux de croissance du PIB réel supérieur de 0.5 point de pourcentage en moyenne à celui du scénario de base sur la période de projection. En outre, le scénario retient l’hypothèse d’une amélioration du solde primaire de 1.1 point de pourcentage (0.9 p.p.) du PIB par an entre 2023 et 2028.
Source : Modèle économique à long terme de l’OCDE ; Rapport 2021 sur le vieillissement de l’UE ; ministère des Finances.
Les réformes de la règle nationale sur la dette publique doivent encore être approuvées par le Parlement. La règle actuelle fixait le plafond de la dette brute à 45 % du PIB pour 2023, avec l’ambition de le ramener progressivement à 40 % du PIB à l’horizon 2028. Comme le niveau de la dette excède déjà largement l’objectif national, la règle oblige en principe le gouvernement à présenter un budget à l’équilibre pour 2024. Néanmoins, dans la mesure où un nouveau gouvernement a été formé en octobre 2023, cette obligation de présenter un budget à l’équilibre est levée pour deux ans. Avec la règle modifiée proposée, la levée de cette obligation ne vaudrait plus que pour un an. Comme détaillé dans l’Étude précédente, d’autres propositions de réforme de la règle de la dette ont été avancées, dont le passage d’un objectif de dette brute à un objectif de dette nette par correction de la dette brute des actifs financiers pour faciliter la gestion de la dette publique et des liquidités, et ce avec un objectif de dette nette de 44 % du PIB en 2023 et qui serait progressivement ramené à 35 % en 2035. En outre, les réformes introduiraient des sanctions plus strictes en cas dépassement de l’objectif fixé sur la dette nette, mais modifieraient également la clause dérogatoire de la règle afin d’offrir une plus grande flexibilité en période de crise ou de ralentissement sévère de l’activité économique. Il sera important de veiller à ce que la règle réformée sur la dette et celle sur les dépenses soient alignées, en liant les deux règles et en établissant des clauses dérogatoires cohérentes et transparentes.
Le Tableau 1.4 fournit des estimations de l’impact budgétaire des principales mesures recommandées. Les résultats sont indicatifs et ne tiennent pas compte des réponses comportementales. Par ailleurs les recettes additionnelles générées du fait d’un taux d’emploi plus élevé à la suite de la mise en œuvre des réformes recommandées ne sont pas prises en compte. Le taux d’emploi progresse de 1.8 point de pourcentage à l’horizon 2034 par rapport au scénario de référence.
Le Tableau 1.5 quantifie l’impact sur le PIB des principales mesures recommandées sur la base du Modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.
Par rapport au scénario de référence
Note : L’impact total des réformes n’est pas égal à la somme de leurs impacts considérés individuellement du fait des interactions entre les réformes. Les réformes visant à renforcer l’état de droit comprennent une série de mesures destinées à renforcer le cadre de la lutte contre la corruption. L’amélioration de la qualité des dépenses d’investissement public comprend une série de mesures visant à augmenter le rapport coûts-avantages des dépenses d’investissement.
Source : Modèle à long terme du Département des affaires économiques de l’OCDE.
Règle relative à la dette publique
La règle qui régit l’endettement national est en place depuis 2012 et fait partie de la loi constitutionnelle sur la responsabilité budgétaire. Le plafond, initialement établi à 50 % du PIB, a été progressivement abaissé au fil du temps.
Plafond : en 2024, le plafond de la dette brute (au sens de Maastricht) sera fixé à 44 % du PIB. Ce plafond devrait diminuer d’un point de pourcentage par an pour être progressivement ramené à 40 % du PIB en 2028.
Tranches de sanction : si la dette dépasse le plafond fixé, des sanctions s’appliquent selon cinq tranches (depuis 2024) : 1 ) 44-47 % du PIB : le ministère des Finances doit proposer des mesures de réduction de la dette ; 2 ) 47-49 % du PIB : les salaires des membres du gouvernement sont gelés à leur niveau de l’année précédente ; 3) 49-51 % du PIB : les dépenses (hormis celles liées au service de la dette et financées par l’UE) doivent être réduites de 3 % durant l’année en cours et sont gelées à ce niveau l’année suivante ; 4) 51-54 % du PIB : le budget des administrations publiques de l’année suivante doit être à l’équilibre ou excédentaire ; 5) plus de 54 % du PIB : le Parlement procède à un vote de confiance.
Clause dérogatoire : les sanctions ne s’appliquent pas en cas de guerre. En outre, les sanctions les plus strictes (tranches 3-5) ne sont pas applicables : a) pendant les deux années suivant l’approbation par le Parlement du manifeste du nouveau gouvernement ; b) pendant trois ans si la croissance du PIB en glissement annuel chute de 12 points de pourcentage ; c) pendant trois ans si la résolution d’une crise bancaire, la réponse à une catastrophe naturelle ou l’application de traités internationaux nécessite des dépenses supplémentaires représentant plus de 3 % du PIB.
Règle relative aux dépenses
En mars 2022, le Parlement slovaque a approuvé des amendements à la loi budgétaire prévoyant l’introduction de plafonds de dépenses. En décembre 2022, le ministère des Finances et le Conseil budgétaire indépendant ont convenu d’une méthodologie applicable pour le calcul des plafonds. La responsabilité du calcul des plafonds a été confiée au Conseil budgétaire, chargé de les actualiser après l’approbation du manifeste de chaque nouveau gouvernement. Les plafonds prendront un caractère contraignant à compter de 2024.
Les plafonds de dépenses sont fixés pour chaque législature de quatre ans, et se fondent sur les indicateurs de viabilité budgétaire à long terme du Conseil budgétaire. Si les risques pour la viabilité à long terme sont considérés comme moyens/élevés, comme c’est le cas actuellement, les plafonds de dépenses sont fixés en cohérence avec un objectif d’amélioration annuelle du solde budgétaire structurel de 0.5 % du PIB par an par rapport au scénario du statu quo, compte tenu des prévisions de recettes fiscales. Si les risques pour la viabilité à long terme sont considérés comme faibles, l’amélioration annuelle exigée du solde budgétaire structurel est de 0.25 % du PIB. Un assainissement structurel plus important et donc des plafonds de dépenses plus bas peuvent être imposés si la dette publique s’écarte de manière plus significative de la règle sur la dette nationale, conformément aux dispositions des tranches de sanction et de la règle.
Les plafonds de dépenses couvrent environ 80 % de toutes les dépenses publiques. En sont exclues : i) les dépenses liées au service de la dette, ii) les dépenses des collectivités locales, iii) les dépenses liées à l’UE, y compris le cofinancement d’investissements, iv) les dépenses liées au cycle économique, telles qu’une partie des prestations de chômage, et les dépenses exceptionnelles.
Les plafonds de dépenses sont actualisés chaque année pour tenir compte des nouvelles mesures gouvernementales, des écarts potentiels intervenus par rapport à la règle l’année précédente ou encore d’une divergence importante des recettes fiscales par rapport aux prévisions. Si le gouvernement enfreint la règle sur les dépenses de plus de 1 % du PIB deux années de suite, un vote de confiance au Parlement intervient.
Adopter une fiscalité plus favorable à la croissance et à l’environnement
La structure fiscale fait peser une lourde charge sur le travail. La charge fiscale globale s’est accrue au cours de la dernière décennie et le ratio recettes fiscales/PIB, qui s’élevait à 35.4 % du PIB en 2021, est légèrement supérieur à la moyenne qui ressort à l’échelle de la zone OCDE (34.2 % du PIB). Les recettes reposent beaucoup plus sur les cotisations de sécurité sociale et beaucoup moins sur l’impôt foncier que dans les autres pays de l’OCDE (Graphique 1.10, partie A). Du fait du niveau élevé des cotisations de sécurité sociale, le coin fiscal moyen – l’écart entre le salaire net des travailleurs et leur coût pour les employeurs – ressort élevé en termes de comparaison internationale. En 2023, le gouvernement a augmenté le crédit d’impôt pour enfants à charge et les allocations familiales, réduisant ainsi le coin fiscal pour les familles et renforçant encore la préférence fiscale déjà substantielle pour les familles avec enfants par rapport aux autres pays de l’OCDE (OCDE, 2023[20]). Toutefois, le coin fiscal reste élevé pour les ménages célibataires et les bas revenus (Graphique 1.10, partie B), ce qui a probablement des effets négatifs sur l’emploi des travailleurs peu qualifiés. Le nouveau gouvernement prévoit d’augmenter les cotisations d’assurance maladie, ce qui aura pour effet d’accroître davantage le coin fiscal.
Une réforme visant à réorienter la charge fiscale du travail vers le patrimoine, les activités préjudiciables à l’environnement et les produits néfastes pour la santé permettrait de réduire les distorsions causées à la croissance économique (Arnold et al., 2011[21]). Un tel transfert rendrait également le système fiscal plus résilient aux effets du vieillissement. Comme évoqué en détail au Chapitre 2, il convient d’accroître les recettes issues de la fiscalité périodique sur la propriété immobilière et de modifier la base d’imposition en lui appliquant les valeurs du marché. La structure de la fiscalité peut rendre l’augmentation des impôts fonciers plus acceptable sur le plan politique, par exemple en prévoyant des reports d’impôts pour les ménages soumis à des contraintes de trésorerie ou une certaine progressivité sous la forme d’exonérations ou de crédits d’impôt (voir Chapitre 2 pour plus de détails). Une hausse des recettes tirées de la fiscalité immobilière, conjuguée à une réduction des avantages fiscaux accordés pour les logements occupés par leur propriétaire et à une hausse de la fiscalité environnementale, contribuerait à dégager des marges de manœuvre pour réduire la charge fiscale pesant sur le travail. Comme nous le verrons plus bas, il y a lieu de relever les taxes environnementales et de les adapter de manière à harmoniser la tarification du carbone et des autres polluants entre les différents combustibles et usages afin de garantir des réductions d’émissions économiquement efficientes. La taxe sur la mise en décharge devrait également être augmentée afin de réduire la part des déchets mis en décharge, qui reste nettement supérieure à la moyenne observée à l’échelle de la zone OCDE (OECD, 2022[22]). En outre, les taxes environnementales devraient être régulièrement réajustées au vu de l’inflation et les exonérations des taxes sur l’énergie progressivement supprimées, tandis que la protection des plus vulnérables serait assurée par des mesures ciblées d’aide au revenu. Enfin, la mortalité évitable est élevée, ce qui tient entre autres aux facteurs de risque comportementaux (OCDE, 2022[19]). À titre d’exemple, la prévalence du tabagisme et la consommation d’alcool demeurent supérieures à la moyenne de l’OCDE, et la proportion de personnes en surpoids et obèses a considérablement augmenté ces dernières années (OCDE, 2023[23]). En conséquence de quoi il convient de taxer davantage les produits nocifs pour la santé tels que l’alcool, le tabac ou les boissons sucrées.
Il est possible d’améliorer encore le recouvrement de la TVA, notamment en améliorant le respect des obligations fiscales et en revenant sur les exonérations et allégements accordés ces dernières années. Si l’on se réfère au ratio des recettes de TVA (OCDE, 2023[24]), en 2020, il apparaît que la Slovaquie a abandonné une proportion légèrement plus élevée de ses recettes potentielles de TVA que la moyenne des pays de l’OCDE (49 % contre 44 %) du fait des exonérations accordées, des taux réduits appliqués, des carences dans la mise en œuvre de la législation ou encore des manquements au respect des obligations en matière de TVA. Un taux de TVA réduit de 10 % et des exonérations s’appliquent à un certain nombre de biens et de services, tels que certains produits alimentaires et les services d’hébergement. En 2023, l’application de taux réduits de TVA a été étendue à la restauration, aux installations sportives, aux remontées mécaniques, aux activités sportives d’intérieur et de plein air et aux installations de culture physique, pour un coût budgétaire de 0.2 % du PIB. Il semble néanmoins que les entreprises n’aient pas répercuté la baisse de la TVA sur le consommateur final (NBS, 2023[25]). De façon générale, les exonérations de TVA ou les taux réduits devraient être supprimés, car ils sont mal ciblés et inefficaces, et profitent à tous les ménages, y compris les plus aisés. De surcroît, les différences de taux de TVA créent des possibilités de fraude fiscale par la requalification des biens afin de bénéficier de taux plus avantageux.
Note : Les agrégats OCDE et OCDE Europe correspondent au pourcentage moyen non pondéré pour les pays du groupe. Dans la partie B, le coin fiscal est égal à la somme de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations sociales salariales et patronales ainsi que des impôts sur les salaires, déduction faite des transferts monétaires, et exprimé en pourcentage des coûts du travail pour un célibataire (sans enfant) rémunéré à hauteur du salaire moyen.
Source : OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques ; OCDE, Base de données des statistiques sur l’environnement ; et OCDE, Base de données des impôts sur les salaires.
Compte tenu des importants besoins d’assainissement, une augmentation du taux normal de TVA pourrait s’avérer nécessaire. Le taux normal de TVA, actuellement de 20 %, est proche du taux moyen qui ressort à l’échelle de la zone OCDE, mais inférieur à celui des pays voisins que sont la République tchèque (21 %), la Hongrie (27 %) et la Pologne (23 %). Un relèvement du taux de TVA est facile à mettre en œuvre et les gains de recettes pourraient être substantiels. Par exemple, une hausse de 2 points de pourcentage permettrait de gonfler les recettes d’environ 1 milliard EUR (0.9 % du PIB) (MoF, 2023[18]). Néanmoins, un taux de TVA plus élevé renforcerait les incitations à se soustraire à la TVA. En outre, augmenter les recettes de TVA en élargissant l’assiette plutôt qu’en relevant le taux est généralement plus favorable à la croissance (Acosta-Ormaechea et Morozumi, 2021[26]).
La lutte contre la fraude fiscale et l’amélioration de la discipline fiscale se poursuivent. L’écart de TVA poursuit sa tendance à la baisse (de plus de 30 % en 2013 à 13.9 % en 2020), mais reste supérieur à l’écart moyen de 9,1 % qui ressort à l’échelle des pays de l’UE. Malgré quelques simplifications opérées du système d’immatriculation fiscale pour les nouvelles entreprises, la transformation numérique de l’administration fiscale ne progresse que lentement (EC, 2023[27]). L’introduction de la facturation électronique, initialement prévue pour 2022, a été reportée. Il convient par ailleurs de poursuivre les efforts engagés pour diminuer les coûts de la discipline fiscale (en mettant par exemple en œuvre un pré-remplissage électronique des déclarations de revenus ou encore des programmes de formation pour les PME). Faciliter la discipline fiscale pourrait permettre de réduire les seuils d’immatriculation à la TVA et de collecte de la TVA, qui sont comparativement élevés en Slovaquie (OCDE, 2023[24]). Un certain nombre de pays de l’OCDE associent des seuils peu élevés d’immatriculation à la TVA et de collecte de la TVA à des procédures simplifiées pour calculer la TVA due par les PME, comme dans les régimes d’imposition forfaitaire.
Améliorer la viabilité des retraites
La population slovaque vieillit rapidement. En 2050, la part de la population en âge de travailler devrait avoir reculé d’environ un cinquième par rapport à ses niveaux de 2022, tandis que la part des 65 ans et plus devrait avoir plus que doublé (Graphique 1.11, partie A). Les projections tablent sur des dépenses de retraite supérieures d’environ 3.6 % du PIB à l’horizon 2060. Comme évoqué en détail dans l’Étude précédente, l’allongement de la vie active est l’un des principaux leviers sur lesquels il est possible de jouer pour atténuer les pressions sur les dépenses. L’âge effectif de départ à la retraite est l’un des plus bas de la zone OCDE (Graphique 1.12), ce qui s’explique par un âge légal de départ relativement précoce, la possibilité laissée de partir plus tôt et les différentes autres voies d’accès existantes à une retraite anticipée, telles que les pensions d’invalidité.
Note : Dans la partie B, les dépenses publiques de pensions incluent les régimes des forces armées.
Source : Commission européenne, 2024 Ageing Report, Underlying Assumptions and Projection Methodologies, et ministère des Finances de la République slovaque.
Âge effectif de sortie du marché du travail par sexe, 2022
Source : OCDE, Panorama des pensions (base de données).
Les récentes réformes des retraites ont eu un impact globalement positif sur la viabilité du système public par répartition, mais un important déficit de financement subsiste. Comme le recommandait l’Étude précédente, une réindexation de l’âge légal de la retraite sur l’espérance de vie a été décidée en 2022, qui sera effective à compter de 2030. Jusqu’en 2030, l’âge légal de la retraite sera progressivement repoussé de 63 ans actuellement à 64 ans. En outre, la croissance des futures pensions a été ralentie, grâce à une réduction de la croissance de la valeur du point de retraite (95 % du salaire moyen au lieu de 100 %). Toutefois, une nouvelle possibilité de départ anticipé à la retraite après 40 années de cotisation ainsi que l’introduction de ce que l’on appelle la « majoration parentale » viendront partiellement compenser l’impact positif de ces réformes sur la viabilité des pensions. La majoration parentale est un complément de pension pour les parents d’un montant de 1.5 % de la base de la sécurité sociale de chaque enfant. Comme indiqué dans l’Étude précédente, la majoration parentale pose des problèmes d’efficience et d’équité, dans la mesure où elle favorise les parents des enfants aisés et qu’elle est par ailleurs coûteuse sur le plan budgétaire (0.3 % du PIB par an). Il serait par conséquent souhaitable de la supprimer afin d’améliorer la viabilité des retraites, même si une majorité constitutionnelle au Parlement est pour cela nécessaire. Dans l’ensemble, on estime que les récentes réformes des retraites ont amélioré la viabilité du système public de retraite d’environ 2 % du PIB à l’horizon 2070, en comblant ainsi environ un tiers du déficit de financement (MOF, 2023[13]). Néanmoins, celui-ci reste substantiel (Graphique 1.11, partie B).
Il importe de resserrer les voies d’accès anticipé à la retraite. La nouvelle possibilité introduite de départ après 40 années de cotisation ajoute une nouvelle voie d’accès anticipé à la retraite au système déjà existant, qui autorise un départ deux ans avant l’âge légal. Les décotes en cas de départ anticipé diffèrent entre les deux régimes. La décote s’élève à 3.9 % par année manquante avant l’âge légal de départ dans le nouveau régime et à environ 6.5 % par année dans le régime qui existait déjà. Les deux décotes devraient être identiques et alignées sur ce qu’implique la neutralité actuarielle. Et la neutralité actuarielle devrait également être réévaluée régulièrement. Par ailleurs, la durée minimale de cotisation devrait augmenter à l’avenir avec les relèvements de l’âge légal de la retraite afin d’éviter les effets négatifs sur la croissance et sur les individus quittant le marché du travail avec de faibles droits à pension. Par exemple, la Belgique et la France ont récemment accru la durée minimale de cotisation pour tenir compte de l’allongement de l’espérance de vie. Enfin, la possibilité donnée aux mères de famille de partir plus tôt devrait être progressivement supprimée. Actuellement, les femmes bénéficient de six mois de bonification par enfant élevé (jusqu’à trois enfants), sans décote. Ce dispositif nuit à la viabilité du système de retraite et réduit les revenus de pension des femmes. Pour favoriser le maintien dans l’emploi des travailleurs âgés, il importe de renforcer les incitations à participer à l’éducation et à la formation des adultes de même que faciliter l’accès au travail à temps partiel et aux formes de travail flexibles (OCDE, 2022[19]). En Finlande par exemple, des formules d’horaires de travail flexibles ont été mises en place pour les séniors. En Suède, des systèmes de rotation des emplois ont été mis au point pour adapter les tâches à la situation personnelle des travailleurs âgés.
L’accès aux pensions d’invalidité nécessite d’être réformé. Près de 10 % des séniors perçoivent des prestations d’invalidité totale (Fodor, Roehn et Hwang, 2022[28]). La proportion de personnes touchant des prestations d’invalidité est relativement élevée par rapport aux pays comparables, aux résultats similaires en matière de santé, tels que la Pologne, la Hongrie et la République tchèque. Cette situation s’explique par des critères d’évaluation moins stricts, qui n’ont pas été actualisés depuis 2004. La liste des diagnostics et des critères a été élargie par une réforme récente, ce qui facilite encore l’accès aux prestations d’invalidité. Il s’agirait plutôt de s’inspirer de ce qui se fait dans un nombre croissant de pays de l’OCDE en mettant l’accent, non pas sur l’évaluation de l’incapacité de travail, mais sur l’évaluation de la capacité de travail restante. En outre, la réadaptation au travail devrait être davantage développée et rendue obligatoire pour les bénéficiaires de pensions d’invalidité, comme c’est le cas au Luxembourg, en Suisse, en Nouvelle-Zélande, en Norvège ou encore en Suède.
Les taux de cotisation retraite et le coin fiscal sur le travail sont relativement élevés, ce qui suggère qu’il existe peu de marge de manœuvre pour augmenter les cotisations retraite. Toutefois, l’assiette des cotisations retraite des non-salariés pourrait être étendue de manière à mieux harmoniser les cotisations et les droits entre salariés et travailleurs indépendants aux revenus similaires (OCDE, 2022[19]). Dans le même temps, les autorités pourraient envisager de financer certains des éléments redistributifs du système de retraite au moyen de la fiscalité générale. Le système de retraite par répartition est très redistributif, ce qui affaiblit le lien entre cotisations et droits à pension (OCDE, 2022[19]). Le financement de certains éléments redistributifs par la fiscalité générale contribuerait à améliorer les finances du système de retraite et pourrait permettre d’abaisser les cotisations de sécurité sociale.
Du côté des prestations, les taux de remplacement bruts se situent autour de la moyenne de la zone OCDE. Les taux de remplacement nets ressortent légèrement supérieurs à la moyenne des pays de l’OCDE, ce qui s’explique principalement par un traitement fiscal généreux des pensions, avec des cotisations retraite déductibles et des prestations totalement exonérées d’impôt et de cotisations de sécurité sociale. Il s’agit là d’un traitement fiscal inhabituel dans les pays de l’OCDE. Les taux de pauvreté relative des personnes âgées de 65 ans et plus sont faibles en termes de comparaison internationale (OCDE, 2023[29]). Même si un tel changement se heurterait à des difficultés en matière d’économie politique, les autorités pourraient envisager de soumettre les prestations de retraite au barème de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), dont la progressivité garantirait que les faibles pensions restent exonérées d’impôt. En outre, des ajustements automatiques des prestations de retraite pourraient être introduits, ce qui pourrait aider à assurer la viabilité financière, réduire la nécessité d’ajustements discrétionnaires récurrents et améliorer la prévisibilité des droits à pension futurs. Par exemple, la Finlande lie les droits à pension à l’espérance de vie. En Allemagne, pays qui dispose également d’un système de répartition par points, la valeur du point de retraite est liée au ratio entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités. Enfin, les autorités pourraient supprimer le 13e mois de pension pour les hauts revenus, alors qu’à l’inverse, le nouveau gouvernement prévoit d’en relever le montant pour tous les retraités.
Les réformes du régime privé par capitalisation intégrale à cotisations prédéfinies (le « Pilier II »), menées en 2022, conformément aux recommandations de l’Étude précédente, amélioreront les rendements des retraites à l’avenir. Comme souligné dans l’Étude précédente, le système privé de retraite souffre de faibles rendements, ce qui le rend inefficace pour délivrer un revenu de pension supplémentaire. Les réformes récentes ont surtout introduit des évolutions vers une affiliation automatique au système des employés de moins de 40 ans (avec la possibilité d’y renoncer) et l’adoption de stratégies d’investissement fondées sur le cycle de vie par défaut. En vertu de ces stratégies, les fonds de pension alloueront une part plus importante de l’épargne-retraite individuelle aux actions mondiales. Ces mesures, associées à une modification de la réglementation sur les frais des fonds de pension, devraient améliorer les rendements actuellement très faibles des fonds de pension privés (OCDE, 2022[19]). Toutefois, à la fin de 2023, le parlement a adopté une loi visant à diminuer les cotisations de retraite au système privé, réduisant ainsi les futurs revenus de retraite issus de ce deuxième pilier.
Augmenter le taux d’emploi des mères de jeunes enfants
Les mères de jeunes enfants sont peu nombreuses à travailler en Slovaquie (Graphique 1.13). Bien que le taux d’emploi des femmes soit globalement élevé, il diminue nettement pendant plusieurs années après la naissance d’un enfant. Les longues périodes d’absence du marché du travail des femmes en âge de procréer influent sur leur carrière par la suite, et l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes est conséquent. Des carrières plus courtes, conjuguées à l’écart de rémunération, se traduisent par un revenu inférieur à la retraite. Il faut revoir les prestations familiales, en particulier le juste équilibre entre les prestations en espèces (comme les allocations de congé parental) et les prestations en nature (comme l’éducation et l’accueil des jeunes enfants), pour qu’elles n’incitent pas les mères de jeunes enfants à rester à la maison. L’augmentation des taux d’emploi des mères de jeunes enfants permettrait d’atténuer l’impact de la diminution de la population active, ce qui aurait probablement des effets positifs sur les recettes fiscales. Des études récentes indiquent également que les services abordables d’accueil des jeunes enfants ont un impact plus important sur la fécondité que les politiques de congé parental (Doepke et al., 2022[30]).
Taux d’emploi des femmes ayant des enfants âgés de 0 à 2 ans, selon le statut de congé de maternité/parental, en %, 2021 ou dernière année connue
Source : OCDE, base de données sur la famille, https://www.oecd.org/els/family/database.htm.
L’amélioration de l’accès à des services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE) de qualité doit rester une priorité essentielle. Le taux de fréquentation des établissements d’enseignement préscolaires a augmenté, mais il demeure sensiblement inférieur à la moyenne de l’OCDE et de l’UE, en particulier pour les enfants de moins de 3 ans (Graphique 1.14). La scolarisation dans les EAJE demeure très hétérogène. Le taux de scolarisation des enfants âgés de 3 à 5 ans est nettement inférieur chez les ménages qui reçoivent une assistance matérielle et ceux issus de la communauté rom marginalisée (OCDE, 2022[19]). En plus de faciliter la participation des mères au marché du travail, l’accès à des EAJE de qualité a un impact positif prononcé sur le développement des enfants issus de groupes vulnérables, constitue un socle crucial pour les apprentissages futurs et augmente l’égalité des chances (p. ex. (OCDE, 2021[31]), (Drange et Havnes, 2019[32])). Ceci est particulièrement important, la Slovaquie étant le pays où l’influence du milieu socioéconomique des élèves sur leurs résultats scolaires est la plus marquée de tous les pays de l’OCDE (OECD, 2019[33]). À compter de l’année scolaire 2021-22, l’éducation préscolaire est devenue obligatoire pour les enfants à partir de 5 ans et, à compter des années scolaires 2024/25 et 2025/26, elle le sera également pour les enfants de respectivement 4 et 3 ans.
Pour accroître la fréquentation d’une structure d’EAJE il faudra améliorer l’accessibilité financière et accroître le nombre de places d’accueil de qualité. La réduction des frais de garde d’enfants pour les personnes ayant de faibles revenus d’activité ou l’augmentation de l’allocation de garde d’enfants (c’est-à-dire une subvention couvrant en partie ces frais) allégerait considérablement le coût des EAJE tout en incitant davantage les mères à travailler (OCDE, 2022[19]). Outre la question de l’accessibilité financière, le manque de places, en particulier dans les municipalités où la population rom est fortement présente, contribue notamment au faible taux de scolarisation ( (MoF, 2020[34]); (OCDE, 2019[35]), (OECD, 2020[36])). Il est essentiel d’investir davantage dans les structures d’éducation préscolaire, comme le prévoit le Plan de reprise et de résilience, afin de garantir un enseignement de qualité compte tenu l’élargissement prévu de l’enseignement obligatoire aux enfants de 3 et 4 ans. La sensibilisation aux effets positifs à long terme de l’éducation préscolaire et l’instauration d’une relation de confiance avec les parents, notamment au sein des communautés roms, sont essentielles pour garantir la participation des groupes défavorisés. Des référents désignés, formés et dotés des compétences linguistiques requises, pourraient aider à accomplir les formalités administratives d’inscription (OECD, 2020[37]).
Taux d’inscription des enfants dans des structures d’EAJE, en %, 2021 ou dernière année connue
Source : Base de données de l’OCDE sur l’éducation.
La durée très longue du congé parental dissuade les mères de reprendre le travail. En Slovaquie, le congé parental, qui suit le congé de maternité, est de 130 semaines (c’est-à-dire deux ans et demi), soit plus de quatre fois plus long que la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.15). D’après les données du ministère du Travail, pendant la période 2020-22, 97 % des bénéficiaires du congé parental étaient des femmes, alors que les deux parents y ont droit. De plus, alors que les mères peuvent décider quand reprendre le travail à tout moment pendant le congé parental, en 2019, environ la moitié d’entre elles ont pris la durée maximum. Pour les femmes, une très longue période de congé réduit leurs chances de réintégrer le marché du travail et entrave considérablement leur progression de carrière ainsi que leur mobilité sur l’échelle des revenus au cours d’une vie (p. ex. (Thévenon et Solaz, 2013[38])). Le congé parental rémunéré devrait donc être raccourci progressivement, et dans les ménages avec deux parents, une partie du congé parental devrait dépendre de la participation du deuxième parent. Bien qu’en principe les mères puissent travailler tout en touchant l’allocation parentale, elles sont peu nombreuses à le faire dans la pratique. Comme nous l’avons analysé en détail dans l’Étude (OCDE, 2022[19]) précédente, ceci s’explique principalement par le fait que les frais de garde d’enfants sont élevés (surtout dans les crèches), ce qui se traduit par un taux d’imposition de l’activité élevé, en particulier pour les bas salaires. Il est donc important que les réformes du congé parental s’accompagnent d’une nette augmentation du nombre de structures d’EAJE abordables et de qualité. On pourrait également envisager de rendre l’allocation de garde d’enfants (qui subventionne les frais de garde et dont seuls les parents qui travaillent bénéficient) plus attractive sur le plan financier que l’allocation de congé parental.
L’assouplissement des modalités d’organisation du temps de travail peut aider les mères à (ré)intégrer le marché de l’emploi. Le taux d’emploi à temps partiel des femmes est l’un des plus bas de la zone OCDE : il s’établissait à 2.9 % en 2022, alors que la moyenne de l’OCDE était de 16.1 %. De plus, l’aménagement du temps de travail est relativement inflexible ; en Slovaquie, les heures de début et de fin de journée sont fixes pour plus des deux-tiers des salariés interrogés, soit la quatrième proportion la plus élevée de l’UE (CE, 2020). Il faudrait encourager le recours au travail à temps partiel volontaire ou à des horaires flexibles pour les femmes ayant de jeunes enfants. En Suède, par exemple, les mères peuvent répartir la période de congé parental de 18 mois en plusieurs périodes plus courtes afin de réduire le temps de travail jusqu’à ce que leurs enfants atteignent l’âge de huit ans.
Nombre de semaines, en 2022
Source : Base de données de l’OCDE sur la famille.
Afin d’améliorer l’intégration des femmes roms sur le marché du travail, il est nécessaire d’adopter des approches plus globales, comme vu en détail dans les précédentes Études (OCDE, 2019[35]). Le taux d’emploi de ces femmes est inférieur de moitié à celui des femmes non roms, et la plupart des membres de ces communautés sont exposés au risque de pauvreté et d’exclusion sociale. Afin de remédier aux difficultés des femmes roms sur le marché du travail, il convient d’intervenir dans plusieurs domaines de l’action publique. Cela passe notamment le fait de s’attaquer à la barrière de la langue, d’étendre les structures préscolaires, d’améliorer les compétences en rendant le système éducatif plus inclusif (par exemple en augmentant le nombre d’assistants d’enseignement parlant la langue rom et en diminuant le nombre de Roms présents dans les écoles accueillant des élèves à besoins particuliers), et de renforcer les programmes d’éducation de la deuxième chance. En outre, afin de favoriser leur intégration, il est nécessaire d’améliorer l’accès aux services de santé, d’accélérer la formalisation des droits de propriété dans les campements roms en vue de faciliter l’accès aux infrastructures de base (voir Chapitre 2), ainsi que d’instaurer des infrastructures de transport adéquates pour relier les communautés roms aux marchés du travail.
Maximiser l’impact de l’investissement public
L’investissement public est inférieur à celui des autres pays de la région. La Slovaquie a consacré environ 3.5 % du PIB à l’investissement public au cours des vingt dernières années, ce qui est supérieur à la moyenne de l’UE, mais inférieur aux autres pays de la région (Graphique 1.16). Il semblerait que la Slovaquie n’investisse pas assez dans l’éducation, la santé et la recherche-développement. Les estimations de stock de capital public indiquent un écart important par rapport aux autres pays de l’UE et de la région dans ces domaines, tandis que le stock de capital relatif aux transports est maintenant comparable à celui des autres pays de l’UE (ministère des Finances, à paraître). Au vu des écarts importants dans la situation de la Slovaquie par rapport aux autres pays de l’OCDE du point de vue de l’éducation, de la santé et de ses capacités d’innovation, écarts soulignés dans des Études précédentes (p. ex. (OCDE, 2022[19])), il semble pertinent d’investir davantage dans ces domaines.
En outre, il est nécessaire d’améliorer l’efficience des dépenses d’investissement public. Environ 53 % des entreprises considèrent que les infrastructures en Slovaquie sont inadéquates, contre 38 % en moyenne dans l’UE. (Eurobarometer, 2022[39]). Selon les estimations (Dutu et Sicari, 2016[40]), l’efficience des dépenses dans les domaines de l’éducation, de la santé et de l’administration publique est parmi les plus faibles de l’OCDE. Plus récemment, une analyse par enveloppement des données (AED) portant sur les intrants (investissements publics) et les produits tels que la longueur du réseau routier, les raccordements aux systèmes d’épuration des eaux usées, le nombre de lits d’hôpitaux et la capacité de production d’énergie, indique également qu’il existe une importante marge de manœuvre pour accroître l’efficience des dépenses d’investissement (ministère des Finances, à paraître). En outre, d’après les estimations du ministère des Finances, les avantages présentés par ces projets d’investissement n’étaient que légèrement supérieurs aux coûts, avec un ratio avantages-coûts (RAC) moyen de 1.5. Environ 30 % seulement des projets d’investissement atteignent un RAC de 2, ce qui est considéré comme une norme minimale pour la plupart des types de projets d’investissement public au Royaume-Uni.
Formation brute de capital fixe des administrations publiques en % du PIB
Note : Visegrad 3 fait référence à la moyenne des données pour la République tchèque, la Hongrie et la Pologne.
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
L’amélioration de l’absorption des fonds de l’UE pourrait contribuer à stimuler les dépenses d’investissement dans les secteurs à la traîne. Les entrées importantes de fonds structurels et de cohésion de l’UE ont été un puissant moteur d’investissement public. Sur la période 2024-2027, la Slovaquie est admissible à des fonds de l’UE représentant plus de 14 % du PIB de 2023, englobant les fonds structurels de la période de programmation 2021-2027 et la Facilité pour la reprise et la résilience. Cependant, le recours aux fonds de l’UE a toujours été lent. Par exemple, à la fin de 2022, environ 65 % seulement des fonds structurels de l’UE alloués pour la période de programmation 2014-2020 avaient été dépensés, soit l’un des pourcentages les plus faibles de l’UE (Graphique 1.17). Par le passé, le taux d’absorption a grimpé à près de 100 % des allocations au cours de la dernière année de mobilisation possible des fonds. Cela porte à s’interroger sur l’efficience des dépenses. Par exemple, des dépenses d’investissement importantes au cours d’une seule année peuvent faire grimper les prix de la construction et réduire la concurrence dans les appels d’offres (OECD, 2016[41]). De plus, en l’absence de projets bien préparés, 1 milliard EUR de fonds structurels de l’UE correspondant à la période de programmation 2014-2020 a été réaffecté au financement de mesures visant à atténuer la crise énergétique en 2023. Ces difficultés de mise en œuvre des dépenses en capital ne se limitent pas uniquement aux projets financés par l’UE, mais concernent également ceux financés par l’État (MoF, 2023[42]).
D’importants progrès ont été réalisés pour améliorer la planification, la préparation et la hiérarchisation des projets. Depuis 2016, tous les projets d’investissement supérieurs à 40 millions EUR (10 millions EUR pour les projets informatiques) doivent faire l’objet d’une étude de faisabilité évaluée de manière centralisée par le ministère des Finances. Une méthode générale de calcul des avantages et des coûts et des méthodologies sectorielles ont été adoptées pour mieux guider les investisseurs dans la préparation des études de faisabilité. En 2020, une autorité d’investissement (AI) a été créée au sein du ministère des Finances afin de simplifier la préparation des projets et d’améliorer la qualité des investissements. La mission de l’AI a alors été élargie à l’évaluation de tous les projets d’investissement public supérieurs à 1 million EUR. Les projets de plus de 1 million EUR, mais inférieurs à 40 millions EUR ne sont évalués qu’une seule fois avant la passation de marchés publics. Les gros projets (de plus de 40 millions EUR et 10 millions EUR dans le secteur des TI) font l’objet d’une triple évaluation : à l’étape de l’étude de faisabilité, avant la passation du marché public et avant la signature du contrat avec le prestataire extérieur. Depuis 2021, tous les ministères dont les dépenses annuelles d’investissement public dépassent 20 millions EUR doivent publier leur méthodologie de priorisation des investissements et leurs plans d’investissement sur au moins 5 ans, selon une méthode uniformisée. Par ailleurs, à partir de 2021, seuls les projets d’investissement bien préparés dont le rendement social est positif et qui se conforment au plan d’investissement prioritaire devront être inclus au budget (budgétisation à base zéro). La priorisation de projets bien préparés présentant des rapports avantages-coûts supérieurs devrait contribuer à la mise en œuvre des dépenses d’investissement et à l’amélioration de l’efficience des dépenses.
Absorption des fonds structurels de l’UE au titre du programme 2014-20, en %
Note : les fonds structurels de l’UE comprennent ici le Fonds de cohésion, le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et l’Initiative pour l’emploi des jeunes. Le taux d’absorption est le pourcentage de fonds dépensés par rapport au montant total prévu (financement de l’UE et cofinancement de l’État).
Source : Plate-forme à données ouvertes pour les Fonds structurels et d’investissement européens.
Il faudrait élargir l’évaluation centralisée des projets d’investissement à un stade précoce de la préparation d’un projet. En 2022, 246 projets d’un coût total de 10.3 milliards EUR ont été évalués de manière centralisée par le ministère des Finances, et des économies de 657 millions EUR ont été identifiées (soit une économie médiane de 6 % par projet) (MoF, 2023[42]). Le plus grand potentiel d’économies est généralement identifié aux premières étapes de la préparation d’un projet, lorsque les études de faisabilité sont évaluées de manière centralisée. En revanche, réaliser une évaluation centralisée uniquement à un stade avancé de la préparation du projet, avant la passation de marchés, ne permet d’effectuer que de faibles économies (MoF, 2023[42]). En effet, il est plus difficile de modifier des spécifications techniques de manière économique aux dernières étapes de la préparation d’un projet. Par conséquent, les pouvoirs publics devraient envisager de baisser le seuil pour les projets qui font l’objet d’une évaluation centralisée au début du processus (en général, les projets de plus de 40 millions EUR). En revanche, le seuil pour les projets qui ne sont évalués qu’une seule fois à la fin de la préparation du projet (dont les coûts se situent entre 1 et 40 millions EUR) pourrait être relevé. Cela permettrait de libérer des ressources limitées pour les consacrer aux évaluations précoces qui présentent un potentiel d’économies plus important. Une récente modification législative va à l’inverse de cette recommandation. En 2023, le parlement a approuvé une loi supprimant l’obligation de réaliser une évaluation centralisée pour les études de faisabilité concernant les projets autoroutiers. Cela réduit considérablement la possibilité qu’aurait le ministère des Finances d’identifier des économies en proposant des solutions techniques différentes. L’évaluation précoce des projets de transport offre un grand potentiel d’économies. Par exemple, sur les 24 projets de transport évalués par le ministère des Finances, les économies réalisables s’élevaient en moyenne à un quart du coût initial du projet. Omettre l’évaluation précoce ne fait gagner que peu de temps car, dans le cadre de la loi, le ministère des Finances ne dispose que de 30 jours pour évaluer les projets d’investissement. Il faudrait donc que les projets d’investissement dans le secteur des transports continuent d’être évalués en amont afin d’obtenir des rapports avantages-coûts plus élevés.
Des progrès sont également possibles dans la préparation, la planification et la mise en œuvre des projets. Les plans d’investissement et les méthodologies prioritaires ne sont préparés qu’au niveau du gouvernement central et non au niveau régional, qui représente environ 30 % de l’investissement public (OCDE, 2021[43]). En outre, la mise en place d’une unité spécialisée pour renforcer la surveillance financière des grandes entreprises publiques, y compris leurs budgets annuels et leurs plans d’investissement, pourrait contribuer à améliorer l’efficience des investissements publics, étant donné que les entreprises publiques réalisent la moitié des investissements publics en Slovaquie (IMF, 2019[44]). De plus, les méthodologies et les plans d’investissement publiés par les ministères opérationnels ont des formats différents et certains d’entre eux ne répondent pas aux critères de qualité ; par exemple, ils ne permettent pas d’identifier les projets les plus importants ou ne couvrent pas suffisamment tous les types de dépenses d’investissement pertinents (MOF, 2023[13]). Cela montre qu’il y aurait lieu d’évaluer les besoins du personnel et de renforcer davantage les moyens humains des ministères fonctionnels et des échelons inférieurs de l’administration grâce à une formation ciblée. D’autres améliorations sont également nécessaires dans les phases ultérieures du cycle d’investissement. La mise en œuvre des projets est souvent retardée en raison d’une mauvaise gestion et de l’absence d’un système de suivi de l’avancement des projets. Aucune évaluation systématique ex post des projets d’investissement n’a lieu et leurs résultats ne servent pas à améliorer les processus en cours.
En octobre 2023, le précédent gouvernement intérimaire a approuvé un document stratégique (A guide for a successful Slovakia) qui comprend des recommandations pour mieux utiliser les fonds européens. Ce document recommande par exemple la préparation d’une stratégie de développement à long terme jusqu’en 2050, comprenant des priorités d’investissement stratégiques et un fonds national pour appuyer la préparation de projets de qualité. En outre, un calendrier contraignant pour l’annonce des appels d’offres augmenterait la transparence pour les candidats aux projets. Ce document préconise également de poursuivre la numérisation des processus et l’amélioration de la qualité de la phase de préparation des marchés publics en augmentant les capacités et en accordant un temps suffisant à la mise en œuvre des procédures de passation de marché.
Améliorer les procédures de passation de marchés publics
La passation des marchés publics joue un rôle important dans les prestations de services publics. En 2021, les marchés publics ont représenté 12 % du PIB et 27 % des dépenses des administrations publiques en Slovaquie (OCDE, 2023[45]). La loi sur les marchés publics a été modifiée en 2021 afin d’accélérer et de simplifier les processus de passation des marchés, d’aligner les réglementations nationales sur les directives de l’UE et d’améliorer les contrôles des achats en automatisant l’évaluation et l’attribution des contrats. Un recours plus fréquent à la passation de marchés publics en ligne et l’amélioration de l’efficience de la collecte et de l’analyse des données sont également envisagés. Cependant le tableau de bord du marché unique de la Commission européenne relève des lacunes, en particulier dans les domaines de la concurrence, de l’efficacité et de la qualité des marchés publics (Graphique 1.18). Par exemple, en 2021, environ 95 % des contrats en Slovaquie ont été attribués uniquement sur la base du prix le plus bas. Ce pourcentage est bien supérieur à la moyenne européenne de 64 % et pourrait refléter un faible niveau de concurrence basée sur la qualité.
L’utilisation d’un ensemble plus large de critères d’adjudication dans les marchés publics pourrait améliorer le rapport qualité-prix. Selon les réglementations européennes, les pouvoirs adjudicateurs peuvent attribuer un marché public sur la base du prix le plus bas ou du critère de l’offre la plus économiquement avantageuse, c’est-à-dire en se basant sur d’autres critères que le prix. Ces critères peuvent concerner la qualité du produit ou du service, des solutions innovantes ou vertes ou les coûts relatifs au cycle de vie. En Slovaquie, les critères de l’offre la plus économiquement avantageuse sont relativement peu utilisés ; en effet, ils ne représentaient que 14 % du volume total des marchés publics en moyenne sur la période 2016-20 (OECD, 2023[46]). Les principaux défis à relever sont le manque de lignes directrices et d’outils, un cadre juridique confus et l’impression que le critère de l’offre la plus économiquement avantageuse est plus risqué (OECD, 2021[47]). Pour réduire ces goulets d’étranglement, l’OCDE collabore avec l’Office slovaque des marchés publics pour élaborer des lignes directrices et des modèles concernant (i) l’utilisation des critères de l’offre la plus économiquement avantageuse, (ii) les consultations du marché pour définir ces critères, et (iii) l’utilisation conjointe de ces critères et d’objectifs politiques plus larges (OECD, 2023[46]). Par ailleurs, des activités ciblées de renforcement des capacités devraient être développées, notamment un plan d’action de formation sur l’utilisation des critères de l’offre la plus économiquement avantageuse (OECD, 2021[47]).
Encourager la passation conjointe de marchés publics peut accroître l’efficacité et accélérer la numérisation du secteur public. Les achats combinant plusieurs acheteurs publics sont relativement rares (Graphique 1.18, partie B) L’approvisionnement centralisé ou conjoint de produits et de services peut renforcer le pouvoir de négociation du secteur public, exploiter les synergies et permettre de réaliser des économies. Étant donné que la Slovaquie accuse un retard en matière de numérisation du secteur public, une telle centralisation pourrait présenter des avantages importants dans le domaine des technologies de l’information et des communications. L’approvisionnement centralisé ou conjoint peut encourager l’adoption de solutions informatiques interopérables au niveau central et local. Bien qu’une grande partie de l’achat des produits et services relevant des technologies de l’information et des communications soit centralisée, il n’existe pas actuellement d’organisme d’achat centralisé spécifiquement consacré à ce domaine (OECD, 2022[48]). L’Allemagne a créé en 2017 l’Office central pour les achats de matériel et de services informatiques au sein de l’Office du ministère fédéral de l’Intérieur (Zentralstelle für IT Beschaffung). En outre, il y a très peu d’approvisionnement conjoint dans le domaine des TIC. Les administrations publiques nationales, régionales et locales peuvent réduire les coûts, accroître l’efficacité et favoriser l’interopérabilité en développant, réutilisant ou partageant conjointement des solutions informatiques répondant à des exigences communes (OECD, 2022[48]). La nouvelle plate-forme centrale prévue pour les achats informatiques, dans le cadre du Plan pour la reprise et la résilience, est un pas dans la bonne direction.
Source : Tableau d’affichage du marché unique de la Commission européenne, https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/business-framework-conditions/public-procurement_en.
La croissance de la productivité a marqué le pas depuis la crise financière mondiale, même si elle demeure élevée par rapport aux autres pays. Par conséquent, la convergence de la productivité vers la moyenne de l’OCDE s’est poursuivie, bien qu’à un rythme plus lent (Graphique 1.19). Ce ralentissement découle en partie des avantages allant décroissant de l’intégration de la Slovaquie dans les chaînes de valeur mondiales, et il s’est accompagné d’un repli marqué des entrées d’investissement direct étranger (IDE). L’IDE a été principalement orienté vers les activités d’aval, qui, bien qu’ayant généré une forte croissance de la productivité par le passé, présentent une faible valeur ajoutée. La forte croissance de la productivité a été principalement le fait du secteur manufacturier, en particulier des grandes entreprises multinationales, tandis que les gains de productivité dans les services ont été plus modérés (OCDE, 2022[19]) (OCDE, 2019[35]). Le secteur manufacturier, qui emploie également une part beaucoup plus importante de la main-d’œuvre en Slovaquie (22 %) que dans les autres pays de l’OCDE (13 %), est très exposé aux chocs mondiaux et aux tendances mondiales comme l’automatisation et la transition verte. Pour maintenir la croissance de la productivité, la Slovaquie doit renforcer sa capacité d’adaptation face à ces tendances, élargir ses moteurs de croissance et développer sa capacité d’innovation et d’adoption des nouvelles technologies.
Écart de productivité par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE, en %
Note : La productivité est mesurée par le PIB (USD, prix constants, PPA constantes, 2015) par heure travaillée.
Source : Base de données de l’OCDE sur la productivité ; et calculs de l’OCDE.
Rendre l’enseignement et le développement des compétences plus adaptables
Les progrès technologiques ainsi que les transitions verte et numérique modifieront la demande de compétences, d’où la nécessité d’un système éducatif adaptable qui offre des possibilités de recyclage et de développement des compétences des travailleurs tout au long de leur carrière. En Slovaquie, environ 35 % des emplois sont exposés à un risque élevé d’automatisation, soit l’une des proportions les plus élevées de l’OCDE (Lassébie et Quintini, 2022[1]). La nécessité d’une reconversion professionnelle dépendra du type d’automatisation (p.ex. robots, IA) et du niveau de qualification des travailleurs, les emplois peu qualifiés étant, par exemple, deux fois plus exposés à la robotisation que les professions peu qualifiées (OCDE, 2022[19]). En outre, la décarbonisation de l’industrie, l’abandon progressif du charbon ou le passage à la production de véhicules électriques impliqueront des ajustements au niveau des professions et des compétences requises (voir ci-dessous).
Le maintien de la croissance de la productivité nécessitera d’améliorer la qualité du système éducatif, de combler les pénuries de compétences et d’améliorer l’adéquation entre les compétences et les emplois. Selon les données du Programme pour l’évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC), les Slovaques âgés de 25 à 34 ans sont moins nombreux à obtenir des scores élevés en résolution de problèmes dans des environnements à forte composante technologique, que dans d’autres pays de l’OCDE et des pénuries existent, par exemple dans le domaine des compétences numériques avancées (OECD, 2022[49]). En outre, les évaluations des compétences de la main-d’œuvre par rapport aux besoins du marché du travail en Slovaquie indiquent une forte inadéquation des compétences (EC, 2022[50]). L’inadéquation du domaine d’étude, qui signifie que des travailleurs formés dans un domaine particulier occupent un emploi dans un autre domaine, est élevée et une grande partie des travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur sont surqualifiés par rapport à d’autres pays de l’OCDE (OECD, 2021[51]). L’inadéquation des compétences est également élevée parmi les réfugiés ukrainiens employés. Bien qu’un réfugié sur trois travaillant dans le pays soit diplômé de l’enseignement supérieur, ils ne sont que 4 % à exercer une profession exigeant ce niveau de qualification (Hábel et Veselková, 2022[52]). Le déséquilibre des compétences a un coût : il entraîne une baisse de la productivité et des salaires des travailleurs slovaques d’environ 6 %, un pourcentage élevé par rapport aux autres pays (Giorno, 2019[53]). Dans le cadre du Plan pour la reprise et la résilience, des progrès ont été réalisés pour attirer les travailleurs étrangers hautement qualifiés, via l’introduction d’un nouveau type de visa pour ces travailleurs des pays tiers et la simplification de la reconnaissance des qualifications étrangères. Des guichets uniques sont prévus pour aider les étrangers et les Slovaques de retour au pays à s’installer en Slovaquie.
Une meilleure collecte, analyse et diffusion des données sur les compétences requises sur le marché du travail peut permettre de mieux aligner les choix des étudiants sur les besoins de ce marché. Il existe plusieurs outils d’évaluation et d’anticipation des compétences, et un système de suivi des diplômés de l’enseignement secondaire et supérieur a été mis en place en 2018. Le système de suivi fournit des informations pertinentes telles que le statut de l’emploi de tous les diplômés et les salaires des diplômés de l’enseignement supérieur. Toutefois, aucune information sur les salaires des diplômés des programmes professionnels n’est actuellement disponible. La capacité d’analyse des données et d’identification des lacunes (par exemple sur l’utilisation des compétences, les tâches, la satisfaction professionnelle des diplômés) pourrait également être renforcée et l’accès des chercheurs et des experts des ministères clés à ces données pourrait être facilité (Cedefop, 2020[54]). Il serait possible de créer un portail servant de guichet unique permettant aux étudiants et à leurs familles d’accéder aux informations sur le marché du travail, les besoins en compétences et les possibilités d’études, comme c’est le cas au Danemark et en Pologne.
L’enseignement professionnel en apprentissage peut être encore amélioré afin de fournir aux étudiants des compétences adaptées au marché du travail. Les pouvoirs publics ont mis en place un certain nombre de réformes positives pour faire en sorte que le système de formation professionnelle réponde plus efficacement aux besoins du marché du travail. En 2015, le gouvernement a mis en place un modèle d’enseignement et de formation professionnels (EFP) en alternance afin d’offrir plus de possibilités de formation en milieu de travail. Cependant, l’inscription dans ces filières et plus largement de l’apprentissage basé sur le travail reste faible (Graphique 1.20). Une modification apportée en 2021 à la loi sur l’Éducation et la formation professionnelles a créé des centres de formation supra-entreprise, à savoir, des entreprises qui offrent une formation pratique aux étudiants ayant signé un contrat d’apprentissage avec une autre entreprise du même secteur (souvent une PME), pour offrir des possibilités de formation davantage axée sur la pratique et faciliter la participation des PME au modèle d’enseignement et de formation professionnels en alternance. La participation des entreprises, et plus particulièrement des PME, devrait faire l’objet d’un suivi. La Slovaquie pourrait également mettre en place des associations de formation. Des données recueillies en Autriche et en Suisse indiquent que ce type d’associations peut améliorer la qualité de la formation et encourager la participation des entreprises à la formation en milieu professionnel, étant donné que celles-ci partagent les coûts (OECD, 2020[37]).
Il faut améliorer la qualité de l’enseignement supérieur pour favoriser le développement des compétences et garder et attirer les étudiants et les enseignants les plus qualifiés. Au cours des deux dernières décennies, le taux d’obtention de diplômes dans l’enseignement supérieur a nettement augmenté, surtout parmi les femmes. Bien que les taux de réussite des femmes dans l’enseignement supérieur soient désormais proches de la moyenne de l’OCDE, ils restent inférieurs à ceux des hommes. Les établissements d’enseignement supérieur slovaques sont mal classés au niveau international et la qualité de la recherche est médiocre. La piètre réputation des établissements d’enseignement supérieur se reflète dans la très haute proportion des diplômés du secondaire qui partent étudier à l’étranger (Graphique 1.21) Les étudiants qui quittent le pays sont ceux qui ont eu les meilleurs résultats aux examens et peu d’entre eux ont l’intention de revenir au pays après leurs études (Martinák et Varsik, 2020[55]). Il s’ensuit que la Slovaquie perd une partie de sa main-d’œuvre la plus qualifiée, ce qui aggrave encore les pénuries de compétences.
Pour remédier à ces problèmes, les pouvoirs publics ont entrepris un certain nombre de réformes. Par exemple, une agence d’accréditation indépendante pour l’enseignement supérieur a été créée en 2018 pour que les normes de qualité soient conformes aux normes européennes. En 2022, un système d’évaluation scientifique périodique a été mis en place pour identifier les pôles d’excellence dans les établissements d’enseignement supérieur et ces évaluations sont en cours. La gouvernance interne des universités a été réformée pour renforcer les compétences des recteurs et du conseil d’administration. Enfin, des contrats d’objectif doivent être signés avec la plupart des établissements d’enseignement supérieur d’ici à la fin de 2023. Ces contrats d’objectif font dépendre le financement du respect de critères de performance et de qualité afin de soutenir la spécialisation dans les établissements d’enseignement supérieur. Toutefois, la fusion prévue de ces établissements a été retardée.
Proportion d’élèves en EFP inscrits dans des programmes d’enseignement et de formation professionnels en alternance en 2021
Note : Élèves en EFP dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire.
Source : Base de données des Statistiques de l’OCDE sur l’éducation.
Les incitations financières visant à stimuler l’excellence de l’enseignement et de la recherche pourraient être encore renforcées. Les dépenses publiques par étudiant de l’enseignement supérieur ont augmenté, mais restent inférieures à celles des autres pays de l’OCDE. Une augmentation de l’enveloppe budgétaire globale pour les dépenses de l’enseignement supérieur pourrait être subordonnée à la mise en œuvre réussie des réformes en cours. Les fonds alloués aux établissements d’enseignement supérieur sont principalement basés sur une formule de financement qui a récemment été ajustée pour donner plus de poids à la qualité de la recherche et au placement des diplômés. Cette formule pourrait être affinée pour tenir compte de la qualité de l’emploi, en se basant par exemple sur les revenus des diplômés. En outre, les financements ciblés, souvent utilisés dans d’autres pays de l’OCDE pour atteindre les objectifs fixés dans l’enseignement supérieur, sont limités en Slovaquie (OECD, 2021[51]). Les nouveaux « contrats d’objectif » offrent la possibilité de renforcer le financement ciblé pour améliorer la qualité de l’enseignement et de la recherche. Par exemple, un financement ciblé pourrait être utilisé pour promouvoir les programmes à vocation professionnelle tels que les licences professionnelles et les programmes d’enseignement supérieur à cycle court, qui sont peu développés en Slovaquie. De plus, des fonds pourraient être utilisés pour renforcer la collaboration entre les établissements d’enseignement supérieur, par exemple par le biais de centres de recherche et d’initiatives d’excellence visant la mise en commun des ressources, comme c’est le cas en France. En outre, des fonds ciblés pourraient être utilisés pour augmenter les salaires des membres du personnel universitaire les plus performants, enseignants ou non. Enfin, un financement ciblé pourrait être utilisé pour attirer des universitaires de l’étranger (OECD, 2021[51]).
Proportion d’étudiants slovaques de l’enseignement supérieur qui sont inscrits à l’étranger, en %, 2021
Source : OCDE (2023), Regards sur l’éducation 2023 : Les indicateurs de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/8b532813-fr.
Il importe de renforcer les incitations à participer à la formation tout au long de la vie pour remédier aux pénuries et aux problèmes d’inadéquation des compétences. Peu d’adultes participent à des programmes de formation continue bien que leur nombre soit en hausse depuis quelque temps. En 2021, le gouvernement a adopté une stratégie de conseil et d’apprentissage tout au long de la vie et un plan d’action pour la période 2022-2024, qui tiennent compte des recommandations de la Stratégie de l’OCDE sur les compétences (OECD, 2020[37]). Le plan d’action comprend des mesures visant à répertorier et à renforcer les compétences de base des adultes peu qualifiés, notamment leurs compétences numériques, une évaluation du cadre national des qualifications et l’introduction de micro-diplômes pour améliorer la flexibilité de l’acquisition des qualifications. Le projet visant à transformer l’Alliance des conseils sectoriels, qui réunit des partenaires sociaux et des représentants des ministères, d’organe consultatif du ministère du Travail en entité juridique indépendante, et à renforcer son rôle dans l’élaboration de stratégies d’éducation et de reconversion est une bonne initiative. Des comptes individuels de formation seront également mis à l’essai. Il importe que ces comptes de formation individuels s’accompagnent d’un système solide afin de guider les participants vers l’acquisition de qualifications pertinentes pour le marché du travail, comme des compétences numériques et « vertes », et d’un contrôle de qualité rigoureux des prestations de formation. Les groupes qui en ont le plus besoin, tels que les groupes de personnes peu qualifiées, devraient bénéficier d’un soutien plus important. En dehors d’un soutien financier pour participer à une formation, il serait bon d’envisager une aide pour surmonter les contraintes de temps qui sont l’un des obstacles que rencontrent les personnes souhaitant s’engager dans une formation. Ainsi, la France utilise de tels comptes, permettant aux salariés d’utiliser des heures de formation pour acquérir des qualifications reconnues ou des compétences de base.
La formation des adultes sans emploi devrait être renforcée. La proportion d’adultes inactifs suivant une formation professionnelle formelle ou informelle est particulièrement faible en Slovaquie (OECD, 2020[37]). Les politiques actives du marché du travail peuvent offrir aux chômeurs la possibilité de se recycler et de se perfectionner. Toutefois, les dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail sont faibles (Graphique 1.22), reposent largement sur des financements de l’UE et ne donnent donc pas lieu à un financement durable suffisant issu du budget national ; de plus le montant alloué à la formation est insuffisant. Une nouvelle allocation couvrant les coûts de formation des demandeurs d’emploi a été lancée en 2023. C’est une bonne initiative, mais elle devrait s’accompagner du renforcement des capacités du service public de l’emploi en matière de conseil et d’orientation, et d’un profilage efficace des demandeurs d’emploi pour identifier leurs besoins et les parcours de formation les plus adaptés. De plus, il est nécessaire d’élargir le réseau d’agences pour l’emploi dans les régions ou les communes mal desservies afin d’améliorer l’accès des chômeurs adultes difficiles à atteindre aux possibilités de formation (OECD, 2020[37]).
Note : « PAMT » renvoie aux programmes actifs du marché du travail.
Source : Base de données de l’OCDE sur les programmes du marché du travail.
Faciliter la capacité d’innovation et l’adoption du numérique
L’intensité de la recherche et de l’innovation en Slovaquie reste nettement inférieure à celle des autres pays de l’OCDE. Les demandes de brevets, la part des entreprises innovantes et les dépenses de recherche-développement (R-D), en particulier la R-D des entreprises, sont en deçà du niveau observé dans les autres pays (Graphique 1.23). La nouvelle stratégie nationale pour la recherche, le développement et l’innovation vise à augmenter les dépenses publiques de R-D issues du budget national à 0.67 % du PIB d’ici 2030 et les dépenses privées de R-D à 1.2 % du PIB, ce qui est une bonne chose. Des progrès ont été accomplis pour réduire la fragmentation du système de gouvernance de la recherche (OCDE, 2022[19]) et pour améliorer la coordination entre les ministères et les organismes publics en renforçant le rôle du Conseil gouvernemental pour la science, la technologie et l’innovation et en normalisant les processus d’évaluation. En outre, les réformes de l’Académie slovaque des sciences visent à faciliter la coopération entre les secteurs public et privé dans le domaine de la recherche.
Dépenses de recherche-développement (R-D) dans le secteur des entreprises, en % du PIB
Source : base de données des Principaux indicateurs de la science et de la technologie de l’OCDE.
Les imperfections des marchés financiers peuvent entraver l’investissement dans les actifs incorporels (R-D, bases de données, logiciels), en particulier pour les entreprises jeunes et de taille modeste. En effet, il est plus difficile de nantir le capital incorporel que le capital physique. Le soutien des pouvoirs publics à la R-D peut contribuer à surmonter ces défaillances du marché et stimuler l’investissement des entreprises dans le capital immatériel ainsi que dynamiser l’adoption du numérique (Berlingieri et al., 2020[56]). Cependant, le soutien des pouvoirs publics aux investissements de R-D des entreprises est faible en Slovaquie et repose en grande partie sur des incitations fiscales en matière de R-D (Graphique 1.24).
Financement direct et aides fiscales des pouvoirs publics à la R-D des entreprises, en pourcentage du PIB, 2020
Note : « DIRDE » désigne les dépenses intérieures brutes de recherche-développement des entreprises.
Source : OCDE, Indicateurs d’incitation fiscale à la recherche-développement (R-D) (base de données).
Le soutien des pouvoirs publics à la R-D des entreprises devrait être renforcé et son efficacité devrait être améliorée. De récentes évaluations portant sur l’abattement fiscal en faveur de la R-D indiquent qu’il profite principalement aux grandes entreprises, à celles qui sont déjà en place et aux multinationales (MoF, 2023[15]). Pour que les petites et jeunes entreprises puissent bénéficier de ces avantages fiscaux, il importe que le dispositif comporte des mesures de report en avant ou de remboursement en espèces. L’abattement fiscal en faveur de la R-D en Slovaquie peut être reporté en avant sur une période allant jusqu’à cinq ans. C’est une bonne chose, mais les remboursements en espèces peuvent être plus avantageux pour de jeunes entreprises, dont l’impôt exigible risque d’être insuffisant pendant plusieurs années et qui ont besoin d’aides financières très en amont dans le processus d’innovation. L’Australie, le Canada, la Colombie et les États-Unis sont des exemples de pays qui offrent des crédits d’impôt remboursables en faveur des PME et des jeunes pousses (OECD, 2023[57]). Depuis 2018, la Slovaquie applique également un régime préférentiel applicable aux brevets (patent box), qui offre une réduction d’impôts sur le revenu des brevets. Les évaluations du régime indiquent qu’une dizaine d’entreprises seulement en ont bénéficié en 2021 (MoF, 2023[15]). Qui plus est, les régimes préférentiels et autres instruments comparables applicables aux revenus de la propriété intellectuelle bénéficient principalement aux grandes entreprises multinationales, qui détiennent la majeure partie de la propriété intellectuelle (Appelt et al., 2016[58]). Les mesures de soutien de la R-D axées sur les dépenses sont généralement préférables, car elles ne dépendent pas du succès de l’investissement, soutiennent directement le financement de la R-D et aident à surmonter les difficultés liées à l’obtention de financements externes, en particulier pour les entreprises jeunes et de taille modeste. Les pouvoirs publics devraient donc envisager de supprimer la « patent box » et accorder plutôt une plus grande priorité aux mécanismes d’aide directs à la R-D comme les subventions octroyées par mise en concurrence. Des recherches de l’OCDE (OECD, 2020[59])mettent en relief la complémentarité des incitations fiscales et des aides directes au chapitre du soutien à l’innovation. Les incitations fiscales en faveur de la R-D tendent à encourager davantage le développement expérimental, tandis que le financement direct tend à encourager la recherche fondamentale et appliquée. La Slovaquie gère plusieurs programmes de subventions par mise en concurrence, qui se sont généralement révélés être des outils de soutien efficaces (MoF, 2023[15])et qui pourraient être étendus.
Les entreprises sont en retard en ce qui concerne l’adoption de nombreux outils et technologies numériques. L’investissement dans les TIC est beaucoup plus faible que dans les autres pays de l’OCDE et les entreprises tardent à adopter des outils numériques de pointe, tels que l’informatique en nuage, l’intelligence artificielle ou les données massives (Graphique 1.25). Le degré d’intensité numérique des PME est particulièrement faible (EC, 2023[27]). Les pouvoirs publics ont pris un certain nombre de mesures pour améliorer la numérisation de l’économie. Le Plan pour la reprise et la résilience de la Slovaquie alloue environ 20 % du total des subventions à la transformation numérique. Dans le cadre de ces mesures, la Slovaquie a mis en place un nouveau programme de soutien à la recherche et à l’application de technologies numériques de pointe par les entreprises, y compris les PME, les instituts de recherche et d’autres entités. En outre, un réseau de cinq centres européens d’innovation numérique (EDIH) a été mis en place. Ils fourniront des services aux entreprises pour soutenir l’introduction de nouvelles technologies et d’innovations. Les pouvoirs publics ont également adopté des stratégies et des plans d’action, notamment la stratégie de transformation numérique de la Slovaquie à l’horizon 2030 en 2019, la stratégie et le plan d’action visant à améliorer la position de la Slovaquie dans l’indice DESI d’ici 2025 en 2021, une stratégie et un plan d’action pour les compétences numériques en 2022, le plan d’action pour la transformation numérique de la Slovaquie 2023-2026 en 2022.
L’infrastructure numérique s’est améliorée, mais des progrès restent à faire. La couverture des réseaux fixes à très haute capacité a fortement augmenté et est proche de la moyenne de l’UE, et les connexions par fibre optique sont supérieures à la moyenne de l’UE (EC, 2022[60]). La couverture 5G s’est également élargie rapidement, mais reste inférieure à la moyenne de l’UE. Malgré des prix relativement bas et une disponibilité de la plus en plus grande, l’adoption du haut débit par les ménages et les entreprises accuse un retard important par rapport aux pays européens (Graphique 1.26). En outre, la couverture dans les zones rurales reste très inférieure (EC, 2022[60]). Le plan national de déploiement du haut débit vise à fournir un accès à l’internet ultra-haut débit (vitesse d’au moins 100 Mbit/s, pouvant être portée à 1 Gbit/s) pour tous les ménages d’ici à 2030. Pour encourager le déploiement de réseaux ultrarapides dans les zones mal desservies, les pouvoirs publics pourraient envisager une procédure d’appel d’offres pour les subventions que les opérateurs peuvent recevoir, comme c’est le cas en Israël par exemple.
Note : Dans la partie B, l’agrégat OCDE correspond au pourcentage moyen non pondéré obtenu pour l’ensemble des pays de la zone pour lesquels des données sont disponibles, en prenant la dernière année connue (comprise entre 2014 et 2022 selon le pays et la technologie). Pour la République slovaque, les données se rapportent à 2021, à l’exception de l’analyse sur les données massives (2019).
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux ; OCDE, accès et utilisation des TIC par les entreprises ; et calculs de l’OCDE.
Part des entreprises bénéficiant d’un haut débit descendant d’au moins 100 Mbit/s, en %, 2022 ou dernière année disponible
Source : OCDE, base de données sur l’accès et l’utilisation des TIC par les entreprises.
Améliorer l’environnement des entreprises
Amélioration de l’efficacité du cadre de l’insolvabilité et du système judiciaire
Des cadres d’insolvabilité efficients peuvent favoriser le dynamisme des entreprises, la réaffectation des ressources et la productivité. Les faillites déclarées ont augmenté sur la période 2021-2023, probablement en raison de la pandémie et des chocs provoqués par le prix de l’énergie. De plus, en tant que petite économie ouverte, la Slovaquie est particulièrement exposée aux chocs mondiaux et les transitions verte et numérique renforcent la nécessité de faciliter le renouveau économique. Selon l’indicateur actualisé du cadre de l’OCDE sur l’insolvabilité (André et Demmou, 2022[61]), la Slovaquie a réalisé des progrès significatifs dans l’amélioration de son régime d’insolvabilité (Graphique 1.27). Elle a en particulier transposé la directive européenne relative aux cadres de restructuration préventive en 2022, renforcé ses mécanismes d’alerte précoce et rationalisé les procédures d’insolvabilité en poursuivant la numérisation. Néanmoins, des progrès sont encore possibles. Par exemple, le nombre d’étapes d’intervention d’un tribunal dans les processus de liquidation et de restructuration demeure plus élevé que dans d’autres pays de l’OCDE, il serait donc possible de promouvoir davantage les procédures extrajudiciaires susceptibles d’accélérer et de réduire les coûts des restructurations et des liquidations (André et Demmou, 2022[61]).
Des réformes visant à améliorer l’efficacité du système judiciaire sont en cours. Le Parlement a approuvé la réforme de la carte judiciaire en 2022, l’une des principales réformes du Plan pour la reprise et la résilience. La réforme a entre autres pour objectifs la spécialisation des juges et la réduction du nombre de tribunaux de district de 54 à 36. De nouveaux systèmes informatiques pour la gestion des tribunaux et le registre des entreprises sont également en préparation. Le traitement des contentieux administratifs mériterait plus d’attention, l’efficience dans ce domaine s’étant de nouveau dégradée récemment et les taux d’élucidation étant relativement faibles (EC, 2023[62]). D’importantes réformes sont en cours dans ce domaine. La Cour administrative suprême et un nouveau système de tribunaux administratifs seront opérationnels respectivement en 2021 et 2023 (les contentieux administratifs de première instance étaient auparavant traités par des chambres administratives au sein des tribunaux régionaux). La dotation en personnel des tribunaux administratifs est presque achevée, mais des difficultés subsistent à Bratislava. Encourager davantage l’emploi de modes alternatifs de règlement des conflits, en dehors du système judiciaire (médiation, conciliation ou arbitrage, par exemple), pourrait favoriser d’autant plus l’efficience (Palumbo et al., 2013[63]).
Principales sous-composantes de l’indicateur de l’OCDE sur le règlement de l’insolvabilité, 2022
Note : Les scores pour les trois principales sous-catégories vont de zéro à un, les scores les plus bas indiquant des cadres plus favorables.
Source : André, C. et L. Demmou (2022), "Enhancing insolvency frameworks to support economic renewal", Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, No. 1738, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/8ef45b50-en.
Renforcer le cadre de lutte contre la corruption
Les niveaux élevés de corruption perçue demeurent un obstacle majeur à l’activité des entreprises en République slovaque (Graphique 1.28). En 2022, 84 % des entreprises percevaient la corruption comme un problème répandu (contre 63 % en moyenne dans l’UE) et 50 % d’entre elles considéraient que cette pratique affectait la conduite de leurs activités (contre 34 % en moyenne dans l’UE) (Eurobarometer, 2022[39]).
Bien que le cadre de lutte contre la corruption ait continué de se renforcer, des insuffisances subsistent. Le nouveau Bureau de protection des lanceurs d’alerte est entré en service en 2021. La mise à jour du Programme national anticorruption de 2019 se fait toujours attendre. Le projet contient des mesures fondées sur les évaluations du GRECO ( (GRECO, 2021[64])), notamment en ce qui concerne l’intégrité et les conflits d’intérêts des personnes investies de hautes fonctions exécutives au sein de l’administration centrale (avec, par exemple, l’instauration d’un code de déontologie, la mise en place d’une commission d’éthique ou encore la tenue d’un registre public des dons et contacts avec des tiers). L’OCDE (OECD, 2022[65]) a mis en évidence un certain nombre d’améliorations à apporter au niveau du cadre d’intégrité publique. Parmi ces améliorations figurent : i) un meilleur repérage des domaines particulièrement exposés au risque de corruption et un renforcement du cadre de suivi et d’évaluation des risques de corruption ; ii) le développement de campagnes de formation et de sensibilisation des fonctionnaires à la question des normes en matière d’intégrité ; et iii) le renforcement des normes applicables avant et après l’exercice d’un emploi dans la fonction publique. Ces recommandations ont été prises en compte dans la nouvelle Stratégie anticorruption pour 2024- 2028.
L’une des lacunes importantes du cadre de lutte contre la corruption tient à l’absence de cadre spécifique pour la réglementation des activités de lobbying. En conséquence, il n’existe toujours pas de définition juridique des lobbyistes, des activités de lobbying, ni de sanctions efficaces en cas de lobbying indu. Les autorités devraient adopter des réglementations sur le lobbying et renforcer la législation sur les conflits d’intérêts et les déclarations de patrimoine (EC, 2023[66]). En outre, l’usage du pouvoir discrétionnaire du procureur général pour classer plusieurs affaires de corruption à haut niveau a récemment suscité des inquiétudes. Il est important que les autorités améliorent la coordination entre les différents services répressifs et qu’elles s’emploient à faire aboutir les amendements législatifs visant à restreindre le pouvoir qu’a le procureur général d’annuler des décisions prises par des procureurs de rang inférieur (EC, 2023[66]).
L’indépendance de la justice est fondamentale pour lutter efficacement contre la corruption et assurer le respect de l’état de droit. Or, en République slovaque, le niveau d’indépendance de la justice telle qu’elle est perçue reste faible. Cela tient essentiellement à la perception d’ingérences ou de pressions de la part du gouvernement et de la sphère politique, ainsi que de groupes d’intérêts économiques ou particuliers. Depuis l’adoption d’amendements constitutionnels en 2020, le conseil de la magistrature assume de nouvelles fonctions et il a notamment compétence pour examiner les déclarations de patrimoine des juges et sélectionner les membres (premiers juges) de la Cour administrative suprême nouvellement créée. Néanmoins, des préoccupations persistent au sujet du régime en vertu duquel les membres du conseil de la magistrature peuvent être révoqués. Les autorités devraient veiller à ce que les membres du conseil de la magistrature bénéficient de garanties d’indépendance suffisantes s’agissant de leur révocation (EC, 2023[66]). En outre, les amendements constitutionnels ont également eu pour effet de modifier les dispositions portant sur l’immunité des juges et d’introduire une nouvelle infraction pénale « d’abus de droit » visant à renforcer les règles relatives à l’intégrité des juges. Les autorités devraient veiller à ce que des garanties suffisantes soient mises en place et dûment respectées lorsqu’il s’agit d’engager la responsabilité pénale des juges en invoquant un « abus de droit » concernant leurs décisions judiciaires (EC, 2023[66]).
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy. La partie E synthétise l’évaluation globale qui est faite de l’échange de renseignements, telle qu’elle ressort des examens mutuels menés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens mutuels permettent d’apprécier la capacité des juridictions membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d’autres administrations fiscales, conformément aux normes internationales. Le graphique montre les résultats du deuxième cycle en cours lorsqu’ils sont disponibles, et dans le cas contraire, les résultats du premier cycle. La partie F fait apparaître les notations issues des évaluations mutuelles de chaque membre du GAFI pour évaluer le degré d’application des Recommandations du GAFI. La notation attribuée montre dans quelle mesure les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquête et poursuites² » se rapporte au financement du terrorisme.
Source : partie A - Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance mondiaux ; partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v12 ; calculs du Secrétariat de l’OCDE à partir des informations provenant du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et OCDE, Groupe d’action financière (GAFI).
La Slovaquie a considérablement réduit ses émissions de gaz à effet de serre (GES) au cours des trois dernières décennies. Toutefois, les progrès ont ralenti ces dernières années (Graphique 1.29). Dans les années 1990, les émissions de GES avaient chuté de plus de 30 % du fait d’évolutions intervenues dans la structure de l’économie qui se sont traduites par des baisses substantielles des émissions et de l’intensité énergétique de l’économie (parties B et C). Les mesures prises pour fermer les entreprises les plus polluantes, améliorer l’efficacité énergétique et accroître la part de l’énergie nucléaire dans la production d’électricité sont largement à l’origine de ce résultat. Ces réductions des émissions ont ralenti dans les années 2000 et sont largement au point mort depuis 2015, principalement en raison de l’augmentation des émissions dues aux transports. En 2021, les émissions brutes de GES étaient inférieures d’environ 45 % à leurs niveaux de 1990. L’intensité énergétique et les émissions restent supérieures à la moyenne de l’UE, principalement en raison de la part plus importante du secteur manufacturier dans le PIB national. Il est crucial de poursuivre la réduction de cette intensité au sein de l’économie, non seulement pour atteindre les objectifs climatiques mondiaux, mais également pour réduire la forte dépendance de la Slovaquie à l’égard des combustibles fossiles importés ainsi que pour renforcer la sécurité énergétique du pays.
Un projet de loi sur le climat présenté par le ministère de l’Environnement au début de l’année 2023 propose un alignement des objectifs climatiques nationaux sur les objectifs du paquet « Ajustement à l’objectif 55 » de l’Union européenne (Graphique 1.30). Ce projet de loi vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 55 % en 2030 par rapport à 1990, avec des réductions d’émissions de 62 % dans le cadre du SEQE-UE et de 23 % en dehors du SEQE-UE, conformément au règlement révisé sur le partage de l’effort (ESR). La Slovaquie a également souscrit à l’objectif de neutralité climatique de l’UE à l’horizon 2050. Les estimations des coûts marginaux de réduction des émissions pour la Slovaquie suggèrent que la réalisation de l’objectif de réduction de 55 % d’ici à 2030 nécessiterait des coûts sociétaux nets relativement faibles (y compris les coûts d’investissement et d’exploitation), de l’ordre de 2.7 milliards EUR (UHP, IEP et BCG, 2022[67]). Ces estimations sont basées sur les leviers de réduction les plus rentables et ne tiennent pas compte des autres objectifs environnementaux, y compris les objectifs sectoriels ou en matière d’énergies renouvelables. La décarbonation au-delà de ce point nécessiterait d’importants investissements supplémentaires, par exemple dans l’électrification (en cours) du secteur de l’acier et dans les technologies de captage et de stockage du carbone (UHP, IEP et BCG, 2022[67]).
Pour atteindre les objectifs climatiques fixés, les autorités doivent accélérer la prise de mesures. La version actualisée de l’indicateur de rigueur des politiques environnementales (RPE) de l’OCDE (Kruse et al., 2022[68]) suggère que d’importants progrès restent à accomplir pour renforcer les politiques environnementales par rapport aux autres pays de l’OCDE, en particulier dans les domaines des mesures fondées sur le marché (les taxes carbone, par exemple) et de l’appui technologique (par exemple pour la R-D) (Graphique 1.31). La version actualisée du Plan pour la reprise et la résilience de la Slovaquie, qui comprend un chapitre REPowerEU, alloue près de 40 % du total des subventions prévues, soit 2.5 milliards EUR, à des mesures environnementales et des mesures visant à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles russes. Le plan comprend des mesures pour la rénovation résidentielle, le transport durable, la décarbonation de l’industrie, l’infrastructure énergétique, les énergies renouvelables et les compétences vertes.
Les risques climatiques au niveau local ont été identifiés, ce qui peut faciliter la hiérarchisation des priorités en matière d’investissements dans l’adaptation au changement climatique. La Slovaquie a approuvé une version actualisée de sa Stratégie d’adaptation au changement climatique en 2018 et un Plan d’action en 2021. En coopération avec l’OCDE, la Slovaquie a identifié les municipalités les plus vulnérables aux risques climatiques. Les températures extrêmes et les sécheresses toucheront principalement la partie méridionale de la Slovaquie, dont fait partie Bratislava. Environ 16 % de la population vit dans des municipalités qui présentent le niveau de risque de vagues de chaleur le plus élevé. Si la part de la population menacée par des précipitations extrêmes est relativement faible, les régions septentrionales sont fortement exposées. L’adaptation au changement climatique est examinée plus en détail dans l’Examen environnemental de la République tchèque réalisé par l’OCDE, à paraître prochainement.
Note : Le sigle UTCATF correspond au secteur « utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie ».
Source : Base de données de l’OCDE sur l’environnement ; base de données de l’OCDE sur une croissance verte ; et base de données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE).
Émissions de gaz à effet de serre par secteur, en millions de tonnes d’équivalent CO₂
Note : Le sigle UTCATF correspond au secteur « utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie ». La catégorie « Autres » recouvre les émissions provenant des déchets, de l’agriculture et des émissions fugaces imputables aux combustibles.
Source : OCDE, statistiques sur l’environnement (base de données).
Indicateur de rigueur des politiques environnementales de l’OCDE, échelle allant de 0 à 6 (du degré de rigueur le plus faible au plus élevé)
Source : OCDE, Indicateur de rigueur des politiques environnementales (base de données).
Renforcer les incitations économiques pour accélérer le rythme des réductions d’émissions
Améliorer la tarification du carbone
La tarification des émissions encourage les ménages, les entreprises et les pouvoirs publics à tirer profit des possibilités de réduction des émissions les plus rentables. En raison de la forte incertitude et de l’asymétrie de l’information autour des coûts de réduction des émissions dans l’ensemble de l’économie, les approches plus directives, telles que les réglementations et les normes, augmentent les coûts totaux de réduction par rapport à la tarification des émissions, en manquant les opportunités de réduction des émissions à faible coût. La tarification des émissions est également neutre du point de vue technologique et constitue une mesure transparente qui simplifie les décisions pour les pouvoirs publics et réduit les possibilités d’influence des groupes de pression, puisque la seule information requise est la mesure des émissions. Néanmoins, les réglementations et les normes sont également nécessaires pour pallier les défaillances du marché et les problèmes de coordination, et peuvent contribuer à améliorer l’acceptabilité des politiques d’atténuation du changement climatique par la population.
Les prix du carbone sont trop bas pour atteindre les objectifs environnementaux fixés et varient considérablement d’un secteur à l’autre. Environ la moitié des émissions de GES sont couvertes par le SEQE-UE, une proportion plus élevée qu’en moyenne dans l’OCDE, en raison de la part plus importante du secteur manufacturier dans le PIB du pays. En 2021, le prix du SEQE-UE et les accises sur les carburants impliquaient un prix effectif moyen du carbone de 55 euros par tonne d’équivalent CO2, un niveau relativement faible par rapport aux autres pays de l’OCDE et en particulier aux pays de l’UE (Graphique 1.32, (OCDE, 2022[69])). En outre, le prix du carbone n’est pas uniforme dans l’ensemble de l’économie. En 2021, environ 80 % des émissions de GES étaient soumises à un taux effectif sur le carbone (TEC) net positif. Cependant, seuls 20 % environ des émissions de GES étaient soumis à un taux effectif sur le carbone net supérieur à 60 EUR par tonne d’équivalent CO2, une estimation moyenne des coûts actuels du carbone (Graphique 1.33, partie A). Ce chiffre est faible par comparaison avec les autres pays. Par ailleurs, les prix effectifs du carbone varient considérablement d’un secteur à l’autre. Par exemple, le prix effectif du carbone s’élevait à 160 EUR par tonne d’équivalent CO2 dans le transport routier, alors qu’il était seulement de 6 EUR par tonne d’équivalent CO2 pour les bâtiments résidentiels (Graphique 1.33, partie B). Les écarts importants de taux de taxation entre les secteurs et les activités signifient que les coûts marginaux de réduction ne sont pas équivalents, ce qui augmente celui des réductions d’émissions.
Tarif effectif net moyen du carbone, EUR par tonne d’équivalent CO₂, 2021
Note : Hors CO₂ des biocarburants Moyennes non pondérées pour l’OCDE et l’OCDE-UE (22 pays de l’OCDE-UE plus Chypre).
Source : OCDE (2022), Pricing Greenhouse Gas Emissions: Turning Climate Targets into Climate Action, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e9778969-en.
Les subventions aux combustibles fossiles sont nuisibles à l’environnement et contribuent à affaiblir et fausser les signaux-prix. Elles devraient être progressivement supprimées. En 2021, l’aide publique aux combustibles fossiles s’élevait à environ 212 millions EUR (OECD, 2023[70]), un montant relativement faible à l’échelle internationale. Une part importante de cette aide vise à soutenir le tarif de rachat garanti du lignite national. En novembre 2018, les pouvoirs publics ont décidé de mettre fin au soutien public à l’exploitation minière et à la production d’électricité à partir de lignite d’ici la fin de l’année 2023. En outre, le charbon et le gaz naturel sont exonérés de droits d’accises pour un certain nombre de raisons, notamment la consommation des ménages, le traitement des minerais et les centrales de production combinée de chaleur et d’électricité. Si les subventions à la consommation de gaz naturel des ménages permettent d’en améliorer l’accessibilité financière, la mesure n’est pas bien ciblée, et il conviendrait de réorienter ces ressources pour s’aligner sur les objectifs climatiques (voir ci-après).
L’instauration d’une taxe carbone explicite dans les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE enverrait des signaux-prix plus cohérents et rendrait la réduction des émissions plus rentable. Plusieurs pays de l’UE ont mis en place une tarification explicite du carbone en dehors des secteurs relevant du SEQE-UE. Par exemple, l’Allemagne a mis en œuvre un système national d’échange de quotas d’émission dans les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE en 2021, avec un prix fixe de 30 EUR par tonne en 2023, qui passera à 45 EUR en 2025. À partir de 2026, les quotas d’émission seront mis aux enchères dans une fourchette de prix comprise entre 55 et 65 EUR. Dans le cadre du paquet « Ajustement à l’objectif 55 », l’UE prévoit d’instaurer un système d’échange distinct pour les secteurs relevant du règlement sur le partage de l’effort (transport routier et chauffage résidentiel) à partir de 2027. Le prix du carbone dans le nouveau système devrait être inférieur à celui du SEQE d’origine, du moins dans un premier temps. En attendant que le système européen commence à fonctionner, la Slovaquie pourrait mettre en place un système national d’échange dans les secteurs ne relevant pas du SEQE, avec un plafond d’émissions fixé en fonction de ses objectifs nationaux, à l’instar du système allemand. Une autre solution consisterait à instaurer une tarification explicite du carbone en dehors du SEQE-UE et à annoncer une trajectoire d’augmentation du prix du carbone.
Note : Dans la partie A, hors CO₂ des biocarburants Moyenne non pondérée pour l’OCDE-UE (22 pays de l’OCDE-UE plus Chypre).
Source : OCDE (2022), Pricing Greenhouse Gas Emissions: Turning Climate Targets into Climate Action, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e9778969-en.
Stimuler l’investissement vert et l’innovation écologique
La décarbonation des secteurs à forte intensité énergétique nécessitera des investissements massifs et des innovations considérables. Représentant environ 40 % du total des émissions (provenant de l’utilisation des combustibles et des processus industriels), le secteur industriel (hors énergie) est le plus gros émetteur de gaz à effet de serre. Le secteur des métaux de base représente à lui seul environ 20 % du total des émissions de GES, la majorité de ces émissions provenant d’une seule entreprise sidérurgique. La fabrication de produits minéraux non métalliques (par exemple le ciment), le raffinage du pétrole et les secteurs chimiques sont d’autres émetteurs importants, qui représentent ensemble environ 10 % du total des émissions de GES. La décarbonation des secteurs énergivores pourrait nécessiter des investissements importants et des technologies qui sont actuellement en phase de démonstration ou de prototypage (par exemple, l’hydrogène vert, les technologies de captage et de stockage du carbone). L’électrification partielle en cours de la production d’acier en Slovaquie, avec le remplacement de fours à charbon par des fours à arc électrique, présente un potentiel de réduction important (environ 10 % du total des émissions de GES en 2019) pour des coûts marginaux de réduction estimés relativement faibles (32.5 EUR par tonne d’équivalent CO2) (UHP, IEP et BCG, 2022[67]).
Pour stimuler l’investissement vert et l’innovation écologique, les autorités devraient renforcer les mesures d’incitation en place. L’incertitude quant à l’évolution future des prix du carbone est un obstacle important à l’investissement privé dans les technologies de réduction des émissions. Des trajectoires de prix du carbone crédibles sont par conséquent importantes pour stimuler l’investissement privé. En outre, des subventions bien conçues aux réductions d’émissions peuvent renforcer les incitations à l’investissement vert tant que les prix du carbone ne sont pas suffisamment élevés, tout en préservant la compétitivité internationale. Pour soutenir les efforts de décarbonation dans l’industrie et réduire la dépendance aux combustibles fossiles, les autorités ont lancé des appels d’offres concurrentiels pour l’octroi de subventions d’un montant de 1.1 milliard EUR, financées par la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience et le Fonds de modernisation de l’UE. Les subventions seront attribuées à des entreprises des secteurs couverts par le SEQE-UE sur la base de la capacité du soumissionnaire à garantir les coûts de réduction les plus bas et la plus grande contribution à l’objectif global de réduction des émissions d’environ 5 millions de tonnes de CO2. Courant 2023, les premiers appels d’offres, pour un montant d’environ 600 millions EUR, ont été attribués au producteur d’acier pour l’électrification de sa production, ainsi qu’à des producteurs de ciment et de briques.
En outre, les autorités pourraient envisager de mettre en place des systèmes de Contrats carbone pour la différence (CCfD). Les mécanismes CCfD sont un moyen efficace de protéger les investisseurs contre l’incertitude des prix du carbone, dans la mesure où un lien direct est établi entre le niveau des subventions et le prix du carbone (Richstein, 2017[71]). Basé sur un prix d’exercice pour les réductions d’émissions résultant d’une adjudication, un CCfD garantit aux investisseurs un revenu fixe par tonne de CO2 non émise. Les autorités compensent la différence si les prix du carbone sont inférieurs au prix d’exercice. À l’inverse, afin d’éviter les bénéfices exceptionnels, les investisseurs remboursent la différence si les prix du carbone dépassent le prix d’exercice. Le système d’enchères encourage la concurrence et minimise le coût budgétaire de la réalisation des objectifs visés par les autorités, puisque les meilleurs projets en termes de rapport coût-efficacité sont sélectionnés. Au Royaume-Uni, les CCfD sont parvenus à mobiliser le secteur privé et à le convaincre d’investir dans les énergies renouvelables.
Le soutien à la R-D et les marchés publics écologiques peuvent stimuler l’innovation dans les technologies à faibles émissions. Le soutien public à la R-D verte peut améliorer le rapport coût-efficacité global du « policy mix » en réduisant les coûts futurs des technologies bas carbone. Sans ce soutien, la dynamique de la recherche est susceptible de se maintenir à des niveaux inefficacement bas en raison des externalités positives de connaissances. Le nombre d’inventions dans le domaine de l’environnement ressort très faible en Slovaquie, ce qui peut en partie s’expliquer par la faiblesse des dépenses publiques dans la R-D (Graphique 1.34). Il y aurait lieu de viser une augmentation des investissements dans la R-D verte, complétée par un renforcement de la coopération avec les autres pays, et en particulier ceux de l’UE. En outre, compte tenu de l’importance de la commande publique (12 % du PIB en Slovaquie), les marchés publics écologiques (MPE) peuvent être un moteur important pour l’innovation, en incitant l’industrie à développer des produits et des services respectueux de l’environnement. Les MPE sont devenus obligatoires pour quatre groupes de produits en 2020 et leur part a progressé, tout en demeurant cependant nettement inférieure à l’objectif fixé de 50 % du volume de l’ensemble des marchés publics dans ces groupes de produits pour 2020 (OECD, 2022[22]). Les autorités devraient envisager d’étendre progressivement l’adoption obligatoire de critères MPE comme critères d’attribution et d’élargir le champ d’application des MPE à de nouveaux groupes de produits.
Budgets publics de recherche, développement et démonstration (RD-D) dans le domaine de l’énergie, par millier d’unités de PIB, 2022 ou dernière année disponible
Source : AIE, Energy Technology RD&D (base de données).
Pour parvenir au zéro émission nette dans les industries à forte intensité énergétique, des investissements substantiels dans le captage et le stockage du carbone seront sans doute nécessaires. Les coûts de captage du carbone varient considérablement d’une industrie à l’autre et le transport et le stockage du carbone représentent une part importante des coûts totaux. Les maigres possibilités de stockage du carbone en Slovaquie signifient que le carbone capté devra être transporté à l’étranger, par exemple jusque dans des aquifères salins en Pologne. Le coût de la mise en place d’une infrastructure de transport du carbone (c’est-à-dire des pipelines) est élevé, estimé à près de 5 milliards EUR (UHP, IEP et BCG, 2022[67]). Par ailleurs, comme il serait inefficace d’établir une telle infrastructure pour chaque émetteur individuel, les autorités devront jouer un rôle dans la mise en place, la coordination nationale et internationale et le financement de l’infrastructure.
Relever les défis sectoriels
Réduire les émissions du secteur des transports
Le secteur des transports continue de voir ses émissions progresser et représente aujourd’hui la deuxième plus importante source d’émissions de GES en Slovaquie, contribuant à hauteur d’environ 20 % aux émissions totales. Le taux de possession d’un véhicule reste pour l’heure encore inférieur à la moyenne de l’UE, mais il est amené à augmenter à l’avenir avec la convergence des revenus. Pour décarboner le secteur des transports, il sera dans ce contexte indispensable d’augmenter la part des véhicules à émissions faibles ou nulles et de délester le transport routier. Les émissions de GES du secteur résidentiel représentent environ 13 % des émissions totales. Les mesures utiles pour décarboner le secteur résidentiel sont examinées en détail au Chapitre 2.
Le parc automobile est plus ancien et plus polluant que dans beaucoup d’autres pays de l’Union européenne. L’âge moyen du parc de voitures particulières est supérieur d’environ deux ans à la moyenne de l’UE (14.3 ans contre 12 ans), (ACEA, 2023[72])). En 2022, les voitures à carburant alternatif (véhicules électriques à batterie, véhicules hybrides rechargeables, notamment) ne représentaient que 2.2 % de la totalité du parc de voitures particulières, soit moins de la moitié du chiffre moyen à l’échelle de l’UE (EC, 2023[73]). La part des véhicules à émissions nulles dans le parc des nouvelles voitures particulières immatriculées a quelque peu progressé, mais reste faible (1.8 % en 2022, contre une moyenne de 10 % dans l’UE) (EC, 2023[73]) et les émissions de carbone des voitures neuves comptent parmi les plus élevées de l’UE (Graphique 1.35).
Émissions moyennes de CO₂ des voitures particulières neuves, en grammes par km, 2022
Note : D’après la norme WLTP (procédure d’essai harmonisée au niveau mondial pour les véhicules légers).
Source : Agence européenne pour l’environnement (AEE).
Les incitations à l’adoption de voitures moins polluantes devraient être renforcées. Les véhicules électriques coûtent en moyenne 10 % plus cher à l’achat en Slovaquie qu’un véhicule thermique, mais leurs coûts de fonctionnement sont en revanche de l’ordre de 20 % inférieurs par an. Par conséquent, quatre ans seulement après leur achat, les véhicules électriques sont déjà rentables (UHP, IEP et BCG, 2022[67]). Vision court-termisme, préoccupations quant aux prix futurs de l’électricité, manque d’informations fiables sur les écarts de coûts ou encore inquiétudes autour de la praticabilité, et notamment de l’autonomie et de la disponibilité de stations de recharge, les raisons pour lesquelles les véhicules électriques sont peu achetés en dépit de leurs avantages en termes coûts sont multiples (IEA, 2022[74]). Pour permettre aux consommateurs d’effectuer des comparaisons de coûts plus précises, les autorités pourraient exiger des concessionnaires automobiles qu’ils présentent de manière bien visible le coût total type de possession de leurs véhicules (Agora Verkehrswende, 2022[75]). De plus, l’infrastructure de recharge reste à la traîne par rapport à son état de développement dans beaucoup d’autres pays de l’UE, bien qu’elle soit plus dense que dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale (Graphique 1.36). Une hausse du nombre de bornes de recharge est prévue par le Plan pour la reprise et la résilience, mais la mise en œuvre connaît des retards. Pour accélérer le renouvellement du parc automobile, les autorités pourraient également envisager de mettre en place des incitations spécifiques à la mise à la casse des véhicules âgés et à leur remplacement par des modèles plus récents. En outre, la taxe d’immatriculation unique appliquée en Slovaquie, qui dépend de la norme Euronorm et de la puissance du moteur, pourrait être perfectionnée afin de refléter plus directement les émissions du véhicule Cette mesure pourrait être complétée par l’extension de la taxe annuelle sur la propriété automobile, qui ne s’applique actuellement qu’aux véhicules de société, à toutes les voitures particulières, et par l’établissement d’un lien avec les émissions du véhicule. Enfin, la Slovaquie devrait également combler l’écart entre les droits d’accise sur l’essence et le gazole. Ce dernier est taxé à un taux nettement inférieur à celui de l’essence, en dépit du fait que les émissions de polluants atmosphériques par litre (oxydes d’azote et particules fines, par exemple) sont plus élevées dans le cas du diesel. Une approche coordonnée avec les pays voisins pourrait être adoptée afin d’éviter le tourisme à la pompe pour ce carburant.
Le délestage du transport routier nécessite des investissements supplémentaires dans l’infrastructure ferroviaire. Le réseau de lignes ferroviaires est relativement dense. Toutefois, les infrastructures ferroviaires à grande vitesse sont insuffisantes et de vastes tronçons ne sont pas électrifiés et sont à voie unique, ce qui réduit leur vitesse et leur capacité (IEP, 2022[76]). Les régions les moins développées et celles où les populations parcourent les plus longues distances et où les parcs automobiles sont les plus anciens sont généralement aussi celles qui souffrent des plus faibles niveaux d’accessibilité et de qualité de l’infrastructure ferroviaire. En 2022, le gouvernement a approuvé des plans pour des projets d’infrastructure ferroviaire d’un montant total de près de 4.5 milliards EUR jusqu’en 2030. Le Plan pour la reprise et la résilience prévoit quant à lui des investissements dans l’infrastructure ferroviaire à hauteur de 476 millions EUR jusqu’en 2026. La mise en œuvre de ces plans dans le respect des échéances nécessitera de nouveaux progrès en matière de gouvernance et de gestion des investissements publics, comme décrit plus haut.
Points de recharge par centaine de km de route, 2021
Source : Association des constructeurs européens d’automobiles (ACEA).
Accélérer le développement des énergies renouvelables
L’abandon progressif prévu du charbon réduira encore l’intensité carbone déjà faible de la production d’électricité. Les deux centrales au charbon restantes seront fermées l’une avant fin 2023 et l’autre en 2024. En remplacement, une nouvelle centrale nucléaire est entrée en service en 2023 et une autre est prévue pour 2025. La part du nucléaire dans la production d’électricité devrait ainsi être portée à bien plus de 60 %. Les sources renouvelables (principalement l’hydroélectrique) représentent actuellement environ 22 % de la production totale d’électricité. Ainsi, la production électrique nationale sans carbone pourrait avoisiner les 85 % du total dès 2025. Les contributions du solaire et surtout de l’éolien à la production d’énergie sont actuellement négligeables. L’essor des énergies renouvelables sera crucial pour répondre à une demande d’électricité amenée à bondir avec l’électrification de la production industrielle et des transports, et les nouvelles industries à forte intensité énergétique, telles que les usines de fabrication de véhicules électriques et de cellules de batteries. Un potentiel de développement des énergies renouvelables existe également dans la production de chaleur, celles-ci représentant actuellement environ 20 % de la production totale de chaleur, avec comme principale source la biomasse (voir Chapitre 2).
L’expansion des énergies renouvelables peut être encore facilitée. La Slovaquie a mis fin au moratoire sur le raccordement de nouvelles sources d’énergie renouvelables au réseau en avril 2021. En 2022, d’importantes modifications législatives ont également été adoptées pour faciliter l’accès des sources d’électricité renouvelables au réseau et stimuler la coopération énergétique transfrontière avec la Hongrie. Le Plan pour la reprise et la résilience et son chapitre REPowerEU prévoient des investissements dans la production d’énergie renouvelable et la capacité de transmission du réseau. L’adoption des énergies renouvelables pourrait être accélérée par une rationalisation des procédures administratives et des procédures d’octroi de permis, avec notamment l’établissement d’une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) simplifiée et numérisée, le regroupement de l’EIE et du permis de construire dans une seule et même procédure et la mise en place d’un guichet administratif unique (EC, 2023[27]). En outre, les frais de raccordement au réseau pourraient être diminués et l’accès à la capacité disponible du réseau encore amélioré. Des possibilités importantes existent également de moderniser les réseaux de transmission et de distribution, de créer de nouvelles installations de stockage et de perfectionner le cadre réglementaire pour l’hydrogène renouvelable (EC, 2023[27]).
Tenir compte des incidences distributives et sur le plan de la transition de la main-d’œuvre des mesures climatiques
L’emploi dans les secteurs directement concernés par la transition écologique est important par comparaison avec les autres pays. Les secteurs les plus polluants, notamment les raffineries, l’industrie chimique, les métaux de base et le travail des métaux et les produits minéraux non métalliques, emploient environ 6 % de la main-d’œuvre en Slovaquie, contre 3 % en moyenne à l’échelle de la zone OCDE. De même, (Tyros, Andrews et de Serres, 2023[77]) et (Causa et Soldani, 2023[78]) estiment qu’environ 9 à 10 % des salariés occupent des emplois bruns (4 à 6 % en moyenne à l’échelle de l’OCDE), dont près de 2 % des métiers demandant des compétences difficilement transférables dans des emplois verts (Tyros, Andrews et de Serres, 2023[77]). En outre, l’évolution vers l’électromobilité aura un impact sur le secteur de la construction automobile slovaque, dont la part dans l’emploi total (3.4 %) est l’une des plus importantes de l’OCDE. La Slovaquie est relativement bien placée pour bénéficier de cette évolution. En 2020, le pays se classait au deuxième rang des plus gros producteurs de voitures électriques de l’UE et un constructeur automobile a récemment annoncé l’ouverture d’une nouvelle usine de production de véhicules électriques d’ici 2026. Dans l’ensemble, les autorités anticipent des pertes d’emplois somme toute modestes dans l’industrie automobile (de l’ordre de 3 000 emplois) (IEP, 2022[76]). Enfin, la fin de l’extraction houillère et de la production d’énergie à partir du charbon concerne directement environ 2 000 emplois, principalement dans la région de Trenčín/Haute-Nitra.
Les mesures pour faciliter la réaffectation et la requalification de la main-d’œuvre doivent être renforcées. S’il est probable que la transition écologique n’aura que des effets limités sur l’emploi global, elle est amenée à s’accompagner de déplacements de main-d’œuvre depuis les secteurs polluants en direction des secteurs plus verts (OECD, 2021[79]) Par ailleurs, avec le verdissement des processus de production (l’électrification des fours dans la production d’acier, par exemple) et des produits (l’automobile électrique, par exemple), les compétences requises de la part de la main-d’œuvre sont de plus en plus amenées à évoluer. Les politiques actives du marché du travail sont un outil important pour garantir un marché du travail résilient et flexible, aider les travailleurs privés de leur emploi par la transition écologique à retrouver plus rapidement du travail, et rapprocher efficacement les demandeurs d’emploi des nouvelles opportunités qui s’offrent à eux (Botta, 2019[80]). Comme évoqué plus haut, la Slovaquie dépense relativement peu dans les politiques actives du marché du travail, y compris dans les programmes de formation, par rapport aux pays comparables de la zone OCDE. En outre, peu de salariés ont accès à des programmes d’apprentissage tout au long de la vie.
Les politiques de développement régional ont le potentiel d’atténuer l’impact sur les régions les plus vulnérables. Les régions de Trenčín/Haute-Nitra (extraction houillère et production d’énergie), Košice (production d’acier et de ciment) et Banská Bystrica sont les plus concernées par les impacts de la transition écologique en raison de leur nombre élevé d’entreprises à forte intensité énergétique et à forte intensité d’émissions. Les enseignements tirés des transitions déjà engagées dans d’autres pays suggèrent que les stratégies régionales qui embrassent un objectif socio-économique plus large que l’emploi peuvent aider à surmonter les effets négatifs des perturbations économiques en promouvant le développement économique. Les mesures comprennent un soutien financier aux collectivités territoriales, des aides à la relocalisation pour soutenir la mobilité géographique ou encore du conseil en orientation professionnelle sur place. Engager le dialogue avec les parties prenantes locales des établissements d’enseignement supérieur, des entreprises innovantes, et des collectivités régionales et locales, et établir un consensus autour des spécialisations futures est un prérequis essentiel (OECD, 2021[81]) (OCDE, 2023[82]). En 2022, la Commission européenne a approuvé l’octroi d’une dotation de 459 millions EUR au titre du Fonds pour une transition juste à la stratégie élaborée par la Slovaquie pour soutenir la création d’emplois, la reconversion et le développement des compétences, l’efficacité énergétique et l’essor des énergies renouvelables dans les régions les plus vulnérables du pays. Un Plan d’action pour la transformation de la région houillère de Haute-Nitra a été adopté fin 2022, comprenant des mesures destinées à améliorer les infrastructures de transport et numériques, à soutenir les nouveaux emplois et les PME, ainsi qu’à améliorer l’environnement dans la région.
L’impact des mesures climatiques sur les ménages vulnérables doit être pris en compte. Les ménages slovaques sont particulièrement sensibles aux hausses des prix de l’énergie, la part des produits énergétiques dans leur consommation ressortant comparativement élevée par rapport à beaucoup d’autres pays de l’UE. En outre, les ménages à faible revenu consacrent une part plus importante de leurs dépenses totales à l’énergie (IEP, 2022[76]). C’est ainsi que de nombreux pays de l’OCDE recyclent les recettes tirées de leurs taxes environnementales pour répondre aux problèmes distributifs (D’Arcangelo et al., 2022[83]). Les transferts forfaitaires (comme en Suisse) sont efficaces et simples à gérer, mais comme ils ne sont pas bien ciblés, ils coûtent cher. Des transferts ciblés vers les ménages à faible revenu (comme en Colombie-Britannique) peuvent donc être préférables. Plusieurs pays ont également fait le choix d’utiliser les recettes issues de leurs taxes environnementales pour baisser d’autres taxes, comme l’impôt sur le revenu (par exemple en Autriche et en Colombie-Britannique). En Slovaquie, des taxes environnementales plus élevées ou la suppression progressive des exonérations fiscales en faveur des combustibles fossiles permettraient de dégager des recettes utilisables, par exemple, pour réduire le coin fiscal élevé sur le travail, en particulier pour les ménages à faible revenu. Un système d’aide aux ménages en situation de précarité énergétique devrait être conçu, avec une définition claire de la précarité énergétique et des solutions face aux besoins en matière de données dans le but de recenser et de cibler les ménages éligibles (voir plus haut). Pour l’aider à atténuer les incidences distributives du paquet « Ajustement à l’objectif 55 », la Slovaquie devrait également recevoir quelque 1.7 milliard EUR de soutien de la part de l’UE, issus du nouveau Fonds social européen pour le climat.
Les aides à l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments et des transports publics sont particulièrement nécessaires dans certaines régions. La hausse des prix du carbone dans le secteur résidentiel et celui des transports affectera particulièrement les ménages des régions de Prešov, de Košice et de Banská Bystrica (IEP, 2022[76]). Dans ces régions, de nombreux ménages sont dotés d’un chauffage individuel, et environ 34 000 d’entre eux se chauffent encore au charbon (IEP, 2022[76]). Pour éviter que ces ménages ne passent au chauffage au bois, ce qui aurait des incidences négatives sur la pollution atmosphérique et sur les ambitieux objectifs de la Slovaquie en matière de séquestration du carbone par les forêts, les autorités devraient renforcer leur soutien au remplacement des chaudières et aux mesures d’efficacité énergétique (voir le Chapitre 2). Par ailleurs, du fait de la couverture et de la qualité médiocres de l’infrastructure ferroviaire dans ces régions, leurs populations sont aussi particulièrement dépendantes de la voiture. Le développement des transports publics devrait par conséquent également être une priorité dans ces territoires.
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