Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles 2025

1. Coût budgétaire du soutien public aux combustibles fossiles et incitations en faveur de la décarbonation

La meilleure façon de mesurer le soutien aux combustibles fossiles fait débat

La question de savoir comment mesurer au mieux le soutien aux combustibles fossiles est controversée. Si le cas des transferts budgétaires est relativement simple, celui du soutien apporté par le biais de dépenses ou exonérations fiscales est plus complexe, y compris dans le contexte des différentes incitations fournies par les pays au travers de leurs politiques globales d’imposition des différents produits énergétiques. Compte tenu de ces débats, cette section explique comment l’OCDE mesure le soutien aux combustibles fossiles dans le cadre de ses travaux.

Le soutien peut être appréhendé sous l’angle du coût budgétaire des mesures correspondantes...

Dans le cadre de son Inventaire des mesures de soutien pour les combustibles fossiles (ci-après « l’Inventaire »), l’OCDE collecte depuis 2013 des informations sur les politiques qui sont susceptibles d’encourager la production et la consommation de produits énergétiques fossiles par des transferts directs et des dépenses fiscales. L’Inventaire a pour objectif premier de renforcer la transparence en assurant un large recensement des politiques publiques qui peuvent conduire à une production et une consommation de combustibles fossiles plus élevées qu’en l’absence d’intervention des pouvoirs publics. Il met ainsi en lumière les pratiques des gouvernements qu’il peut être nécessaire de réformer dans l’optique de la transition vers la neutralité carbone. Les données sur les différentes mesures figurant dans l’inventaire sont recueillies auprès de sources gouvernementales officielles (dans les rapports budgétaires, par exemple ; voir section 5).

Les informations consignées dans l’Inventaire comprennent le coût budgétaire des mesures recensées, ce qui permet de rendre compte du traitement préférentiel accordé aux consommateurs et aux producteurs de combustibles fossiles au travers des transferts budgétaires directs et des recettes perdues du fait de l’application d’une fiscalité plus faible à ces combustibles. En outre, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) mesure le subventionnement des prix des produits énergétiques fossiles à partir du volume de ces produits qui est vendu à des prix inférieurs à ceux du marché, et dont la consommation est ainsi concrètement encouragée. Le coût budgétaire total du soutien aux combustibles fossiles obtenu en combinant les données de l’OCDE et de l’AIE intègre donc les coûts budgétaires de trois mécanismes de soutien : les transferts directs, les dépenses fiscales et le subventionnement des prix. Ce coût budgétaire montre à quel point le soutien pour les combustibles fossiles pèse sur la situation budgétaire d’un pays, à la fois sur les recettes et sur les dépenses, et met en lumière le montant des ressources budgétaires qui pourraient être réorientées vers d’autres objectifs de l’action publique (sections 2 et 5).

Les dépenses publiques et les pertes de recettes mesurent les coûts budgétaires des politiques de soutien qui sont susceptibles d’influencer les incitations en faveur de la décarbonation. Les politiques de ce type peuvent, par exemple, réduire les prix des produits énergétiques fossiles pour le consommateur final, et faire ainsi progresser la consommation de ces produits et les émissions de carbone et de polluants atmosphériques associées. En outre, la quantification des coûts budgétaires des mesures qui contribuent à un traitement favorable des combustibles fossiles peut apporter des informations utiles à l’appui des efforts menés pour s’attaquer à ces mesures de soutien à l’échelle internationale (par exemple, dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce1).

…et sous l’angle du taux effectif net sur le carbone, qui mesure les incitations globales en faveur de la décarbonation

Les taux effectifs nets sur le carbone de l’OCDE (ci-après les TEC nets) rendent compte des principales incitations fondées sur les prix en faveur de la réduction des émissions de carbone. Cet indicateur mesure la tarification du carbone de façon globale, en tenant également compte des mesures de soutien qui la font baisser (OCDE, 2021[1]). En combinant le coût budgétaire des mesures de soutien consignées dans l’Inventaire avec la base de données de l’OCDE sur la tarification du carbone et la fiscalité des énergies, le TEC net donne une estimation des taux effectifs marginaux sur le carbone, nets des transferts budgétaires directs qui réduisent les prix avant impôts des combustibles fossiles. Autrement dit, le TEC net mesure l’intensité des incitations en faveur de la décarbonation qui découlent de la conjonction des différentes politiques influant sur la tarification du carbone, dont les transferts budgétaires directs au titre des combustibles fossiles, les accises sur les produits énergétiques, les taxes carbone et les prix des droits d’émission dans le cadre des SEDE (sections 3 et 5).

Les deux conjugués brossent un tableau plus complet des politiques et des incitations relatives aux combustibles fossiles

Les deux indicateurs – coût budgétaire du soutien et TEC net – livrent deux points de vue complémentaires sur l’impact du soutien aux combustibles fossiles. Un point de vue budgétaire, d’abord, qui met en exergue le coût budgétaire des mesures donnant lieu à un traitement préférentiel de ces combustibles, et qui peut éclairer utilement les négociations sur la réduction de ces mesures. Un point de vue économique, ensuite, en ce que le TEC net mesure l’intensité de l’incitation en faveur de la décarbonation qui découle des politiques de tarification du carbone et des transferts budgétaires directs au titre des combustibles fossiles. Il est utile pour évaluer dans quelle mesure les efforts de tarification du carbone vont dans le sens de la transition vers la neutralité carbone. Le présent rapport résume les principaux résultats de la dernière mise à jour des deux ensembles de données et brosse ainsi un tableau plus complet de la nature et de l’ampleur du soutien aux combustibles fossiles (Encadré 1.1).

Encadré 1.1. Deux indicateurs pour mesurer l’impact du soutien aux combustibles fossiles

Ce rapport fait appel à deux indicateurs complémentaires pour analyser l’impact du soutien aux combustibles fossiles. Chacun d’eux présente certains avantages et appelle certaines mises en garde.

La section 2 repose sur la mise à jour 2025 de l’Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles, qui porte sur 49 pays.

• Les valeurs agrégées tirées de l’Inventaire qui sont présentées dans la section 2 de ce rapport correspondent toutes au coût budgétaire des mesures de soutien aux combustibles fossiles. Elles donnent des informations sur l’influence qu’exerce le soutien public aux combustibles fossiles sur la situation budgétaire des pays, en ce qui concerne tant les recettes que les dépenses, et mettent en lumière les mesures publiques dont la réforme pourrait être nécessaire et permettrait de dégager d’importantes ressources budgétaires pouvant être mises au service d’autres objectifs de l’action publique. Cela étant, le coût budgétaire ne peut pas être interprété comme un indicateur du degré auquel les politiques considérées sont favorables ou défavorables à la lutte contre le changement climatique, ni comme un indicateur du niveau du soutien aux combustibles fossiles.

• L’Inventaire présente les dépenses fiscales comme des estimations des recettes fiscales perdues par suite d’une disposition particulière du régime fiscal qui réduit les prélèvements fiscaux ou en reporte le paiement (par rapport au régime fiscal de référence du pays ou territoire) au profit des producteurs ou des consommateurs de combustibles fossiles. Par conséquent, (i) les estimations des dépenses fiscales peuvent augmenter soit parce que des avantages accordés (par rapport au système fiscal de référence) augmentent, soit parce que la valeur de référence elle-même augmente, et (ii) ces estimations ne se prêtent pas à des comparaisons internationales, dans la mesure où les systèmes fiscaux de référence sont propres à chaque pays.

• Les différentes mesures de soutien aux combustibles fossiles sont répertoriées dans l’Inventaire sans mention de leurs effets économiques ou environnementaux. Aucun jugement n’est donc porté sur l’inefficacité potentielle de ces mesures ou sur l’éventuelle nécessité de les réformer. En outre, même si le but est de recueillir des données complètes, l’Inventaire OCDE n’est pas exhaustif. Ainsi, il contient davantage d’informations pour les pays qui se montrent plus transparents dans leur documentation budgétaire. Cela ne signifie pas nécessairement que le montant du soutien est plus élevé dans ces pays que dans les autres, mais peut s’expliquer par le fait qu’ils font preuve d’une plus grande transparence en la matière.

La section 3 repose sur les estimations du taux effectif net sur le carbone (TEC net) actualisées en 2024, qui portent sur 79 pays.

• Les estimations du TEC net visent à mesurer le niveau de tarification appliqué par les pays aux émissions de GES via les accises sur les produits énergétiques, les taxes carbone, les prix des droits d’émission dans le cadre des SEDE et le soutien aux combustibles fossiles avant impôts. Elles donnent des informations sur le degré auquel les mesures de soutien public direct aux combustibles fossiles (assimilables à des prix négatifs du carbone), conjuguées aux instruments de tarification carbone explicite et aux taxes spécifiques sur la consommation d’énergie, se répercutent sur la situation économique d’un pays en termes d’efforts de tarification des émissions de carbone. L’accent est mis sur les instruments de tarification du carbone, et les politiques non fondées sur les prix qui sont susceptibles de modifier les incitations en faveur de la décarbonation, comme les normes, sont ignorées.

• Les estimations des TEC nets sont actualisées tous les deux ans. La section 3 repose donc sur le même ensemble de données que dans la publication précédente (OCDE, 2025[2]).

On trouvera dans la section 5 de plus amples détails sur les deux approches, y compris la liste des pays pris en compte.

Note relative aux pays pris en compte : Les États-Unis ont demandé que leurs données ne figurent plus dans les nouveaux rapports établis par l’OCDE sur les mesures de soutien pour les combustibles fossiles. Ils sont par conséquent ignorés dans ce rapport actualisé, y compris dans l’ensemble des données relatives aux années antérieures. Il convient d’en tenir compte dans toute comparaison par rapport aux versions précédentes du présent Inventaire.

Note

← 1.  Voir, par exemple, https://www.wto.org/french/tratop_f/envir_f/fossil_fuel_f.htm.