Examens environnementaux de l'OCDE : République slovaque 2024 (version abrégée)

Rapport

Examens environnementaux de l'OCDE

29 novembre 2024

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Évaluation et recommandations

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Description

Cette section présente les principaux résultats de l’Examen environnemental de la République slovaque. Y sont énoncées 29 recommandations destinées à aider le pays à progresser davantage dans la concrétisation de ses objectifs environnementaux et engagements internationaux. Le Groupe de travail de l’OCDE sur les performances environnementales a examiné et approuvé l'évaluation et les recommandations lors de sa réunion du 24 janvier 2024.

1. Vers un développement durable

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Relever les principaux défis environnementaux

La Slovaquie a fait des progrès en matière de découplage

La République slovaque est une petite économie ouverte qui a connu une croissance régulière entre 2010 et 2019. Après une forte contraction pendant la crise du COVID-19, le produit intérieur brut (PIB) a rebondi en 2021 et a légèrement progressé depuis (OCDE, 2023a). Malgré une lourde dépendance à l’égard des importations énergétiques en provenance de Russie, les mesures prises par le gouvernement ont contribué à réduire l’impact de la hausse des prix de l’énergie. L’économie devrait enregistrer une croissance de 1.1 % pour 2023, à la faveur des investissements soutenus par les fonds de l’UE, et de 1.8 % en 2024 grâce à une amélioration des résultats à l’exportation, avec des perspectives très incertaines.

Au cours de la période 2010-19, la Slovaquie a réduit sa consommation intérieure de matières, ses émissions de gaz à effet de serre (GES) et des principaux polluants atmosphériques, ainsi que, dans une moindre mesure, ses approvisionnements énergétiques et ses prélèvements d’eau douce (Graphique 1). En revanche, malgré une faible croissance démographique, la production de déchets municipaux a augmenté plus vite que le PIB, reflétant des niveaux de consommation accrus. Depuis 2019, le découplage a été moins évident. En 2021, les approvisionnements énergétiques et les émissions brutes de GES étaient supérieurs à leurs niveaux d’avant la pandémie.

Graphique 1. La Slovaquie est parvenue à découpler certaines pressions environnementales de sa croissance économique
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Le pays doit renforcer ses ambitions et ses efforts pour parvenir à la neutralité carbone d’ici 2050

Conformément à la législation de l’UE, la République slovaque a adopté le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat pour la période 2021-30 (PNEC) et la Stratégie de développement à faible intensité de carbone jusqu’en 2030, assortis d’une Vision à l’horizon 2050 afin de contribuer à atteindre les objectifs énergétiques et climatiques de l’UE à l’horizon 2030 et de parvenir à la neutralité carbone en 2050 (MHSR, 2019) (MŽP, 2020a). En 2023, le ministère de l’Environnement (MŽP) a présenté un projet de loi visant à inscrire dans la loi la neutralité climatique et à renforcer la planification stratégique à long terme par-delà les cycles politiques. Conformément aux meilleures pratiques internationales, ce projet de loi met en place des mécanismes de suivi et de mise en œuvre et prévoit des plans d’action climatique à l’échelle régionale et locale. Il reflète les objectifs 2030 du paquet législatif « Ajustement à l’objectif 55 » de l’UE, qu’il complète par des objectifs pour les secteurs non soumis au Système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE). Ces objectifs contribueraient à renforcer la responsabilité des administrations chargées de ces secteurs, mais il convient d’en réexaminer l’ambition et la cohérence. L’objectif en matière de croissance des émissions imputables aux transports semble incompatible avec l’objectif national de réduction globale établi pour les secteurs non visés par le SEQE-UE, vu que cette l’augmentation de ces émissions ne sera pas compensée par des réductions ciblées dans d’autres secteurs tels que les bâtiments, l’agriculture et les déchets.

La Slovaquie a respecté ses obligations au titre de la première et de la seconde phase du Protocole de Kyoto (Graphique 2). Le pays a également atteint son objectif 2020 pour les secteurs non soumis au SEQE-UE. Les projections nationales indiquent toutefois que le pays ne se trouve pas sur une trajectoire de neutralité carbone. La plupart des réductions des émissions à l’horizon 2030 devraient être imputables aux industries énergétiques et dans une moindre mesure aux procédés industriels, qui sont couverts par le SEQE-UE. Les émissions de GES des secteurs non soumis au SEQE-UE, notamment celui des transports, devraient augmenter au cours de la période 2020-30, même si des mesures supplémentaires venaient à être mises en œuvre. La baisse prévue de l’absorption nette de carbone compromet la réalisation de l’objectif du Règlement UTCATF (chapitre 2), tout comme celui d’atteindre la neutralité carbone. La Slovaquie procède actuellement à la révision de son PNEC, qu’elle devrait mettre à profit pour clarifier et renforcer les mesures envisagées pour parvenir à ses objectifs.

Graphique 2. La Slovaquie n’est pas sur une trajectoire de neutralité carbone
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Bien que prépondérante, la part des combustibles fossiles dans les approvisionnements énergétiques de la Slovaquie est inférieure à la moyenne OCDE (60 % contre 78 % pour l’OCDE) en raison de l’importance de l’énergie nucléaire. Le pays s’est engagé à éliminer progressivement l’extraction de charbon et les centrales au charbon dès 2023, et il accroît ses capacités nucléaires. Au cours de la dernière décennie, les énergies renouvelables (principalement issues des biocombustibles et de la valorisation énergétique des déchets) ont progressivement pris la place du charbon dans le bouquet énergétique du pays.

En 2020, les énergies renouvelables représentaient 17 % de la consommation finale brute d’énergie, dépassant l’objectif de 14 % fixé pour la Slovaquie par la Directive de l’UE sur les énergies renouvelables. Le pays devra toutefois accroître ses ambitions s’il veut respecter le nouvel objectif de 42.5 % d’énergies renouvelables établi pour l’ensemble de l’Union européenne à l’horizon 2030 (UE 2023/2413). L’objectif national de 23 % que la Slovaquie a proposé est tout juste suffisant pour contribuer au précédent objectif de l’UE, qui était de 32 %. De surcroît, les dernières projections nationales avec des mesures supplémentaires, indiquent qu’il ne sera possible de parvenir qu’à 19 % (MHSR, 2023).

Malgré l’amélioration de l’efficacité énergétique et la restructuration économique, l’intensité énergétique de l’économie slovaque est de 40 % supérieure à la moyenne de l’OCDE Europe du fait de sa large assise industrielle. La Slovaquie a atteint l’objectif qui lui était fixé pour 2020 par la Directive de l’UE sur l’efficacité énergétique, mais elle n’est pas en voie de respecter les exigences plus strictes établies pour 2030 (CE, 2023a). Depuis 2014, la consommation d’énergie a régulièrement augmenté, sauf pendant la crise du COVID-19, en particulier dans le secteur des bâtiments et des transports. Le Plan pour la reprise et la résilience (PRR) devrait contribuer au développement et à l’intégration des énergies renouvelables et favoriser les économies d’énergie.

La pollution atmosphérique demeure un problème sanitaire

Malgré des améliorations notables, les concentrations moyennes de particules fines (PM_2.5) en Slovaquie demeurent parmi les plus élevées de l’OCDE Europe. Le pays a fait l’objet de plusieurs procédures d’infraction dans le cadre de l’UE pour non-respect de la valeur limite pour les PM₁₀. La combustion de combustibles solides pour le chauffage domestique, les transports routiers et la production métallurgique constituent les principales sources de cette pollution (SHMU, 2021). En 2022, les normes de qualité de l’air de l’UE ont été dépassées pour les PM_2.5, les PM₁₀, le benzo[a]pyrène et l’ozone troposphérique (SHMU, 2023). La loi de 2023 sur la pollution atmosphérique, qui renforce les compétences des autorités locales, dont celle d’établir des zones à faibles émissions, devrait améliorer la gestion de la qualité de l’air.

La Slovaquie a rempli ses engagements de réduction des émissions au titre de la Directive NEC pour la période 2020-29. Elle est en voie d’atteindre ses objectifs pour 2030, seules les émissions d’ammoniac nécessitant des mesures complémentaires. La révision en 2023 de la loi sur les redevances liées à la pollution atmosphérique n’a néanmoins pas modifié le taux de taxe applicable à l’ammoniac. Le Programme national de lutte contre la pollution atmosphérique de 2020, qui doit être mis à jour en 2023, devrait modéliser les effets des différentes mesures pour déterminer quelles sont les plus efficaces par rapport aux coûts.

L’extension du réseau de traitement des eaux usées est un défi

La Slovaquie connaît de manière générale un faible stress hydrique, mais le changement climatique expose à un grave risque de sécheresse le sud-ouest du pays, qui abrite le principal réservoir d’eau potable. Les prélèvements d’eau douce sont modestes comparés aux autres pays de l’OCDE et sont dans l’ensemble demeurés stables au cours de la dernière décennie. La qualité des eaux de surface paraît supérieure à la moyenne de l’UE, mais il reste à faire pour assurer un bon état des eaux. L’agriculture (utilisation d’engrais et de pesticides), les modifications hydromorphologiques, les eaux usées non traitées, les sources ponctuelles de pollution et le changement climatique constituent les principales pressions qui s’exercent sur les masses d’eau.

La Slovaquie a amélioré le traitement des eaux usées, mais son taux de raccordement demeure parmi les plus faibles de l’OCDE et les systèmes d’assainissement individuels y sont plus répandus que dans le reste de l’UE. Il sera difficile de se conformer aux exigences plus strictes prévues dans le cadre de la révision en cours de la Directive européenne relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (DTEUR). Environ 28 % de la population vit dans des communes de moins de 2 000 habitants. Qui plus est, l’ensemble du territoire est considéré comme une zone sensible nécessitant un traitement avancé des eaux usées.

Conformément aux recommandations de l’OCDE (OCDE, 2019), la Slovaquie a élaboré un Programme national pour la mise en œuvre de la DTEUR pour définir les priorités. Elle estime à près de 1.6 milliard EUR les besoins d’investissement d’ici 2027 (MŽP, 2021a). Le programme est pour une large part tributaire des fonds de l’UE, mais près de la moitié de ces besoins ne sont cependant pas financés. Les tarifs des services d’eau sont trop faibles pour couvrir l’intégralité des coûts de fourniture de ces services et contribuer aux besoins de financement des infrastructures, surtout dans le cas des petites communes et des entités réglementées. L’OCDE a recommandé d’encourager le raccordement aux réseaux centraux d’assainissement, d’appliquer plus largement les principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur dans le secteur de l’eau et de tenir compte d’au moins une partie des coûts environnementaux et de celui des ressources dans les tarifs des services d’approvisionnement en eau et d’assainissement comme dans les redevances de prélèvement (OCDE, 2019). Le programme de politique de l’eau (Water Policy Concept) de la République slovaque prévoit une vaste réforme des instruments de tarification de l’eau d’ici 2030 (Gouvernement de la République slovaque, 2022). La Slovaquie devrait par ailleurs soutenir les communes qui disposent de ressources limitées, pour renforcer leurs capacités à exploiter et à entretenir les infrastructures d’eau et préparer et mettre en œuvre de nouveaux projets d’investissement. Un regroupement des services municipaux accroîtrait l’efficience opérationnelle et la viabilité financière du secteur.

La Slovaquie est en retard en matière de gestion des déchets

La Slovaquie produit légèrement moins de déchets municipaux par habitant que la moyenne de l’OCDE Europe (500 kg contre 520 kg en 2021). Bien que la collecte sélective se soit améliorée, la production de déchets municipaux a progressé plus vite que le PIB au cours de la dernière décennie, et 41 % de ces déchets finissent encore à la décharge (OCDE, 2023b). Malgré un cadre d’action relativement bien établi dans le domaine des déchets, la Slovaquie n’a pas atteint la plupart de ses objectifs pour l’année 2020 dans le domaine des déchets et ses progrès apparents en matière de recyclage sont sujets à caution (CE, 2023b). Le pays risque de ne pas respecter l’objectif pour 2025 d’assurer la préparation à la réutilisation et au recyclage de 55 % de ses déchets municipaux ni celui pour 2035 de ne pas mettre en décharge plus de 10 % de ses déchets municipaux. L’absence d’incitations économiques à trier les déchets recyclables et la fragmentation de la gestion des déchets ont entravé les progrès en ce domaine (CE, 2023b).

Malgré son découplage de la croissance économique, la consommation de matières devrait s’accroître de plus de 50 % d’ici 2050 par rapport aux niveaux de 2017 si elle reste sur sa trajectoire actuelle. Conformément aux recommandations formulées pour la République slovaque par la feuille de route conjointe OCDE-CE sur l’économie circulaire, le pays devrait renforcer l’utilisation des instruments économiques pour promouvoir une consommation et une production durables, grâce entre autres à un nouveau relèvement de la taxe de mise en décharge des déchets municipaux et à une réforme de la répartition de son produit ; à une amélioration des régimes de responsabilité élargie des producteurs ; à une extension de l’obligation d’appliquer les critères des marchés publics écologiques ; ainsi qu’à l’instauration de systèmes de tarification incitative (qui n’étaient mis en œuvre que par 6 % des communes en 2018) (OCDE, 2022a). Cette feuille de route recommande par ailleurs de promouvoir la circularité du secteur de la construction et de la filière de l’alimentation et des biodéchets.

Améliorer la gouvernance et la gestion de l’environnement

La Slovaquie a une vision du développement durable, mais l’intégration des politiques doit dépasser le niveau stratégique

La Vision et stratégie de développement de la Slovaquie à l’horizon 2030 constitue le cadre de référence pour la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030. L’Examen national volontaire 2023 fait apparaître de bonnes performances pour ce qui est de l’ODD 6 (eau propre et assainissement) et de l’ODD 7 (énergie propre et d’un coût abordable). Les progrès sont toutefois inégaux s’agissant de l’ODD 9 (industrie, innovation et infrastructure), de l’ODD 11 (villes et communautés durables) et de l’ODD 17 (partenariats pour la réalisation des objectifs) (Gouvernement de la République slovaque, 2023).

L’Examen national volontaire relève que, pour devenir une réalité, l’intégration des politiques doit dépasser le niveau stratégique. Plusieurs conseils interministériels ont été créés, dont celui chargé du Pacte vert pour l’Europe (qui est compétent en matière de politique climatique) et celui relatif au PRR. Ils ne semblent toutefois pas se réunir souvent. À la mi-2023, le gouvernement envisageait de fusionner les conseils chargés du Programme de développement durable à l’horizon 2030, du Pacte vert pour l’Europe et de la politique de cohésion afin d’améliorer la coordination dans le domaine du développement durable. La Slovaquie pourrait également envisager de créer un organe indépendant, tel que le Conseil pour la responsabilité climatique prévu dans le projet de loi sur le climat, ou de charger un organe existant d’évaluer la cohérence des politiques sectorielles avec les objectifs climatiques et d’en rendre compte. Le suivi de la mise en œuvre de la Stratégie de politique environnementale jusqu’en 2030 (MŽP, 2019), qui prend divers engagements environnementaux pour l’ensemble des secteurs, n’est pas clairement établi. En 2022, le ministère de l’Environnement a élaboré un plan de mise en œuvre mais ne l’a pas rendu public.

Les responsabilités en matière d’environnement sont fragmentées. Le ministère de l’Environnement supervise la protection du climat mais n’a aucun pouvoir en matière de politique énergétique et de foresterie. Ces compétences incombent au ministère de l’Économie et au ministère de l’Agriculture et du Développement rural (MPSR), respectivement. L’efficience énergétique des bâtiments relève de l’autorité du ministère des Transports. Les bureaux de district, qui sont des unités administratives locales de l’État, comportent des services chargés de la protection de l’environnement auxquels il appartient de mettre en œuvre la politique au niveau local. Ces services relèvent du ministère de l’Intérieur mais reçoivent des directives du ministère de l’Environnement. Depuis la réforme de l’administration publique de 2013, la formation et le soutien méthodologique dont bénéficient les services spécialisés des bureaux de district sont plus restreints.

Les effets de la réforme de l’évaluation environnementale et du système d’autorisations sont incertains

La Slovaquie s’attache actuellement à réformer l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) et le système d’autorisations environnementales afin de raccourcir les délais de délivrance, notamment pour les énergies renouvelables. Le ministère de l’Environnement avait prévu de dissocier l’autorisation au titre de la Directive relative aux émissions industrielles (DEI) du permis de construction, et de coupler le processus d’EIE et celui d’octroi de l’autorisation prévue par la DEI. Dans le cas des constructions simples, l’EIE et le permis de construire auraient fait l’objet d’une seule procédure intégrée. Ces réformes ont été remises en question par la réforme du droit de la construction, qui a également modifié les procédures d’EIE et d’octroi de l’autorisation au titre de la DEI. Il est certes nécessaire d’accélérer la délivrance des permis de construction (OCDE, 2024a), mais une modification de la législation en 2023 s’est attirée des critiques du fait d’une prise en compte insuffisante de l’environnement, d’une participation limitée du public ainsi que du manque de concertation interministérielle (Présidente Zuzana Caputova, 2023) (MŽP, 2023). Cette modification a été adoptée sans la signature du président. L’entrée en vigueur de la loi relative à la construction et de ses modifications (attendue en avril 2024) pourrait être reportée du fait des sérieuses réserves formulées par les parties prenantes.

La Slovaquie a amélioré les procédures d’analyse d’impact de la réglementation (AIR) (OCDE, 2020). Les lois adoptées selon la procédure ordinaire doivent obligatoirement faire l’objet d’une évaluation de leurs répercussions économiques, sociales et environnementales. Le pays fait bonne figure par rapport aux autres pays de l’OCDE pour ce qui est de l’association des entreprises à l’élaboration des lois et des réglementations, malgré une moindre consultation du public et des organisations non gouvernementales (ONG). Cependant, les AIR s’intéressent principalement aux répercussions sur le budget et sur les entreprises. Par ailleurs, de plus en plus de lois ont été adoptées selon une procédure abrégée, ou directement par le Parlement, ce qui réduit tant la qualité de la législation que celle des analyses d’impact, et limite la participation des parties prenantes. La mise en place au sein des ministères de services chargés de ces analyses constitue un pas dans le bon sens, bien qu’ils ne soient pas systématiquement associés à la prise de décision.

Le taux de non-respect de la législation environnementale demeure élevé

La Slovaquie manque à un nombre non négligeable des obligations qui lui incombent en vertu des directives de l’UE, en particulier dans les domaines de l’eau et des déchets. Le pays a récemment été déféré devant la Cour de Justice de l’UE pour avoir dépassé les normes de qualité de l’air, s’être abstenu de fermer les décharges non conformes et ne pas avoir respecté les directives Habitats et Oiseaux.

L’Inspection de l’environnement slovaque (SIŽP) et les bureaux de district veillent au respect de la législation environnementale nationale. En 2021, près de la moitié de toutes les inspections de la SIŽP ont constaté des cas de non-conformité (SIŽP, 2022). Les organismes de contrôle ont mis en lumière l’insuffisance des capacités de la SIŽP. Ils ont recommandé de mieux planifier les inspections en fonction des risques et de dissocier les fonctions de délivrance de permis de la SIŽP de celles d’inspection (IMPEL, 2019) (SAO, 2020). Les sanctions financières procurent il est vrai un surcroît de recettes à la SIŽP, mais leur montant se situe souvent à la limite basse de la fourchette prévue par la loi et n’est guère dissuasif (Dráb, Engeľ et Krištofóry, 2020).

Le seuil de dommages qui permet de distinguer les infractions administratives de celles de nature pénale peut créer une incertitude quant à savoir quelle est l’autorité compétente (Conseil de l’Union européenne, 2018). Aucune stratégie nationale de lutte contre les activités environnementales illicites susceptible d’aider à coordonner les efforts pour faire respecter la réglementation et à unifier les procédures n’a encore été adoptée (MVSR, 2020) (MŽP, 2022a). Depuis 2022, la Slovaquie s’est attachée à renforcer l’unité de police spécifiquement chargée de lutter contre la criminalité environnementale (CE, 2022a).

Le programme de l’État sur les sites contaminés 2016-21 n’a enregistré que de lents progrès (SAO, 2022). D’ici 2027, plus de 1 milliard EUR devra été consacré à la remédiation, dont 21 % proviendront des fonds de l’UE. Les principaux obstacles tiennent à la difficulté pour les autorités de district d’identifier les pollueurs ou les entités responsables ; à l’insuffisance des crédits budgétaires alloués par l’État ; à l’absence de délai légal pour décider quel ministère doit assurer la remédiation ; et à la longueur des procédures de passation des marchés publics.

Promouvoir les investissements et les instruments économiques pour une croissance verte

Le climat est une priorité du plan de relance mais le soutien des prix limite les incitations à économiser l’énergie

La Slovaquie a soumis son PRR, destiné à stimuler son économie dans le cadre du plan européen de relance « Next Generation EU » pour la période 2021-26. Le PRR est constitué de réformes et d’investissements bénéficiant de 6.4 milliards EUR de subventions1 (qui représentaient environ 6.4 % du PIB de 2021). La Slovaquie a consacré aux objectifs climatiques 45 % du budget de son PRR, part bien supérieure aux 37 % imposés par l’UE. L’efficience énergétique et la durabilité des transports sont des priorités essentielles. C’est une bonne chose, étant donné que les infrastructures ferroviaires ont bénéficié d’investissements sensiblement plus faibles que le réseau routier (0.2 % contre 1.1 % du PIB en 2021). La Slovaquie compte parmi les pays de l’UE dont la mise en œuvre du PRR progresse le plus rapidement. Toutefois, pour en assurer le succès, elle devrait veiller à ce que les autorités locales et régionales disposent de capacités administratives suffisantes et participent effectivement à sa mise en œuvre (CE, 2023a).

Entre 2022 et 2023, pour atténuer les effets de la crise énergétique, le gouvernement a adopté des mesures d’un montant équivalant à 3.3 % du PIB, niveau supérieur à la moyenne au sein de l’UE (OCDE, 2023 c). Il s’agit principalement de mesures de soutien non ciblées destinées à contenir la hausse des prix de l’énergie (par un plafonnement des prix de l’électricité et du gaz pour les entreprises, et des prix de l’électricité, du gaz et du chauffage pour les ménages). Ces mesures sont en partie financées par des taxes sur les bénéfices exceptionnels des fournisseurs d’énergie et par les fonds de cohésion de l’UE pour la période 2014-20 restés non utilisés. Elles n’en ont pas moins un coût budgétaire et limitent l’incitation à faire des économies d’énergie. Les considérations environnementales et les préoccupations budgétaires justifieraient un maintien de la fonction indicatrice des prix et un soutien des ménages les plus vulnérables à l’aide de mesures sans lien avec la consommation d’énergie. Il faudrait pour ce faire identifier les groupes de population qui auraient le plus besoin d’une telle aide. En 2023, l’Office de réglementation des industries de réseau a mis en place un groupe interministériel en vue d’établir d’un commun accord une définition opérationnelle de la pauvreté énergétique2 et de proposer des mesures pour s’y attaquer (URSO, 2023).

Une utilisation efficace des fonds de l’UE est fondamentale pour l’investissement vert

Environ 70 % des dépenses de protection de l’environnement (principalement des dépenses en capital) sont financées par les fonds de l’UE (MŽP/SAŽP, 2023). La Slovaquie figure parmi les principaux bénéficiaires des fonds de l’UE en proportion du PIB, mais l’utilisation de ces ressources financières demeure un défi (Graphique 3). Plusieurs facteurs expliquent le faible taux d’absorption des fonds pour financer les infrastructures environnementales et l’adaptation au changement climatique au cours de la période 2014-20. Il s’agit notamment du manque de souplesse en matière de réaffectation ; du grand nombre de petits projets axés sur la demande qui ont été remis en cause par la pandémie de COVID-19 et par la hausse des prix de construction ; des difficultés de mise en œuvre au sein du ministère de l’Environnement ; ainsi que de la longueur des procédures de passation des marchés publics (MIRDI, 2023).

Graphique 3. La Slovaquie bénéficie largement des fonds de l’UE, mais leur absorption demeure limitée
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La Slovaquie a rationalisé la gouvernance et la gestion des fonds de l’UE pour 2021-27 en établissant un seul programme opérationnel – « Programme Slovaquie » – dont la mise en œuvre est confiée à une seule autorité de gestion. Elle a modifié sa législation pour simplifier et accélérer les procédures de passation des marchés publics. Le renforcement des capacités, particulièrement au niveau local et régional, pourrait stimuler la mise en œuvre des réformes aussi bien que l’investissement (CE, 2021). La réforme en cours de la gestion des investissements pourrait aider à mieux planifier les projets et à donner la priorité à ceux qui offrent le meilleur rendement social (Haluš et al., 2023). La Slovaquie a accompli des progrès en matière d’identification des communes les plus vulnérables aux aléas climatiques (OCDE, 2023d). Elle devrait s’appuyer sur ces travaux pour définir des priorités s’agissant de l’investissement dans l’adaptation.

Le Fonds pour l’environnement finance environ 10 % des investissements publics dans le domaine de l’environnement, de l’eau en particulier. Le Fonds a récemment amélioré sa stratégie, sa gestion, ainsi que son évaluation des projets. La planification budgétaire a cependant été entravée par les limites imposées par le ministère des Finances à l’utilisation à des fins environnementales du produit de la vente aux enchères des quotas du SEQE-UE. Au cours de la période 2015-22, la part de ces recettes consacrée au financement de mesures environnementales n’a été que de 22 %, autrement dit bien inférieure aux 50 % requis par la Directive SEQE3 (CE, 2023 c). Une mise à jour de la législation en 2023 a ajusté les exigences minimales en matière d’utilisation des recettes de la vente aux enchères des quotas du SEQE-UE. Il devrait en résulter une augmentation de la part des recettes allouée à l’action environnementale.

La réforme fiscale verte doit être poursuivie

La stratégie de politique environnementale de la République slovaque jusqu’en 2030 (Envirostrategy 2030) prône une réforme fiscale verte neutre sur le plan budgétaire. En 2021, le gouvernement s’est engagé à accroître le rôle des taxes liées à l’environnement et à réexaminer les subventions en vue de promouvoir les comportements respectueux de l’environnement. En valeur réelle, le produit des taxes liées à l’environnement a augmenté jusqu’en 2019, sous l’impulsion de la consommation de carburants routiers, tandis que l’inflation érodait le taux des taxes sur les carburants. Il est ensuite demeuré à peu près stable avant de chuter en 2022, avec la surtaxe de l’électricité4. En pourcentage du PIB, le produit des taxes liées à l’environnement était en 2021 supérieur à la moyenne de l’OCDE Europe (2.5 % contre 2.1 %). Les taxes sur les produits énergétiques en représentaient une part prépondérante, alors que les recettes des taxes sur les véhicules, et sur la pollution et les ressources étaient bien inférieures à la moyenne de l’OCDE Europe.

Les prix du carbone sont peu élevés par rapport aux pays de l’UE. Avec un taux effectif sur le carbone (TEC5) d’un montant net moyen de 55 EUR par tonne de CO₂, la Slovaquie se situait en 2021 dans le tiers inférieur des pays de l’UE (OCDE, 2022b). Elle a certes fixé le prix d’environ 80 % de ses émissions de GES, mais seulement 21 % de celles-ci atteignaient un TEC net supérieur à 60 EUR par tonne de CO₂, le point de référence médian des coûts du carbone en 2020. Par ailleurs, l’incitation à réduire les émissions de GES créée par le TEC n’est pas cohérente selon les combustibles et les secteurs. La taxe sur le diesel est bien inférieure à celle sur l’essence, malgré la plus forte teneur en carbone du diesel et le coût de la pollution atmosphérique locale qu’il impose. Les ménages6 bénéficient d’exonérations des taxes sur l’électricité, le gaz naturel et le charbon. Les sources d’énergie utilisées pour la production d’électricité et la cogénération de chaleur et d’électricité ne sont pas taxées.

La décision de la Slovaquie de supprimer en 2023 les subventions en faveur de l’électricité produite à partir de charbon domestique doit être saluée. Au cours de la période 2011-21, le pays a subventionné l’utilisation de combustibles fossiles à hauteur de 308 millions EUR par an en moyenne, ce soutien bénéficiant principalement au charbon (Hricišínová et Boros, 2022). Le pays a recensé les subventions aux énergies fossiles et identifié celles qu’il convient de réformer : les prix réglementés de l’énergie, les subventions en faveur de la production d’électricité à partir de charbon domestique, et les exonérations de taxes sur l’énergie accordées aux ménages et aux entreprises à forte intensité énergétique. Il devrait s’appuyer sur ces travaux pour mener de l’avant cette réforme.

Depuis 2023, la taxe unique d’immatriculation est en partie établie en fonction des émissions du véhicule (norme EURO) plutôt que de son âge. C’est là une évolution positive qui favorisera le rajeunissement du parc automobile et la transition vers des véhicules plus propres. Cependant, le taux de la taxe annuelle sur les véhicules à moteur n’est pas différencié en fonction de leurs émissions (bien que les véhicules électriques en soient exonérés), et seules les entreprises ont à l’acquitter. Comme dans d’autres pays de l’OCDE, le traitement fiscal avantageux de l’utilisation des voitures de société à des fins personnelles encourage leur emploi (CE, 2022b). Les redevances kilométriques différenciées selon les émissions des véhicules et le lieu de conduite constituent le meilleur moyen de lutter contre la pollution de l’air au niveau local (van Dender, 2019). Seuls les poids lourds doivent s’acquitter d’un péage en fonction de la distance parcourue et de leurs émissions, et uniquement sur certains tronçons d’autoroute (ACEA, 2022). Ce système pourrait être étendu aux voitures, qui acquittent un montant forfaitaire.

La Slovaquie a réformé la taxe de mise en décharge (en 2018 et en 2022 pour les déchets industriels et les déchets de construction), et elle a établi une redevance d’utilisation des sacs plastiques légers (2018) et un système de consigne des canettes et des bouteilles en PET à usage unique (2022). Elle a également augmenté la taxe sur la pollution atmosphérique pour certains polluants. Cependant, les impacts environnementaux de ces réformes doivent encore être évalués. Il reste encore un certain chemin à parcourir avant qu’une réforme fiscale verte ne transfère le poids de la fiscalité du travail – qui est lourdement taxé en Slovaquie – aux activités préjudiciables à l’environnement.

Recommandations relatives au développement durable

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Relever les principaux défis environnementaux

Inscrire la neutralité climatique dans la législation nationale en établissant des trajectoires sectorielles cohérentes, de manière à renforcer la planification stratégique intégrée à long terme, à prévenir les infractions et à éviter les coûts à venir de l’inaction.
Regrouper les services municipaux de gestion de l’eau et des déchets afin d’en améliorer l’efficience opérationnelle et la viabilité financière.
Mettre en œuvre les principes de l’économie circulaire dans le secteur de la construction et la filière de l’alimentation et des biodéchets.

Améliorer la gouvernance et la gestion de l’environnement

Accroître la coordination interministérielle en matière de développement durable, par exemple en fusionnant les conseils analogues déjà en place ; envisager de créer un organisme indépendant chargé d’évaluer la cohérence des politiques sectorielles par rapport aux objectifs environnementaux et climatiques et de publier des rapports sur ce point.
Renforcer la coordination verticale de la formulation et de la mise en œuvre de la politique environnementale ; développer les capacités des bureaux de district et améliorer leurs directives dans le domaine de l’environnement.
Assurer une forte participation du public aux procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement et de délivrance des autorisations environnementales dans le cadre de la réforme du droit de la construction ; renforcer la prise en compte de la dimension environnementale et la consultation du public dans le cadre des analyses d’impact de la réglementation ; utiliser systématiquement les capacités analytiques disponibles lors de la réalisation des évaluations.
Promouvoir davantage le respect des exigences environnementales en adoptant une stratégie mobilisant l’ensemble de l’administration dans la lutte contre les activités illicites dans le domaine de l’environnement ; renforcer les capacités de l’Inspection de l’environnement slovaque, en distinguant ses fonctions en matière de délivrance de permis et d’inspection et en améliorant la planification des inspections en fonction des risques ; accroître les sanctions et faire en sorte que les amendes aient réellement un effet dissuasif.
Accélérer la dépollution des sites contaminés en lui consacrant suffisamment de ressources financières.

Promouvoir les investissements et les instruments économiques pour une croissance verte

Accélérer l’absorption des fonds de l’UE pour stimuler les investissements environnementaux ; simplifier et accélérer les procédures de passation des marchés publics, en instaurant des mesures de sauvegarde et une transparence appropriées ; renforcer les capacités de préparation des projets des bénéficiaires, en particulier au niveau local, notamment en développant la coopération intercommunale.
Passer systématiquement en revue les subventions déjà existantes comme celles qui sont envisagées, y compris les dispositions fiscales, en vue d’identifier et de réformer celles qui n’ont pas de justification économique, sociale et environnementale.
Continuer d’améliorer la gestion et la planification du Fonds pour l’environnement, et veiller à ce que ses dépenses soient conformes aux objectifs et aux besoins de la Slovaquie en matière d’environnement et de climat.
Poursuivre la réforme fiscale verte, en planifiant un ajustement régulier et transparent des taux pour tenir compte de l’inflation ; prendre en considération la teneur en carbone des combustibles dans les taxes sur l’énergie et maintenir les efforts pour éliminer les subventions aux énergies fossiles (telles que les exonérations de taxes sur l’énergie dont bénéficient les ménages) ; appliquer plus largement les principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur dans les secteurs de l’eau et des déchets (par exemple en augmentant la taxe sur la mise en décharge et en réformant la répartition de son produit).
Convenir d’une définition multidimensionnelle et opérationnelle de la pauvreté énergétique et réunir les données pertinentes pour cibler le soutien en faveur des plus vulnérables, tout en encourageant les économies d’énergie.
Limiter la dépendance à l’égard de la voiture : réorienter les investissements de la route vers le rail ; supprimer le traitement fiscal préférentiel accordé aux véhicules de société ; lier la taxe annuelle sur les véhicules à moteur aux émissions du véhicule et l’élargir aux voitures particulières ; étendre les redevances en fonction de la distance parcourue aux voitures de tourisme sur les autoroutes.

2. La biodiversité et les forêts dans le contexte du changement climatique

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État et tendances de la biodiversité

La riche biodiversité de la Slovaquie est menacée

La Slovaquie s’étend sur deux régions biogéographiques : les montagnes des Carpates et les plaines de Pannonie. Les forêts couvrent environ 40 % du territoire de la Slovaquie, ce qui en fait l’un des pays les plus boisés d’Europe. Les autres types d’écosystèmes dominants sont constitués de terres cultivées et de prairies (Černecký et al., 2021).

Les espèces et les habitats de la Slovaquie se trouvent dans un état de conservation défavorable. Environ 75 % des espèces et 60 % des habitats d’intérêt européen de la Slovaquie sont en médiocre ou mauvais état (AEE, 2021) (Graphique 4). Cependant, la part des espèces et des habitats en état défavorable n’a pas sensiblement évolué entre les périodes 2007-12 et 2013-18. Près de 25 % des vertébrés et 7 % des invertébrés sont menacés d’extinction. Environ 12 % des plantes non vasculaires (telles que les mousses) et 15 % des plantes vasculaires sont menacées (OCDE, 2023b).

Les principales pressions sur la biodiversité sont exercées par les pratiques agricoles non durables ; les espèces exotiques envahissantes (EEE) et les autres espèces problématiques ; l’exploitation forestière (en raison par exemple d’un volume important d’abattage accessoire dans certaines zones boisées) ; la fragmentation des habitats et l’imperméabilisation des sols, principalement du fait de l’expansion des infrastructures résidentielles, commerciales, industrielles et de transport ; ainsi que par des processus naturels tels que la succession écologique secondaire7. Ces pressions devraient persister (Černecký et al., 2020).

La biodiversité slovaque sera vraisemblablement exposée à des pressions croissantes du fait du changement climatique. La température annuelle moyenne de l’air s’est accrue de 1.7 °C depuis 1881. Les précipitations ont diminué dans le sud et augmenté dans le nord, alors que les risques de sécheresse et d’inondation s’accroissent (MŽP, 2022b). Les effets observés et attendus sur la biodiversité incluent un déplacement des zones de végétation et des aires de répartition des espèces, des modifications phénologiques, un risque d’extinction de certaines espèces caractérisées par une niche écologique étroite, ainsi qu’un risque accru d’EEE et d’infestations de ravageurs (tels que le scolyte). Les forêts de pins de montagne, les marais des contreforts, et les systèmes aquatiques, notamment ceux des montagnes, figurent parmi les écosystèmes les plus vulnérables (MŽP, 2022b).

Graphique 4. Une proportion non négligeable d’habitats et d’espèces se trouvent dans un état défavorable
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Les données et les connaissances sur la biodiversité se sont améliorées, mais il reste des lacunes

Le suivi de la biodiversité porte principalement sur les espèces et les habitats d’intérêt européen. Les données sur la biodiversité sont enregistrées dans le Système global de surveillance et d’information de la Slovaquie, qui est accessible au public et contient quantité d’informations sur l’environnement. Entre les périodes 2007-12 et 2013-18, ce suivi a contribué à remédier aux lacunes en matière de données, réduisant ainsi le pourcentage d’habitats et d’espèces dont l’état demeure inconnu. Il n’en reste pas moins des lacunes dans les connaissances et les données concernant les habitats d’eau douce, les poissons et, dans une moindre mesure, les amphibiens et les petits mammifères d’intérêt européen. La Slovaquie devrait combler ces lacunes et assurer un suivi systématique et à long terme des habitats et des espèces prioritaires. Ce suivi devrait par ailleurs être élargi aux autres espèces et habitats que ceux d’intérêt européen.

La Slovaquie est en retard par rapport aux autres pays de l’OCDE pour ce qui est du recensement des écosystèmes et de l’évaluation des services qu’ils procurent. D’importants progrès ont cependant été accomplis ces dernières années avec la publication de deux études : le Catalogue of Ecosystem Services of Slovakia (Mederly and Černecký, 2019) et The Value of Ecosystems and their Services in Slovakia (Černecký et al., 2021). Cette dernière constitue la première évaluation économique des services écosystémiques au niveau national.

La Slovaquie devrait poursuivre sur cette lancée et mener de l’avant les travaux sur la comptabilité du capital naturel en établissant un écosystème pilote comportant une comptabilité physique (étendue, condition, capacité) et monétaire. L’évaluation des services écosystémiques devrait être prise en compte dans la prise de décision (par exemple à travers une analyse coût-avantages) et contribuer à orienter l’action publique.

Cadre législatif, stratégique et institutionnel

La Slovaquie a renforcé sa législation dans le domaine de la biodiversité

La loi sur la protection de la nature et des paysages (543/2002) (ci-après « loi sur la nature ») constitue le principal texte législatif régissant la nature, les paysages et la conservation, ainsi que l’utilisation durable et la restauration de la biodiversité. Depuis 2010, la Slovaquie a modifié à plusieurs reprises la loi sur la nature. Les principales modifications apportées ont trait à la gouvernance et à la gestion des parcs nationaux et favorisent l’intégration de la biodiversité dans des pratiques forestières durables. Parmi les autres évolutions positives figurent l’adoption de lois régissant les EEE ainsi que l’accès aux ressources génétiques et le partage des avantages qu’elles procurent, tout comme les modifications apportées à la loi sur les forêts (voir ci-dessous).

Il serait possible de renforcer et de mettre à jour le cadre stratégique en matière de biodiversité

La protection et la gestion durable de la nature sont un pilier fondamental de la Vision et stratégie de développement à l’horizon 2030 (2021) de la Slovaquie et de sa Stratégie de politique de l’environnement jusqu’en 2030 (2019). Ces deux documents de stratégie définissent d’ambitieux objectifs qualitatifs et quantitatifs en matière de biodiversité. La Stratégie et plan d’action national pour la biodiversité (SPANB) 2014-20 était la principale stratégie en matière de biodiversité, mais elle est arrivée à expiration. La SPANB établissait une vision à l’horizon 2050, neuf objectifs pour 2020 ainsi que des mesures pour les atteindre. Ces objectifs étaient principalement qualitatifs et manquaient de spécificité.

La rédaction d’une nouvelle SPANB a débuté en 2019 et le texte devrait être adopté en 2024. En accord avec les bonnes pratiques, la SPANB devrait comporter une vision à long terme, un mandat, des objectifs spécifiques et mesurables, ainsi que des mesures d’accompagnement conformes au Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal de la Convention sur la diversité biologique et à la Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030.

La Slovaquie reconnaît la nécessité d’adopter une approche plus interactive et coopérative de l’élaboration de la SPANB pour l’après-2020 (MŽP, 2020b). Le ministère de l’Environnement prévoit de consulter le Groupe de travail sur la biodiversité institué au niveau national, qui est constitué des représentants de divers ministères, ONG et établissements universitaires. Ces acteurs et les autres parties prenantes, telles que les entreprises, les propriétaires fonciers et les gestionnaires des forêts, devront être associés dès un stade précoce à l’élaboration de la SPANB afin d’en garantir la bonne conception et de s’assurer de leur soutien à sa mise en œuvre.

En complément de la SPANB et afin de favoriser la concrétisation d’un objectif potentiel de restauration, la Slovaquie devrait envisager d’élaborer une stratégie de restauration de la nature dotée d’un financement spécifique. Environ 60 % des écosystèmes de la Slovaquie se trouvent dans un état dégradé, ce qui entraîne la perte de services écosystémiques d’une valeur d’environ 20 milliards EUR par an, tels que la régulation du climat, la prévention des inondations et l’approvisionnement en bois d’œuvre (Černecký et al., 2021). Leur restauration est néanmoins restée ponctuelle, sans progrès notable vers la réalisation de l’objectif de la SPANB 2014-20 de remettre en état au moins 15 % des écosystèmes dégradés au plus tard en 2020 (MŽP, 2020b). La stratégie pourrait déterminer quels sont les sites prioritaires (tels que les « types d’habitats prioritaires » de l’annexe 1 de la Directive Habitats de l’UE) et les mesures de restauration efficaces par rapport aux coûts, notamment celles qui contribuent à la réduction des risques de catastrophe, à la résilience face au changement climatique et à l’atténuation de ses effets. Elle devrait prendre en considération les priorités et les exigences établies pour le pays par le nouveau règlement de l’UE sur la restauration de la nature.

… et d’accroître les ressources allouées à la mise en œuvre du cadre stratégique

La mise en œuvre du cadre stratégique en faveur de la biodiversité est un enjeu essentiel. La Slovaquie a accompli des progrès notables s’agissant de certains des neuf objectifs de sa SPANB 2014-20 (concernant par exemple les EEE et l’accès aux ressources génétiques et le partage des avantages qu’elles procurent). Cependant, les progrès vers la plupart des objectifs ont été trop lents ou insignifiants (comme dans le cas de la restauration et de la protection des habitats et des espèces tributaires de l’eau) (MŽP, 2020b). Sur les 167 tâches prévues dans le plan d’action, 99 ont été pleinement mises en œuvre, 42 ne l’ont été que partiellement, et 26 pas du tout (MŽP, 2020c).

Le financement limité alloué à la biodiversité, l’insuffisance des capacités institutionnelles et le manque de coordination sur le terrain sont des obstacles à une bonne mise en œuvre. Les dépenses publiques consacrées à la protection de la biodiversité ont considérablement fluctué au cours de la période 2010-21. Elles sont tombées à 31.7 millions EUR en 2017 (0.09 % des dépenses publiques) et ont culminé à 98.8 millions EUR en 2021 (0.22 % des dépenses publiques) (OECD, 2023e). Les fonds de l’UE constituent une source essentielle de financement de la biodiversité (et plus généralement de la nature), mais ils remplacent trop souvent les financements nationaux au lieu d’en être un complément. Par ailleurs, la Slovaquie ne tire pas pleinement parti des fonds internationaux et ce ceux qui lui sont fournis par l’UE, les administrations centrales et locales ne disposant pas de capacités suffisantes pour assurer l’élaboration, le montage financier et la mise en œuvre des projets dans le domaine de la biodiversité.

Les difficultés d’obtention et de décaissement des ressources financières décrites au chapitre 1 se font intensément sentir s’agissant de la biodiversité. La Slovaquie aurait avantage à adopter une stratégie de financement ciblée qui lui permette d’appliquer une approche plus stratégique et systématique pour mobiliser et allouer des ressources en faveur de la protection de la biodiversité, de la nature et des paysages. Dans l’idéal, une telle stratégie devrait reposer sur une évaluation i) des besoins de financement de la biodiversité ; ii) des obstacles à l’efficacité de la dépense et des possibilités d’optimisation de l’efficacité-coût et de l’efficience des financements existants ; et iii) des priorités en matière de mobilisation de ressources complémentaires, et notamment de financements nationaux issus du secteur privé.

Zones protégées

Le réseau de zones protégées est étendu mais présente des lacunes

Les zones protégées (ZP) slovaques occupent une part du territoire national sensiblement supérieure à la moyenne OCDE. Avec plus de 37 % de sa superficie classée en zone protégée, la Slovaquie a amplement dépassé l’objectif de consacrer 17 % de son territoire aux ZP à l’horizon 2020 (Objectif 11 d’Aichi), tout comme celui d’atteindre 30 % en 2030 conformément au Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal (Objectif 3).

Au cours de la période 2011-21, la Slovaquie a classé de nouvelles ZP de faible étendue, dont 76 réserves naturelles couvrant 65 km² en vue de protéger ce qu’il reste des forêts anciennes du pays. Après un lent démarrage, le processus d’identification et de classement des sites Natura 2000 s’est accéléré depuis 2019. En 2022, la Slovaquie a publié des « principes de conservation des habitats d’intérêt européen et des habitats des espèces d’intérêt européen dans les sites d’importance européenne » (ŠOP, 2022).

La Slovaquie possède une multiplicité de systèmes de protection (nationaux, européens, internationaux) qui se superposent sans être toujours concordants, ce qui crée une certaine confusion parmi les parties prenantes, ainsi que des problèmes de gestion. Qui plus est, le réseau de ZP ne respecte pas les normes de bonnes pratiques établies par l’Union internationale pour la conservation de la nature. Par exemple, moins de 20 % de la superficie des parcs nationaux (et seulement 4 % de celle du Parc national du karst slovaque) bénéficient d’une protection stricte et les zones intégralement protégées sont morcelées.

L’absence de plans de gestion approuvés constitue une autre lacune du réseau de ZP. Plus de 90 % des ZP ne possèdent pas de plans de gestion en bonne et due forme. Un grand nombre des plans de gestion adoptés doivent encore être mis en œuvre (MŽP, 2020b) (ŠOP, 2023). Divers facteurs peuvent expliquer ce déficit de mise en œuvre, tels que des effectifs et des capacités financières limités : le nombre de salariés et la dotation budgétaire par tranche de 100 km² de parcs nationaux slovaques sont systématiquement inférieurs à la moyenne régionale8. Les effectifs ont toutefois augmenté dans le cadre de la réforme des ZP (MŽP, 2022c).

La Slovaquie a lancé une réforme des zones protégées qu’elle doit mener à son terme

La Stratégie de politique environnementale jusqu’en 2030 engage la Slovaquie à évaluer et améliorer son réseau de ZP. Elle fixe d’ambitieux objectifs d’extension des zones de non-intervention au sein des parcs nationaux à 50 % d’ici 2025 et à 75 % d’ici 2030. Ces objectifs pourraient toutefois ne pas être appropriés pour des parcs nationaux comportant de grandes superficies d’écosystèmes sensiblement modifiés qui nécessitent une gestion active pour atteindre les objectifs en matière de nature et de biodiversité. Pour ces parcs, la superficie de la zone de non-intervention peut être inférieure au seuil de 50 % (MŽP, 2019).

Une modification de la loi de 2021 sur la nature a renforcé les fondements juridiques du zonage des ZP. Elle a également créé neuf administrations des parcs nationaux indépendantes relevant du ministère de l’Environnement et chargées de la gestion, de l’administration et de la planification stratégique des parcs. Les terres domaniales situées dans les zones des parcs nationaux bénéficiant du plus haut degré de protection ont été transférées du ministère de l’Agricultre et du Développement rural à celui de l’Environnement. Le transfert des terres domaniales restantes est subordonné à l’achèvement du zonage des parcs nationaux.

L’achèvement du zonage des ZP en concentrant dans un premier temps les efforts sur les parcs nationaux constitue désormais une priorité. Deux tiers des parcs nationaux doivent encore faire l’objet d’un zonage. La tâche s’avère complexe en raison des tensions de longue date entre les propriétaires fonciers et l’État, des conflits entre les intérêts économiques (principalement liés à l’exploitation forestière) et ceux de la biodiversité, ainsi que de la forte proportion des terres des parcs nationaux qui relèvent encore de la propriété privée. Le morcellement de la propriété des terres, auquel la réforme foncière doit encore pleinement remédier, fait qu’il est difficile de dégager un consensus et de parvenir à un accord (MŽP, 2022c).

Une communication efficace, des processus participatifs et des incitations économiques seront nécessaires pour faciliter le zonage et la gouvernance des parcs nationaux. La réforme et le zonage des parcs nationaux restreignent l’exploitation forestière et les autres activités économiques, tout en créant de nouvelles perspectives d’emploi et d’activité. Des plans de développement similaires au plan de transition de la région de Nitra après la fermeture des mines, dont l’élaboration a été assurée en concertation avec les parties prenantes locales, pourraient faciliter la réforme des parcs nationaux. Leur viabilité à long terme pourrait par ailleurs être assurée en contribuant à la création d’économies locales durables dont les parcs nationaux tireraient avantage tout en leur étant eux-mêmes bénéfiques.

La règle de conditionnalité qui impose que le zonage des parcs nationaux soit achevé avant que les terres domaniales qui bénéficient de moindres degrés de protection soient transférées du ministère de l’Agriculture et du Développement rural à celui de l’Environnement constitue un obstacle supplémentaire au zonage. Elle permet aux opposants à la réforme des parcs nationaux de compromettre leur zonage afin de maintenir le statu quo. La Slovaquie devrait envisager de supprimer cette condition et de transférer au ministère de l’Environnement la gestion de l’ensemble des terres domaniales situées au sein des parcs nationaux, indépendamment de leur degré de protection et de l’état d’avancement du zonage, de manière à consacrer l’essentiel des efforts à la protection de ces sites.

Les parcs nationaux ont besoin d’une augmentation de leurs ressources financières pour pouvoir recruter davantage de personnel (forestiers/gestionnaires des terres, gardes, prestataires de services touristiques, etc.) et investir dans l’infrastructure des parcs (centres d’accueil des visiteurs, aménagement ou entretien des sentiers, etc.). Un financement public de base d’un volume suffisant, prévisible et à long terme leur serait essentiel mais leur fait actuellement défaut. Le financement public devrait être complété par un financement international et par des fonds de l’UE, ainsi que par les recettes propres des parcs nationaux.

Une nouvelle source de financement des ZP est apparue avec la mise à jour en 2023 de la loi 414/2012, qui autorise l’affectation du produit des ventes aux enchères des quotas du SEQE-UE au financement de mesures de séquestration du carbone dans les ZP. Cependant, les modalités et les conditions spécifiques de décaissement de ces fonds doivent encore être précisées. Il importe d’utiliser ces ressources efficacement de manière à maximiser les avantages procurés du point de vue de la biodiversité et du climat, et d’assurer la cohérence avec les nouveaux instruments reposant sur la législation de l’UE, tels que le cadre de certification de l’UE relatif aux absorptions de carbone.

Pour générer des recettes propres, les parcs nationaux pourraient avoir recours à divers mécanismes tels que des droits d’entrée, des taxes d’hébergement, l’octroi de concessions et des paiements pour les services écosystémiques (MŽP, 2022c), mais ils n’en ont pas encore tiré parti. Les droits d’entrée perçus dans la ZP du Parc national du Paradis slovaque (Slovenský Raj) constituent une exception notable. Leur montant demeure toutefois inférieur aux estimations du consentement à payer (MŽP, 2022c).

Intégration de la biodiversité

La Slovaquie éprouve des difficultés à concilier les intérêts de la biodiversité et ceux de la foresterie, mais elle s’oriente vers des modèles d’exploitation forestière plus durables

Les espaces forestiers couvrent environ 40 % du territoire de la Slovaquie et leur superficie s’est légèrement accrue depuis 2010. L’exploitation forestière a contribué pour 0.7 % à 0.9 % au PIB annuel au cours de la période 2010-22, une part plus élevée que dans la plupart des pays de l’OCDE. Elle emploie 73 000 personnes (FISE, 2022).

Malgré l’existence de quelques plantations en monoculture (de conifères principalement), les forêts sont pour la plupart diversifiées et composées d’essences naturelles. La proportion de feuillus s’accroît, ce qui constitue une évolution positive pour la biodiversité comme pour la résilience des forêts (MŽP/SAŽP, 2023). Les essences introduites couvrent moins de 3 % de la superficie forestière totale (MŽP, 2022d). La part des forêts régénérées naturellement a légèrement augmenté, représentant 60 % du matériel sur pied total en 2020 (FAO, 2020).

La composition en essences est certes diversifiée, mais tel n’est pas le cas de la structure par âge. Les peuplements forestiers matures de plus de 70 ans et les très jeunes (de moins de 20 ans) sont disproportionnellement représentés. Le manque de diversité de la structure par âge accroît la vulnérabilité des forêts aux perturbations biotiques (infestations par le scolyte, par exemple) et abiotiques (sécheresses ; dommages dus au vent, etc.), qui tendent les unes comme les autres à s’intensifier avec le changement climatique (MŽP, 2022d).

L’intensité de coupe est plus élevée que dans la plupart des pays de l’OCDE (OCDE, 2023f). Elle connaît une tendance de long terme à la hausse, qui devrait perdurer (MŽP, 2022d). C’est là une conséquence de l’augmentation des coupes planifiées à mesure que les peuplements forestiers parviennent à maturité, ainsi que des gros volumes d’exploitation forestière accessoire (coupes sanitaires et de récupération, par exemple) après des perturbations.

Toutes les forêts slovaques sont visées par des plans décennaux de gestion forestière destinés à promouvoir une foresterie durable. Cependant, certains de ces plans sont incompatibles avec les objectifs de gestion des zones protégées. Par ailleurs, les coupes sanitaires et de récupération ont abouti à un défrichage à grande échelle de l’habitat du grand tétras, une espèce menacée inscrite sur la liste Natura 2000. Pour y remédier, la Slovaquie a mis à jour sa législation en 2020 pour exiger que les plans de gestion des forêts fassent l’objet d’évaluations environnementales et habiliter les autorités environnementales à restreindre les coupes sanitaires et de récupération. La Slovaquie devrait veiller à une mise en œuvre efficace et efficiente de ces réformes, ainsi qu’à la compatibilité entre les plans de gestion des forêts et ceux des zones protégées.

La Slovaquie a en outre pris des mesures visant à mieux intégrer la biodiversité dans la foresterie, grâce à des modifications de la loi sur les forêts et de celle sur la nature. Ces modifications renforcent la cohérence entre ces deux lois et promeuvent une foresterie proche de la nature désormais pratiquée sur plus de 112 000 ha (MŽP/SAŽP, 2023). Le projet de Programme national forestier pour la période 2024-30 de la République slovaque fixe pour objectif que 25 % des forêts (soit 500 000 ha) fassent l’objet d’une gestion proche de la nature à l’horizon 2030. Un plan de développement de la foresterie proche de la nature et des conseils techniques aux forestiers concernant ces pratiques s’avéreraient utiles. La Slovaquie pourrait également imposer certains efforts et les orienter de telle sorte que les plans de gestion des forêts tiennent mieux compte des considérations de biodiversité, des services écosystémiques, ainsi que de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets.

Bien que la protection et la bonne gestion des forêts procurent des avantages multiples à la société (tels que des services hydrologiques et une régulation du climat), les propriétaires/gestionnaires des forêts n’ont guère d’incitation économique à offrir ces services. Le gouvernement a pris une initiative positive en mettant en place en 2017 un soutien à la foresterie pour les fonctions des forêts non productives. Cependant, ce dispositif n’a encore donné lieu à aucune action au-delà des exigences réglementaires, et il pourrait être amélioré (par exemple par une plus stricte application des critères et par une révision du calcul des paiements afin d’en améliorer l’efficacité-coût) (Báliková et Šálka, 2022). Le renforcement de ce mécanisme et le recours à d’autres instruments (tels que les paiements pour services écosystémiques) pour mobiliser des financements publics (par l’État et par l’Union européenne) et privés pourraient aider la Slovaquie à atteindre ses objectifs environnementaux dans le domaine de la gestion des forêts.

La Slovaquie devrait par ailleurs redoubler d’efforts pour développer la certification volontaire des forêts durables dans le cadre du Forest Stewardship Council (FSC) ou du Programme de reconnaissance des certifications forestières (PEFC). Bien que les deux tiers des zones forestières soient certifiés par le FSC ou le PEFC, la superficie globale bénéficiant d’une certification a tendance à diminuer depuis 2010.

Toutes les potentialités offertes à la biodiversité slovaque par la politique agricole commune n’ont pas été exploitées, mais cela paraît être en train de changer

Les terres agricoles couvrent près de la moitié de la Slovaquie, mais leur superficie a légèrement reculé au cours de la période 2010-21 (MŽP/SAŽP, 2023). Elles sont principalement constituées de terres arables (59 %) et de prairies permanentes (36 %). L’agriculture a apporté une contribution de 2 % à 3 % au PIB annuel depuis 2010 (OCDE, 2023e).

La biodiversité des paysages agricoles continue de régresser. Au cours de la dernière décennie, l’indice des oiseaux communs des milieux agricoles a diminué plus vite que la moyenne de l’UE (CE, 2023d). Les activités agricoles menacent plus de 60 % des habitats et 70 % des espèces d’intérêt européen (Černecký et al., 2020). La perte de diversité des paysages entraînée par la suppression de certains de leurs éléments (tels que les haies ou les arbres solitaires) et par la pratique de la monoculture constitue un problème majeur. Ce phénomène est exacerbé par l’importance de la taille moyenne des parcelles en Slovaquie (la plus élevée de toute l’Union européenne) (OneSoil, 2020), qui est une conséquence de la collectivisation et du remembrement des terres après la Seconde Guerre mondiale.

Certaines pratiques agricoles telles que le recours excessif aux engrais et aux pesticides industriels constituent également une menace pour la biodiversité. La consommation d’engrais azotés inorganiques (kg/ha) a augmenté de 20 % depuis 2011 et elle est supérieure à la moyenne de l’UE. L’application de pesticides (kg/ha) est plus faible que dans la plupart des pays de l’UE mais a connu une progression plus rapide. Au cours de la période 2011-21, l’utilisation de pesticides s’est accrue de 30 %. Les habitats et les espèces des prairies font en outre face à la menace que font peser la succession ligneuse et les espèces végétales exotiques envahissantes sous l’effet de l’abandon des terres et du recul du pâturage peu intensif (Černecký et al., 2020).

La politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne fournit d’importantes incitations à la conservation et à l’utilisation durable de la biodiversité sur les terres agricoles de la Slovaquie, mais toutes ses potentialités n’ont pas encore été exploitées (CE, 2020) (MŽP, 2020c). Les vastes champs en monoculture ont subsisté dans le cadre de la PAC et rares ont été les progrès accomplis s’agissant de la restauration des éléments du paysage (Gális, 2020). Les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) ont par ailleurs montré une efficacité inégale. À titre d’exemple, au cours de la période 2014-20, les mesures destinées à promouvoir les bordures de champ multifonctionnelles et à protéger les espèces menacées ont été sous-utilisées (CE, 2020) (MŽP, 2020c). En revanche, les mesures encourageant la protection des habitats des prairies et l’agriculture biologique ont donné de bons résultats (MŽP, 2020c). Le pourcentage des superficies agricoles en agriculture biologique a atteint 13.6 % en 2021, soit une proportion supérieure à la moyenne de l’UE et à l’objectif de la stratégie de politique environnementale à l’horizon 2030 (MŽP/SAŽP, 2023). Le Plan national d’action pour l’agriculture biologique fixe un nouvel objectif de 14 % d’ici 2027 (MPSR, 2023a).

Bien qu’il soit trop tôt pour en évaluer l’impact, le Plan stratégique 2023-27 relevant de la PAC établi par la Slovaquie est davantage axé sur la protection de la biodiversité et sur la concrétisation des autres objectifs environnementaux tels que l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets. Il ne reflète pas uniquement la modification et le durcissement des exigences de la PAC à la suite des négociations au sein de l’UE, mais aussi la manière dont la Slovaquie a transposé la PAC au niveau national – processus qui a compté sur une participation renforcée et plus efficace des parties prenantes.

La Slovaquie a modifié les critères d’octroi des paiements directs (premier pilier) de sorte que les hectares susceptibles d’en bénéficier puissent comprendre un plus grand nombre de particularités topographiques (terres improductives), et elle a renforcé les exigences environnementales pour l’obtention de ces paiements (autrement dit leur conditionnalité). Par ailleurs, le Plan stratégique alloue 560 millions EUR (28 % du premier pilier) à un programme écologique à l’échelle de toute l’exploitation (Whole-Farm Eco-Scheme) subdivisant les grandes parcelles de terre à l’aide de ceintures biologiques et préservant les éléments improductifs des paysages.

Parmi les autres mesures axées sur la biodiversité figurent des MAEC (relevant du second pilier) destinées à protéger la grande outarde, le spermophile et les prairies, et à gérer les habitats Natura 2000. Un soutien est également accordé à l’adoption ou au maintien des pratiques de l’agriculture biologique sur 14 % des terres agricoles. Le montant des paiements au titre du programme écologique et des MAEC est calculé avec soin et certifié par un organisme indépendant (MPSR, 2023b).

La Slovaquie devrait veiller à ce que le service de conseil agricole dispose de capacités suffisantes pour soutenir l’adoption et une mise en œuvre efficace du programme écologique et des MAEC, avec le concours des experts agricoles et environnementaux appropriés. Il importera également de suivre de près la mise en œuvre et les résultats des mesures environnementales, et de veiller au respect de la conditionnalité, en particulier dans les zones écologiquement importantes et vulnérables.

Pour continuer à promouvoir les résultats positifs de la PAC du point de vue de la biodiversité, la Slovaquie devrait envisager d’utiliser le mécanisme de flexibilité pour accroître la part du pilier 1 allouée au programme écologique à l’échelle de toute l’exploitation (Whole-Farm Eco-Scheme) et pour transférer des financements du pilier 1 aux MAEC relevant du pilier 2. Il pourrait également être utile de concentrer les efforts sur les MAEC axées sur les résultats (OCDE, à paraître). La Slovaquie devrait en outre continuer à renforcer et diffuser les connaissances relatives aux pratiques agricoles respectueuses de la biodiversité et climatocompatibles, notamment dans le cadre du Partenariat européen d’innovation pour la productivité et le développement durable de l’agriculture.

Au-delà des paiements de la PAC et de la conditionnalité, la Slovaquie pourrait également envisager de prendre d’autres mesures pour promouvoir la nature et la biodiversité dans le secteur de l’agriculture. Le Fonds foncier slovaque pourrait par exemple insérer dans les baux agricoles une clause imposant des mesures spécifiques en faveur de la biodiversité dans des zones clés telles que les ZP. Le prix du bail pourrait par ailleurs être fixé à un niveau avantageux lorsque des obligations supplémentaires sont imposées aux agriculteurs. Par ailleurs, pour maîtriser l’augmentation de l’utilisation des pesticides, la Slovaquie pourrait établir des seuils économiques en vue d’orienter la décision d’y avoir ou non recours. Pour limiter les effets négatifs des engrais, il conviendrait de renforcer les analyses de la teneur en nitrates et le contrôle du respect des normes en la matière dans les zones menacées par les nitrates (conformément à ce qui est prévu dans la stratégie de politique environnementale).

La transition énergétique slovaque doit être cohérente avec les engagements en matière de climat et de biodiversité

La Slovaquie a pris d’importantes mesures pour remédier aux pressions du secteur énergétique sur la biodiversité. En particulier, l’Agence d’État pour la protection de la nature, les ONG et les entreprises de transport d’électricité ont uni leurs efforts pour réduire les impacts des lignes électriques sur la biodiversité. En outre, en 2018, la Slovaquie a supprimé les subventions aux bioénergies qui contribuaient à une exploitation non durable de la biomasse, et elle a introduit des critères de durabilité de la biomasse.

Des problèmes persistent. La Slovaquie a reçu une lettre de mise en demeure de la part de la Commission européenne pour ne pas avoir procédé à une évaluation environnementale stratégique (EES) de son plan national relatif à l’utilisation de l’hydroélectricité (CE, 2022 c). L’EES ne portait que sur 4 des 37 petites centrales hydroélectriques visées par le plan. Par ailleurs, s’agissant des projets, les autorités ont omis d’effectuer les EIE requises pour plusieurs centrales hydroélectriques déjà construites, alors que les directives-cadres sur l’EIE et sur l’eau en imposent la réalisation.

S’étant tardivement tournée vers l’énergie solaire et éolienne, la Slovaquie pourrait tirer des enseignements de l’expérience des autres pays afin d’exploiter au mieux les synergies et de réduire au minimum les incidences négatives de ces technologies sur la protection de la biodiversité (OCDE, 2024b). Les impacts directs, indirects et cumulés sur la biodiversité devraient être estimés dans le cadre des évaluations environnementales, et des efforts devraient être déployés pour les réduire efficacement. L’identification des zones où la production d’énergies renouvelables présenterait peu de risques pour la biodiversité (telles que les terres agricoles abandonnées ou les zones de friche) pourrait contribuer à réduire les impacts sur la biodiversité et les retards de mise en œuvre des projets, tout en permettant d’accélérer la délivrance des permis. La Slovaquie devrait également tirer pleinement parti des possibilités d’intégration de panneaux solaires dans l’environnement bâti.

La Slovaquie s’est fixé pour objectif d’établir des critères de durabilité pour toutes les sources d’énergies renouvelables dans le cadre de sa stratégie de politique environnementale jusqu’en 2030 (Envirostrategy 2030). Ces critères doivent encore être définis pour le solaire photovoltaïque et pour l’énergie géothermique. L’industrie considère que les critères applicables à l’énergie éolienne, dont l’adoption remonte à plus d’une dizaine d’années, constituent un obstacle à l’investissement (WindEurope, 2022). Il serait utile de revoir ces critères pour vérifier leur conformité à l’état actuel des connaissances et leur adéquation au but poursuivi. Le pays pourrait également évaluer dans quelle mesure des outils d’aide à la décision (tels que des cartes de vulnérabilité écologique et des orientations en la matière) seraient nécessaires pour aider les entreprises du secteur des énergies renouvelables, les responsables de la planification énergétique et les autorités de contrôle à mettre en œuvre les critères applicables aux énergies renouvelables.

L’intégration de la biodiversité a progressé lentement dans les autres secteurs

La prise en compte de la biodiversité dans les décisions d’infrastructure s’améliore, mais elle n’est pas systématique. Parmi les évolutions positives figurent le suivi des impacts des transports sur les changements d’affectation des terres, le renforcement de la gouvernance des EEE, la meilleure connaissance des routes migratoires des grands mammifères affectés par les infrastructures de transport, et la prise en compte des considérations relatives à la biodiversité, et plus largement à la nature, dans la stratégie de politique des transports jusqu’en 2030 (MŽP, 2020c).

Pour contribuer à remédier aux impacts des infrastructures sur la biodiversité, la Slovaquie pourrait envisager de se donner explicitement pour objectif que les aménagements d’infrastructures n’entraînent « aucune perte nette » de biodiversité, voire dans l’idéal qu’elles procurent un « gain net positif » de ce point de vue. Elle pourrait favoriser la réalisation de cet objectif en mettant en place un dispositif national de compensation des atteintes à la biodiversité. Il serait essentiel qu’un tel dispositif bénéficie d’une bonne gouvernance et qu’il mette en œuvre les meilleures pratiques (OCDE, 2016). Cela implique notamment un respect absolu de la hiérarchie des mesures d’atténuation : éviter, puis réduire au minimum les impacts résiduels et restaurer/rétablir la biodiversité sur le site considéré avant de procéder à leur compensation.

Un tourisme mal régulé a fait peser des pressions sur les écosystèmes de la Slovaquie et sur les services qu’ils procurent, en particulier dans les ZP. Dans le même temps, il n’a pas été pleinement tiré parti des avantages qu’un écotourisme durable peut offrir du point de vue de la biodiversité, aussi bien qu’aux économies et aux populations locales. Au niveau stratégique, la Slovaquie a commencé à y remédier à travers sa Stratégie de politique environnementale jusqu’en 2030 (Envirostrategy 2030) et l’élaboration de son Plan stratégique pour le développement du tourisme vert. Elle a également favorisé un renforcement des liens entre le tourisme et la biodiversité dans le cadre de l’initiative Centralparks d’Interreg et du Programme de coopération transfrontalière entre la République slovaque et la Hongrie (MŽP,2020 c).

Dans tous les secteurs, les entreprises pourraient jouer un rôle plus actif dans le programme d’action de la Slovaquie en faveur de la biodiversité. Il n’existe aucun mécanisme formel permettant un dialogue entre les administrations et les entreprises sur les questions de biodiversité, et leur collaboration est restée limitée. En sus de fournir aux entreprises des indications claires sur l’orientation de l’action publique, la Slovaquie pourrait envisager d’établir une plateforme multipartite sur les entreprises et la biodiversité afin de communiquer avec les entreprises et de faciliter le partage des bonnes pratiques. Elle pourrait également prendre part à la Plateforme européenne des entreprises et de la biodiversité, qui ne compte aucun membre slovaque.

Atténuation du changement climatique, adaptation à ses effets et biodiversité

Malgré les nouvelles mesures, les projections indiquent que la Slovaquie n’atteindra pas ses objectifs UTCATF pour 2030

Le secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie) de la Slovaquie absorbe plus de GES qu’il n’en émet. Cependant, les absorptions nettes de carbone suivent une tendance à long terme à la baisse (Graphique 5). Cette situation est principalement due à la diminution des volumes absorbés par les forêts, imputable à la structure par âge déséquilibrée des peuplements forestiers et à l’augmentation des coupes planifiées et effectives (voir ci-dessus) (MŽP, 2022b ; MŽP, 2022d). Les absorptions par les prairies et les produits ligneux récoltés (PLR) connaissent également une tendance à la baisse.

Graphique 5. Les absorptions de GES dues à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie ont diminué
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Le Règlement UTCATF révisé (UE 2023/839) fait obligation à la Slovaquie d’accroître les absorptions nettes de GES dans le secteur UTCATF de 504 kilotonnes d’équivalent dioxyde de carbone (kt éq. CO₂) d’ici 2030 par rapport à leur niveau moyen au cours de la période 2016-18. D’après les projections de la Slovaquie, les absorptions nettes de GES dans le secteur UTCATF subiront une diminution d’ici 2030, même si des mesures complémentaires sont mises en œuvre. Ces mesures complémentaires pourraient par exemple prendre la forme d’une modification de la composition en essences des forêts, du boisement des terres agricoles inexploitées, d’une augmentation de la contribution des produits en bois à longue durée de vie (PLR), d’un accroissement de la séquestration du carbone dans les sols agricoles, et de la préservation et de la restauration des prairies (MŽP, 2022b).

La Slovaquie devra rapidement et pleinement mettre en œuvre les mesures prévues en vue de renforcer les absorptions et de réduire les émissions du secteur UTCATF. Elle devra également identifier et mettre en œuvre des mesures complémentaires dans l’ensemble des secteurs d’utilisation des terres si elle veut atteindre ses objectifs. S’agissant des espaces forestiers, qui ont la plus forte incidence sur les absorptions de GES, l’ajustement des volumes de récolte (par exemple en réduisant les taux de prélèvement ou en modifiant les périodes de rotation) pourrait être le moyen le plus efficace d’accroître les absorptions à court terme (Barka, Priwitzer et Pavlenda, 2020). Il pourrait cependant compromettre l’atténuation à long terme en retardant le passage à des peuplements forestiers plus stables et plus résilients (voir ci-dessous). Des efforts sont en cours pour améliorer la modélisation et les méthodes d’estimation de l’impact des mesures pour les différentes catégories d’utilisation des terres, afin de les hiérarchiser en conséquence.

La Slovaquie a adopté un cadre stratégique global en matière d’adaptation

La Slovaquie a adopté une Stratégie nationale d’adaptation (SNA) en 2014 et une stratégie actualisée en 2018 (MŽP, 2018). La SNA établit un cadre institutionnel et un mécanisme de coordination en vue de promouvoir l’adaptation. Un Plan national d’adaptation (PNA) adopté en 2021 définit sept domaines prioritaires avec des objectifs et des mesures spécifiques à court terme (2021-23) et à moyen terme (2024-27)9 (MŽP, 2021b). La SNA et le PNA mettent l’accent sur une approche intégrée de l’adaptation et couvrent tous les domaines liés à l’adaptation.

Les mesures d’adaptation en faveur de la biodiversité et les solutions fondées sur la nature sont intégrées dans la SNA comme dans le PNA. Le PNA définit sept mesures visant à soutenir la biodiversité et les services écosystémiques dans le cadre du domaine de priorité « environnement naturel et biodiversité », au nombre desquelles le renforcement des réseaux de ZP ; le suivi des impacts du changement climatique sur la biodiversité et sur les services écosystémiques ; et la lutte contre la propagation des EEE. Des mesures impliquant la gestion durable et la restauration des écosystèmes sont également intégrées dans d’autres domaines de priorité tels que la protection des ressources en eau (restauration des plaines inondables et des zones humides, par exemple), l’exploitation forestière adaptée (conversion des monocultures en peuplements proches de la nature et protection des forêts contre les agents biotiques et abiotiques, entretien des jeunes peuplements forestiers, étude et suivi des forêts primaires, notamment), et l’agriculture durable (promotion des terres agricoles en mosaïque et des habitats adaptés aux pollinisateurs, entre autres).

La Slovaquie doit tirer parti des synergies entre la biodiversité, l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets, tout en remédiant à leurs antagonismes potentiels

Diverses mesures pourraient offrir simultanément des avantages du point de vue de la protection de la nature et de la biodiversité, de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets. Par exemple, la diversification de la composition en essences et de la structure par âge des forêts à travers une plantation ciblée et une foresterie proche de la nature accroîtrait la résilience à long terme des forêts. Il s’ensuivrait une diminution du risque d’émissions de GES dues à un recul du couvert forestier. La restauration et la protection des zones humides, y compris les tourbières, pourraient sécuriser les stocks de carbone qu’elles recèlent, réduire les effets des sécheresses et des inondations, et fournir un habitat aux espèces qui vivent dans ce type de milieux.

Des antagonismes peuvent également exister. Par exemple, dans certains contextes, les projets de boisement pourraient accroître les absorptions à court terme mais être préjudiciables à la biodiversité. La résilience des écosystèmes et les objectifs d’atténuation à long terme pourraient s’en trouver compromis. La récolte des peuplements forestiers d’âge uniforme – surtout des monocultures – peut être indispensable pour passer à une foresterie plus résiliente et proche de la nature qui offre des avantages du point de vue de l’adaptation, de la biodiversité et à plus long terme de l’atténuation. Elle pourrait toutefois réduire la séquestration du carbone à court terme. Ces antagonismes doivent être évalués et il doit y être remédié avec soin au moyen de stratégies et de politiques nationales et de plans de gestion adaptés aux conditions locales.

Les stratégies adoptées par la Slovaquie reconnaissent de plus en plus les synergies entre la biodiversité et le changement climatique, mais il reste à en tirer parti dans la pratique. Il faudra pour ce faire mettre en œuvre une panoplie de mesures efficace, ainsi qu’une approche intégrée du financement et de l’exécution des projets. Le PRR pour la Slovaquie offre une plateforme dans ce sens et alloue 159 millions EUR aux efforts d’adaptation en mettant l’accent sur la protection de la nature et de la biodiversité. Ces efforts porteront principalement sur la réforme de la planification des paysages, sur la gestion de l’eau et sur la gestion des parcs nationaux.

La planification des paysages offre une approche intégrée permettant de promouvoir les objectifs climatiques et de biodiversité. Elle y contribue en préservant et en restaurant les particularités topographiques indispensables pour la rétention de l’eau ; en procurant des habitats et des corridors écologiques ; et en favorisant la séquestration et le stockage du carbone. Les bases méthodologiques de la planification des paysages ont certes été solidement établies dans le cadre de la Planification écologique des paysages et du Système territorial de stabilité écologique, mais encore faut-il les mettre en œuvre. Une loi sur la planification des paysages a été élaborée, mais elle n’a pas été adoptée.

Le ministère de l’Agriculture et du Développement rural de la Slovaquie a lancé une nouvelle initiative – la « Banque du carbone et de l’eau » – pour améliorer l’état et la qualité des eaux et des sols, tout en ayant un impact positif sur le climat, le cycle de l’eau et la biodiversité. Ce dispositif inclut un fonds climatique pour les sols doté de nouvelles sources de financement, un système de surveillance et d’information sur les sols, ainsi qu’un programme de certification des banques du carbone et de l’eau. À mesure que ce programme prend de l’ampleur, la Slovaquie devrait veiller à ce que les pratiques et les mesures de sauvegarde requises soient en place pour assurer l’efficacité-coût et l’intégrité environnementale.

Pour finir, il sera important pour la Slovaquie de surveiller et d’évaluer de quelle manière les synergies entre l’atténuation, l’adaptation et la biodiversité sont exploitées dans la pratique ; de mieux comprendre comment les espèces et les services écosystémiques réagissent au changement climatique ; et d’éclairer la gestion adaptative.

Recommandations sur la biodiversité et les forêts dans le contexte du changement climatique

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Cadre stratégique et institutionnel pour la biodiversité

Adopter une Stratégie et un plan d’action national pour la biodiversité (SPANB) comportant une vision à long terme, un mandat, et des objectifs spécifiques et mesurables conformes au Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal et à la Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030. Élaborer un plan national de restauration des écosystèmes établissant quels sont les sites prioritaires et les mesures de restauration efficaces par rapport aux coûts.
Établir un plan national pour le financement de la biodiversité en vue de mobiliser des ressources publiques et privées et d’en promouvoir une utilisation efficiente et efficace par rapport aux coûts. Développer les capacités des administrations centrales, régionales et locales à assurer l’élaboration, le montage financier et la mise en œuvre des projets dans le domaine de la nature et de la biodiversité.
Renforcer les données et les informations ainsi que leur utilisation dans la prise de décision : remédier aux lacunes qui demeurent dans les données et les connaissances concernant les habitats et les espèces à haute valeur de conservation ; promouvoir la comptabilité du capital naturel ; créer des outils et des compétences pour intégrer les valeurs des services écosystémiques dans l’élaboration et l’évaluation des politiques.

Réforme des zones protégées

Renforcer et simplifier le réseau de zones protégées, en s’alignant sur les bonnes pratiques internationales. Donner la priorité au zonage des parcs nationaux, et notamment à l’agrandissement et au regroupement des secteurs faisant l’objet d’une protection stricte. Adopter et mettre en œuvre des plans de gestion des zones protégées (conformément à l’objectif de l’UE d’assurer une gestion efficace des zones protégées à l’horizon 2030).
Renforcer les capacités des administrations des parcs nationaux et de l’Agence d’État pour la protection de la nature à gérer efficacement les zones protégées, à soutenir les approches participatives et à communiquer avec les parties prenantes locales. Envisager d’engager des médiateurs professionnels pour faciliter le zonage.
Établir des plans de développement des parcs nationaux et adapter les plans de développement régional en vue de promouvoir des économies locales durables qui tirent un bénéfice des objectifs des parcs nationaux en matière de biodiversité tout en s’y conformant.
Résoudre la question de la propriété des terres au sein des zones protégées : réviser la condition imposée par la Loi sur la nature qui exige que le zonage soit approuvé avant que certaines terres domaniales puissent être transférées au ministère de l’Environnement ; accélérer les efforts pour acheter, louer ou échanger les terres privées situées dans des zones protégées.
Accroître le volume et la prévisibilité des financements publics alloués aux parcs nationaux et augmenter les recettes propres des parcs nationaux au moyen de droits d’entrée d’un montant adéquat, de paiements pour services écosystémiques, de taxes touristiques et d’autres mesures appropriées.

Intégrer la biodiversité dans les politiques et les pratiques sectorielles

Adapter les pratiques forestières afin de mieux favoriser la conservation de la nature et s’adapter au changement climatique : exiger et orienter la prise en compte des considérations relatives à la biodiversité, aux services écosystémiques et au changement climatique dans les plans de gestion des forêts et dans leur évaluation ; donner plus d’ampleur à la foresterie proche de la nature et aux mesures destinées à protéger les jeunes arbres des ongulés ; renforcer les incitations économiques en faveur des propriétaires et gestionnaires des terres et des forêts et promouvoir la certification des forêts.
Accroître la diversité des paysages agricoles, grâce notamment à une réduction de la taille des parcelles, et adopter des pratiques agricoles respectueuses de la biodiversité : promouvoir et favoriser la mise en œuvre du programme écologique et des MAEC ; se servir du mécanisme de flexibilité de la PAC pour accroître le financement des mesures en faveur de la biodiversité ; veiller au respect de la conditionnalité ; tirer parti des autres possibilités qui s’offrent aux pouvoirs publics outre les paiements de la PAC.
Concilier la transition énergétique avec les objectifs en matière de biodiversité, de ressources en eau et de climat : évaluer les impacts cumulés sur la biodiversité et y porter remède dans le cadre de la planification des énergies renouvelables ; identifier les zones où une accélération du déploiement du solaire et de l’éolien n’entraînerait que peu de risques écologiques ; définir/adapter les critères de durabilité des énergies renouvelables.
Se donner pour objectif que les projets d’infrastructures ne se soldent par aucune perte nette ou qu’ils procurent un gain net. Étudier la possibilité de mettre en place un dispositif national de compensation des atteintes à la biodiversité pour soutenir cet objectif, veiller au respect scrupuleux de la hiérarchie des mesures d’atténuation.

Liens entre biodiversité et climat

Redoubler d’efforts pour accroître les absorptions nettes du secteur UTCATF dans toutes les catégories d’utilisation des terres, conformément aux engagements contractés auprès de l’UE par la Slovaquie à l’horizon 2030. Exploiter les synergies et remédier aux éventuels antagonismes entre la biodiversité, l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets, ainsi qu’entre les mesures d’atténuation à court terme et celles à long terme.
Promouvoir une planification intégrée des paysages pour améliorer la rétention de l’eau, les stocks de carbone et l’habitat des espèces au moyen de corridors biologiques, de ceintures de végétation et d’autres infrastructures vertes/bleues. Examiner, actualiser et mettre en œuvre les méthodologies établies dans le cadre de la Planification écologique des paysages et du Système territorial de stabilité écologique (Územný systém ekologickej stability – ÚSES), en particulier pour ce qui est de l’application du Plan stratégique relevant de la PAC.
Suivre et améliorer les connaissances relatives aux impacts du changement climatique sur la biodiversité et les services écosystémiques, afin de mieux tenir compte des considérations climatiques et faciliter la gestion adaptative, en particulier dans les zones protégées, l’agriculture et la foresterie.

Références

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Annexe 1. Mesures prises pour mettre en œuvre certaines des recommandations de l’Examen environnemental de la République slovaque de 2011

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Recommandations	Mesures prises
Chapitre 1 Vers un développement durable
Consolider la plateforme de coopération interinstitutionnelle et étendre ses activités à la conception et à l’évaluation stratégiques des politiques relatives au changement climatique, à l’énergie et aux transports ; renforcer le système de suivi de la mise en œuvre des mesures de réduction des émissions de GES, en y incluant les coûts économiques et financiers afférents, dans l’optique d’en évaluer globalement le rapport coût-efficacité et de l’améliorer.	Plusieurs conseils interministériels ont été établis pour assurer la coordination stratégique. Au nombre figurent notamment les conseils chargés du Programme de développement durable à l’horizon 2030 ; du Pacte vert pour l’Europe (compétent en matière de politique climatique) ; du plan pour la reprise et la résilience (PRR) ; et de la politique de cohésion 2021-27. À la mi -2023, le gouvernement envisageait de fusionner certains de ces conseils afin d’améliorer la coordination dans le domaine du développement durable. Un groupe d’analyse spécialisé a procédé à une vaste étude des effets exercés sur l’économie et l’environnement slovaques par la législation « Ajustement à l’objectif 55 ». Un autre a collaboré à l’élaboration du plan d’économies d’énergie dans le secteur public, dans le cadre de la crise énergétique. Ce sont toutefois là des initiatives ponctuelles. Le projet de loi sur le climat envisage la création d’un « Conseil de la responsabilité climatique ».
Évaluer l’efficience et l’efficacité des taxes liées à l’environnement à réaliser les objectifs environnementaux qu’elles visent, ainsi que leur cohérence avec les autres instruments économiques.	La stratégie de politique environnementale de la République slovaque jusqu’en 2030 (Envirostrategy 2030) prône une réforme fiscale verte neutre sur le plan budgétaire. Un document conjoint le l’OCDE et du ministère de l’Environnement (MŽP) datant de 2020 examine le recours aux instruments économiques à des fins environnementales en Slovaquie et propose un certain nombre de possibilités de réforme par domaine de l’environnement. La Slovaquie a réformé la taxe de mise en décharge (en 2018 et en 2022 pour les déchets industriels et les déchets de construction), et elle a établi une redevance d’utilisation des sacs plastiques légers (2018) et un système de consigne des canettes et des bouteilles en PET à usage unique (2022). Elle a également augmenté la taxe sur la pollution atmosphérique pour certains polluants. Cependant, les impacts environnementaux de ces réformes doivent encore être évalués. Le transfert du poids de la fiscalité de telle sorte qu’il ne pèse plus tant sur le travail que sur les activités préjudiciables à l’environnement n’a pas été assuré.
Envisager de restructurer la fiscalité des produits énergétiques utilisés dans les secteurs non couverts par le SCEQE, en y incorporant une composante fondée sur les émissions de CO2 ; étudier la possibilité d’augmenter le taux d’imposition du gazole pour rendre la fiscalité des carburants automobiles cohérente avec les objectifs de lutte contre le changement climatique.	Les taxes sur les produits énergétiques ne tiennent pas compte des dommages climatiques entraînés par l’utilisation des combustibles. Elles sont d’un niveau modeste par rapport aux autres pays de l’UE. Les taxes sur les carburants ont baissé en termes réels. La taxe sur le diesel demeure bien inférieure à celle sur l’essence.
Continuer à éliminer progressivement les subventions en faveur du charbon et les avantages fiscaux au titre de l’énergie consommée par les ménages et les industries à forte intensité énergétique, dans l’optique de favoriser l’évolution des modes de consommation de l’énergie et de contribuer à l’assainissement des finances publiques.	La Slovaquie a recensé l’ensemble des subventions aux énergies fossiles et identifié celles qu’il convient de réformer. Le pays s’est engagé à mettre fin en 2023 aux subventions en faveur de l’électricité produite à partir de charbon domestique. Les exonérations de taxes sur l’énergie accordées aux ménages et aux entreprises à forte intensité énergétique demeurent. Entre 2022 et 2023, pour atténuer les effets de la crise énergétique, le gouvernement a adopté des mesures d’un montant équivalant à 3.3 % du PIB. Il s’agit principalement de mesures de soutien non ciblées destinées à contenir la hausse des prix de l’énergie.
Envisager d’étendre la taxe annuelle de circulation aux voitures particulières et lier son assiette aux performances environnementales des véhicules, en particulier les émissions de carbone et les autres émissions susceptibles de présenter des risques pour la santé humaine en zone urbaine.	Le taux de la taxe annuelle sur les véhicules à moteur n’est pas différencié en fonction de leurs émissions (bien que les véhicules électriques en soient exonérés), et seules les entreprises ont à l’acquitter.
Étendre aux voitures les péages routiers appliqués actuellement aux véhicules lourds en fonction des distances parcourues et de leurs émissions.	Seuls les poids lourds doivent s’acquitter d’un péage en fonction de la distance parcourue et de leurs émissions, et uniquement sur certains tronçons d’autoroute. Les voitures acquittent un montant forfaitaire.
Accélérer la modernisation des infrastructures ferroviaires, améliorer les services de transport public et développer les modes de transport autres que routiers.	Les infrastructures ferroviaires ont bénéficié d’investissements sensiblement plus faibles que le réseau routier. Le ministère des Transports a publié en 2022 un plan d’investissement dans les infrastructures ferroviaires. Les transports durables constituent une priorité dans le PRR de la Slovaquie, qui subventionne la modernisation des lignes de chemins de fer, de tramway et de trolleybus, la construction de pistes cyclables et le déploiement des stations de recharge des véhicules électriques.
Évaluer périodiquement la valeur ajoutée apportée par le Fonds pour l’environnement et le Fonds pour le recyclage à l’aune de leur efficience économique et de leur efficacité environnementale, eu égard à leurs objectifs ; réfléchir aux possibilités d’ajustement des objectifs et du fonctionnement de ces fonds, sans omettre l’hypothèse de leur suppression à terme. Améliorer l’efficacité avec laquelle le pays participe au SCEQE et utilise les mécanismes de flexibilité prévus pas le Protocole de Kyoto, en assurant la transparence des transferts de quotas d’émissions et de l’utilisation des recettes, ainsi que la mise en œuvre complète du fonds d’investissement vert.	Le Fonds pour le recyclage a été aboli en 2016 lors de l’instauration du système de responsabilité élargie des producteurs. Le Fonds pour l’environnement a récemment amélioré sa stratégie, sa gestion, ainsi que son évaluation des projets. La planification budgétaire a cependant été entravée par les limites imposées par le ministère des Finances à l’utilisation à des fins environnementales du produit de la vente aux enchères des quotas du SEQE-UE. Au cours de la période 2015-22, la part de ces recettes consacrée au financement de mesures environnementales n’a été que de 22 %. Une mise à jour de la législation en 2023 devrait accroître le pourcentage du produit des ventes aux enchères affecté à l’environnement. Depuis 2021, comme les autres États membres de l’UE à faible revenu, la Slovaquie bénéficie du Fonds de modernisation (financé par le produit de la vente aux enchères des quotas du SEQE-UE), dont elle tire parti pour moderniser son système énergétique et pour renforcer son efficacité énergétique. En 2013, la République slovaque a vendu 7 millions de droits d’émission non utilisés dans le cadre de l’article 17 du Protocole de Kyoto. Ces recettes ont été utilisées pour financer le programme SlovSEFF III, qui a apporté un soutien aux projets d’amélioration de l’efficacité énergétique et d’utilisation de sources d’énergie renouvelables jusqu’en 2022.
Renforcer la capacité à attirer, absorber et allouer efficacement les fonds européens à vocation environnementale.	Au cours de la période 2014-20, la Slovaquie s’est caractérisée par un faible taux d’absorption des fonds structurels à vocation environnementale. Le pays a rationalisé la gouvernance et la gestion des fonds de l’UE pour 2021-27 en établissant un seul programme opérationnel, le « Programme Slovaquie », dont la mise en œuvre est confiée à une seule autorité de gestion. La Slovaquie a modifié sa législation pour simplifier et accélérer les procédures de passation des marchés publics. La réforme en cours de la gestion des investissements publics pourrait aider à mieux planifier les projets et à donner la priorité à ceux qui offrent le meilleur rendement social. Les capacités globales des communes et l’efficience de leurs dépenses sont limitées en raison de leur taille modeste.
Développer des capacités d’analyse économique à l’appui de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique d’environnement ; renforcer la coopération entre l’Office statistique de la République slovaque, le ministère de l’Environnement et les autres ministères et organismes concernés pour développer une comptabilité environnementale.	La République slovaque a mis en place des services d’analyse tels que le Département de l’optimisation des ressources au sein du ministère des Finances ou l’Institut de politique environnementale, un organisme indépendant sous l’égide du ministère de l’Environnement. Ces services ne sont toutefois pas systématiquement associés à la prise de décision. D’importants progrès ont cependant été accomplis ces dernières années avec la publication de deux études : le Catalogue of Ecosystem Services of Slovakia (2019) et The Value of Ecosystems and their Services in Slovakia (2021).
Concevoir une nouvelle stratégie environnementale faisant partie intégrante de la stratégie de développement socio-économique de la République slovaque ; faire en sorte que l’administration chargée de l’environnement soit stable, spécialisée, efficace et ouverte, dédiée à la poursuite d’objectifs environnementaux ambitieux.	La stratégie de politique environnementale de la République slovaque jusqu’en 2030 (Envirostrategy 2030) approuvée en 2019 prend divers engagements environnementaux pour tous les secteurs. En 2022, le ministère de l’Environnement a élaboré un plan de mise en œuvre mais ne l’a pas été rendu public. Des indicateurs ont été mis au point pour suivre les progrès accomplis dans certains domaines de la stratégie de politique environnementale.
Poursuivre la rationalisation et la simplification des procédures de délivrance des autorisations et l’intégration des procédures d’inspection ; concevoir une politique explicite visant à garantir le respect de la réglementation stipulant les priorités en la matière et les principes d’application des sanctions ; renforcer les activités de promotion de la conformité auprès des petites et moyennes entreprises. Faire en sorte que les procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement et d’évaluation environnementale stratégique soient pleinement conformes au droit de l’UE, notamment en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice.	La Slovaquie s’attache actuellement à réformer l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) et le système d’autorisations environnementales. Le ministère de l’Environnement a prévu de dissocier l’autorisation au titre de la Directive relative aux émissions industrielles (DEI) du permis de construction, et de coupler le processus d’EIE et celui d’octroi de l’autorisation prévue par la DEI. Dans le cas des constructions simples, l’EIE et le permis de construire pourraient faire l’objet d’une seule procédure intégrée. Ces réformes ont été remises en question par la réforme du droit de la construction, qui a également modifié les procédures d’EIE et d’octroi de l’autorisation au titre de la DEI. Une modification de la législation en 2023 s’est attiré des critiques du fait d’une prise en compte insuffisante de l’environnement, d’une participation limitée du public ainsi que du manque de concertation interministérielle. L’entrée en vigueur de la loi relative à la construction et de ses modifications (attendue en avril 2024) pourrait être reportée du fait des sérieuses réserves formulées par les parties prenantes. Aucune stratégie nationale de lutte contre les activités environnementales illicites n’a encore été adoptée. Depuis 2022, la Slovaquie s’est attachée à renforcer l’unité de police spécifiquement chargée de lutter contre l’écodélinquance.
Établir un mécanisme de dialogue permettant au ministère de l’Environnement et aux ONG de se rencontrer régulièrement, dans l’optique de renforcer la concertation et la coopération.	Parmi les exemples de collaboration couronnée de succès, il convient de mentionner l’élaboration de la stratégie de politique environnementale (Envirostrategy), de la feuille de route pour une économie circulaire, du programme de politique de l’eau (Water Policy Concept) et du plan stratégique 2023-27 relevant de la Politique agricole commune (PAC). Une « tripartite verte » permet que les suggestions et commentaires formulés par les ONG nourrissent l’élaboration des politiques environnementales.
Concevoir des mesures efficaces par rapport à leur coût pour réduire les émissions atmosphériques des secteurs en expansion (par exemple transports, chauffage domestique) et leurs incidences potentielles sur la santé en zone urbaine.	La Slovaquie respecte déjà les engagements de réduction des émissions contractés dans le cadre de la Directive NEC pour la période 2020-29. Elle est en voie d’atteindre ses objectifs pour 2030, seules les émissions d’ammoniac nécessitant des mesures complémentaires. Les mesures prises dans le cadre du Programme national de lutte contre la pollution atmosphérique de 2020 (en cours de révision) incluent notamment des subventions pour les véhicules utilisant des carburants de substitution, des inspections des véhicules ; des mesures de soutien à l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments ; et le remplacement des systèmes de chauffage et des vieilles chaudières aux combustibles fossiles par des options à faibles émissions. Les coûts ne sont indiqués que pour un nombre limité de mesures. La loi de 2023 sur la pollution atmosphérique, qui renforce les compétences des autorités locales, dont celle d’établir des zones à faibles émissions, entraînera vraisemblablement une meilleure gestion de la qualité de l’air. Le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat pour la période 2021-2030 (en cours de révision), la stratégie à long terme de rénovation des bâtiments et le PRR ont d’importantes retombées bénéfiques sur la qualité de l’air.
Réexaminer et adapter les dix plans de gestion de l’eau par sous-bassin pour accroître les synergies entre les politiques (notamment de l’agriculture, de la distribution de l’eau, de l’assainissement, de l’aménagement du territoire et des paysages, de la prévention des inondations, de la conservation de la nature et de l’adaptation au changement climatique) ; parachever les dispositifs institutionnels de gestion des bassins hydrographiques dans l’optique de garantir une consultation suffisante des parties prenantes et une mise en œuvre efficace à l’échelle des sous-bassins.	Des plans de gestion de district hydrographique (PGDH) ont été élaborés conformément à la Directive-cadre de l’UE sur l’eau. Les troisièmes PGDH (2022-27) incluent des trains de mesures destinées à remédier aux principales pressions : la pollution organique, la pollution par des nutriments et des substances prioritaires, ainsi que les modifications hydromorphologiques. Les sécheresses et les pénuries d’eau entraînées par le changement climatique font également l’objet de mesures visant à en atténuer l’incidence. Le ministère de l’Environnement a élaboré les PGDH en coopération avec toutes les parties prenantes et les projets de PGDH ont été soumis à une évaluation stratégique des impacts. En 2022, la Slovaquie a adopté le Programme de politique de l’eau (Water Policy Concept) jusqu’en 2030 et dans la perspective de 2050 afin d’intégrer les instruments de planification de l’eau et de créer des synergies avec les politiques sectorielles. Ce Programme a été élaboré de manière participative et inclusive.
Procéder à une évaluation complète du déficit actuel d’infrastructures de distribution d’eau et d’assainissement, ainsi que des mesures à prendre pour atteindre les objectifs et de leurs coûts ; sur cette base, concevoir une stratégie réaliste visant les objectifs de l’UE dans le secteur de l’eau, notamment en ce qui concerne l’assainissement, et prévoyant des priorités précises, un plan stratégique de financement de la réalisation des objectifs et des propositions de réformes institutionnelles du secteur de la gestion de l’eau ; mettre en évidence les mesures permettant d’accroître le taux de raccordement aux réseaux de distribution et d’assainissement.	La Slovaquie a établi des plans de développement de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement pour la période 2021-27. Les besoins d’investissement pour mettre en œuvre de la Directive européenne relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et améliorer l’approvisionnement public en eau ont été estimés à 1.6 milliard EUR et 660 millions EUR, respectivement, d’ici 2027. Ces plans sont largement tributaires des fonds de l’UE et mettent en évidence des déficits d’investissement de 750 millions EUR pour le traitement des eaux usées et de 370 millions EUR pour l’approvisionnement en eau. Les tarifs des services d’eau sont trop faibles pour couvrir l’intégralité des coûts de fourniture de ces services et contribuer aux besoins de financement des infrastructures, surtout dans le cas des petites communes et des entités réglementées. Le programme de politique de l’eau (Water Policy Concept) prévoit une vaste réforme des instruments de tarification de l’eau d’ici 2030.
Renforcer les mesures destinées à réduire les risques d’inondation et leurs conséquences, en privilégiant des mesures préventives en matière d’aménagement du territoire et des paysages, des options (écosystémiques) et des technologies peu onéreuses.	Des plans de gestion des risques d’inondation dans les sous-bassins ont été élaborés en 2015 sur la base d’une première évaluation des risques d’inondation en 2011 et de la cartographie de ces risques établie par la suite. Des plans de gestion des risques d’inondation mis à jour ont fait l’objet de consultations en novembre 2023.
Repenser les instruments économiques appliqués à la gestion des déchets, pour qu’ils incitent davantage à minimiser les déchets, à les valoriser et à éviter leur mise en décharge.	Bien que la collecte sélective se soit améliorée, la production de déchets municipaux a progressé plus vite que le PIB au cours de la dernière décennie, et 41 % de ces déchets finissent encore à la décharge. La Slovaquie a réformé la taxe de mise en décharge (en 2018 et en 2022 pour les déchets industriels et les déchets de construction), et elle a établi une redevance d’utilisation des sacs plastiques légers (2018) et un système de consigne des canettes et des bouteilles en PET à usage unique (2022). Depuis la réforme de 2018, toutes les communes sont tenues de s’acquitter de la taxe de mise en décharge, même si elles disposent d’un centre d’enfouissement sur leur territoire (ce qui constituait auparavant un motif d’exonération). Si tel est le cas, les communes bénéficient toutefois d’une compensation financée par le produit de cette taxe. Cela affaiblit l’incitation à éviter la mise en décharge des déchets et réduit le soutien dont pourraient bénéficier le tri et le recyclage des déchets municipaux. Par ailleurs, la réforme ne prévoit pas d’ajustement des taux de la taxe pour les déchets municipaux à partir de 2021 (ni après 2024 pour les déchets industriels et ceux du secteur de la construction). La feuille de route conjointe OCDE-CE sur l’économie circulaire pour la République slovaque recommandait au pays de renforcer l’utilisation des instruments économiques, grâce entre autres à un nouveau relèvement de la taxe de mise en décharge applicable aux déchets municipaux et à une réforme de la répartition de son produit ; à une amélioration des régimes de responsabilité élargie des producteurs ; ainsi qu’à l’instauration de systèmes de tarification incitative.
Mettre en œuvre le programme de l’État sur les sites contaminés, en appliquant, le cas échéant, le principe pollueur-payeur à leur assainissement, donner la priorité aux sites qui font courir le plus de risques à la santé humaine et à l’environnement, et garantir le financement à long terme de la remise en état des sites orphelins.	Le programme de l’État sur les sites contaminés n’a enregistré que de lents progrès.
Chapitre 2 La biodiversité et les forêts dans le contexte du changement climatique
Concevoir une stratégie complète des zones protégées en accord avec l’objectif Natura 2000, en faisant participer tous les acteurs concernés et en tenant compte des avantages et des coûts des différentes options ; développer le système d’information pour la protection de la nature et de la biodiversité.	Aucune stratégie spécifiquement axée sur les zones protégées et conforme aux objectifs des sites Natura 2000 n’existe. Cependant, la plupart des informations en la matière figurent dans le Cadre d’action prioritaire pour Natura 2000, ainsi que dans la Stratégie et plan d’action national pour la biodiversité (SPANB), qui repose sur la Convention sur la diversité biologique et sur la stratégie de politique environnementale de la République slovaque jusqu’en 2030 (Envirostrategy 2030). Le ministère de l’Environnement a élaboré et soumis au gouvernement le Programme national sur la protection des zones humides (mis à jour tous les six ans), ainsi que ses plans d’action (établis pour une durée de trois ans). Des réformes de la législation au cours de la période 2015-21 ont permis de mieux associer les parties prenantes à la gouvernance des zones protégées, notamment à travers les conseils des parcs nationaux. Depuis 2016, l’Agence d’État pour la protection de la nature s’est attachée à mettre en place un système commun de suivi et d’information visant à sauvegarder la nature et la biodiversité, en concentrant les efforts sur les habitats et les espèces d’importance européenne. L’éventail de données qu’il contient est progressivement élargi. Cette base de données devra être encore étoffée de manière à couvrir d’autres espèces et habitats, en concertation avec les autres secteurs liés à la protection de la biodiversité.
Recourir davantage aux instruments économiques existants pour protéger la biodiversité et en utiliser de nouveaux, en particulier les paiements au titre des services écosystémiques.	Le recours aux instruments économiques pour protéger la nature demeure insuffisamment répandu. Des droits d’entrée sont actuellement perçus dans le Parc national du Paradis slovaque (Slovenský raj) aux endroits qui attirent le plus de visiteurs. L’idée de faire de même dans d’autres parcs nationaux a été envisagée mais n’a pas été mise en pratique. Une étude de l’Institut pour la politique environnementale a recommandé d’étendre les droits d’entrée aux autres parcs nationaux, d’appliquer une taxe sur l’hébergement et de donner plus d’ampleur aux paiements pour services écosystémiques. Les paiements pour services écosystémiques restent à mettre en œuvre à plus grande échelle. Cependant, en 2017, la Slovaquie a établi un nouveau dispositif de subvention – le « soutien à la foresterie pour les fonctions des forêts non productives » – pour encourager une sylviculture durable et une gestion forestière proche de la nature. Des paiements agroenvironnementaux liés à la biodiversité sont par ailleurs prévus par la PAC. Le ministère de l’Agriculture (MPSR) a adhéré en 2022 à l’idée que les sols constituent un « réservoir d’eau et de carbone ». L’objectif est d’évaluer et de financer les services écosystémiques procurés par les sols et les paysages, en tenant compte des objectifs de neutralité carbone et d’adaptation au changement climatique du programme « Ajustement à l’objectif 55 ».
Mieux intégrer la protection des paysages à l’aménagement du territoire ; réfléchir à des mécanismes permettant de faire payer au secteur du tourisme les services rendus par la gestion des paysages ; concevoir une méthode d’évaluation permettant d’estimer les paiements à verser aux propriétaires fonciers et aux agriculteurs en contrepartie des services écologiques qu’ils assurent.	La Slovaquie a poursuivi ses efforts pour promouvoir la planification des paysages et l’intégrer dans l’aménagement du territoire. Un exemple en est la mise en œuvre de 50 projets régionaux et locaux de systèmes territoriaux de stabilité écologique (ÚSES) dans le cadre du programme opérationnel Qualité de l’environnement. Le PRR comprend des plans de réforme et d’investissement pour la planification des paysages. Un projet de loi sur la planification des paysages a été élaboré, mais n’a pas été adopté. La Slovaquie a évalué les écosystèmes et estimé la valeur des services écosystémiques à l’échelle nationale et dans trois parcs nationaux. Par ailleurs, des experts slovaques ont piloté l’élaboration de la Boîte à outils des services écosystémiques des Carpates dans le cadre du programme Interreg pour l’Europe centrale.
Favoriser l’adoption de plans volontaires de gestion agricole dans lesquels des objectifs environnementaux allant au-delà des obligations nationales donneraient droit à un soutien supplémentaire ; encourager l’adoption de plans de gestion des engrais et des effluents d’élevage au niveau des exploitations dans les zones vulnérables à la pollution par les nitrates.	Aucun plan volontaire de gestion agricole donnant droit à un soutien supplémentaire n’a été mis en place. Depuis 2018, des plans de gestion des effluents d’élevage sont obligatoires dans les zones vulnérables à la pollution par les nitrates.
Envisager la possibilité de mieux cibler les résultats environnementaux dans les paiements prévus par le programme harmonisé de développement rural, y compris les paiements au titre de Natura 2000, les autres paiements agroenvironnementaux et les paiements visant à maintenir l’activité agricole dans les zones défavorisées.	Environ 40 % du budget du Programme de développement rural 2014-22 ont été alloués à des initiatives vertes. Sur un total de 1.2 milliard EUR, 152 millions EUR ont été alloués aux paiements agroenvironnementaux, 163 millions EUR à l’agriculture biologique, 8 millions EUR aux paiements au titre de Natura 2000 et 8 millions EUR aux services forestiers, environnementaux et climatologiques. La plus grande partie de cette enveloppe, soit 628 millions EUR au total, a bénéficié à des zones soumises à d’importantes contraintes. Ces dispositifs agroenvironnementaux ont reçu un accueil contrasté : les paiements axés sur la protection des espèces n’ont pas eu le succès espéré du fait en partie de leur faible montant, alors que ceux axés sur les habitats des prairies ont bien marché. Le Plan stratégique 2023-27 relevant de la PAC inclut un écorégime à l’échelle de l’exploitation qui vise à réduire la taille des parcelles et à accroître les éléments paysagers, ainsi que des paiements agroenvironnementaux au titre des espèces et des habitats clés.
Renforcer les incitations en faveur des pratiques agricoles plus respectueuses de l’environnement en accélérant l’identification des propriétaires des terres et le développement du marché foncier.	Le gouvernement a approuvé en 2019 un plan du ministère de l’Agriculture visant à achever sur une durée de 30 ans le processus de remembrement des terres. Ce processus a subi des retards.
Renforcer le contrôle du respect des conventions sur l’environnement en rapport avec les échanges, supprimer les obstacles juridiques à l’application de sanctions en cas de violation de la CITES sur le territoire slovaque et poursuivre les programmes de formation des juges et des représentants du ministère public en matière d’environnement.	Les autorités douanières sont chargées de faire respecter la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) à la frontière (les infractions détectées par les autorités douanières ont doublé entre 2012 et 2016). À l’intérieur du pays, l’Inspection de l’environnement slovaque (SIŽP) et les bureaux de district veillent au respect de la législation environnementale. Chacun de ces acteurs est habilité à imposer des sanctions financières, à assurer la sauvegarde des spécimens détenus illégalement et à les saisir ou les confisquer au profit de l’État. Les infractions pénales à l’encontre de la CITES sont visées par l’article 305 du Code pénal slovaque et sont traitées par le département de la police chargé de la détection des matières dangereuses et de la délinquance environnementale. Le Plan national d’action 2014-19 visait à accroître l’efficacité de la lutte contre le commerce illicite des espèces menacées. Un organisme interministériel comptant sur le concours de la police, du ministère de l’Environnement, des autorités douanières, du SIŽP, du ministère public, des services vétérinaires et de l’administration fiscale a été mis en place. Il définit les priorités semestrielles sur lesquelles devront porter les contrôles, eu égard aux évolutions tendancielles du commerce illicite. La formation régulière des autorités chargées de veiller à l’application de la loi contribue par ailleurs à un contrôle plus efficace du respect de la CITES.

Source : Secrétariat de l’OCDE sur la base des informations communiquées par le pays et des conclusions de l’examen environnemental de 2024.

Notes

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← 1. Compte tenu de la révision à la baisse en 2022 de la Facilité pour la reprise et la résilience, des subventions du plan REPowerEU et de la réserve d’ajustement au Brexit.

← 2. Aux termes de la Loi n^o 250/2012 Rec. sur la réglementation des industries de réseau, un ménage est considéré comme victime de pauvreté énergétique dès lors que ses dépenses mensuelles moyennes au titre de sa consommation d’électricité, de gaz, de chauffage et d’eau chaude représentent une part significative de son revenu mensuel moyen.

← 3. En vertu de la Directive SEQE-UE modifiée (2023/959), les États membres devront utiliser à des fins climatiques la totalité des recettes tirées des ventes aux enchères qui ne sont pas attribuées au budget de l’Union, à l’exception de celles destinées à compenser les coûts indirects du carbone.

← 4. Les recettes des taxes sur l’énergie incluent une surtaxe sur l’électricité destinée à financer les prix d’achat des énergies renouvelables et la cogénération, ainsi que les subventions à la production d’électricité à partir de charbon domestique. Leur recul en 2022 est une conséquence de la baisse du produit de la surtaxe, les prix de marché élevés ayant entraîné une réduction du soutien aux producteurs d’électricité et aux exploitants d’installations de cogénération.

← 5. Étant donné que la Slovaquie n’applique pas de taxe sur le carbone, le taux effectif sur le carbone (TEC) est constitué du prix des permis du SEQE-UE et des accises sur les produits énergétiques.

← 6. Les ménages sont exonérés s’ils en sont les consommateurs finals et si le produit leur est directement livré et qu’ils l’utilisent pour leur propre consommation (autrement dit, ils ne bénéficient pas de l’exonération s’ils vivent dans un immeuble collectif).

← 7. La succession secondaire correspond au développement ou à la modification d’une communauté écologique après une perturbation n’entraînant pas l’éradication de toute la végétation existante sur un site. Elle peut avoir un impact négatif sur la biodiversité, par exemple lorsque d’importants habitats de prairies se trouvent remplacés par une végétation ligneuse à la suite de l’abandon de terres agricoles. Elle touche en Slovaquie les écosystèmes des prairies, des tourbières et des landes.

← 8. D’après les données recueillies auprès de certains parcs nationaux d’Allemagne, d’Autriche, de Pologne, de Roumanie et de Tchéquie.

← 9. Protection, gestion et utilisation des ressources en eau ; agriculture durable ; exploitation forestière adaptée ; environnement naturel et biodiversité ; action sanitaire et bonne santé de la population ; environnement résidentiel ; mesures techniques, économiques et sociales.

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