La sécurité économique désigne la capacité d’une nation à protéger et à entretenir la stabilité et la croissance de son économie en renforçant sa résilience face à des menaces aussi bien intérieures qu’extérieures. Il s’agit d’une notion qui n’est pas définie de manière précise et qui recoupe celle, plus large, de sécurité nationale. Après la série de crises économiques et de tensions politiques qui se sont succédé ces dernières décennies, l’amplitude des risques menaçant la sécurité économique ciblés par les responsables de l’action publique s’est agrandie. Elle englobe entre autres la capacité à préserver des actifs économiques essentiels, à maintenir des infrastructures critiques et à garantir l’accès à des ressources indispensables comme l’énergie, les produits alimentaires ou la technologie. Parmi les principales dimensions de la sécurité économique figurent la protection des secteurs et chaînes d’approvisionnement stratégiques et le maintien des flux d’échanges et d’investissement, auxquels vient s’ajouter la cybersécurité. Par essence, la sécurité économique fait partie intégrante de la sécurité nationale, car la capacité globale d’un pays à défendre et à promouvoir ses intérêts dans un environnement mondial en mutation rapide doit pouvoir s’appuyer sur une économie forte et stable.
Certains risques pesant sur la sécurité économique ont récemment rencontré un fort écho dans le débat public, avec les perturbations des chaînes d’approvisionnement constatées pendant la pandémie de COVID-19 et la volatilité des marchés énergétiques et agricoles observée dans le sillage de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. Les perturbations qui se sont ensuivies dans les approvisionnements en matières premières critiques, énergie, produits pharmaceutiques, semi-conducteurs et autres biens ont mis à mal la sécurité économique, sanitaire ou militaire des pays. Nombre de ces aspects ont vu leur importance croître dans le contexte de la montée des tensions géopolitiques, de la nécessité impérieuse d’engager la transition écologique pour éviter les conséquences dramatiques du changement climatique et de l’accélération de la transformation numérique des économies. C’est pourquoi de nombreux gouvernements s’emploient actuellement à élargir et à approfondir les instruments de l’action publique et les mesures qu'ils peuvent prendre dans le but de garantir la sécurité économique et stratégique de leur pays.
Avec l’évocation de ces questions urgentes, le présent rapport permet d’examiner les enjeux pour la sécurité économique qui existent de longue date ou qui se font jour, ainsi que d’envisager les réponses que les responsables de l’action publique pourraient y apporter. Différents aspects sont ainsi mis en lumière :
La concentration de la production et des échanges de biens et de technologies spécifiques, notamment d’énergie primaire, de semi-conducteurs et de matières premières critiques, génère un certain nombre de risques pour la sécurité économique. Une forte concentration peut être le résultat d’une spécialisation accrue qui contribue à stimuler la productivité et à faire baisser les prix, notamment grâce à des économies d’échelle au niveau de la production. Cependant, cette forte concentration, si elle va de pair avec des chaînes d’approvisionnement internationales plus longues et plus complexes, risque de créer un potentiel de propagation et d’amplification des micro-chocs et, partant, d’accroître les risques géopolitiques.
L’augmentation d’une structure d’actionnariat transnationale dans les entreprises, notamment celles qui exploitent des infrastructures critiques, est également une source de préoccupations croissantes quant à la sécurité des investissements. Dans ce contexte, de nombreux pays ont mis en place des mécanismes d’examen des investissements, ou actualisé les dispositifs existants.
Les risques pesant sur la sécurité économique sont souvent intriqués, et des perturbations dans un domaine peuvent avoir des répercussions en cascade sur d’autres. Cet enchaînement résulte des interdépendances complexes qui existent entre les différents secteurs économiques et de la dépendance croissante à l’égard d’intrants intermédiaires spécialisés ainsi que de services et d’infrastructures de connectivité. Les efforts déployés pour améliorer la résilience d’un domaine peuvent donc indirectement contribuer à celle d’un autre, et cela montre bien la nécessité d’une poursuite des discussions et d’une collaboration active dans toutes les sphères de la sécurité économique.
Il est essentiel que les pouvoirs publics agissent pour minimiser les risques pesant sur la sécurité économique. Cependant, on peut légitimement craindre que des mesures mal conçues n’en viennent à saper inutilement les avantages de l’économie de marché et du commerce international. Il est donc crucial de s’employer efficacement à concevoir des politiques et à instaurer un dialogue sur l’action publique de façon à assurer la sécurité économique sans pour autant compromettre les avantages qu’apporte l’ouverture des marchés.
Si notre connaissance des risques qui pèsent sur la sécurité économique dans différents domaines s’améliore, il n’en reste pas moins que nous avons besoin d’un plus grand nombre de données et d’analyses. Celles-ci sont en effet indispensables à la formulation de recommandations d’action publique fondées sur des données probantes.
Dans ce contexte, l’OCDE comme l’AIE continueront de jouer le rôle important qui a été jusqu’à présent le leur. Nos analyses consacrées aux vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement (par exemple avec l’Examen de l’OCDE sur la résilience des chaînes d’approvisionnement), aux restrictions à l’exportation de matières premières critiques (par exemple avec l’Inventaire des restrictions à l’exportation de matières premières industrielles), à la sécurité énergétique, aux cadres d’action et lignes directrices relatives aux politiques en faveur de l’investissement étranger et à la sécurité numérique, ainsi que les échanges que nous menons dans le cadre de groupes d’experts [par exemple le Réseau informel d’échanges sur les semi-conducteurs (Semiconductor Informal Exchange Network ou SIEN), le Réseau des économistes en chef ou l’initiative MEDICON visant à promouvoir la résilience des chaînes d’approvisionnement en produits médicaux] constituent autant de contributions importantes aux débats et à la conception de l’action publique dans le domaine de la sécurité économique.
Le présent rapport se compose de quatre chapitres. Chacun d’eux est consacré aux risques spécifiques, mais pourtant interdépendants, auxquels sont confrontées les économies contemporaines, et présente dans leurs grandes lignes une série d’approches que les pouvoirs publics peuvent adopter pour les atténuer.
Le premier chapitre met l’accent sur les risques liés aux chaînes d’approvisionnement internationales. L’émergence des chaînes de valeur mondiales (CVM), favorisée par la baisse des coûts des communications et des transferts de données ainsi que par la réduction des obstacles à l’investissement étranger et aux échanges observée depuis la décennie 90, a transformé l’économie mondiale. Elle a eu de nombreuses retombées positives en termes de gains de productivité, de baisses de prix et d’augmentation de la diversité des biens disponibles, et elle a permis d’accélérer la convergence des revenus dans de nombreuses économies de marché émergentes. Dans le même temps, la dépendance à l’égard des exportations et des importations s’est accrue à l’échelle mondiale, y compris en ce qui concerne l’énergie et les produits indispensables à la double transition numérique et écologique, mais à des degrés divers selon les pays et secteurs d’activité concernés. Certaines productions se sont fortement concentrées dans des pays et des entreprises spécialisés. Les CVM sont devenues plus longues et plus complexes. Ces caractéristiques se traduisent par des gains d’efficience et facilitent la diversification de l’offre et de la demande. Cela étant, elles peuvent créer des conditions propices à l’apparition de goulets d’étranglement ainsi qu’à la propagation et à l’amplification de chocs microéconomiques. Elles peuvent aussi exacerber les risques géopolitiques, notamment la coercition économique. Les études de l’OCDE montrent que si, dans leur majorité, les exportations et des importations mondiales restent bien diversifiées, on observe une augmentation de la concentration dans des secteurs comme les matières premières et l’agriculture, ce qui accroît l’exposition à d’éventuelles perturbations.
Face à ces risques, de plus en plus de voix s’élèvent pour appeler les pouvoirs publics à réduire la dépendance à l’égard de certains pays, renforcer la sécurité et améliorer la résilience des chaînes d’approvisionnement. Diversifier les approvisionnements, transférer les activités de production sur le sol national ou sur des territoires plus proches géographiquement (autrement dit, procéder à des relocalisations et des délocalisations de proximité) et optimiser la gestion des stocks sont les trois stratégies les plus fréquemment évoquées. Toutefois, certaines de ces politiques risquent de saper les avantages du commerce international. Comme on le verra dans ce premier chapitre, des travaux empiriques, y compris des études menées par l’OCDE, montrent que les chocs transmis par le biais de CVM ont généralement, en moyenne, des effets limités sur les autres secteurs, même s’il y a des exceptions. Une diversification suffisante des liens existant au sein des CVM offre également, en cas de choc, des possibilités de s’approvisionner auprès d’autres sources ou de vendre à d’autres destinations. À l’heure où les responsables de l’action publique envisagent un basculement stratégique face aux vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement, il sera fondamental de préserver l’ouverture des marchés et de gérer les interdépendances commerciales pour pouvoir concilier sécurité économique et poursuite de la croissance.
Le premier chapitre s’achève par un coup de projecteur sur deux chaînes d’approvisionnement particulières qui jouent un rôle crucial dans l’économie d’aujourd’hui : les semi-conducteurs (Coup de projecteur 1) et les matières premières critiques (Coup de projecteur 2). Les semi-conducteurs sont indispensables à la croissance et la sécurité de l’économie. Ils sont indispensables dans divers appareils dotés d’électronique, dont les véhicules et l’électroménager, et jouent un rôle de premier plan dans la mise au point de technologies d’avant-garde comme l’intelligence artificielle. Or, leur chaîne de valeur est fortement concentrée, et peu d’économies sont en mesure de contribuer de manière significative à chaque étape de la production de tous les types de semi-conducteurs. Par exemple, plus de 90 % des puces logiques de pointe sont produites par une seule entreprise, TSMC, située au Taipei chinois, et trois entreprises se partagent le contrôle de près de 80 % du marché des logiciels nécessaires à la conception des puces. Les pénuries d’approvisionnement en semi-conducteurs ont provoqué d’importantes perturbations dans les chaînes logistiques, en particulier pendant la pandémie de COVID-19. Pour pouvoir relever ces défis, les pouvoirs publics s’efforcent de mettre en place des écosystèmes nationaux de semi-conducteurs et de réduire la dépendance à l’égard des fournisseurs étrangers ainsi que de diversifier leurs sources d’intrants critiques.
Collaboration, partage d’informations et mise en place de bonnes pratiques à l’échelle internationale sont autant de facteurs indispensables pour renforcer la résilience des CVM de semi-conducteurs. L’OCDE a mis en place le Réseau informel d’échanges sur les semi-conducteurs (SIEN) pour favoriser le dialogue sur les politiques à suivre et la transparence, et pour élaborer des mécanismes d’alerte précoce en cas de perturbation des chaînes de valeur. Plusieurs pays de l’OCDE ont pris des mesures, parmi lesquelles des aides à l’investissement, pour stimuler le développement d’écosystèmes de semi-conducteurs au niveau local. Toutefois, mettre en place de nouvelles installations de fabrication nécessite bien plus que des aides financières aux entreprises : il faut aussi pouvoir disposer d’une main-d’œuvre qualifiée et d’infrastructures critiques. Pour faire face à la pénurie mondiale de talents dans le domaine des semi-conducteurs, il est nécessaire de redoubler d’efforts pour améliorer les formations en sciences, technologie, ingénierie et mathématiques (STIM) et de renforcer les partenariats industrie-universités.
Les matières premières critiques (MPC), auxquelles est consacré le deuxième Coup de projecteur du premier chapitre, vont jouer un rôle de plus en plus incontournable dans la production d’énergie et la sécurité économique, car elles sont des composantes clés de l’énergie verte et des technologies numériques. D’ailleurs, la demande de MPC a déjà fortement augmenté et devrait continuer de progresser. Ces matières premières telles que le lithium, le cobalt, le nickel, le gallium, le titane ou encore le tungstène sont présentes dans un large éventail de biens, parmi lesquels les batteries et les semi-conducteurs. La demande en ressources minérales de cette catégorie a augmenté très sensiblement ces dernières années, portée par la demande de véhicules électriques, panneaux solaires et autres applications des technologies propres. À l’heure où les pays s’efforcent d’abandonner progressivement les combustibles fossiles et d’accélérer la décarbonation, la demande de minéraux critiques nécessaires aux technologies vertes est appelée à atteindre des sommets. Or, la production de MPC est concentrée dans quelques zones géographiques. Cette concentration est une source de risques pour les chaînes d’approvisionnement et incite les grands pays producteurs à imposer des restrictions à l’export pour soutenir leurs industries nationales en aval. Ces restrictions ont d’ailleurs considérablement augmenté au cours des 15 dernières années.
Les études de cas montrent que si les restrictions à l’exportation peuvent quelquefois favoriser les industries nationales, cette évolution se fait au détriment des partenaires commerciaux et peut aboutir à renforcer une domination étrangère. La forte volatilité des prix des MPC, qui peut être encore accentuée par des restrictions commerciales, nuit aux décisions d’investissement dans l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement. Une coopération internationale est donc nécessaire pour diversifier les sources de MPC et garantir la stabilité des approvisionnements tout en favorisant le développement économique des pays richement dotés en ressources. Concilier approvisionnement responsable et sécurité des approvisionnements nécessite une gestion soigneuse pour éviter les perturbations. Un exercice efficace du devoir de diligence dans les chaînes d’approvisionnement est indispensable pour identifier et atténuer les risques, notamment dans les zones touchées par des conflits. Bien que des initiatives aient déjà été prises pour améliorer la traçabilité et la transparence, des difficultés persistent en raison du manque de fiabilité de certaines données et des tensions géopolitiques en cours.
Le deuxième chapitre est consacré à la sécurité énergétique, qui est une préoccupation de longue date, mais sur laquelle pèsent aujourd’hui de nouveaux enjeux. La sécurité énergétique s’inscrit dans la notion plus large de sécurité nationale et recouvre des aspects techniques, économiques et politiques. Elle a souvent à voir avec les risques à court terme (par exemple l’exposition à d’éventuelles perturbations des systèmes énergétiques) et la résilience (par exemple la capacité à faire face à des perturbations) en ce qu’ils touchent à la fourniture, à la transformation et au transport de l’énergie ainsi qu’aux services de fourniture des principales sources d’énergie aux consommateurs finaux. Elle concerne également l’accessibilité financière de l’énergie.
Les débats autour de la sécurité énergétique se sont multipliés dans le contexte de la transition écologique, mettant en lumière l’impératif qui consiste à assurer des approvisionnements énergétiques stables et durables dans un paysage environnemental en évolution rapide. Les sources d’énergie renouvelables ouvrent des possibilités de réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles. Toutefois, elles soulèvent également de nouveaux défis comme la dépendance à l’égard des matières premières critiques déjà citées et des innovations technologiques requises pour assurer la stabilité des approvisionnements en énergie.
Pour garantir la sécurité énergétique durant phase de transition au cours de laquelle il faudra pouvoir disposer à la fois d’énergies propres et de combustibles fossiles, les pays vont devoir accroître leurs investissements dans les énergies bas carbone en abandonnant progressivement les combustibles fossiles. Des mesures en faveur de l’efficacité énergétique seront alors indispensables pour éviter les décalages entre l’offre et la demande. En particulier, il faudra prendre des mesures pour encourager la rénovation des bâtiments de façon à réduire la consommation d’énergie. Pour éviter les perturbations, il sera également nécessaire d’entretenir et de revenir à certaines infrastructures critiques utilisant des combustibles fossiles, par exemple de faire appel à des centrales au gaz pour répondre aux pointes de demande d’électricité, et de consolider les systèmes électriques en favorisant la flexibilité des réseaux grâce à des solutions comme le stockage par batteries et la réponse à la demande. Il faudra absolument abaisser les coûts en capital très élevés dans les économies de marché émergentes et en développement de façon à pouvoir alléger le coût de la transition. Dans le même temps, il faut favoriser la diversification et l’investissement dans les énergies renouvelables, l’hydrogène et le captage du carbone pour faire face aux risques spécifiques auxquels sont confrontées les économies exportatrices de combustibles fossiles. Enfin, il sera essentiel de remédier aux distorsions du marché (en particulier les subventions aux combustibles fossiles) et de corriger les défaillances du marché pour mobiliser l’investissement privé en faveur d’une transition écologique efficace.
Le troisième chapitre met en lumière les évolutions récemment observées dans la gestion de la sécurité des investissements internationaux. Du fait des risques géopolitiques et des préoccupations relatives à la sécurité des approvisionnements et services dits « essentiels », une attention accrue est portée aux investissements étrangers dans les secteurs considérés comme critiques. Dans ce contexte, de nombreux pays ont mis en place des mécanismes d’examen des investissements, ou actualisé ceux qui existaient, pour en élargir le champ d’application aux technologies émergentes et aux informations sensibles. La sécurité des investissements a, sans doute, été l’un des tout premiers aspects des tentatives déployées par les pouvoirs publics des différents pays pour améliorer la sécurité économique, et elle s’inscrit dans le droit fil des efforts mis récemment en œuvre pour aborder d’autres dimensions du risque. À cet égard, les outils conçus à propos de l’investissement peuvent servir de source d’inspiration et apporter des éclairages sur la définition d’initiatives en faveur de la sécurité économique dans d’autres domaines.
Enfin, le quatrième et dernier chapitre est consacré au rôle de la cybersécurité dans la promotion de la prospérité économique et sociale. L’accélération de la transformation numérique des économies entraîne une dépendance croissante à l’égard des services et infrastructures de connectivité, de même qu’une vulnérabilité de plus en plus grande aux cybermenaces et à la cybercriminalité.
La cybersécurité est indispensable à la protection des activités et informations critiques, notamment s’agissant de l’énergie, des systèmes financiers, de la propriété intellectuelle et des données sensibles. Toute atteinte à la sécurité numérique, particulièrement à l’aide de rançongiciels, peut avoir des répercussions économiques graves, entraînant des pertes financières et des interruptions de la prestation de services, notamment de ceux qui sont fournis par des institutions publiques. Elle peut également ternir la réputation des parties prenantes concernées. Tout ceci peut avoir de profondes répercussions sur la confiance dans la gouvernance publique, les systèmes financiers et les systèmes de santé et, plus largement, dans les processus démocratiques. Les économies étant de plus en plus interconnectées et tributaires des technologies numériques et de leurs infrastructures sous-jacentes, il est fondamental d’investir dans des mesures de sécurité numérique robustes, et de les mettre en œuvre, de façon à préserver la stabilité économique, à favoriser l’innovation et à renforcer la confiance des particuliers comme des entreprises.
Le Cadre d’action de l’OCDE sur la sécurité numérique, présenté plus précisément dans le dernier chapitre, décrit dans leurs grandes lignes certaines stratégies clés permettant d’aborder les dimensions économiques et sociales de la cybersécurité, et contient notamment des principes à haut niveau ainsi que des recommandations stratégiques et techniques plus détaillées. Il s’agit notamment d’instaurer une culture de la sécurité numérique pour faire face à certains des risques associés à la transformation numérique, tout en tirant parti des avantages qu’elle recèle en matière de sécurité. Ce cadre encourage l’adoption de stratégies nationales associant l’ensemble des parties prenantes (pouvoirs publics, entreprises et particuliers) afin d’accroître la sensibilisation aux cybermenaces, de renforcer les capacités de réaction en cas d’incident et de promouvoir l’élaboration de normes de gestion des risques, les pratiques de développement professionnel de la main-d’œuvre et la coopération internationale.
Les pouvoirs publics ont la possibilité de favoriser un environnement propice à l’adoption, par toutes les parties prenantes, de pratiques exemplaires en matière de sécurité numérique. Il s’agit notamment de promouvoir une approche globale et coordonnée de la sécurité numérique (c’est-à-dire couvrant l’intégralité du cycle de vie des produits et des services), d’inciter les opérateurs de réseau à adopter des cadres exhaustifs de gestion des risques et d’encourager les fournisseurs à diversifier les chaînes d’approvisionnement et à en accroître la transparence (par exemple au moyen d’une plus grande traçabilité des composants et d’une certification de la sécurité numérique).