Le chapitre 3, qui constitue l’étude spéciale de ce rapport, traite des similitudes et des particularités des systèmes de classification des recettes publiques en vigueur dans les pays africains, identifiées grâce à l’élaboration et à l’analyse des Listes nationales de recettes publiques. Cette analyse pourrait servir de base à la création d’une classification africaine des recettes publiques, favorisant ainsi l’harmonisation des statistiques fiscales et accélérant l’intégration régionale.
Statistiques des recettes publiques en Afrique 2025
Similitudes et particularités des systèmes de classification des recettes publiques africaines
Description
L’existence de statistiques harmonisées sur les recettes publiques est indispensable à une meilleure mobilisation des ressources intérieures. Parce qu’elles renforcent la capacité des pays à comparer le niveau et la structure de leurs recettes à ceux d’autres pays, les données harmonisées à l’échelle internationale leur permettent d’évaluer de façon empirique les mérites de différentes politiques et mesures fiscales mises en œuvre ailleurs, de manière à concevoir et appliquer des politiques dans leur propre pays. L’harmonisation est aussi un moyen de favoriser l’intégration régionale, notamment à travers la normalisation des méthodes statistiques. Soucieux d’accélérer cette harmonisation en Afrique, l’Institut de la statistique de l’Union africaine (STATAFRIC) a fait valoir qu’il serait intéressant de créer une classification africaine des recettes en s’appuyant sur les données et analyses relatives aux systèmes fiscaux africains produites dans le cadre de l’initiative Statistiques des recettes publiques en Afrique.
Les données des Statistiques des recettes publiques en Afrique sont classées selon la classification des recettes fiscales et non fiscales établie par l’OCDE (voir annexes A et B), elle-même alignée avec d’autres classifications statistiques internationales (ex. : Système de comptabilité nationale (SCN), ), Manuel de statistiques de finances publiques (MSFP), Système européen des comptes (SEC)). Dans le cadre de la deuxième phase du Programme panafricain de statistiques (PAS II)1, l’initiative Statistiques des recettes publiques en Afrique a pu accroître sa contribution à l’harmonisation des statistiques des recettes publiques sur le continent en produisant des données et des analyses de manière à apporter un éclairage pour l’élaboration d’une classification africaine des recettes.
Cette étude spéciale explique comment les données et analyses des Statistiques des recettes publiques en Afrique ont permis de recenser les similitudes et les particularités des systèmes de classification de recettes afin de disposer d’une base pour établir une classification commune africaine. Elle commence par une description des Listes nationales de recettes publiques (LNR) qui sous-tendent l’analyse exposée. Elle présente ensuite les similitudes et particularités des classifications existant en Afrique sous trois angles : (i) le degré de granularité des données sur les recettes publiées par les pays ; (ii) les catégories de recettes utilisées par les pays et leurs différences avec la classification de l’OCDE ; et (iii) la quantification des recettes provenant des industries extractives – et les lacunes en matière de données. L’étude se termine par une présentation des objectifs et principes sur lesquels pourrait s’appuyer une classification africaine d’après cette analyse.
Pour analyser la structure et la complexité des classifications africaines et répertorier leurs points communs et leurs différences, il est possible de faire appel à des LNR. Les LNR sont des fichiers de données qui établissent une concordance entre les catégories de recettes fiscales et non fiscales d’un pays et les rubriques correspondantes dans la classification de l’OCDE et dans d’autres classifications internationales (SCN, MSFP, SEC) et qui indiquent les montants des recettes générés par chaque type d’impôt.
Elles permettent de savoir comment les pays d’Afrique nomment, organisent et structurent leurs données sur les recettes, en particulier comment ils ventilent différents types de recettes, quels sont les types de recettes les plus courants et quels types d’impôts rapportent la plus forte proportion de recettes publiques. Une LNR a une double fonction : (i) elle est une source d’information sur les recettes ou catégories de recettes et sur leur concordance avec la classification de l’OCDE ou autres classifications internationales et (ii) elle sert de base à l’analyse des recettes, que ce soit dans un pays ou dans plusieurs.
La méthodologie reposant sur les LNR est une extension naturelle du processus de recueil de données et d’harmonisation des Statistiques des recettes publiques en Afrique, qui repose sur une méthode ascendante, à savoir qu’au niveau de ventilation le plus fin, une concordance est établie entre les catégories des statistiques nationales et les catégories appropriées de la classification de l’OCDE sur la base de l’assiette fiscale. Chaque ligne de recettes (dénommée ci-après « poste de recettes ») d’une LNR correspond à une source de recettes spécifique ou à un ensemble de sources défini soit en fonction de la classification nationale des recettes soit en fonction de la classification harmonisée des Statistiques des recettes publiques en Afrique. Les LNR contiennent également un marqueur qui permet de savoir si, pour un poste donné, une part importante des recettes provient d’activités extractives. Entre 2021 et 2023, des LNR ont été produites pour 27 pays d’Afrique à partir des données des Statistiques des recettes publiques en Afrique (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Il ressort des LNR se rapportant à différents pays que la granularité des données relatives aux recettes est très variable au sein des pays et entre eux, ainsi que dans le temps. Le Graphique 3.1 indique le nombre de postes de recettes par pays, établi à partir des LNR des 27 pays qui ont fourni une liste. Le nombre apparaissant sur le Graphique 3.1 englobe tous les postes pour lesquels un pays donné a communiqué des données au cours de l’ensemble de la période s’achevant en 2021 et fournit des informations sur les données communiquées pour 2021. En raison de changements dans la communication de données ou dans le système fiscal lui-même, il arrive que des données publiées par le passé sur certaines catégories de recettes fiscales ou non fiscales aient cessé de l’être par la suite. Il existe également des différences entre pays concernant le nombre d’années pour lesquelles des données ont été communiquées, ce qui peut avoir un impact sur le nombre de postes apparaissant dans leur LNR. Le nombre de postes de recettes pour chaque pays peut également refléter des différences structurelles dans les systèmes fiscaux et des différences dans les capacités statistiques ou administratives des pays.
Le nombre de postes pour lesquels des données ont été communiquées est compris entre moins de 28 au Lesotho et plus de 900 en République démocratique du Congo. Neuf pays (Cabo Verde, Ghana, Lesotho, Madagascar, Malawi, Namibie, Nigéria, Sierra Leone et Tchad) ont moins de catégories de recettes qu’il n’y en a dans la classification de l’OCDE. En revanche, pour la période s’achevant en 2021, Le Botswana a déclaré 216 postes de recettes désagrégées non nulles, tandis que la République démocratique du Congo en a déclaré 388.
On observe également une forte variation des postes au sein des pays au fil du temps. Dans les 27 pays analysés sauf un, le nombre de postes pour lesquels aucune recette n’était indiquée était supérieur au nombre de postes pour lesquels des recettes étaient mentionnées, sur la période s’achevant en 2021. Il existe donc une forte attrition au sein des données sur les recettes, de nombreuses sources de recettes étant supprimées ou ajoutées (ou classées différemment).
Note : Les postes sont des rubriques ventilées au niveau le plus fin, qui ne résultent pas de la somme ou du regroupement d’autres rubriques. Ils correspondent au niveau de granularité le plus fin. Les catégories agrégées correspondent au total communiqué pour un type de recettes donné.
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Le Graphique 3.2 présente le degré d’attrition au sein de la LNR de chaque pays, indiquant le pourcentage annuel moyen de postes de recettes – au niveau de ventilation le plus fin – qui étaient non nuls au cours d’une année donnée et sont vides ou nuls au cours de l’année suivante (ou vice-versa). En moyenne dans l’ensemble des pays au cours de la période analysée, 7 % des postes de recettes non nuls une année donnée ne correspondent pas un poste de recettes d’une année antérieure. Quelques pays ont totalement modifié leur classification nationale des recettes publiques, si bien que pratiquement aucun poste ne pouvait être apparié avec ceux des années précédentes.
En pourcentage du nombre total de postes
Note : La proportion moyenne de postes de recettes ajoutés ou supprimés a été calculée d’après le nombre de postes pour lesquels des données ont été communiquées par un pays donné au cours de l’ensemble de la période se terminant en 2021.
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Il est possible d’utiliser les LNR pour essayer d’établir une correspondance entre les classifications et définitions de l’OCDE et les statistiques nationales des pays africains et pour recenser les catégories de recettes les plus importantes pour ces pays après harmonisation avec la classification de l’OCDE. Deux indicateurs peuvent être retenus pour mesurer le poids des différentes catégories établies par l’OCDE dans les pays africains :
le montant des recettes tirées d’une catégorie donnée de la classification de l’OCDE en pourcentage du total des recettes publiques ; et
la fréquence des postes des LNR dont la valeur est non nulle ou non manquante pour cette catégorie de la classification de l’OCDE, en pourcentage du total des postes figurant dans la LNR.
En Afrique, la plupart des recettes sont concentrées dans un petit nombre de catégories de la classification de l’OCDE, qui sont généralement celles comprenant le plus grand nombre de postes de recettes. En moyenne, 85 % des recettes totales ont été produites par des postes correspondant à seulement 11 des 50 catégories de la classification de l’OCDE et représentaient environ 75 % des postes figurant dans les LNR (Graphique 3.3). Compte tenu de leur importance, ces catégories de recettes pourraient être fortement envisagées pour être incluses dans une éventuelle classification africaine des recettes ; étant donné qu'elles sont souvent désagrégées dans les systèmes de classification des différents pays africains, la possibilité d'inclure des subdivisions de ces catégories est examinée plus loin dans ce chapitre.
Les types d’impôts qui ont, en moyenne, rapporté le plus en proportion des recettes publiques totales entre 2016 et 2021 relèvent des catégories « impôts sur les biens et services » (taxe sur la valeur ajoutée (TVA), droits de douane, accises et taxes sur des services déterminés) et « impôts sur le revenu, les bénéfices et les gains en capital » [impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et impôt sur les bénéfices des sociétés (IS)]. Parallèlement, les recettes publiques non fiscales se répartissent principalement entre trois groupes : dons ; loyers et redevances ; et la rubrique résiduelle « recettes diverses et non identifiées ».
Note : Les rubriques figurant sur ce graphique correspondent au niveau de ventilation le plus fin de la classification de l’OCDE (sur un total de 74 catégories de recettes, 50 correspondent au niveau le plus fin et 24 au sous-total de ces rubriques).
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Les LNR facilitent également l’analyse de la hiérarchie de la classification des recettes publiques dans le système statistique national des pays. De ce point de vue, la méthode adoptée a consisté à repérer, dans la classification de chaque pays, les catégories correspondant au niveau le plus général avant harmonisation et à observer quelles étaient les catégories les plus ou les moins courantes au sein des statistiques africaines sur les recettes publiques. Cette démarche permet d’évaluer dans quelle mesure les catégories utilisées par les pays d’Afrique cadrent avec celles de la classification de l’OCDE.
Les principales catégories d’impôts de la classification de l’OCDE (revenu, salaire et main-d’œuvre, patrimoine et biens et services) se retrouvent fréquemment dans les classifications nationales. Plusieurs types de recettes relevant des catégories « impôts sur le revenu » et « impôts sur les biens et services », sont communs à la majorité des pays africains. La plupart des pays distinguent, au sein des impôts sur le revenu, l’IS et l’IRPP et, au sein des impôts sur les biens et services, la TVA, les accises et les droits à l’importation et taxes à l’exportation.
L’analyse des LNR permet également de repérer quelles catégories de recettes font fréquemment partie des données communiquées dans les pays mais ne figurent pas dans la classification de l’OCDE et, à l’inverse, quelles distinctions faites dans cette classification ne se retrouvent généralement pas dans les systèmes africains. Comme le montre le tableau 3.1, à la différence de la classification de l’OCDE, les systèmes nationaux africains distinguent souvent les taxes intérieures et les taxes sur les échanges internationaux. Ainsi, les recettes tirées de la TVA et des accises sont souvent ventilées entre les impôts prélevés sur les biens produits sur le territoire national et ceux appliqués aux biens et services importés car dans de nombreux pays, l’institution chargée de la perception des recettes douanières est souvent différente de celle qui recouvrent les recettes domestiques. Ces distinctions sont particulièrement pertinentes compte tenu de l’importance des recettes sur les échanges internationaux dans de nombreux pays africains (OCDE/CUA/ATAF, 2024[2]). En outre, les retenues à la source et les droits de timbre figurent fréquemment dans les statistiques africaines sur les recettes publiques alors qu’ils ne constituent pas une catégorie spécifique dans la classification de l’OCDE en raison des avantages qu’ils apportent en termes de simplicité administrative.
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Les grandes catégories regroupent de nombreux postes ayant des points communs. À titre d’exemple, l’IRPP englobe beaucoup postes susceptibles d’être regroupés sur la base du type de revenu imposé pour former de nouvelles sous-catégories d’IRPP (ex. : impôt sur le revenu salarié, des commerces, des professions libérales). Les accises sur certains produits importants, comme les carburants et les cigarettes, peuvent être indiquées séparément, et les impôts sur des services déterminés peuvent être indiqués par secteur (assurance, jeu, services financiers, etc.).
À l’inverse, certaines catégories figurant dans les systèmes africains ne sont pas ventilées de la même manière que dans la classification de l’OCDE : on ne retrouve par exemple pas la distinction entre personnes physiques et sociétés (pour les impôts sur les gains en capital ou encore ceux sur l’immatriculation de véhicules à moteur) ; entre impôts périodiques et non périodiques (au sein des impôts sur le patrimoine, sur l’utilisation de biens ou l’autorisation d’utiliser des biens ou d’exercer des activités) ; et entre les cotisations de sécurité sociale prélevées sur la base du salaire ou sur la base du revenu.
Il est possible d’utiliser les LNR pour repérer des lacunes dans la communication d’informations sur les recettes en lien avec certaines politiques ou certains secteurs, en particulier les recettes tirées des ressources naturelles. Dans certains pays d’Afrique, les ressources minérales et pétrolières constituent une importante source de recettes publiques, mais ces recettes sont généralement plus volatiles et moins pérennes que les autres en raison des fluctuations des prix du pétrole et gaz sur les marchés financiers et parce que ces ressources ne sont pas infinies. La distinction entre les recettes publiques provenant d’activités extractives et les autres peut améliorer la politique budgétaire de diverses manières, par exemple en permettant à l’administration de suivre plus facilement les fluctuations des recettes et de planifier un développement économique durable à long terme ou encore en garantissant que ces recettes sont correctement prises en compte et affectées à la réalisation d’objectifs de développement.
L’OCDE a, en coopération avec les pays et partenaires qui participent à l’initiative Statistiques des recettes publiques en Afrique, mis au point une méthode reposant sur les LNR pour répertorier les recettes provenant des activités extractives. Dans un premier temps, la définition suivante a été arrêtée pour les désigner : recettes perçues auprès des entreprises engagées dans l’exploration et l’extraction de pétrole, de gaz et de ressources minérales. Les pays ont ensuite été invités à utiliser un marqueur pour mettre en évidence, dans leur LNR, les recettes fiscales et non fiscales dont une forte proportion provient d’activités extractives. Les points de contact devaient répondre par « oui » ou par « non » à la question : « une part importante des recettes de cette catégorie provient-elle d’activités extractives (pétrole, gaz, extraction minière) ? » pour chacune des grandes catégories de recettes représentées dans leur données.
Deux variables ont été créées pour les besoins de cette analyse :
1. Recettes explicitement identifiées comme liées aux industries extractives. Cette variable désigne les catégories de recettes clairement identifiées comme provenant d’industries extractives et ne contenant que des recettes produites par ces activités (ex. : impôt sur le revenu des sociétés versé par les compagnies pétrolières).
2. Autres recettes provenant en grande partie d’industries extractives. Ces catégories sont constituées de recettes provenant d’activités extractives dans une proportion importante, qui n’est cependant pas connue avec précision. Les recettes explicitement identifiées comme liées aux industries extractives précitées en sont exclues.
Aucun seuil quantitatif n’a été établi pour mesurer ce qui constitue une « part importante » de recettes, car pour certains pays, la composante des recettes liés à l’industrie extractive n’était pas quantifiée. Pour ces pays, le marqueur sert à attirer l’attention sur les composantes du système fiscal qui sont impacté par les industries extractives, même lorsque des estimations précises des recettes liés à l’industrie extractive ne sont pas disponibles.
À la suite de cet exercice, certains pays africains ont apporté des modifications aux données fournies p au cours des années suivantes, par exemple en distinguant les recettes issues des activités extractives de celles provenant d’autres activités dans les catégories initialement indiquées comme incluant une part importante de recettes extractives (ex. : République démocratique du Congo et Sierra Leone). L’exercice a également éclairé une nouvelle analyse des recettes produites par les activités extractives présentée dans ce rapport (chapitre 2).
Comme le montre le Graphique 3.4, les recettes explicitement identifiées comme liées aux industries extractives représentent une proportion des recettes publiques totales (fiscales et non fiscales) très variable d’un pays à l’autre. En 2021, elles en constituaient plus de 10 % dans la plupart des pays riches en ressources naturelles participant aux Statistiques des recettes publiques en Afrique (République du Congo, Guinée équatoriale, Mauritanie, Tchad). Cependant, dans beaucoup de pays, une forte proportion des recettes est signalée comme provenant en grande partie d’activités extractives, mais la part exacte attribuable à ces activités est inconnue.
En pourcentage des recettes publiques totales
Note : Les Seychelles, Madagascar, le Malawi et Maurice ne sont pas pris en compte parce que ces pays ont indiqué que les recettes tirées des industries extractives ne représentaient pas une forte proportion de leurs recettes publiques. Dans certains cas, les informations sur les autres catégories de recettes provenant en grande partie d’activités extractives n’ont pas été fournies par les pays ou n’étaient pas accessibles au public à la date de l’analyse, ce qui signifie que la proportion des recettes explicitement identifiées comme provenant d’activités extractives indiquée dans la LNR doit être vue comme une estimation basse et ne rend pas compte de la totalité des recettes de l’extraction.
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Au Nigéria, par exemple, les recettes explicitement identifiées comme liées aux industries extractives ont représenté 24 % des recettes publiques totales en 2021, tandis que les autres recettes provenant en grande partie de ces activités en ont représenté 42 %. Pour chaque catégorie de recettes provenant explicitement d’activités extractives, 100 % des recettes sont attribuables à des entreprises extractives, tandis que pour chaque catégorie composée d’autres recettes provenant en grande partie d’industries extractives, ce pourcentage se situe entre 0 % et 100 %. En conséquence, dans le cas du Nigéria, les recettes provenant d’activités extractives se situent entre 24 % et 66 % des recettes totales.
Cette large gamme d’estimations illustre la nécessité de disposer de données plus précises pour soutenir l’analyse des politiques fiscales liées au secteur extractif. Les administrations fiscales pourraient envisager de faciliter la ventilation des recettes par secteur et de veiller à ce que les recettes provenant des industries extractives soient divulguées et vérifiées. Comme le secteur extractif est souvent géré par différentes agences, une collaboration spécifique peut être nécessaire entre les autorités fiscales, les ministères des finances, les ministères des ressources naturelles et les services des douanes afin de partager les données sur les recettes ou de créer un référentiel consolidant les données provenant de multiples sources.
Note : Certaines catégories de recettes identifiées comme provenant à 100 % d’activités extractives peuvent englober des recettes issues d’activités aval, comme la transformation du pétrole et du gaz en produits finis, parce qu’il n’a pas été possible d’isoler ces recettes.
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Le Graphique 3.5 présente la répartition par catégories des recettes explicitement identifiées comme liées aux industries extractives. Il en ressort que ces recettes sont principalement concentrées dans les rubriques « loyers et redevances » et (dans une moindre mesure) « impôt sur le revenu des sociétés » et « intérêts et dividendes ». Des recettes correspondant à des loyers et redevances au titre d’activités extractives ont été explicitement déclarées par 19 pays et représentent en moyenne 8 % des recettes publiques totales. Neuf pays ont déclaré des recettes provenant explicitement d’activités extractives dans la catégorie « impôt sur le revenu des sociétés » (4 % des recettes publiques totales) et six en ont déclaré dans la catégorie « intérêts et dividendes » (2 % des recettes publiques totales). A contrario, les autres recettes provenant en grande partie d’industries extractives sont réparties entre un plus grand nombre de catégories. Comme le montre le Graphique 3.6, elles sont cependant essentiellement concentrées dans les rubriques IRPP, IS et TVA.
Au Nigéria par exemple, en 2021, 12 % des recettes totales provenaient entièrement d’activités extractives via les loyers et redevances et 11 % via l’impôt sur le revenu des sociétés (Graphique 3.5). Ces deux catégories, comme le montre le Graphique 3.6, comprennent également d’autres recettes issues d’activités extractives qui ne peuvent être distinguées des recettes tirées d’autres sources de recettes publiques et qui pourraient représenter respectivement 16 % et 10 % de ces catégories. En revanche, dans les autres catégories, notamment l’IRPP et les droits de douane, le Nigéria ne parvient pas à distinguer les recettes issues d’activités extractives des autres.
Note : LNR pour 22 pays ; réponses au questionnaire sur les recettes tirées des activités extractives diffusé aux représentants de l’administration ; données provenant de l’initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE, 2023[3]) pour les pays qui n’ont pas répondu au questionnaire.
Source : Calculs de l’auteur d’après une analyse des Listes nationales de recettes (LNR) et des données fournies pour les besoins de (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
Les avantages d’une classification africaine des recettes publiques
Pour les besoins des Statistiques des recettes publiques en Afrique, l’harmonisation est effectuée sur la base de la classification de l’OCDE, conçue pour s’appliquer à l’échelle mondiale. L’élaboration d’une nouvelle classification, spécialement conçue pour les pays africains, pourrait être intéressante pour les décideurs publics de ces pays et pour les utilisateurs des statistiques. Une telle classification tirerait profit de sa bonne appropriation par les pays africains et de l’adhésion qu’elle susciterait ; comme ces pays contribueraient davantage à sa conception, elle refléterait davantage leurs priorités et serait plus adaptée à la prise en compte d’enjeux spécifiques à l’Afrique. Qui plus est, les objectifs et stratégies panafricains tels que la Stratégie pour l’harmonisation des statistiques en Afrique (SHaSA II) pourraient être intégrés directement à cette classification (Encadré 3.1). Tous ces avantages pourraient créer un cercle vertueux, une plus grande harmonisation suscitant une plus grande utilisation, qui favoriserait elle-même une plus grande intégration continentale et faciliterait l’échange de données, la coopération, le renforcement des capacités statistiques et une amélioration de l’analyse.
Une classification propre à l’Afrique pourrait donc renforcer l’interaction entre la conception de la classification et la politique budgétaire. Le choix d’y inclure certaines catégories et d’en exclure d’autres serait l’occasion de s’intéresser aux lacunes en matière de recettes et aux possibilités d’introduire de nouvelles catégories de recettes reflétant les principales priorités des responsables de l’action publique du continent. À titre d’exemple, comme indiqué plus haut, les recettes tirées des ressources naturelles ne sont pas explicitement signalées dans la classification de l’OCDE, alors que la capacité à les mesurer correctement constitue un enjeu majeur pour de nombreux pays africains et pour le continent dans son ensemble.
Pour concevoir cette classification, il serait possible d’exploiter le travail considérable déjà accompli pour harmoniser les statistiques africaines sur les recettes publiques. Certaines thématiques propres à l’Afrique, comme l’importance des recettes tirées des industries extractives mentionnée plus haut, ont déjà été amplement étudiées (Harshali, 2021[4] ; Siakwah, 2024[5]).
Certaines organisations régionales africaines, comme la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) et l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), ont déjà mis au point leur propre classification pour leurs membres à des fins d’harmonisation et de communication d’informations. Ces initiatives ont abouti à la constitution d’un vivier d’experts et de responsables qui seraient en mesure de participer à l’élaboration d’une classification africaine des recettes publiques.
La deuxième Stratégie pour l’harmonisation des statistiques en Afrique (SHaSA 2) fournit un cadre utilisable pour standardiser les définitions, classifications et méthodes de collecte des données à l’échelle du continent et pour renforcer ainsi l’intégration économique régionale. Il est important d’établir un lien entre les Statistiques des recettes publiques en Afrique et la SHaSA 2 pour améliorer la qualité, la comparabilité et l’utilisation de données budgétaires dans l’ensemble de l’Afrique.
Les Statistiques des recettes publiques en Afrique – qui fournissent des statistiques sur les recettes publiques fiscales et non fiscales harmonisées selon la classification bien établie de l’OCDE – constituent un outil précieux pour assurer un suivi de la mobilisation des ressources intérieures, pour formuler des politiques fiscales efficaces et pour atteindre des objectifs de développement comme ceux définis par l’Agenda 2063 de l’Union africaine. L’harmonisation des statistiques des recettes publiques dans le cadre de la SHaSA 2 comporte plusieurs avantages : améliorer la comparabilité, assurer un meilleur suivi des performances budgétaires, accroître la transparence et renforcer la coordination parmi les États membres de l’Union africaine et les institutions africaines. Des statistiques harmonisées sur les recettes publiques sont également indispensables à une bonne gouvernance.
L’harmonisation des statistiques des recettes publiques exige des investissements à long terme dans les systèmes statistiques nationaux, une volonté politique forte et une coopération étroite entre instituts statistiques, ministères des finances et institutions régionales. À l’heure actuelle, bon nombre de pays sont aux prises avec des systèmes statistiques obsolètes ou fragmentés, si bien qu’il leur est difficile de communiquer des informations avec cohérence. À cela s’ajoutent des disparités au niveau des capacités statistiques, un financement insuffisant et une faiblesse de la coordination institutionnelle. Les différences au niveau de la définition des recettes publiques faute de classification africaine viennent compliquer un peu plus l’harmonisation.
La SHaSA 2 fournit une vision stratégique et des outils pour surmonter certaines de ces difficultés, en particulier à travers l’élaboration d’une classification africaine des recettes publiques, qui constitue une activité permanente de STATAFRIC en coopération avec l’OCDE et d’autres partenaires. Son succès dépendra de sa mise en œuvre concrète et suppose un renforcement des capacités et un engagement constant de tous les acteurs impliqués.
Objectifs et principes à respecter pour établir une classification africaine des recettes publiques
Avant d’élaborer une classification africaine, il faudra consulter des experts, des responsables et des institutions afin : (i) de définir les objectifs institutionnels et statistiques d’une telle classification, et (ii) de recenser les problèmes relatifs aux données qui sont à la fois spécifiques aux pays africains et communs à l’ensemble du continent. La section suivante présente un ensemble provisoire de propositions qui se dégagent de recherches et d’échanges qui ont eu lieu avec des organisations et pays d’Afrique dans le cadre des Statistiques des recettes publiques en Afrique.
Articulation possible entre les principes à retenir pour établir une classification africaine des recettes publiques et la Charte africaine de la statistique
La classification africaine des recettes publiques pourrait reposer sur des principes qui sous-tendent également les classifications internationales (comme préconisé par l’objectif stratégique 1.3 de la SHaSA 2) et qui sont en phase avec la Charte africaine de la statistique (CUA, 2009[6]). Les principes énoncés ci-après sont applicables à toutes les économies, quelles que soient leurs structures institutionnelles et juridiques et leurs capacités statistiques. Ils s’inspirent de ceux sur lesquels reposent les classifications internationales en général (comme préconisé par l’objectif stratégique 1.3 de la SHaSA 2) et des principes d’indépendance professionnelle, de qualité, d’exactitude et de fiabilité consacrés par la Charte africaine de la statistique (CUA, 2009[6]). Ils découlent aussi des connaissances acquises dans le cadre des Statistiques des recettes publiques en Afrique.
Ces principes sont en phase avec deux grands principes de la Charte africaine de la statistique :
Principe 1 : Indépendance professionnelle – Impartialité : « Les autorités statistiques doivent produire, analyser, diffuser et commenter les statistiques africaines dans le respect de l’indépendance scientifique et de manière objective, professionnelle et transparente. »
Principe 2 : Qualité
Pertinence : « Les statistiques africaines doivent répondre aux besoins des utilisateurs. »
Spécificités : « Les méthodes de production et d’analyse de l’information statistique doivent tenir compte des spécificités africaines. »
Actualité : « Les statistiques africaines doivent prendre en compte les événements courants et être d’actualité. »
Cohérence et comparabilité : « Les statistiques africaines doivent présenter une cohérence interne dans le temps et permettre la comparaison entre les régions et les pays. À cette fin, il doit être possible de combiner et d’utiliser conjointement des données connexes provenant de sources différentes. Les concepts, classifications, terminologies et méthodes établis et reconnus au niveau international, doivent être utilisés. »
Continuité : « Les autorités statistiques garantissent la continuité et la comparabilité dans le temps des informations statistiques. »
Pérennité : « Les statistiques africaines doivent être conservées sous une forme aussi détaillée que possible afin d’en garantir l’utilisation par les générations futures, tout en préservant les principes de confidentialité et de protection des répondants. »
Exactitude et fiabilité : « Les statistiques africaines doivent refléter la réalité de façon exacte et fiable. »
Prendre en compte les réalités africaines dans la classification africaine des recettes publiques
Comme souligné par la SHaSA 2 et la Charte africaine de la statistique (Principe 2 – Qualité – Spécificités : « Les méthodes de production et d’analyse de l’information statistique doivent tenir compte des spécificités africaines. »), toute classification africaine doit refléter les réalités du continent. Les informations issues des Statistiques des recettes publiques en Afrique et des LNR, de même que les échanges avec des responsables et partenaires, laissent penser que les caractéristiques ci-après doivent être prises en compte pour l’interprétation des données sur les recettes publiques et l’établissement d’une classification africaine de ces recettes :
1. Les pays africains sont très dépendants des recettes tirées des ressources naturelles, recettes qui proviennent de différentes sources (ex. : loyers et redevances, impôt sur le revenu des sociétés, dividendes). D’après les prévisions de la Banque africaine de développement (BAfD, 2023[8]), les ressources extractives de l’Afrique pourraient rapporter plus de 30 milliards USD de recettes publiques par an à l’horizon 2040.
2. Les impôts sur les échanges internationaux constituent une importante source de recettes fiscales en Afrique. Ces impôts ont été touchés par la libéralisation des échanges à l’échelle mondiale, mais ils continuent de représenter une proportion relativement forte du total des recettes fiscales en Afrique, en particulier dans les pays à faible revenu. En 2021, ils constituaient environ 13.3 % des recettes fiscales totales dans 28 pays africains participant aux Statistiques des recettes publiques en Afrique (OCDE/CUA/ATAF, 2023[1]).
3. Le secteur informel occupe une large place dans la plupart des pays africains. D’après les estimations, un tiers de la production économique africaine provient de l’activité informelle et 80 % des travailleurs en moyenne occupent un emploi informel2. Beaucoup de pays définissent et appliquent des mesures pour imposer ces activités, par exemple des régimes forfaitaires ou des retenues à la source. Les redevances et impôts locaux jouent également un rôle important dans le secteur informel.
4. L’Afrique est très dépendante de la TVA. Dans tous les pays africains, la TVA est appliquée à la production des marchés intérieurs et aux importations. Le système de TVA ne fonctionne cependant pas toujours de façon efficiente, et certains pays n’effectuent pas les remboursements de TVA dans les délais requis.
5. En Afrique, la masse salariale du secteur public est parfois élevée. En Afrique subsaharienne, l’emploi public représente environ la moitié de l’emploi salarié formel, contre 37 % à l’échelle mondiale (Banque mondiale, 2023[9]). Cette réalité a un impact sur l’IRPP.
6. La contribution des entreprises étrangères aux recettes publiques pourrait être relativement faible en raison de stratégies de transfert de bénéfices, de même qu’à cause des incitations fiscales à travers lesquelles les pays africains tentent d’attirer l’investissement étranger. Il en résulte des conditions inéquitables pour les entreprises locales. Ainsi, d’après (Albertin, Devlin et Yontcheva, 2021[10]), les stratégies de transfert de bénéfices utilisées par les multinationales du secteur minier se traduisent par un manque à gagner en impôts sur les sociétés compris entre 450 et 730 millions USD par an pour les pays d’Afrique subsaharienne.
7. Beaucoup de pays africains ont recours à des impôts faciles à administrer : comme leurs capacités administratives sont insuffisantes, beaucoup de pays africains font appel à des impôts relativement faciles à recouvrer, comme les droits de timbre et les retenues à la source.
Vers une proposition de classification africaine des recettes publiques
Il est possible de proposer quelques pistes pour l’établissement d’une classification africaine des recettes publiques à partir des analyses empiriques existantes, des principes et des réalités africaines présentés ci-dessus, et des principaux enseignements tirés de l’analyse des données provenant des Statistiques des recettes publiques en Afrique et des LNR. À titre d’exemple, il pourrait être envisagé de commencer par utiliser la classification de l’OCDE puis d’ajouter, supprimer, regrouper ou subdiviser des catégories de recettes figurant dans cette classification en appliquant les grands principes suivants :
Les définitions des recettes fiscales et non fiscales retenues pour la classification africaine sont conformes à celles figurant dans le Guide d’interprétation de l’OCDE de manière à garantir une comparabilité internationale.
Au niveau le plus général, les catégories de recettes sont d’abord définies en fonction de l’assiette de l’impôt, les spécificités africaines étant prises en compte par l’ajout de nouvelles subdivisions à ces catégories générales. Cette démarche suppose de reprendre les six grandes catégories de la classification de l’OCDE (impôts sur le revenu, cotisations de sécurité sociale, impôts sur les salaires, impôts sur le patrimoine, impôts sur les biens et services, autres impôts).
Il est possible que les différentes catégories de recettes puissent s’appliquer à quelques pays, mais ne soient pas adaptées à tous.
Les options concernant l’inclusion (ou non) de catégories ou subdivisions reposent principalement sur l’analyse des LNR, sur les classifications régionales et sur les réalités africaines identifiées précédemment. Ces options constituent un point de départ pour des discussions. L’option de fusionner des catégories de recettes doit être soigneusement examinée à la lumière des impacts négatifs possibles sur la granularité de la classification et sur l’analyse de secteurs clés ou de groupes de contribuables (par exemple les multinationales et les personnes à haut revenu).
Le Tableau 3.3 donne un exemple d’application de cette approche.
Dans le cadre du PAS II, l’initiative Statistiques des recettes publiques en Afrique a engagé d’importants travaux pour harmoniser les données sur les recettes publiques et examiner la possibilité d’affiner cette harmonisation sur l’ensemble du continent. L’analyse des LNR produites en coopération avec les pays africains a mis au jour des similitudes et des particularités des systèmes de classification des recettes publiques existant en Afrique, de même que des points communs et différences avec la classification de l’OCDE.
Les principales constatations qui se dégagent de notre analyse sont les suivantes :
Le degré de granularité des données relatives aux recettes est très variable d’un pays africain à l’autre et dans le temps.
Plusieurs catégories de recettes, y compris au sein des impôts sur le revenu et les bénéfices et des impôts sur les biens et services, sont communes à la plupart des pays africains. La plupart des pays distinguent les impôts sur le revenu des personnes physiques de ceux sur le revenu des sociétés, par exemple. La plupart font également une distinction, au sein des impôts sur les biens et services, entre TVA, accises, droits à l’importation et taxes à l’exportation et impôts sur des services déterminés.
Certaines subdivisions au sein de catégories de recettes sont courantes en Afrique mais n’existent pas dans la classification de l’OCDE. Ainsi, les recettes de TVA et d’accises sont fréquemment ventilées entre biens intérieurs et biens importés.
Certaines catégories africaines n’incluent pas certaines subdivisions figurant dans la classification de l’OCDE.
Dans les pays africains, au sein des grandes catégories de recettes, de nombreux postes ont des points communs. Par exemple, l’IRPP peut être décomposé en fonction du type de revenu imposé (ex. : impôt sur le revenu salarié, des commerces, des professions libérales, etc.) et les accises peuvent être subdivisées par produit.
Malgré l’importance des industries extractives pour beaucoup de pays d’Afrique, les recettes provenant de ces industries ne sont pas systématiquement isolées dans les systèmes nationaux de communication d’informations. Il en va particulièrement ainsi pour l’IRPP, l’IS et la TVA, alors même que les industries extractives ont un impact non négligeable sur ce type d’impôts.
Ces résultats fournissent une base pour l’élaboration d’une classification africaine des recettes, un objectif en phase avec la stratégie plus large poursuivie par STATAFRIC consistant à harmoniser les statistiques à l’échelle du continent. D’autres travaux analytiques et consultations avec des spécialistes africains de la fiscalité et des statistiques et avec des organisations régionales (par exemple l’' ATAF, la CUA, les communautés économiques régionales, la CEA et, AFRISTAT) pourraient améliorer et enrichir l’analyse décrite dans cette étude spéciale. Grâce à cette démarche, l’éventuelle classification africaine des recettes publiques sera adaptée aux besoins, reflétera les réalités africaines et répondra aux besoins et priorités du continent.
Références
[10] Albertin, G., D. Devlin et B. Yontcheva (2021), Countering Tax Avoidance in Sub-Saharan Africa’s Mining Sector, https://www.imf.org/fr/Blogs/Articles/2021/11/05/blog-countering-tax-avoidance-sub-saharan-africa-mining-sector.
[8] BAfD (2023), Capital naturel au service du financement du climat et de la croissance verte en Afrique, https://www.afdb.org/fr/documents/perspectives-economiques-en-afrique-2023.
[9] Banque mondiale (2023), Worldwide Bureaucracy Indicators: Regional Outlook: Sub-Saharan Africa, https://documents1.worldbank.org/curated/en/099062623201156045/pdf/P168703069222708b0807706568cb40c916.pdf.
[6] CUA (2009), Charte Africaine de la Statistique, https://au.int/fr/treaties/charte-africaine-de-la-statistique.
[4] Harshali, R. (2021), Analysing the extractive industry fiscal policies in sub-Saharan Africa, MPRA Paper No. 118520, https://mpra.ub.uni-muenchen.de/118520/.
[11] ILO (2025), International Labour Organization datasets, International Labour Organization, http://www.ilo.org/data-and-statistics.
[3] ITIE (2023), Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) : données ouvertes, https://eiti.org/fr/donnees-ouvertes (consulté le 5 novembre 2023).
[7] OCDE/ATAF/CUA (2022), Statistiques des recettes publiques en Afrique 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ea66fbde-en-fr.
[2] OCDE/CUA/ATAF (2024), Statistiques des recettes publiques en Afrique 2024 : La facilitation et la confiance comme moteurs de la conformité fiscale volontaire dans certaines administrations fiscales africaines, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/cd87af6f-fr.
[1] OCDE/CUA/ATAF (2023), Statistiques des recettes publiques en Afrique 2023, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/15bc5bc6-en-fr.
[5] Siakwah, P. (2024), Extractive industries in Africa, https://doi.org/10.4337/9781800885806.00023.
[12] UN (2024), The 2024 Revision of World Population Prospects, UN Department of Economic and Social Affairs Population Division (UN-DESA), https://population.un.org/wpp/.
← 1. Entre 2021 et 2024 les travaux accomplis dans le cadre de l’initiative Statistiques des recettes publiques en Afrique ont reçu un soutien financier de l’Union européenne dans le cadre du PAS II. Le Programme panafricain de statistiques est un projet conjoint de l’Union africaine et de l’Union européenne qui a pour but d’améliorer la mesure des progrès de l’intégration africaine en encourageant l’utilisation de données statistiques de qualité dans le processus d’élaboration et de suivi des politiques.
← 2. Calculs des auteurs basés sur (ILO, 2025[11]) et (UN, 2024[12]).