Examens environnementaux de l'OCDE : Japon 2025 (version abrégée)

Rapport

25 avril 2025

Évaluation et recommandations

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Description

Cette section présente les principaux résultats de l’Examen environnemental de l’OCDE consacré au Japon. Y sont énoncées 34 recommandations destinées à aider le pays à progresser davantage dans la concrétisation de ses objectifs environnementaux et engagements internationaux.

1. Vers un développement durable

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Action face aux principaux défis environnementaux

Le découplage des pressions environnementales s’est poursuivi, mais de nouvelles avancées sont indispensables

Le Japon fait partie des plus grandes économies et des principaux exportateurs de marchandises mondiaux, mais il importe une grande partie de ses ressources naturelles, dont les combustibles fossiles. Sa densité de population est parmi les plus élevées de l’OCDE, et il abrite à la fois de grandes métropoles animées et un certain nombre de zones rurales confrontées à l’exode et au déclin économique. Sur le long terme, le recul et le vieillissement démographiques représentent un défi de taille pour la viabilité économique du pays. Après plusieurs décennies de croissance limitée, l’économie japonaise devrait progresser de 1.5 % en 2025 d’après les projections, principalement sous l’impulsion de la demande intérieure. Les subventions publiques, en particulier celles en faveur des transitions écologique et numérique, stimuleront l’investissement des entreprises (OCDE, 2024_[1]).

Le séisme dévastateur qui a touché en 2011 la côte Pacifique du Japon et provoqué l’accident dans la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi a eu un impact profond sur les politiques et les performances environnementales du pays au cours des dix dernières années1. L’arrêt temporaire de toutes les centrales nucléaires pour vérifier leur sûreté a entraîné un recours accru aux énergies fossiles dans la production d’électricité, ce qui a eu pour conséquence d’amplifier les préoccupations pour la sécurité énergétique et de hisser les émissions de gaz à effet de serre (GES) à un niveau record en 2013. Depuis lors, la dépendance aux combustibles fossiles a légèrement diminué. Un découplage entre les émissions et la croissance économique s’est amorcé (Graphique 1), même si le mix énergétique du pays se caractérise toujours par une forte intensité d’émission de carbone.

Le Japon a également progressé dans la réduction des émissions de certains polluants atmosphériques et de la production de déchets municipaux (Graphique 1). Néanmoins, la majeure partie de la population est toujours exposée à des niveaux nocifs de pollution particulaire, et la circularité des ressources pourrait être encore améliorée. Des pressions continuent de s’exercer sur la biodiversité terrestre et marine. Le Japon est l’un des pays les plus sismiques de la planète et très exposé aux aléas naturels, notamment aux événements météorologiques extrêmes.

Le Japon s’est doté de solides capacités pour gérer les répercussions grandissantes du changement climatique

Comme les autres pays, le Japon subit les effets du changement climatique qui affectent la santé humaine, les écosystèmes naturels et le cadre bâti. Du fait des conditions climatiques plus extrêmes et plus variables, il est davantage exposé aux aléas météorologiques tels que les cyclones tropicaux, les ondes de tempête et les inondations. La température moyenne annuelle est supérieure de 0.98 °C à celle de la période de référence 1981-2010 et devrait continuer d’augmenter. La part de la population exposée à des températures supérieures à 35 °C en été dépasse 60 %, ce qui est l’un des taux les plus élevés de l’OCDE (OCDE, 2024_[2]). Les répercussions sur la santé sont manifestes, puisque la morbidité et la mortalité liées à la chaleur sont en hausse, en particulier chez les personnes âgées. Face à cette situation, le Japon a renforcé son dispositif de prévention en adoptant en 2023 un Plan d’action pour la prévention des maladies liées à la chaleur. Ce plan charge les autorités locales de lancer des alertes spéciales en cas de fortes chaleurs et permet l’ouverture d’espaces à l’abri de la chaleur lors des périodes concernées. L’objectif est de réduire de moitié, d’ici à 2030, les plus de 1 000 décès par an liés à la chaleur enregistrés depuis une décennie.

Graphique 1. Le découplage entre les pressions environnementales et la croissance économique a progressé
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Évolution du PIB et de différents indicateurs liés à l’environnement entre 2010 et 2023 au Japon

Le Japon possède de solides capacités pour faire face aux catastrophes liées aux phénomènes météorologiques extrêmes et un cadre d’adaptation au changement climatique bien développé (FMI, 2022_[3]). Il a mis à profit sa longue expérience de la gestion du risque sismique et des risques de catastrophes liées au climat pour aider d’autres pays. Le pays est doté d’un système d’alerte précoce avancé reposant sur un satellite (J-Alert) et privilégie l’entretien préventif des infrastructures pour améliorer leur qualité et leur résilience. Les assurances couvrent une part plus élevée des dommages causés par les phénomènes météorologiques que dans beaucoup d’autres pays (CRED, 2024_[4]), de sorte que les deniers publics sont moins mis à contribution pour financer l’aide en cas de catastrophe et la reconstruction. La loi sur l’adaptation au changement climatique rend obligatoires l’adoption d’un plan national d’adaptation et la mise en place de systèmes d’information, et elle encourage les initiatives en faveur de l’adaptation au niveau infranational. En outre, il est attendu qu’une évaluation détaillée des répercussions du changement climatique soit réalisée tous les cinq ans environ. La version révisée de 2021 du plan d’adaptation définit des indicateurs clés de performance des mesures d’adaptation et instaure un système de suivi des progrès, conformément aux meilleures pratiques internationales (OCDE, 2024_[5]).

Les efforts en cours pour promouvoir des mesures d’adaptation et des solutions fondées sur la nature au niveau local sont bénéfiques et devraient être poursuivis

Au Japon comme partout ailleurs, les collectivités locales jouent un rôle crucial dans le renforcement de la résilience climatique du fait de leurs prérogatives en matière d’aménagement du territoire. La législation nationale les encourage à formuler leurs propres plans et à créer des centres pour l’adaptation afin de collecter et de mettre en commun des données sur les risques climatiques et des informations sur l’adaptation au niveau local. En juillet 2024, toutes les préfectures avaient formulé leur plan d’adaptation, contre 17.6 % des municipalités. Beaucoup de petites municipalités manquent de moyens techniques et financiers pour élaborer un tel plan et investir dans la résilience climatique. Pour les aider à surmonter ces difficultés, le ministère de l’Environnement leur donne des orientations. En outre, la plateforme d’information pour l’adaptation au changement climatique (A-PLAT) sert de plaque tournante et aide tout à la fois l’État et les collectivités locales, les entreprises et les particuliers. Cette initiative est à saluer, sachant que le partage des informations entre tous les niveaux d’administration est essentiel pour renforcer l’adaptation préventive. Cependant, comme dans beaucoup d’autres pays, les collectivités locales n’ont peut-être pas suffisamment d’incitations à investir dans la résilience, vu que le redressement après une catastrophe est en grande partie pris en charge par les autorités nationales. En déléguant certaines missions d’adaptation aux autorités locales et en renforçant parallèlement leur capacité de prélèvement fiscal, on favoriserait la mobilisation des ressources locales (OCDE, 2023_[6]).

Les solutions fondées sur la nature (SfN) montent en puissance au Japon. Le pays mène notamment une initiative importante de restauration et de protection des zones humides et des mangroves du littoral, afin d’atténuer les marées de tempête et l’érosion côtière. Il a également entrepris de développer les espaces verts dans les villes pour y réduire l’effet d’îlot de chaleur et les risques d’inondation. En outre, des activités de gestion des forêts et de recherche sur les écosystèmes de carbone bleu sont en cours dans le but d’accroître l’absorption de dioxyde de carbone (CO₂). La réduction écosystémique des risques de catastrophe est de plus en plus intégrée dans les politiques nationales. Les autorités nationales aident les collectivités locales à incorporer les SfN dans leurs plans d’adaptation et leurs stratégies pour la biodiversité. Elles ont ainsi établi une « carte des possibilités de conservation/restauration des écosystèmes », qui aide à repérer les zones adaptées à la réduction écosystémique des risques de catastrophe. Parallèlement, il existe une plateforme pour les partenariats public-privé en matière d’infrastructures vertes, qui sert à la mise en commun des informations et à la sensibilisation. Ces efforts sont bienvenus et devraient être poursuivis afin de renforcer l’adoption et l’intégration des SfN.

Le Japon a relevé ses ambitions en matière de climat, mais il doit accélérer la réduction des émissions

Deuxième plus gros émetteur de GES de la zone OCDE, le Japon a pris l’engagement d’atteindre la neutralité carbone en 2050 et inscrit cet engagement dans la loi. Dans sa contribution déterminée au niveau national (CDN), il a promis de réduire ses émissions de GES de 46 % d’ici à l’exercice budgétaire 2030 par rapport au niveau record de l’exercice 2013, avec l’ambition de les réduire de moitié (Graphique 2)2. Ces objectifs sont nettement plus ambitieux que les précédents. Néanmoins, le Japon pourrait aspirer à abaisser davantage encore ses émissions. L’objectif pour l’exercice budgétaire 2030 équivaut à une diminution des émissions de GES de 34 % par rapport à 2019. À titre de comparaison, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a appelé à réduire les émissions mondiales de 43 % pour que l’objectif de limitation du réchauffement à 1.5 °C énoncé dans l’Accord de Paris puisse être atteint. Le Japon est censé prendre la tête de cet effort mondial, aux côtés des autres pays à revenu élevé (GIEC, 2022_[7]). Pour parvenir à la neutralité carbone, il peut mettre à profit son fort potentiel en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables, ses réseaux de transports en commun très développés, son socle industriel solide et ses capacités d’innovation reconnues.

Le Japon doit accélérer ses efforts de réduction des émissions afin d’atteindre son objectif pour la fin de cette décennie et se préparer à un objectif plus ambitieux à l’horizon 2035. Il pourrait ainsi à la fois limiter le cumul des émissions et rendre la transition moins coûteuse au cours des prochaines décennies (PNUE, 2024_[8]). Le secteur de l’énergie est le premier émetteur de GES du pays, devant l’industrie manufacturière. Depuis le pic de 2013, les émissions ont diminué de 19 % grâce aux économies d’énergie, à la baisse de la production dans les industries grosses émettrices, au développement progressif des énergies renouvelables et au redémarrage de certaines centrales nucléaires. En 2022, les émissions nettes de GES étaient globalement 11 % plus faibles qu’en 1990. Cependant, si les émissions continuent de diminuer au même rythme annuel moyen qu’entre les exercices 2013 et 2022, leur niveau lors de l’exercice 2030 sera inférieur de 39 % à celui de l’année de référence, et l’objectif annoncé dans la CDN ne sera donc pas atteint (Graphique 2).

Graphique 2. Le Japon a relevé ses objectifs climatiques, mais doit accélérer la réduction des émissions pour les atteindre
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Émissions de GES passées et projetées, et profil d’évolution vers les objectifs pour l’exercice budgétaire (EB) 2030 et pour 2050

Les pouvoirs publics prévoient d’atteindre l’objectif fixé pour 2030 en mettant en œuvre les mesures existantes et les investissements annoncés dans le Plan de lutte contre le réchauffement planétaire. Ce plan vise à faire progresser l’efficacité énergétique dans tous les secteurs grâce à des améliorations technologiques, à favoriser une évolution des modes de consommation et à amplifier les initiatives régionales et locales en faveur de la décarbonation (chapitre 2). En outre, le Plan-cadre de 2023 pour une politique de transformation écologique (ci-après le Plan-cadre GX) prévoit de soutenir financièrement le développement technologique et de mettre en place une tarification carbone au cours de cette décennie (voir infra). Il n’est toutefois pas certain que le Japon soit en mesure de concrétiser sa CDN à l’aide de l’ensemble de mesures actuel (PNUE, 2024_[8]).

Le Plan de lutte contre le réchauffement planétaire est complet et précise les réductions d’émissions attendues des mesures existantes. En revanche, il n’indique pas le profil d’évolution prévu des émissions vers l’objectif fixé pour 2030, ce qui complique le suivi des progrès et l’ajustement des politiques publiques. Il ne précise pas, non plus, les politiques supplémentaires éventuellement nécessaires pour concrétiser l’ambition de réduire les émissions de moitié d’ici à 2030, et ne contient ni projections ni informations sur l’action publique au cours des décennies suivantes. En adoptant un cadre de planification de l’atténuation du changement climatique fondé sur des budgets carbone périodiques contraignants (qui plafonnent les émissions nationales et/ou sectorielles) et en se dotant d’un organe consultatif indépendant, le Japon aiderait à garantir que les mesures en vigueur et prévues sont compatibles avec l’objectif à long terme. Plusieurs pays de l’OCDE ont adopté une telle approche, dont l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni.

Il sera crucial d’accélérer la transition vers les énergies propres pour décarboner l’économie et renforcer la sécurité énergétique

Depuis dix ans, le Japon a progressé dans la réduction de la consommation d’énergie et la transition vers les énergies bas carbone. L’intensité énergétique a reculé de 31 % depuis 2010, ce qui est en phase avec les tendances observées dans l’OCDE, et elle reste inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE (Graphique 3, partie A). Ce résultat s’explique en partie par les mesures appliquées de longue date, comme le programme Top Runner pour les véhicules et les appareils, les initiatives nationales en faveur des économies d’énergie, les accords volontaires avec l’industrie et l’important soutien financier apporté par les pouvoirs publics. Après avoir stagné pendant dix ans, la part des renouvelables dans la production d’électricité a plus que doublé entre 2010 et 2023 grâce au boom du solaire photovoltaïque (Graphique 3, partie C). Elle reste néanmoins inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE. Parallèlement, les énergies fossiles – dont le charbon – représentaient toujours près des deux tiers de la production d’électricité japonaise en 2023, contre la moitié environ en moyenne dans la zone OCDE (Graphique 3, partie B).

Graphique 3. L’intensité énergétique a continué de baisser, mais l’intensité carbone du mix électrique reste élevée
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Les pouvoirs publics sont conscients qu’en raison de la forte dépendance du Japon à l’égard des énergies fossiles, de sa faible autosuffisance et de sa géographie, la transition vers les énergies propres est indispensable, à la fois pour réussir la décarbonation et pour assurer la sécurité énergétique. Le sixième Plan stratégique pour l’énergie (PSE, approuvé en 2021) vise à réduire la demande énergétique et à multiplier par plus de deux la part de l’électricité d’origine nucléaire et renouvelable par rapport à 2019. Les combustibles fossiles devraient néanmoins représenter 41 % de la production d’électricité lors de l’exercice budgétaire 2030, soit plus que dans la plupart des pays de l’OCDE en 2023. Dans leur stratégie, les pouvoirs publics envisagent de recourir au captage, à l’utilisation et au stockage du carbone (CUSC), ainsi qu’à l’hydrogène et à l’ammoniac pour faire baisser les émissions des centrales électriques existantes et nouvelles fonctionnant aux combustibles fossiles d’ici à 2030 et au-delà.

La stratégie de décarbonation du secteur de l’énergie du Japon comporte plusieurs facteurs d’incertitude. Le rythme de remise en service des centrales nucléaires à l’arrêt depuis un certain temps, le développement des technologies, les contraintes liées au réseau électrique et l’acceptation sociale des infrastructures énergétiques font partie des motifs de préoccupation. Le redémarrage des centrales nucléaires est tributaire du respect de critères stricts destinés à garantir leur sûreté et d’une concertation approfondie avec les collectivités locales. À l’inverse des technologies des énergies renouvelables qui sont éprouvées, l’hydrogène bas carbone (et ses produits dérivés) et les technologies de CUSC n’en sont qu’aux premières phases de leur déploiement et sont plus coûteux (AIE, 2023_[9] ; BNEF, 2023_[10]). Afin d’accélérer leur déploiement, le Japon a adopté des dispositions législatives pour réglementer et promouvoir l’utilisation commerciale de ces technologies, et il apporte des financements pour mettre en place les infrastructures et développer les chaînes d’approvisionnement. L’augmentation du recours à l’hydrogène bas carbone et au CUSC dépendra de l’évolution des marchés mondiaux et des efforts de recherche et d’innovation en cours (OCDE, 2024_[11]). Si ces technologies ne peuvent pas être déployées à grande échelle et que le redémarrage des centrales nucléaires ne se fait pas comme prévu, le Japon sera obligé de se rabattre sur le charbon et le gaz, et la neutralité carbone sera donc plus difficile à atteindre. Compte tenu de ces incertitudes et défis, les autorités ont admis dans le PSE la nécessité de définir des profils d’évolution potentiels pour la décarbonation du secteur de l’énergie à l’horizon 2050. Cette démarche est essentielle pour plusieurs raisons. Tout d’abord, elle aidera à garantir que le mix énergétique envisagé pour 2030 jette de manière efficace et économe les bases permettant d’évoluer vers un système énergétique décarboné d’ici au milieu du siècle. Ensuite, elle aidera à garantir que les politiques publiques sont suffisantes pour parvenir au mix énergétique voulu.

Pour tenir le cap de la neutralité carbone, une trajectoire claire de sortie de la production d’électricité à partir de charbon sans dispositif d’atténuation est indispensable

Le charbon devrait continuer d’occuper une place clé dans le mix énergétique du Japon en raison des préoccupations des pouvoirs publics pour la sécurité énergétique. Bien qu’en recul, sa part dans la production d’électricité devrait encore représenter 19 % en 2030, chiffre supérieur à la moyenne de l’OCDE en 2023 (Graphique 3, partie B). En 2023, le charbon était à l’origine de 39 % des émissions nationales de GES liées à la production et à la consommation d’énergie (AIE, 2024_[12]). Le PSE décrit un arrêt progressif des centrales électriques à charbon à faible rendement, qui représentent la moitié environ de la puissance installée en charbon. Il prévoit de passer graduellement à la co-combustion d’ammoniac et de charbon dans les centrales à charbon restantes et à construire. Ce procédé est efficace pour réduire les émissions de CO₂ imputables à la combustion de charbon. Cependant, la production mondiale d’hydrogène et d’ammoniac est aujourd’hui réalisée presque entièrement à partir de combustibles fossiles et sans dispositif d’atténuation. Si l’hydrogène et l’ammoniac utilisés, qu’ils soient produits dans le pays ou importés, ne sont pas décarbonés, le fait de moderniser les centrales fossiles ou d’en construire de nouvelles adaptées à l’hydrogène et à l’ammoniac risque en fait de pérenniser des émissions de carbone, en les délocalisant dans des pays qui produisent de l’hydrogène et de l’ammoniac à l’aide de procédés fortement émetteurs de carbone.

En 2023, le Japon a annoncé mettre fin à la construction de nouvelles centrales à charbon sans dispositif d’atténuation. Il serait prudent de concrétiser cet engagement en adoptant une disposition réglementaire obligeant les futures centrales à être « prêtes pour le captage », comme l’a recommandé l’Agence internationale de l’énergie au Japon (AIE, 2021_[13]). En 2024, aux côtés des autres pays du G7, le Japon a promis de mettre fin à la production d’électricité à partir de charbon sans dispositif d’atténuation au cours de la première moitié des années 2030, ou selon un calendrier compatible avec l’objectif de l’Accord de Paris et en accord avec les profils nationaux d’évolution vers la neutralité carbone. Si, tout en tenant compte des préoccupations pour la sécurité énergétique, il donnait une sanction officielle à cette promesse en définissant un calendrier de sortie du charbon, comme l’ont fait la plupart des pays de l’OCDE qui possèdent des centrales à charbon, le Japon donnerait une orientation claire au secteur et faciliterait la transition.

Les émissions atmosphériques ont reculé, mais les concentrations de particules fines et d’oxydants photochimiques sont préoccupantes pour la santé humaine

Comme dans la plupart des économies avancées, les émissions des principaux polluants atmosphériques ont baissé au Japon au cours de la décennie écoulée. Les intensités d’émission d’oxydes de soufre et d’azote (SO_x et NO_x) ont continué de diminuer et sont parmi les plus faibles relevées dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2024_[14]). Le recul des émissions de polluants atmosphériques est le résultat d’améliorations technologiques dans la production d’électricité, les procédés industriels et les véhicules, qui ont également contribué à une réduction des émissions de GES. Cela illustre les importantes synergies qui existent entre l’action climatique et l’amélioration de la qualité de l’air et de la santé publique. Les émissions de dioxine, qui proviennent principalement de l’incinération des déchets, ont baissé à la faveur de la modernisation des incinérateurs (MOE, 2024_[15]).

Les émissions et les concentrations de particules fines (PM_2.5) ont diminué au cours de la dernière décennie (MOE, 2024_[16]). La norme de qualité environnementale (NQE) relative aux PM_2.5 fixée par le Japon (15 μg/m³) est respectée. Néanmoins, comme dans quasiment tous les pays de l’OCDE, 99 % de la population est exposée à des concentrations de PM_2.5 dépassant le niveau de 5 µg/m³ recommandé par l’Organisation mondiale de la santé (OCDE, 2024_[14]). D’après les estimations de l’OCDE, la pollution particulaire a davantage d’effets sur la mortalité et le bien-être au Japon que dans la zone OCDE dans son ensemble (OCDE, 2024_[14]). Le Japon devrait envisager de mettre à jour sa NQE en prenant en considération les connaissances scientifiques les plus récentes et la recommandation de l’OMS, et continuer parallèlement de renforcer ses politiques de lutte contre les PM_2.5.

Alors que les concentrations ambiantes des principaux polluants atmosphériques sont demeurées dans les limites des NQE, les fortes concentrations d’ozone troposphérique et d’autres composés responsables du smog photochimique restent préoccupantes. Les mesures telles que l’application de normes d’émission aux sources fixes et le durcissement de la réglementation ciblant les sources mobiles dans certaines régions ont contribué à faire reculer les émissions de NO_x et de composés organiques volatils non méthaniques, qui sont des précurseurs de l’ozone troposphérique et d’autres oxydants photochimiques (Ox). La concentration d’Ox a par conséquent diminué, mais pas suffisamment, puisque la NQE correspondante continue d’être dépassée dans la plupart des régions (MOE, 2024_[16]). La mise à jour des inventaires détaillés des émissions et l’amélioration des modélisations atmosphériques permettraient aux pouvoirs publics de disposer de données plus solides pour étayer leurs politiques de lutte contre les PM_2.5 et les Ox.

Il existe des synergies notables entre la promotion de la circularité et la transition vers la neutralité carbone

La promotion de la circularité des ressources peut contribuer à la réduction des émissions de GES, en particulier dans l’industrie, le transport de marchandises et le secteur des déchets. Au Japon, près de 80 % des déchets municipaux sont incinérés, le plus souvent avec valorisation énergétique, ce qui constitue l’un des taux les plus élevés de l’OCDE (Graphique 4, partie A). Les incinérateurs peuvent approvisionner les collectivités locales en électricité, mais leur rendement est souvent assez faible. Les émissions de GES imputables à l’incinération sont restées en gros constantes depuis dix ans et demeurent fortement corrélées à la quantité de déchets incinérés (Graphique 4, partie B). Le recours massif à l’incinération des déchets dans le pays peut faire obstacle à des avancées en matière de recyclage.

Graphique 4. Les déchets municipaux sont en majeure partie incinérés avec valorisation énergétique, ce qui contribue aux émissions de GES
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Les politiques publiques du Japon permettent de maîtriser efficacement la production de déchets ménagers. La production de déchets municipaux par habitant est inférieure de plus d’un tiers à la moyenne OCDE (Graphique 4, partie A) et a continué de diminuer au cours de la dernière décennie, quoiqu’à un rythme modéré. Toutefois, le taux de recyclage des déchets municipaux devrait être augmenté, vu qu’il est plus faible que dans les pays comparables au Japon d’un point de vue économique (Graphique 4, partie A). Le Japon a pris des mesures pour promouvoir la circularité, notamment en fixant des objectifs chiffrés dans ses Plans fondamentaux pour l’établissement d’une société fondée sur un cycle rationnel des matières, Le plus récent de ces plans, adopté en 2024, contient les objectifs pour 2030. Il élargit l’éventail des indicateurs afin d’améliorer le suivi des synergies entre le renforcement de la circularité et la réduction des émissions de GES, ce qui va dans le bon sens. Le Japon est parti pour atteindre l’objectif fixé pour 2030 en ce qui concerne le taux d’utilisation circulaire des ressources, tandis que le taux de circularité des déchets se maintient depuis une dizaine d’années autour du niveau ciblé. Cela laisse à penser que la possibilité d’un réexamen de ces objectifs pourrait être étudiée. Les autorités encouragent l’application de redevances de ce type dans le cadre des services de gestion des déchets municipaux. L’expérience d’autres pays montre que des systèmes de tarification incitative (facturation en fonction de la quantité de déchets effective) peuvent faire diminuer la production de déchets et encourager le recyclage (Brown, 2024_[17]). La facturation des services de gestion des déchets aux particuliers et aux entreprises a progressé, mais le taux de recouvrement des coûts des services reste faible dans le cas des déchets municipaux (12 % à l’échelle nationale lors de l’exercice budgétaire 2022).

S’il encourageait davantage la prévention et le recyclage des déchets plastiques, le Japon favoriserait la réalisation des objectifs de lutte contre le changement climatique en faisant baisser les émissions produites par l’incinération et par son importante industrie plastique. Sa production de déchets plastiques par habitant est supérieure à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2024_[14]). Ces déchets sont en majeure partie incinérés et servent à produire de l’énergie, seuls 25 % faisant l’objet d’un recyclage mécanique ou chimique (PWMI, 2023_[18]). Le Japon a fixé des objectifs et pris plusieurs mesures, notamment dans le cadre de la loi de 2022 sur la circularité des ressources plastiques, qui devraient faire baisser la production de déchets plastiques et progresser le réemploi et le recyclage. La taxe sur les sacs en plastique à usage unique, entrée en vigueur en 2020, a contribué concrètement à faire baisser l’utilisation de ces articles et enclenché une évolution des comportements chez les consommateurs. Certaines régions ont mis en place des systèmes de consigne qui encouragent la collecte des déchets plastiques recyclables non contaminés. Le Japon pourrait néanmoins étoffer sa panoplie de mesures pour réduire davantage encore la consommation de plastique à usage unique et augmenter le recyclage.

Le pays doit redoubler d’efforts pour faire baisser les pertes et le gaspillage alimentaires et pour promouvoir le recyclage et le compostage3. La quantité de déchets alimentaires a diminué de plus de 25 % durant la dernière décennie, et la réalisation de l’objectif correspondant que le pays s’est fixé pour l’exercice budgétaire 2030 est en bonne voie. L’objectif de réduire de moitié les déchets alimentaires dans le contexte des entreprises entre les exercices budgétaires 2000 et 2030 a été atteint dès l’exercice 2022, ce qui permet de penser qu’il pourrait être plus ambitieux. En revanche, le gaspillage alimentaire chez les particuliers n’a quasiment pas varié entre 2012 et 2022 (MOE, 2024_[19]). Ce gaspillage atteint en outre un niveau élevé dans les magasins de proximité franchisés, ce qui tient en partie à leur modèle économique qui encourage la commande de quantités excessives (Kimura, 2022_[20]) et aux attentes des consommateurs en termes de fraîcheur des produits alimentaires. Les déchets et résidus alimentaires représentent un quart des déchets ménagers. Ils sont en majeure partie incinérés, alors que leur forte teneur en humidité nuit au rendement des incinérateurs. La part des déchets municipaux compostés est nettement plus faible que dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 4, partie A).

Au Japon comme dans d’autres pays, il est crucial de renforcer la circularité des minéraux critiques pour sécuriser les approvisionnements en énergie dans le cadre d’un système énergétique décarboné (AIE, 2023_[21]). Il existe un gisement de déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) qui reste à exploiter. Alors que la production de DEEE par habitant est l’une des plus élevées de l’OCDE, le volume des DEEE collectés et recyclés par habitant est l’un des plus faibles (OCDE, 2024_[22]). Les autorités ambitionnent d’accroître la quantité de débris électroniques recyclés et transformés, y compris de métaux rares, de 50 % entre 2020 et 2030. Elles ont soutenu la création d’installations de recyclage adaptées et pris des mesures pour prévenir l’abandon ou le dépôt sauvage des équipements photovoltaïques. Pour se préparer à la montée en flèche du nombre de panneaux photovoltaïques en fin de vie attendue à partir de la fin des années 2030, le Japon pourrait s’employer davantage à promouvoir la circularité, y compris en fixant des objectifs de recyclage de ces équipements comme l’a fait l’Union européenne. Pour renforcer la sécurité des approvisionnements en minéraux critiques, il a mené des efforts en collaboration avec ses partenaires internationaux qui méritent d’être salués, instituant notamment un partenariat avec l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est.

Le Japon a redoublé d’efforts pour atténuer les fortes pressions pesant sur la biodiversité

Le Japon a fait certains progrès au cours des deux dernières décennies dans la lutte contre l’appauvrissement de la biodiversité. Si la dégradation des écosystèmes forestiers, dulcicoles et urbains s’est stabilisée, la qualité et l’emprise des écosystèmes agricoles, côtiers et marins ont continué de régresser (Tableau 1). Les populations de certaines espèces menacées ont été rétablies grâce notamment à des projets de conservation, mais beaucoup restent menacées (UICN, 2024_[23]). Le développement économique rapide de l’après-guerre et la destruction d’habitats qu’il a entraînée restent aujourd’hui encore des facteurs de dégradation des écosystèmes. Ces dernières années, le recul de la biodiversité est aussi la conséquence directe de l’artificialisation d’espaces naturels à petite échelle, de la déprise agricole, des espèces exotiques envahissantes et du changement climatique (Working Group for Comprehensive Assessment of Biodiversity and Ecosystem Services, 2021_[24]).

Tableau 1. Le déclin de la biodiversité se poursuit au Japon
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Indicateurs du degré d’appauvrissement actuel et de l’évolution de la biodiversité

Le Japon a atteint les objectifs d’Aichi fixés pour 2020 concernant les zones protégées, mais il doit étendre les zones de conservation pour tenir l’objectif défini pour 2030 dans le contexte du Cadre mondial de la biodiversité de Kunming-Montréal (CMBKM). En 2024, 20.6 % des terres et 13.3 % des espaces maritimes étaient désignés zones protégées. Pour ce qui est de prévenir les pressions sur la biodiversité, ces zones sont d’une efficacité moyenne, et variable selon leur emplacement et la rigueur de la protection (Shiono, Kubota et Kusumoto, 2021_[25]). Afin de tenir l’objectif de conservation d’au moins 30 % des zones terrestres et marines d’ici à 2030 (objectif 30x30), les pouvoirs publics prévoient d’étendre les zones protégées officielles et d’adopter d’autres mesures efficaces de conservation par zone (AMECZ). Ces AMECZ cibleront des zones dont la biodiversité possède une grande valeur, telles que des forêts, des zones urbaines et côtières et des paysages ruraux satochi-satoyama. Le ministère de l’Environnement a mis en place un dispositif pour certifier les espaces qui accueillent des initiatives locales ou privées de conservation de la biodiversité. La gestion des sites naturels en question est certifiée durable au niveau national, et ils peuvent être enregistrés au titre des AMECZ s’ils se situent en dehors des zones protégées officielles. En décembre 2024, le Japon avait enregistré 159 sites dans la base de données internationale sur les AMECZ (PNUE-WCMC et UICN, 2024_[26]).

Le Japon implique de plus en plus les entreprises pour qu’elles prennent systématiquement en compte la biodiversité dans les activités économiques et participent à sa conservation. Il a élaboré une Stratégie et un plan d’action nationaux pour la biodiversité (SPANB) 2023-30 afin de répondre aux objectifs et aux cibles du CMBKM. Les SPANB mettent l’accent sur les solutions fondées sur la nature, l’objectif 30x30 et l’économie bénéfique à la nature exploitant les synergies entre la conservation de la biodiversité et les opportunités économiques, notamment au niveau local. Ces éléments devraient entrer en ligne de compte dans les stratégies et plans d’action locaux pour la biodiversité, dont se sont dotées l’ensemble des préfectures et environ 10 % des municipalités. Les Stratégies interministérielles pour la transition vers une économie bénéfique à la nature de 2024 encouragent les entreprises à réduire leur impact environnemental et à contribuer à la protection de la nature sur l’ensemble de leur chaîne de valeur. En décembre 2024, le Japon était le pays qui comptait le plus grand nombre d’institutions ayant adopté les recommandations du Groupe de travail sur la publication d’informations financières relatives à la nature (TNFD). La Fédération des entreprises japonaises (Keidanren) encourage également les acteurs économiques à prendre en considération la biodiversité par l’intermédiaire de son Conseil pour la conservation de la nature.

Une expansion efficace des zones de conservation nécessitera une gouvernance et une gestion rationnelles, étant donné la complexité des régimes fonciers, les chevauchements législatifs et les moyens administratifs limités. Il s’agira en outre de créer des incitations appropriées pour susciter l’engagement du secteur privé (Tanaka et Takashina, 2023_[27]). C’est dans ce but que le Japon a lancé en septembre 2024 un programme pilote qui délivre des certificats aux personnes physiques ou morales œuvrant en faveur des AMECZ. Celles-ci peuvent faire valoir ces certificats au regard des recommandations du TNFD et pour améliorer les relations avec les investisseurs. Dans le même ordre d’idées, les programmes de paiements pour services écosystémiques (PSE) peuvent fournir des moyens financiers à l’appui de la mise en œuvre des AMECZ (Sharma et al., 2023_[28]). Quelques programmes de PSE sont en place au niveau infranational.

Les politiques agricole et halieutique devraient être mieux alignées afin de favoriser efficacement les objectifs en matière de biodiversité.

Les écosystèmes agricoles jouent un rôle essentiel dans la biodiversité du Japon, et le soutien à une agriculture durable est une priorité des pouvoirs publics. Depuis deux décennies, ceux-ci œuvrent activement en faveur de la revitalisation des paysages ruraux traditionnels satochi-satoyama, qui sont importants sur le plan culturel et menacés par le vieillissement des agriculteurs, la déprise agricole et l’affectation de surfaces agricoles à d’autres usages. Plus récemment, la stratégie MIDORI pour des systèmes alimentaires durables a fixé des objectifs chiffrés concernant les performances environnementales de l’agriculture (émissions de GES, production biologique, engrais...). Elle a également institué la certification des exploitations agricoles et l’étiquetage des produits dans le but d’encourager des pratiques agricoles et des choix de consommation respectueux de l’environnement. Cependant, le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production agricole et des intrants, dont les produits énergétiques, représentaient toujours 80 % environ du soutien à l’agriculture durant la période 2021-23 (OCDE, 2024_[29]). Ces subventions sont de nature à créer des distorsions du marché et à favoriser des prix alimentaires élevés dans le pays. Les travaux de l’OCDE montrent que ces mesures sont également susceptibles de nuire à l’environnement, même si leurs retombées environnementales effectives dépendent de plusieurs facteurs propres au contexte local. À l’inverse, en les réformant, on peut encourager l’innovation et améliorer la durabilité environnementale de l’agriculture, de même que sa résilience au changement climatique (OCDE, 2024_[29]).

Les superficies disponibles étant limitées, l’agriculture pratiquée au Japon est intensive et fait largement appel aux engrais et aux pesticides chimiques, la production biologique étant négligeable (OCDE, 2023_[30]). Les rizières occupent plus de la moitié des terres agricoles. L’important excédent d’azote a contribué à la pollution de l’eau et des sols, ainsi qu’à l’eutrophisation des lacs et des eaux côtières fermées, même si l’eutrophisation a diminué au cours des vingt dernières années (Working Group for Comprehensive Assessment of Biodiversity and Ecosystem Services, 2021_[24]). Si 88 % des masses d’eau respectent les normes relatives à la pollution organique, les progrès en la matière sont au point mort depuis dix ans. La conformité des eaux lacustres aux normes de concentration d’azote s’est améliorée, mais le taux de respect des normes en matière de demande chimique en oxygène a diminué. Pour réduire la pollution de l’eau, les pouvoirs publics appliquent des mesures réglementaires et investissent dans l’épuration des eaux usées. Ils subventionnent les systèmes décentralisés d’épuration avancée (johkasou) dans les zones rurales.

Les pouvoirs publics ont durci la réglementation destinée à assurer une gestion durable des pêches, mais des mesures supplémentaires s’imposent. Au Japon, la pêche occupe une place importante et les produits de la mer jouent un rôle central dans l’alimentation. Le Japon est un de trois pays seulement qui pratiquent la chasse commerciale à la baleine. Malgré des capacités de pêche et des prises en baisse, la moitié des stocks de poissons commerciaux évalués affichent un état biologique défavorable. Le Japon apporte un important soutien au secteur de la pêche, qui profite principalement aux services d’intérêt général (OCDE, 2022_[31]). Il a accepté en 2023 l’Accord sur les subventions à la pêche de l’Organisation mondiale du commerce, ce qui va dans le bon sens. Il continue néanmoins d’exonérer de droits d’accise le carburant destiné aux navires de pêche et le subventionne lorsque son prix dépasse un certain seuil, comme c’est le cas depuis 2022. En règle générale, le soutien au titre des carburants présente un risque élevé d’encourager une pêche non durable en l’absence de gestion efficace des activités. En outre, il a tendance à profiter davantage aux grandes entreprises de pêche qu’aux pêcheurs artisans côtiers (OCDE, 2022_[31]).

Amélioration de la gouvernance environnementale

Le Japon a défini un cadre stratégique global pour la transformation verte, mais il doit renforcer la cohérence des politiques et la coordination institutionnelle

Le Japon défend avec constance, au plan national comme au niveau international, le principe d’une « approche synergique » face à la triple crise planétaire du changement climatique, du déclin de la biodiversité et de la pollution (chapitre 2). En outre, le ministère de l’Environnement fait depuis longtemps valoir que les initiatives en faveur de l’environnement peuvent revitaliser des régions en proie à l’exode de leur population et à la stagnation de leur économie. En accord avec cette vision, le sixième Plan fondamental pour l’environnement (PFE), approuvé en 2024, met l’accent sur l’amélioration du bien-être des citoyens et la maximisation des synergies, y compris par le biais du développement régional. Il existe de nombreux autres plans consacrés aux différents volets de la politique de l’environnement, ainsi qu’aux secteurs liés à l’environnement, comme l’énergie, les transports et l’agriculture. Le Plan-cadre GX de transformation écologique vise à stimuler la décarbonation, la sécurité énergétique et la compétitivité économique par un ensemble de mesures associant investissements verts, financement de la transition, collaboration internationale et tarification du carbone. Bien que louable, il pourrait être plus efficace moyennant une vision synergique de la transformation du pays et de sa transition vers la neutralité carbone et vers des systèmes économiques et sociaux circulaires et bénéfiques à la nature.

D’importants efforts ont été faits pour améliorer la coordination institutionnelle et la cohérence entre les politiques environnementales, économiques et sociales. Plusieurs organes interministériels s’emploient à coordonner l’action publique en matière d’atténuation du changement climatique et de transformation écologique, par exemple. Cependant, le cloisonnement administratif (tatewari gyōsei) a tendance à persister, de sorte que les ministères et organismes publics fonctionnent de façon très indépendante et se coordonnent peu (Aoki, 2023_[32]). Beaucoup de pays sont confrontés à des défis institutionnels semblables, qui peuvent faire obstacle à des politiques publiques intégrées et à une action efficiente sur les multiples facettes des problèmes environnementaux et socio-économiques. Certains pays ont créé un secrétariat directement rattaché au cabinet du Premier ministre pour coordonner l’élaboration des stratégies nationales relatives au climat, à l’énergie, à la biodiversité et à l’économie circulaire.

Le Japon pourrait aussi renforcer les synergies dans le cadre de l’action publique et la transparence des dotations budgétaires en adoptant une approche fondée sur les budgets verts. S’il assure l’étiquetage des dotations budgétaires en rapport avec l’environnement, l’intégration des enjeux climatiques et environnementaux dans les cadres budgétaires et fiscaux reste incomplète (OCDE, 2024_[33]). Les pouvoirs publics n’évaluent pas systématiquement les effets sur l’environnement des politiques budgétaires et fiscales, dont les taxes et les subventions, ni leur cohérence avec les objectifs environnementaux.

Les citoyens sont très sensibilisés aux questions d’environnement, mais la participation des parties prenantes devrait être améliorée

Les enquêtes d’opinion réalisées au Japon révèlent un grand intérêt des citoyens pour les enjeux environnementaux comme le changement climatique et les déchets plastiques. Ainsi, plus de 90 % des personnes interrogées se déclarent prêtes à agir dans ces domaines (Bureau du Cabinet, 2023_[34] ; 2019_[35]), ce qui s’explique en partie par l’éducation et les initiatives de sensibilisation à l’environnement. En revanche, malgré certains signes d’amélioration, la prise de conscience des problèmes de biodiversité est moindre.

La participation du public à la formulation des politiques publiques est assurée par des mécanismes éprouvés, comme le processus de consultation publique qui accompagne l’élaboration du PFE. Ces mécanismes pourraient toutefois être améliorés en ce qui concerne la communication, la concertation et la participation des parties prenantes aux processus décisionnels. Dans l’ensemble, le dialogue avec les parties prenantes est relativement peu développé au Japon ; beaucoup de personnes ont le sentiment que leur avis est souvent ignoré dans le cadre des consultations publiques (OCDE, 2023_[36]). Le Japon s’emploie à assurer une représentation plus équilibrée des genres et des tranches d’âge pour remédier au fait que les femmes et les jeunes n’ont pas les mêmes possibilités de participer aux processus décisionnels publics et de les influencer (OCDE, 2024_[37]). Il est essentiel d’améliorer ces possibilités de dialogue pour favoriser une approche plus inclusive et participative de l’élaboration des politiques environnementales dans le pays. Cela vaut tout particulièrement dans le contexte des décisions qui portent sur le redémarrage de centrales nucléaires ou l’implantation d’infrastructures d’énergies renouvelables, qui suscitent souvent l’opposition des populations locales, ou encore sur l’installation de technologies émergentes comme les équipements de CUSC et de transport de l’hydrogène.

Amélioration du rapport coût-efficacité de la panoplie de politiques environnementales

Pour progresser sur la voie de la transformation écologique de façon intégrée et efficace par rapport au coût, il faut recourir à un ensemble complet de moyens d’action, ce qui recouvre tout à la fois des investissements publics, de meilleures réglementations, des activités d’innovation, des aides et des incitations en direction des entreprises et des particuliers, ainsi que des signaux-prix cohérents. Pour permettre une transition en douceur et mettre à profit les opportunités économiques dont elle est porteuse, le Japon devra mener des réformes structurelles qui facilitent le redéploiement du capital et de la main-d’œuvre et l’aident à s’adapter plus rapidement aux mutations économiques (Kurachi et al., 2022_[38] ; OCDE, 2024_[11])

Les études d’impact sur l’environnement et la délivrance des autorisations environnementales pourraient être plus efficaces

De nombreux projets font habituellement l’objet d’études d’impact sur l’environnement (EIE) au Japon, dont ceux concernant les infrastructures, les centrales électriques et les aménagements industriels, tertiaires et résidentiels. En mars 2024, plus de 80 % des EIE en cours portaient sur des parcs éoliens, ce qui témoigne de l’intérêt des promoteurs pour les renouvelables, mais aussi de la complexité et de la longueur de la procédure. Cela étant, le champ d’application des EIE pourrait être élargi à certaines activités qui y échappent actuellement alors qu’elles sont susceptibles d’avoir un fort impact environnemental, comme les activités extractives et l’aquaculture (OCDE, 2024_[39]). En outre, le Japon a besoin d’un dispositif d’EIE plus adaptatif et capable de répondre aux défis que posent les technologies émergentes, notamment celles nécessaires à la transition vers les énergies propres. Les habitants et les autorités locales ont l’occasion de donner leur avis à plusieurs étapes du processus d’EIE. Néanmoins, des méthodes de participation du public plus inclusives et efficaces sont possibles (Kitamura, 2023_[40]). Le Japon aurait intérêt à instaurer des évaluations environnementales des plans, des programmes et des politiques (c’est-à-dire des évaluations environnementales stratégiques ou EES), ainsi que l’a recommandé l’OCDE (OCDE, 2024_[39]), et à assurer une participation effective du public dans le cadre de leur réalisation.

Le Japon applique un système d’autorisation environnementale des activités économiques par milieu, de sorte que des autorisations distinctes sont délivrées au titre des émissions atmosphériques, des effluents aqueux et de l’élimination des déchets. Par comparaison, les pays de l’UE et d’autres ont opté pour des autorisations environnementales intégrées qui couvrent l’ensemble des rejets et des processus, comme le préconise la Recommandation de l’OCDE sur la prévention et le contrôle intégrés de la pollution. Au Japon, les conditions d’autorisation des installations polluantes au titre des émissions atmosphériques, des effluents aqueux et de l’élimination des déchets reposent sur les NQE et des critères de faisabilité technique. Pour certaines substances comme le mercure, les meilleures techniques disponibles (MTD) sont prises en considération. Les MTD sont définies comme les techniques éprouvées les plus efficaces sur le plan environnemental et viables sur le plan économique dans chaque secteur. Pour les promouvoir davantage encore, le Japon pourrait procéder par étapes en recensant les MTD par secteur et en établissant de façon systématique des normes nationales fondées sur ces techniques, en accord avec la Recommandation de l’OCDE sur la prévention et le contrôle intégrés de la pollution. Ces normes pourraient alors servir pour définir les conditions d’autorisation, ce qui rendrait le système d’autorisation plus efficace pour réduire la pollution de façon continue, puisqu’elles deviendraient de plus en plus rigoureuses à mesure du progrès technique.

La culture légaliste limite les besoins en mesures coercitives

Le Japon ayant une forte culture de respect des règles, les cas de méconnaissance des obligations sont peu nombreux : le taux de non-conformité aux normes est quasiment nul pour les émissions atmosphériques et plafonne à 6 % pour les effluents aqueux. Le pays fait appel à différents moyens pour promouvoir la conformité, dont l’organisation de formations et la formulation d’indications sur la marche à suivre lors des inspections. En outre, bon nombre d’organismes publics et d’organisations professionnelles contribuent à la diffusion de l’information. Lorsqu’ils constatent un défaut de conformité, avant de prononcer une sanction, les inspecteurs émettent un avis administratif contenant des indications pour améliorer les mesures antipollution et aider à remettre l’installation en conformité. Cette pratique est un moyen efficace de promouvoir le respect de la réglementation. Les inspections donnent lieu dans 10-20 % des cas environ à l’émission d’un avis administratif, et rarement à une injonction administrative (sanction). Le seul fait que l’autorité intervienne est considéré comme une sanction en raison de l’atteinte potentiellement grave à la réputation.

La réglementation, les accords volontaires et les incitations financières définissent le paysage de la politique de l’environnement

Au Japon, la réglementation, les accords volontaires, le soutien à la recherche-développement (R-D) et les généreuses subventions publiques jouent un rôle clé dans la politique de l’environnement. Le Plan-cadre GX de 2023 augmente considérablement le soutien apporté aux entreprises qui investissent dans la transition vers les énergies propres jusqu’en 2030 et au-delà. Le Plan d’action volontaire (PAV) appliqué de longue date par la Fédération des entreprises japonaises (Keidanren) a encouragé les entreprises industrielles à améliorer leurs performances environnementales, en particulier l’efficacité énergétique, les émissions de GES et la gestion des déchets. Des obligations déclaratives, des évaluations comparatives et des objectifs chiffrés encouragent les économies d’énergie dans l’industrie manufacturière – qui est le premier consommateur d’énergie du pays – et dans les services. Beaucoup d’entreprises cotées en bourse publient des rapports sur leur responsabilité sociale, l’environnement et la durabilité. Le Japon est le pays qui compte le plus grand nombre d’entreprises et d’institutions adhérant aux recommandations sur la publication d’informations financières relatives au climat et à la nature.

Il n’est pas certain que le PAV et les obligations déclaratives aient suscité des avancées plus importantes que celles qui auraient été réalisées de toute façon. Les investissements liés à l’environnement comme ceux consacrés aux économies d’énergie et au recyclage des matières sont dans l’intérêt bien compris des entreprises et contribuent à leur conférer un avantage concurrentiel. Le PAV a surtout favorisé des améliorations graduelles, dans la mesure où les entreprises sont incitées à ne pas aller au-delà de leurs engagements facultatifs afin d’éviter des objectifs plus contraignants par la suite (OCDE, 2010_[41] ; AIE, 2021_[13]). Les pouvoirs publics font régulièrement le bilan des progrès et sont consultés lorsque les secteurs industriels fixent leurs objectifs. Il existe toutefois une asymétrie d’information qui avantage les entreprises et peut empêcher la définition d’objectifs suffisamment ambitieux, ne se limitant pas à l’application des MTD.

Le pays possède une marge de manœuvre considérable pour rendre les signaux-prix plus cohérents

Un plus large recours à la fiscalité environnementale et la réforme des subventions préjudiciables à l’environnement permettraient de rendre les signaux-prix plus cohérents tout en procurant des recettes. À environ 240 % du PIB, la dette publique du Japon est la plus élevée des pays de l’OCDE. L’assainissement des finances publiques est primordial pour reconstituer des marges de manœuvre budgétaires, au moment où le pays est confronté à une hausse des coûts des retraites et des soins de santé et à un besoin d’investissements massifs dans la transformation écologique et numérique (OCDE, 2024_[11]). La fiscalité énergétique et automobile est largement appliquée, mais relativement faible. Comme ailleurs, les taxes sur la pollution et l’utilisation de ressources sont négligeables. Par conséquent, le produit des taxes environnementales rapporté au PIB (1.2 %) et aux recettes fiscales totales (3.6 %) est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (OCDE, 2024_[42]).

La tarification du carbone est pour l’instant limitée

Les instruments de tarification occupent généralement une place moins importante dans la politique environnementale et climatique au Japon que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE (D’Arcangelo, Kruse et Pisu, 2023_[43]). La tarification des émissions de GES résulte principalement des taxes sur les produits énergétiques, ainsi que d’une taxe carbone et de deux systèmes d’échange de quotas d’émission (SEQE) en place au niveau infranational (dans la Métropole de Tokyo et la préfecture de Saitama). Le taux nominal de la taxe carbone est le plus faible et le champ d’application des SEQE est le plus restreint des pays de l’OCDE qui appliquent de tels instruments. La taxe carbone et les SEQE infranationaux ont apporté une contribution limitée à la réduction des émissions de GES du Japon (Wakabayashi et Kimura, 2018_[44] ; Gokhale, 2021_[45]). Les produits énergétiques fossiles utilisés dans plusieurs secteurs sont en partie ou en totalité exonérés de la taxe carbone et d’autres taxes énergétiques (voir infra), ce qui abaisse davantage encore le tarif effectif du carbone. Globalement, taxes énergétiques, taxe carbone et SEQE confondus, près des trois quarts des émissions de GES du Japon faisaient l’objet d’une tarification en 2023, avec cependant de fortes disparités entre les secteurs (Graphique 5, partie B) et les produits énergétiques. Le tarif effectif moyen du carbone (hors subventions avant impôts) était de 23 EUR par tonne de CO₂, soit l’un des plus faibles des pays de l’OCDE. Il est en outre bien en deçà de celui qui devra être atteint en 2030 pour garder le cap de la neutralité carbone, à savoir 120 EUR (OCDE, 2024_[46]). En 2022, des mesures de subventionnement des produits énergétiques ont été prises en réaction à la flambée des prix de l’énergie. Si l’on tient compte de ces mesures, le tarif effectif moyen du carbone n’était plus que 3 EUR/t CO₂, et 64 % seulement des émissions donnaient lieu à une tarification à l’échelle nationale (Graphique 5).

Graphique 5. Les tarifs effectifs du carbone sont faibles
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La tarification carbone favorable à la croissance va dans le bon sens, mais peut être améliorée

Dans ce contexte, la tarification carbone favorable à la croissance, qui fait partie du Plan-cadre GX, représente une avancée bienvenue dans la politique environnementale du Japon. Elle apporte des subventions immédiates à l’industrie pour investir dans des technologies de décarbonation, lesquelles seront suivies de l’introduction d’un SEQE national pour les grands émetteurs, lui-même complété par un prélèvement carbone sur les combustibles fossiles (surtaxe GX) plus tard dans le courant de la décennie. Le niveau et le périmètre de la tarification carbone devraient être définis au premier trimestre 2025. L’instauration de la surtaxe GX est prévue pour l’exercice budgétaire 2028. Le SEQE est facultatif depuis l’exercice budgétaire 2023 et couvre plus de la moitié des émissions de GES du pays. Il deviendra obligatoire au cours de l’exercice 2026, et les participants recevront des quotas d’émission de CO₂ à titre gratuit. L’attribution par voie d’enchères des quotas aux producteurs d’énergie devrait intervenir progressivement à compter de l’exercice 2033. Les autorités cherchent à lever des fonds par le biais des obligations de transition économique GX, afin de financer le soutien initial à hauteur de 20 000 milliards JPY (3.4 % du PIB en 2023) sur dix ans et de mobiliser des investissements privés de plus de 150 000 milliards JPY (962 milliards USD). Les recettes provenant de la future tarification carbone seront utilisées pour rembourser les obligations.

Accélérer la mise en œuvre de la tarification carbone pourrait améliorer l’efficacité et l’efficience de l’action publique dans le domaine du climat (D’Arcangelo et al., 2022_[47]). Les obligations de transition économique GX sont conçues pour donner un élan considérable aux investissements bas carbone. Or, le fait que la mise en place du SEQE obligatoire et du prélèvement carbone s’étale sur une longue période pourrait limiter leur contribution à la réalisation de l’objectif de réduction des émissions défini pour 2030 (OCDE, 2024_[11]). Le remplacement progressif des quotas gratuits par des quotas attribués par voie d’enchères peut aider à atténuer les possibles distorsions du marché. Il ressort des données disponibles que la gratuité des quotas peut réduire l’efficacité d’un SEQE (Dechezleprêtre, Nachtigall et Venmans, 2023_[48]). Cela revient aussi à subventionner les participants au SEQE qui en bénéficient (AIE, 2020_[49]), parmi lesquels se trouvent des centrales électriques fonctionnant aux combustibles fossiles. En outre, la gratuité des quotas, conjuguée à la mise en place tardive du prélèvement carbone, empêchera de lever des recettes (OCDE, 2024_[11]). Pour que le SEQE et le prélèvement carbone soient efficaces, il est essentiel d’inscrire dans la législation l’automaticité de la baisse des plafonds d’émission et de la hausse du prélèvement afin de donner de la visibilité aux investisseurs. La tarification carbone pouvant nuire aux ménages vulnérables, une partie des recettes devrait être consacrée au financement de prestations sociales.

Le Plan-cadre GX a facilité une meilleure acceptation de la tarification carbone de la part de la communauté des entreprises réglementées. Parallèlement, les pouvoirs publics subventionnent des technologies de décarbonation non encore compétitives (hydrogène bas carbone ou CUSC, par exemple) dans le but de réduire leur coût et de favoriser leur déploiement à grande échelle. Cependant, comme les politiques en faveur d’une industrie verte appliquées ailleurs dans le monde qui donnent lieu à un soutien financier public, la politique GX comporte un certain nombre de risques : distorsion du marché, choix des vainqueurs, récupération politique, recettes exceptionnelles pour des entreprises qui auraient investi même sans aide financière (Millot et Rawdanowicz, 2024_[50] ; OCDE, 2024_[51]).

Le soutien à la production et à la consommation d’énergies fossiles reste important

Les autorités ont beaucoup aidé les ménages et les entreprises pour les protéger de la forte hausse des prix mondiaux de l’énergie qui a commencé en 2021. Cependant, une partie de ces aides n’est pas ciblée et va à l’encontre des objectifs climatiques. En janvier 2022, les pouvoirs publics ont mis en place une subvention aux grossistes afin d’éviter un renchérissement excessif des produits pétroliers, notamment des carburants routiers. Ce dispositif a été reconduit à plusieurs reprises et était toujours en vigueur en décembre 2024, même s’il est prévu d’abaisser progressivement le montant de la subvention. De plus, les ristournes sur les prix de l’électricité et du gaz de ville qui avaient été mises en place en 2023 ont été rétablies pour la période de janvier à mars 2025. Les remises non ciblées de ce type réduisent l’incitation à économiser l’énergie, sont régressives et constituent une charge budgétaire. En 2022, les subventions des prix de l’énergie ont coûté plus de 3 500 milliards JPY, soit 84 % des recettes de l’année provenant de la fiscalité sur l’énergie. L’élimination progressive du mécanisme de stabilisation des prix des produits énergétiques doit être une priorité, car il réduit grandement les tarifs effectifs du carbone déjà peu élevés (Graphique 5, partie A). Toute autre forme d’aide publique, si nécessaire, devrait cibler uniquement les ménages les plus vulnérables et éviter d’altérer les prix de l’énergie (Hemmerlé et al., 2023_[52]). Améliorer la connaissance des situations de pauvreté énergétique permettrait de cibler plus efficacement les politiques de soutien. Le Japon ne dispose pas de données officielles sur les populations risquant de tomber dans la pauvreté énergétique. Or, certaines analyses montrent qu’il s’agit là d’un problème de taille pour les personnes âgées, les ménages monoparentaux et les étudiants, ainsi que les habitants des zones rurales dépendants de la voiture (Okushima et Simcock, 2024_[53]).

Plusieurs autres exemptions et ristournes s’appliquent aux taxes sur l’énergie, qui prennent souvent la forme de dégrèvements. Elles concernent entre autres les produits énergétiques utilisés dans l’agriculture, la pêche, le transport maritime et certains secteurs industriels gros consommateurs d’énergie (AIE, 2021_[13]). Il n’existe pas de données complètes sur le manque à gagner fiscal imputable à ces allégements de taxes énergétiques. Ces dispositions réduisent l’incitation à économiser l’énergie et à opter pour d’autres produits énergétiques. C’est pourquoi elles vont probablement nuire à la capacité des subventions prévues dans le Plan-cadre GX et de la tarification carbone à produire un signal-prix efficace.

Depuis longtemps, le Japon soutient directement des projets d’exploration et d’exploitation pétrolières, gazières et charbonnières à l’étranger afin d’améliorer sa sécurité énergétique. Avec les autres pays du G7, et conscient de l’importance des intérêts géostratégiques et de sécurité nationale, le Japon s’est engagé à ne plus apporter de nouvelle aide publique directe au secteur international des combustibles fossiles sans dispositif d’atténuation à partir de la fin 2022, hormis dans un nombre limité de cas définis par chaque pays conformément aux objectifs de l’Accord de Paris. Selon la définition du « nombre limité de cas » retenue par le Japon, un projet donnant lieu à l’utilisation d’énergies fossiles sans dispositif d’atténuation peut être financé s’il est compatible avec la trajectoire de décarbonation du pays hôte ou conforme aux intérêts géostratégiques, de sécurité nationale ou de sécurité énergétique du Japon (METI, 2023_[54]). Il serait prudent de réexaminer régulièrement l’application de ces conditions pour s’assurer que les projets financés sont pleinement en phase avec les objectifs climatiques mondiaux. Étant donné que les infrastructures énergétiques ont une durée de vie longue, les décisions de financement et d’investissement dans les pays en développement qui sont prises aujourd’hui peuvent accélérer la transition de ces pays vers les énergies propres, ou bien les condamner à émettre des gaz à effet de serre pendant des décennies (AIE, 2021_[55]).

Investissement dans la croissance verte

Le Japon est l’un des principaux investisseurs dans la transition vers les énergies propres

Le Japon investit de plus en plus dans la transformation écologique depuis dix ans, et la plupart de ces investissements ciblent la transition vers des énergies propres. Les pouvoirs publics ont bâti un environnement propice à la finance verte en créant des plateformes et en élaborant des lignes directrices4. Le marché des produits financiers écologiques s’est considérablement développé, atteignant plus de 5 000 milliards JPY (environ 38 milliards USD) en 2023. L’investissement public dans la protection de l’environnement a augmenté de 20 %, sous l’impulsion des investissements des collectivités locales dans les usines d’incinération et de recyclage des déchets5. L’investissement annuel moyen (public et privé) du pays dans la transition vers les énergies propres a augmenté de 40 % entre les périodes 2016‑20 et 2021‑23. Au Japon, l’investissement dans les énergies propres cible généralement en premier lieu l’efficacité énergétique de l’utilisation finale. Depuis 2021, plus de 60 % de cet investissement y ont été consacrés, une part plus élevée que dans beaucoup d’autres régions du monde (AIE, 2024_[56]). En 2023, le pays a investi environ 15 USD dans les énergies propres pour chaque dollar investi dans les combustibles fossiles, soit plus de huit fois la moyenne mondiale. Une sortie ordonnée des énergies fossiles nécessitera que le Japon consacre des investissements significatifs aux énergies bas carbone. Selon les estimations de l’AIE (2024_[56]), son investissement dans les énergies propres devra augmenter de 17 % entre 2024 et 2035 pour qu’il tienne ses propres objectifs climatiques.

L’investissement dans les énergies propres pourrait stimuler l’innovation technologique et l’investissement des entreprises, ce qui aurait des retombées positives sur la productivité et la croissance économique du Japon (Kurachi et al., 2022_[38]). Le pays est connu pour ses importantes dépenses de R-D et son grand nombre de brevets. Les grandes entreprises manufacturières sont responsables de la plupart des dépenses de R-D. La R-D consacrée aux énergies propres, notamment à l’efficacité énergétique, aux renouvelables et à l’hydrogène, représentait en moyenne près de la moitié de la R-D publique dans le domaine de l’énergie en 2019-23. C’est pourquoi le Japon a développé une certaine spécialisation dans des technologies qui contribuent à l’atténuation du changement climatique, comme les batteries, les véhicules électriques (VE) et l’hydrogène. En 2021, la part des brevets concernant des technologies vertes par rapport au total des brevets japonais était supérieure à la moyenne dans l’OCDE.

Lever les obstacles au déploiement des énergies renouvelables est une priorité

Il sera nécessaire d’investir davantage dans la production d’électricité d’origine renouvelable et dans les capacités de stockage pour compenser la baisse attendue de la production d’origine fossile, produire de l’hydrogène bas carbone et continuer d’électrifier l’économie. Grâce à de lourds investissements, la capacité de production d’électricité d’origine renouvelable a plus que doublé entre 2010 et 2023. Une croissance exponentielle du solaire photovoltaïque, portée par des tarifs d’achat généreux, a été le principal moteur de cette augmentation. Le Japon figure maintenant parmi les premiers pays au monde en termes de puissance installée en photovoltaïque. Le sixième Plan stratégique pour l’énergie (PSE) vise à maximiser l’utilisation de l’électricité issue de sources renouvelables et à atteindre 36-38 % de production d’électricité d’origine renouvelable d’ici à 2030, contre 23 % en 2023, principalement grâce au solaire et à l’éolien. D’après les estimations de l’AIE, pour atteindre cet objectif à l’horizon 2030, il faudra augmenter la puissance installée en renouvelables dans une proportion comprise entre 17 % et 25 % par rapport à 2022. L’AIE (2024_[57]) estime que le Japon dépassera son objectif de puissance installée à l’horizon 2030 à politiques et conditions de marché inchangées. Certaines modélisations indiquent que les énergies renouvelables pourraient fournir 70-80 % de la production totale d’électricité du Japon d’ici à 2035 (soit plus du double de l'objectif fixé par les pouvoirs publics pour 2030) à des prix compétitifs (REI, 2023_[58] ; Shiraishi et al., 2023_[59]), et contribuer à réduire les coûts de réduction des émissions de GES du secteur de l’électricité (Kuwabara et al., 2021_[60]).

Afin d’exploiter pleinement son important potentiel de production d’électricité d’origine renouvelable, le Japon doit surmonter les principales difficultés qui maintiennent le coût des installations à un niveau élevé (IRENA, 2023_[61]), à savoir : les ressources foncières limitées disponibles, la profondeur de la mer au large des côtes, les contraintes liées au réseau électrique, la complexité des procédures d’autorisation et l’opposition au sein de la société. La fragmentation du réseau électrique en réseaux régionaux limite les possibilités de transport de l’électricité issue de sources renouvelables, alors même que les zones qui présentent le meilleur potentiel de production de ce type d’électricité sont éloignées des zones où se situe la demande. Le Japon a programmé de lourds investissements dans ses infrastructures de réseau et de stockage, mais il devra investir beaucoup plus encore dans le réseau pour rester sur la trajectoire de la neutralité carbone (BNEF, 2023_[10]). Les autorités ont pris des mesures pour abaisser les obstacles administratifs, notamment en simplifiant et en accélérant la procédure d’étude d’impact sur l’environnement applicable aux parcs éoliens. Elles ont également autorisé les autorités locales à désigner des zones de promotion des énergies renouvelables, dans lesquelles les procédures d’étude d’impact et de délivrance d’autorisations sont accélérées. Ces zones, en outre, ont pour fonction de mieux répondre aux préoccupations des populations en matière de sécurité, de prévention des catastrophes et d’impact sur le paysage en impliquant les habitants dans les décisions. Les systèmes d’usage double des terres, par exemple combinant le photovoltaïque et l’agriculture (agrovoltaïsme), peuvent également favoriser l’acceptation par les citoyens, car l’usage traditionnel des terres est préservé et ces systèmes génèrent des retombées économiques pour les populations locales.

L’efficacité énergétique est un pilier de la stratégie de décarbonation du Japon

À raison, le Japon considère comme une priorité d’améliorer encore l’efficacité énergétique (en particulier des bâtiments) afin d’atteindre ses objectifs climatiques et de sécurité énergétique. Si le chauffage des locaux représente une dépense énergétique relativement faible, le recours au refroidissement des bâtiments est parmi les plus intenses des pays de l’OCDE (AIE, 2024_[62]). Cela est dû à l’omniprésence des systèmes de climatisation, qui sont pourtant très efficients. Une efficacité énergétique accrue des logements peut également réduire les factures énergétiques, améliorer la santé et la qualité de vie et renforcer la protection contre les chaleurs extrêmes de plus en plus fréquentes. Les pouvoirs publics fournissent des aides financières pour favoriser l’efficacité énergétique des bâtiments et l’intégration dans ces derniers des énergies renouvelables. En fléchant les aides à la rénovation vers les ménages vulnérables et ayant des difficultés d’accès au crédit, ils pourraient éviter qu’elles profitent uniquement aux propriétaires plus aisés (Castaño-Rosa et Okushima, 2021_[63] ; Hemmerlé et al., 2023_[52]).

La récente réforme de la réglementation relative à la performance énergétique des bâtiments est bienvenue, étant donné que la plupart des bâtiments ne répondent pas aux normes actuelles (MOE, 2024_[15]). Les normes d’efficacité deviendront obligatoires pour tous les bâtiments neufs à partir de 2025, quatre ans après l’entrée en vigueur de l’obligation de consommation d’énergie quasi nulle pour les bâtiments neufs dans l’Union européenne. Un autre objectif de la réforme est d’atteindre la neutralité énergétique pour les nouvelles constructions en 2030, puis en moyenne pour le parc immobilier en 2050, ce qui est conforme aux meilleures pratiques internationales6. Pour autant, le Japon pourrait durcir les prescriptions en matière d’efficacité applicables aux bâtiments existants, afin d’encourager la rénovation des moins performants. Il sera essentiel de mieux intégrer les énergies renouvelables dans les bâtiments afin de décarboner la consommation d’énergie dans les bâtiments résidentiels et tertiaires et de tirer le meilleur parti de l’électrification. Bien que le chauffage et le refroidissement des bâtiments consomment moins d’énergie, leur intensité carbone a augmenté en raison de la hausse de l’intensité carbone de la production d’électricité au Japon. L’initiative du ministère de l’Environnement qui consiste à répondre à tous ses besoins énergétiques grâce à des sources renouvelables d’ici à 2030 est exemplaire.

Le programme phare « Top Runner », qui fixe des objectifs de performance énergétique, a contribué à faire baisser la consommation d’énergie des appareils, des équipements de bureau et des véhicules depuis plus de vingt ans. Cependant, ses objectifs chiffrés ne sont peut-être pas assez ambitieux. Ils s’appliquent à la performance énergétique moyenne des produits de chaque fabricant, et non aux produits pris un par un comme c’est le cas des normes de performance énergétique minimales. La hausse du nombre d’appareils électriques et de leur utilisation a en partie annulé les gains d’efficacité énergétique obtenus par des moyens techniques (Inoue et Matsumoto, 2019_[64]). Les appareils électroménagers représentent le premier poste de consommation énergétique des foyers japonais. Il faut donc chercher davantage à encourager les changements de comportement. Les campagnes comme « Cool Choice » et « Decokatsu » vont dans le bon sens et pourraient être développées.

Le Japon dispose d’excellentes infrastructures de transport et d’un parc automobile sobre en carburant, mais il doit accélérer la transition vers la mobilité électrique

Les émissions de GES du Japon provenant des transports ont continuellement baissé depuis vingt ans, en partie en raison de la baisse de la consommation de carburant des voitures particulières. Elles ont diminué de 10 % entre 2010 et 2019, avant de chuter brutalement en 2020 pendant la pandémie de COVID-19. Cependant, les objectifs de réduction de la consommation moyenne de carburant définis dans le programme Top Runner pour les camions et les voitures, respectivement à l’horizon 2025 et 2030, sont moins contraignants que ceux fixés par l’Union européenne (AIE, 2021_[13]). Les excellents réseaux ferrés du Japon et la navigation côtière sont essentiels dans le transport de voyageurs et de fret, respectivement. Néanmoins, la route reste le mode de transport dominant et représente environ 90 % des émissions de GES dues aux transports. Les modes de transport utilisés sont très différents dans les zones métropolitaines et dans les zones rurales, l’usage du train étant beaucoup plus élevé dans les premières que dans les secondes, où la voiture particulière domine.

Le Japon abrite l’une des plus grandes industries automobiles au monde et il est un précurseur dans le domaine des véhicules hybrides, électriques et à pile à combustible. Les modèles hybrides représentent déjà la plus grande part des ventes de voitures neuves, mais les véhicules électriques (VE) ne représentent que 3.6 % de ces ventes et moins de 1 % du parc automobile, loin derrière les chiffres des autres pays du G7 (AIE, 2024_[65]). Les autorités visent 100 % de ventes de « véhicules nouvelle génération » d’ici à 2035 (notamment véhicules hybrides, hybrides rechargeables, électriques et à pile à combustible). Il ressort des modélisations qu’en cas de transition rapide vers la production d’électricité à partir de sources bas carbone, et si 90 % des véhicules neufs vendus en 2030 étaient des véhicules électriques à batterie, les objectifs fixés dans la CDN pourraient être atteints de manière plus économe (Kuwabara et al., 2021_[60]). En dehors de la promotion de l’électromobilité, décarboner le secteur des transports nécessite de faire diminuer l’usage de la voiture particulière et de promouvoir d’autres modes de transport par des initiatives ciblant la demande, l’aménagement du territoire et le soutien à la mobilité partagée, notamment dans les zones rurales.

Il convient d’améliorer la fiscalité et les subventions automobiles pour accélérer la transition vers l’électromobilité, réduire les émissions de GES liées au transport et limiter les coûts budgétaires. Les pouvoirs publics soutiennent depuis longtemps les véhicules à faibles émissions au moyen d’incitations fiscales et de subventions à l’achat. Les acheteurs de véhicules électriques et à hydrogène bénéficient d’une prime et sont totalement exonérés de taxes sur les véhicules7. Des exonérations sont également en place pour les véhicules hybrides et les véhicules thermiques dont la consommation de carburant est inférieure à certains seuils, ainsi que pour les véhicules roulant au gaz naturel. Ces aides risquent de retarder la transition vers des véhicules à émissions réellement nulles.

Des subventions peuvent être nécessaires pour combler l’écart de prix entre les VE et les voitures thermiques, mais le Japon devrait être attentif à leur rapport coût-efficacité et à leurs conséquences budgétaires. Les dotations budgétaires consacrées aux subventions à l’achat de VE ont triplé entre les exercices budgétaires 2021 et 2023. De plus, les subventions à l’achat de VE sont en général régressives. À mesure que le marché national des VE gagne en maturité, les subventions devraient cibler en priorité les acheteurs modestes et être accompagnées et progressivement remplacées par une hausse des taxes sur les véhicules thermiques. Avec le passage progressif à l’électromobilité, le Japon devra encore renforcer son vaste système de péages routiers afin d’internaliser le coût de l’utilisation des voitures et de pallier la baisse des recettes des taxes sur les carburants (OCDE, 2024_[46]).

Pour soutenir la transition vers la mobilité électrique, il est essentiel d’étendre le réseau de bornes de recharge du pays, en coordination avec le développement des renouvelables et du réseau électrique. Le développement du réseau de bornes publiques a été lent, ce qui a freiné le déploiement des VE. Les autorités ambitionnent d’installer 300 000 bornes de recharge d’ici à 2030, ce qui représente une multiplication par dix de leur nombre comparé à 2023. En 2024, les autorités ont révisé les critères d’attribution des subventions aux VE pour qu'ils tiennent compte de facteurs propres aux constructeurs, comme la mise à disposition d’infrastructures pour les VE, les services d’entretien et les systèmes de collecte des batteries usagées. Il s’agit d’une bonne initiative, car elle peut susciter des investissements privés dans les services et le réseau de recharge qui favoriseront une électrification accrue du parc automobile.

Recommandations relatives au développement durable

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Vers une économie neutre en carbone, résiliente au changement climatique, circulaire et bénéfique à la nature

Accélérer les actions en faveur de la réduction des émissions de GES et se préparer à fixer un objectif plus ambitieux pour 2035, et si possible pour 2030. Mettre en place un cadre de planification de l’atténuation du changement climatique fondé sur des budgets carbone contraignants à horizon défini, qui plafonnent les émissions nationales et/ou sectorielles. Créer un organisme consultatif indépendant chargé de fournir des conseils d’experts transparents aux pouvoirs publics et de suivre les progrès.
Concrétiser la fermeture progressive annoncée des centrales à charbon à faible rendement. Établir un calendrier pour l’arrêt progressif de la production d’électricité à partir de charbon sans dispositif d’atténuation au cours de la première moitié des années 2030, ou selon des échéances compatibles avec l’objectif de l’Accord de Paris et en phase avec le profil d’évolution du Japon vers la neutralité carbone, tout en tenant compte des préoccupations pour la sécurité énergétique.
Élaborer différents scénarios d’évolution du mix énergétique jusqu’en 2050 qui soient compatibles avec la neutralité carbone, comportent des étapes intermédiaires et prennent en compte les incertitudes entourant les technologies, les marchés et les aspects sociaux. Évaluer si l’expansion programmée de la puissance installée en énergies renouvelables est suffisante pour répondre à la demande croissante d’hydrogène bas carbone anticipée dans le pays.
Continuer d’aider les collectivités locales à formuler leurs plans d’adaptation et leurs stratégies en matière de biodiversité, et à intégrer les solutions fondées sur la nature dans les stratégies locales en faveur de la biodiversité, de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets.
Envisager de durcir les normes de qualité environnementale relatives aux PM_2.5 à la lumière des recommandations de l’OMS ; continuer de renforcer les politiques destinées à faire baisser les concentrations ambiantes de PM_2.5 et d’oxydants photochimiques, tout en s’attaquant à l’effet d’îlot de chaleur.
Mettre en œuvre des mesures efficaces pour réduire les déchets plastiques à tous les stades du cycle de vie des plastiques (par exemple, application de restrictions ciblant les produits en plastique à usage unique, mise en place de redevances modulées au titre de la responsabilité élargie des producteurs et transposition à plus grande échelle des systèmes de consigne régionaux). Adopter des mesures réglementaires et des objectifs concernant le recyclage des panneaux photovoltaïques. Réduire le gaspillage alimentaire dans les magasins de proximité en se penchant sur leurs pratiques commerciales ; promouvoir le compostage des déchets organiques. Promouvoir le recyclage des minéraux critiques pour sécuriser les approvisionnements en énergie dans un système énergétique décarboné. Recourir plus largement aux redevances sur les déchets pour encourager la prévention et le tri des déchets, et améliorer le recouvrement des coûts.
Continuer d’améliorer l’efficacité de la gestion des zones protégées. Promouvoir les initiatives privées de gestion durable qui contribuent à la sauvegarde de la biodiversité des paysages satoyama. Recourir plus largement aux paiements pour services écosystémiques, y compris en association avec des mesures de conservation par zone.
Réformer le soutien aux producteurs agricoles qui est lié à la production et à l’utilisation d'intrants, y compris de produits énergétiques ; remplacer ces subventions par des paiements qui ciblent les producteurs dans le besoin et encouragent le recours à des pratiques et des technologies agricoles respectueuses de l’environnement. Continuer d’encourager les agriculteurs à utiliser moins de pesticides et d’engrais chimiques.
Réexaminer attentivement le soutien à la pêche qui est lié à l’utilisation d’intrants, principalement la consommation de carburant ; réaffecter les ressources financières ainsi libérées à des aides directes au revenu ciblant les pêcheurs dans le besoin et l’amélioration de la durabilité sociale, économique et environnementale de la pêche.

Amélioration de la gouvernance environnementale

Renforcer les dispositifs institutionnels pour favoriser la cohérence des politiques au service du développement durable. Adopter la budgétisation verte pour évaluer les répercussions environnementales des politiques budgétaires et fiscales, ainsi que leur cohérence au regard des objectifs environnementaux.
Améliorer les mécanismes de participation des parties prenantes aux processus décisionnels liés à l’environnement et assurer une représentation plus équilibrée des genres et des tranches d’âges au sein des groupes de travail et des comités.

Amélioration du rapport coût-efficacité de la panoplie de politiques

Élargir le champ d’application des EIE aux projets potentiellement dommageables pour l’environnement autres que les projets d’infrastructure et d’aménagement ; s’assurer que la loi sur les EIE est actualisée de façon systématique pour prendre en compte plus directement les effets particuliers des technologies émergentes sur l’environnement ; veiller à une participation plus effective du public au processus d’EIE.
Mettre en place un système d’évaluation environnementale des plans, programmes ou politiques susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement, qui assure la prise en considération des autres solutions possibles et une large participation du public.
Envisager le passage à des autorisations environnementales intégrées couvrant l’ensemble des rejets dans l’atmosphère, l’eau et le sol et tous les processus des installations, et tenant compte des meilleures techniques disponibles, de la situation de l’environnement au niveau local et des normes sanitaires.
Évaluer de façon systématique l’efficacité par rapport au coût du Plan d’action volontaire de la Keidanren, ainsi que de l’objectif d’efficacité énergétique et de l’évaluation comparative des grandes entreprises. Rendre plus transparents la définition des objectifs et le suivi des progrès, et plus dissuasives les mesures prises en cas de non-conformité.
Veiller à ce que le soutien financier apporté au titre du Plan-cadre GX soit additionnel ; instituer un processus concurrentiel et transparent de sélection des entreprises bénéficiaires ; mettre en place des mécanismes pour assurer un examen et un retour d’information réguliers, y compris une étude indépendante minutieuse des investissements soutenus.
Envisager d’accélérer l’instauration de la surtaxe GX et du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) obligatoire. Évaluer annuellement le SEQE au cours de la première phase afin de pouvoir l’ajuster rapidement, si besoin est, et de clarifier les modalités des phases suivantes. Inscrire dans la législation le plafond du SEQE et sa trajectoire d’abaissement, ainsi que le montant de la surtaxe GX et sa trajectoire d’augmentation. Avancer la mise aux enchères des quotas de CO₂ et envisager d’affecter une partie de son produit au soutien des ménages vulnérables.
Supprimer le mécanisme de stabilisation des prix des produits énergétiques. Au besoin, apporter un soutien ciblé aux ménages vulnérables sous la forme de transferts forfaitaires soumis à conditions de ressources et non liés à la consommation d’énergie. Enrichir le socle d’informations sur la pauvreté énergétique en vue de rendre les mécanismes de soutien plus ciblés.
Passer au crible les transferts budgétaires et les avantages fiscaux qui profitent à la production et à la consommation de combustibles fossiles afin de repérer ceux qui sont inefficients et encouragent le gaspillage ; élaborer un plan pour rationaliser ces mesures de soutien, en accord avec les Objectifs de développement durable (cible 12 c) et compte tenu de la situation nationale.
Évaluer régulièrement si les critères d’octroi de financements publics à des projets réalisés à l’étranger qui impliquent le recours à des énergies fossiles sans dispositif d’atténuation sont compatibles avec les objectifs de l’Accord de Paris, en accord avec le Communiqué des chefs d’État et de gouvernement du G7 de 2022, et ajuster ces critères s’il y a lieu.

Investissement dans la croissance verte

Continuer de rationaliser les procédures d’évaluation environnementale et d’autorisation des infrastructures d’énergies renouvelables, sans nuire à leur capacité de détecter et d’atténuer les répercussions environnementales potentielles. Associer les collectivités locales à la détermination des zones de promotion des énergies renouvelables et aux décisions d’implantation spécifiques. Veiller à une coordination et à un partage des avantages appropriés entre les promoteurs de projets dans le domaine des énergies renouvelables et les acteurs locaux.
Continuer d’investir dans les infrastructures de transport et de distribution, en se fondant sur des analyses coûts-avantages, et améliorer le réseau électrique de manière à permettre une augmentation de l’approvisionnement en électricité renouvelable. Permettre des investissements accrus du secteur privé dans le réseau électrique.
Durcir les exigences de performance énergétique applicables aux bâtiments existants, y compris en rendant obligatoires le respect de normes de résultats et la certification des grandes rénovations et des bâtiments et logements existants au moment de leur vente ou mise en location. Rendre obligatoire l’incorporation de renouvelables dans les bâtiments neufs et rénovés. Apporter un soutien financier ciblé aux ménages modestes pour l’amélioration de la performance énergétique de leur logement et s’attaquer aux risques de pauvreté énergétique.
Évaluer les objectifs chiffrés du programme Top Runner sous l’angle de leur degré d’ambition, de leur capacité à susciter des innovations de rupture et de leur rapport coût-efficacité. Compléter le programme par des normes minimales de performance énergétique par produit. Continuer de développer les initiatives axées sur la demande afin d’encourager les consommateurs à adopter des comportements et des pratiques économes en énergie.
Fixer des objectifs plus ambitieux en matière d’électromobilité et envisager de définir un objectif d’élimination progressive de tous les véhicules fonctionnant aux carburants fossiles. Durcir les objectifs de consommation de carburant des véhicules. Limiter la possibilité d’exonération totale des taxes automobiles aux véhicules électriques à batterie, rechargeables et à pile à combustible. Recentrer progressivement les primes à l’achat d’un véhicule électrique pour aider les ménages modestes. Continuer d’investir dans le développement des infrastructures publiques destinées aux véhicules électriques, en coordination avec l’extension du réseau électrique.

2. Mettre à profit les synergies et les approches territorialisées pour favoriser une transformation écologique

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Nécessité d’une approche territorialisée pour l’action en faveur de l’environnement

Le Japon a adopté une approche intégrée de son action en faveur de l’environnement, afin de créer des synergies et d’obtenir des retombées bénéfiques.

Conformément aux engagements pris dans le communiqué du G7 à Hiroshima, le Japon recherche des synergies entre les objectifs environnementaux que sont la lutte contre le changement climatique, la préservation de la biodiversité et la promotion de l’économie circulaire. Il s’agit de prendre en compte les liens entre ces défis environnementaux afin d’exploiter au maximum les complémentarités et de limiter autant que faire se peut les corrélations négatives entre les mesures prises, de façon à renforcer l’effet global des interventions publiques. Le Japon met en œuvre des solutions qui visent à répondre aux défis environnementaux et à traiter les questions urgentes en matière sociale et économique, par exemple la décroissance et le vieillissement démographiques rapides dans un contexte d’économies locales peu dynamiques. Il est essentiel d’adopter une telle approche intégrée pour pouvoir atteindre les Objectifs de développement durable.

Le pays se caractérise par des disparités territoriales marquées en termes de performances environnementales et d’enjeux environnementaux qui appellent davantage d’approches sur mesure

Le Japon est perçu comme un pays homogène selon une série de critères sociaux et économiques, mais les divers territoires qui le composent affichent des performances environnementales très variables (en matière d’émissions de gaz à effet de serre, d’espaces verts ou de recyclage des déchets, par exemple). Il est en partie possible d’expliquer ces divergences par le fait que les défis et les opportunités diffèrent globalement entre les zones urbaines et les zones rurales. En outre, même parmi les zones urbaines, les enjeux environnementaux tels que le risque d’inondation peuvent varier en fonction de la densité de population, du niveau d’équipement et des caractéristiques géographiques. Par exemple, dans la zone métropolitaine d’Osaka (Kansai), la deuxième plus grande agglomération du Japon, 28.6 % de la population est exposée au risque de crues, alors que la moyenne dans l’OCDE est de 12.9 %. Cette situation vient souligner l’importance de mettre en œuvre des politiques et des stratégies environnementales sur mesure, répondant aux caractéristiques particulières des zones urbaines et rurales.

Comprendre ces différences et y répondre nécessite un cadre plus robuste, cohérent et complet permettant de mesurer et de suivre les performances environnementales au niveau infranational. Pour commencer, le Japon devrait produire et recueillir des données et statistiques supplémentaires relatives aux espaces géographiques fonctionnels (par exemple, les métropoles, les bassins hydrographiques), ce qui faciliterait la comparaison des territoires. Ensuite, le pays pourrait produire et recueillir des données et des statistiques d’une plus grande granularité sur des aspects particuliers ciblés par les politiques environnementales (par exemple, les émissions de GES par secteur, la consommation d’énergie, la biodiversité). Le pays pourrait ainsi mieux suivre les progrès accomplis, relever les vulnérabilités régionales et adapter les mesures environnementales aux besoins précis de chaque zone, y compris pour les populations vulnérables. Le Japon a nettement amélioré son évaluation des risques liés à l’eau. En 2024, 98 % des municipalités avaient produit et publié une carte des zones inondables, qui peut être un outil efficace pour se préparer aux inondations et réduire le plus possible les dommages qu’elles occasionnent (Huang, 2024_[66]). Ces données géospatiales portant sur des espaces locaux peuvent également être produites pour les autres domaines de la politique environnementale. Sachant que beaucoup de petites municipalités ne sont pas forcément en mesure de déployer des systèmes solides de suivi et d’évaluation, les autorités nationales peuvent leur apporter un soutien essentiel au moyen de projets pilotes. Les autorités nationales peuvent également fournir des méthodologies et des outils destinés à mesurer l’incidence des politiques environnementales régionales afin que d’autres régions s’en inspirent.

Intégrer l’action environnementale locale dans des plans et stratégies à l’échelle nationale

Les stratégies et les plans nationaux tiennent de plus en plus compte des autorités locales, mais il reste des problèmes de mise en œuvre à régler

Les principales stratégies et les principaux plans nationaux en matière d’environnement montrent que le rôle des collectivités territoriales dans la réalisation des objectifs et des cibles définis à l’échelle nationale est de plus en plus reconnu par les autorités nationales. Par exemple, le Plan de lutte contre le réchauffement planétaire prévoit que les autorités locales (seules ou à plusieurs) adoptent des plans d’action pour réduire les émissions de GES provenant de leurs propres activités et projets. Plus de la moitié des autorités infranationales se sont engagées à atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050, soit de manière autonome, soit avec un soutien de l’échelon national. Cela prouve que les plans et stratégies nationaux sont efficaces pour inciter les autorités infranationales à agir (MOE, 2024_[67]). La Stratégie et le Plan d’action nationaux pour la biodiversité (SPANB) associent concrètement les autorités locales à la planification et tiennent compte de leurs actions de mise en œuvre. Ils promeuvent la mise au point de stratégies et plans d’action locaux en faveur de la biodiversité (SPALB) prenant en considération les caractéristiques régionales et cohérents avec les objectifs plus généraux. Les autorités nationales accompagnent par ailleurs l’action des collectivités locales en leur donnant des lignes directrices, par exemple au travers de la « carte des possibilités de conservation/restauration des écosystèmes », qui propose d’appliquer des solutions fondées sur la nature dans la gestion des risques de catastrophe à l’échelle locale.

Dans un autre registre, d’autres stratégies nationales telles que le récent Plan-cadre GX (« transformation écologique ») recherchent des solutions du côté de l’offre. Partant, elles ne s’attardent pas suffisamment sur les incidences économiques et sociales locales ni sur les mesures portant sur la demande ; sans le vouloir, ces politiques omettent d’exploiter les synergies potentielles. Il faudra suivre de près les résultats de ces stratégies, cependant l’absence de participation de l’échelon infranational pourrait réduire l’efficacité de ces mesures nationales. Cet effet pourrait être dû tant à un manque d’alignement des mesures qu’à des occasions tout simplement manquées de mobiliser les capacités des autorités infranationales. La vision GX 2024, encore à l’étude, est une occasion pour le Japon d’intégrer des approches territorialisées qui adaptent les stratégies GX aux spécificités régionales.

Les initiatives environnementales nationales du Japon pourraient insister davantage sur la recherche de synergies entre les divers objectifs

En outre, dans ses initiatives nationales, le Japon pourrait davantage insister sur la recherche d’autres retombées bénéfiques dans le domaine environnemental, mais aussi social et économique. Une partie des plans et des stratégies définis à l’échelle nationale abordent, dans une certaine mesure, les synergies internes à chaque domaine et entre domaines. Par exemple, le plan d’adaptation au changement climatique mentionne l’importance d’intégrer la préservation de la biodiversité dans les stratégies d’adaptation afin d’améliorer la résilience des écosystèmes. Pour favoriser des actions concertées, ce type de liens pourrait être plus systématiquement souligné dans les stratégies nationales et le rôle des autorités locales pourrait être mieux pris en considération.

Au Japon, les bureaux régionaux pour l’environnement pourraient jouer un rôle plus actif en faveur de la participation des autorités infranationales et de l’alignement des politiques environnementales entre les différents échelons de l’administration. Ces bureaux sont des antennes décentralisées du ministère de l’Environnement qui coordonnent et appliquent les politiques environnementales nationales à l’échelle locale dans un souci d’alignement entre les objectifs nationaux et les besoins régionaux. Ainsi, ils peuvent contribuer à adapter le soutien technique et financier afin que celui-ci réponde aux besoins des villes et des régions, notamment lorsqu’il s’agit de petites collectivités aux faibles moyens. Renforcer le rôle de ces bureaux permettrait d’assurer une mise en œuvre plus efficace des stratégies et des plans nationaux en matière d’environnement en donnant aux autorités locales les ressources et conseils dont elles ont besoin.

Favoriser et renforcer l’action environnementale locale

Les initiatives pilotes visant à renforcer les synergies à l’échelon local sont prometteuses et devraient être renforcées.

Le Japon a progressé dans la mise à disposition des ressources et des cadres dont les autorités locales ont besoin pour mettre en œuvre des approches intégrées qui exploitent les synergies. Les stratégies du pays se concentrent sur la revitalisation des régions, sur la réponse aux défis économiques locaux (le vieillissement de la population et le manque de main-d’œuvre, par exemple) en parallèle des défis environnementaux, grâce à des initiatives en faveur des énergies renouvelables et d’autres initiatives environnementales. Une initiative phare, les « zones pionnières de la décarbonation » (ZPD), vise à développer des solutions de décarbonation adaptées aux territoires dans 82 régions aux caractéristiques variées. Il est prévu d’élargir la liste des ZPD à 100 régions, tout en adaptant les solutions aux défis environnementaux spécifiques sur le terrain. À l’instar du programme de l’Union européenne relatif aux 100 villes intelligentes et climatiquement neutres, les ZPD visent à démontrer comment le pays peut atteindre la neutralité carbone d’ici à 2050 au moyen de projets pilotes locaux. Certaines ZPD telles que Yokohama et Kitakyushu démontrent déjà l’efficacité de ces mesures territorialisées en réduisant nettement leurs émissions. Autre initiative phare, le dispositif « économie circulaire et écologique » (ECE) intègre les enjeux sociaux, environnementaux et économiques des différentes zones urbaines, périurbaines et rurales afin de faire face aux enjeux de la durabilité. D’après une enquête, 146 collectivités territoriales ont mis en œuvre leurs propres initiatives dans ce cadre. Ces initiatives pilotes sont uniques en leur genre en ce qu’elles couvrent un large éventail de secteurs et proposent un soutien sur mesure. Elles permettent ainsi aux villes et régions de relever différents défis économiques et sociaux, comme le déclin et le vieillissement démographiques, le manque de main-d’œuvre ou encore la déprise agricole, en même temps que les défis environnementaux.

Le Japon devrait élargir la portée des initiatives ZPD et ECE par le biais d’activités de sensibilisation et de formation et d’un réseau de soutien régional. Ainsi, les municipalités qui ont peu de capacités financières et techniques, mais dont le territoire abrite un fort potentiel de décarbonation et de renforcement de la durabilité pourraient être ciblées pour mettre en œuvre ces initiatives. Tout d’abord, des campagnes d’information pourraient être organisées pour veiller à ce que toutes les municipalités sachent qu’elles peuvent participer à ces initiatives. Ensuite, les autorités nationales pourraient organiser des formations en collaboration avec des représentants de ZPD et d’initiatives ECE concluantes, afin informer les municipalités des projets envisageables et des possibilités d’y participer. Pour finir, un réseau de soutien régional pourrait être mis sur pied pour faciliter le partage de connaissances entre régions participant à l’une ou l’autre initiative, représentants des autorités nationales et autres municipalités. Un tel réseau pourrait permettre de faire connaître les stratégies efficaces, les défis et les ressources. À cette fin, il est essentiel que les autorités nationales y consacrent des ressources humaines et financières suffisantes pour que les activités bénéficient aux territoires qui en ont le plus besoin. Il sera également primordial de suivre et d’évaluer régulièrement ces deux initiatives pour en maximiser l’efficacité.

Le Japon doit diversifier les sources de financement de l’action environnementale à l’échelle infranationale

Beaucoup d’autorités locales font face à des difficultés financières et budgétaires non négligeables pour renforcer leur action environnementale. Certes, les autorités nationales ont apporté un soutien financier considérable, mais la répartition des ressources est inégale et les régions dotées d’une moindre capacité budgétaire se trouvent en situation désavantageuse. Cette difficulté tient en partie au fait que leurs outils financiers sont limités puisqu’elles sont dépendantes des subventions. Dans ces conditions, le pays gagnerait à diversifier les outils de financement auxquels les villes et régions peuvent faire appel en fonction de leur situation particulière. Le Japon pourrait aussi promouvoir des outils comme la compensation des atteintes à la biodiversité, la récupération des plus-values foncières, les paiements pour services écosystémiques et les obligations vertes. Ainsi, les villes et régions pourraient exploiter des investissements privés pour financer leurs initiatives environnementales. Pour mettre en place une telle approche, il faudra d’abord accroître la capacité budgétaire des villes et des régions en élargissant l’éventail de leurs sources de recettes propres (taxes, redevances...). De plus, il convient d’atténuer les possibles retombées négatives de ces instruments sur les populations vulnérables et marginalisées (OCDE, 2023_[68]).

Exploiter les synergies dans le cadre de l’aménagement urbain et rural

Les grandes métropoles sont pionnières au Japon en matière de décarbonation, mais il est possible d’agir davantage pour la décarbonation des bâtiments et pour le développement urbain compact.

En 2022, les préfectures urbaines du Japon affichaient des émissions moyennes par habitant relativement faibles par rapport aux préfectures intermédiaires et rurales (Graphique 6). Elles ont joué un rôle moteur dans la réduction des émissions de GES du Japon entre 1990 et 2022, puisque leurs émissions totales ont baissé de 16 % au cours de cette période, alors que celles des préfectures intermédiaires ont diminué de 7.2 % et celles des préfectures rurales, de 1.3 % (Graphique 6). Les émissions de GES des bâtiments restent problématiques. Elles proviennent en majeure partie des régions urbaines, même si elles sont plus élevées rapportées au nombre d’habitants en zone rurale (OCDE, 2023_[69]).

Graphique 6. Les préfectures urbaines au Japon ont réduit de façon régulière leurs émissions de GES
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Émissions de GES par habitant en 1990 et en 2022 au Japon, par type de région de niveau TL3 (préfecture)

Il convient de trouver des solutions innovantes pour faire davantage entrer les énergies renouvelables dans les zones urbaines. Il serait possible de faire appel à des batteries de stockage et à de nouvelles technologies comme les cellules photovoltaïques à pérovskite. L’électricité d’origine renouvelable pourrait aussi être transportée depuis des zones rurales et autres dans lesquelles sa production dépasse la demande. Par ailleurs, le Japon pourrait redoubler d’efforts pour limiter autant que faire se peut l’artificialisation des sols et promouvoir un urbanisme favorisant l’usage mixte, la densification et un aménagement bénéfique à la nature. De tels instruments peuvent permettre des synergies entre les objectifs de lutte contre le changement climatique, de protection de la biodiversité et de circularité des matières.

Si les grandes villes opulentes savent parfaitement aligner leurs politiques d’aménagement sur les objectifs climatiques, les villes plus petites et dotées de moins de moyens ont besoin d’être accompagnées dans la mise en œuvre de mesures similaires. Ces écarts engendrent une inégalité entre les régions japonaises en termes de vitesse de progression vers des villes durables. Mettre sur pied des mesures adaptées aux villes petites et moyennes du Japon est nécessaire pour leur permettre de suivre le rythme des grandes métropoles. Une stratégie ciblée de décarbonation de ces villes, par exemple, pourrait permettre de cerner les enjeux de la durabilité et d’y répondre par des solutions adaptées.

Les zones rurales ont la possibilité de faire face ensemble à leurs défis économiques, sociaux et environnementaux, notamment grâce aux projets liés aux énergies renouvelables

Les zones rurales du Japon doivent relever des défis liés à la fois à l’environnement et aux évolutions démographiques telles que l’exode rural et le vieillissement de la population. Le développement des énergies renouvelables pourrait aider à répondre à ces difficultés et à améliorer le bien-être général en créant des opportunités d’emploi en zone rurale, là où le potentiel des énergies renouvelables est élevé (IRENA, 2022_[70]). Il existe des exemples prometteurs de zones rurales qui ont su mettre les ressources locales au service d’une production énergétique durable. Ainsi, la ville de Maniwa produit du biogaz à partir de déchets organiques, de déjections humaines, de boues de fosses septiques et d’effluents d’élevage, tandis que la ville de Sosa mène des projets agrovoltaïques. Ces projets illustrent les possibilités de décarbonation qui peuvent être exploitées dans les zones rurales pour peu que l’on tienne compte du contexte local. Cependant, il est difficile de transposer ces initiatives à plus grande échelle. Les objectifs climatiques et de protection de la biodiversité, ainsi que les principes d’économie circulaire, restent dans l’ensemble insuffisamment pris en compte dans beaucoup de zones rurales. On a notamment pu voir des citoyens s’opposer à l’implantation de fermes solaires en milieu rural. En réaction, certaines municipalités rurales ont pris des arrêtés limitant l’expansion des projets dans le domaine des énergies renouvelables.

Les autorités nationales peuvent rechercher et diffuser les bonnes pratiques internationales en matière de production d’énergie solaire et d’agrovoltaïsme, afin de mieux les comprendre et de favoriser une plus grande acceptation des projets de production d’énergie de source renouvelable. Par exemple, des pays comme l’Allemagne, la France et la Corée sont parvenus à intégrer l’agrovoltaïsme dans le secteur agricole et dans celui des énergies renouvelables. En outre, les autorités nationales peuvent optimiser les arbitrages en matière d’usage des terres rurales en promouvant la collaboration entre les villes et les zones rurales au sein de zones urbaines fonctionnelles8.

Recommandations pour mettre à profit les synergies et les approches territorialisées

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Promouvoir une approche territorialisée dans l’ensemble des stratégies et des plans relatifs à l’environnement, privilégier des actions qui réduisent au minimum les corrélations négatives et renforcent les synergies au service du climat, de la biodiversité et de la circularité des matières au niveau local. Améliorer les données environnementales disponibles au niveau infranational pour mieux comprendre les incidences locales, en particulier sur les populations vulnérables.
Veiller à ce que le projet de transformation écologique à l’horizon 2040 (GX2040) tienne compte des différences de potentiel entre les administrations infranationales et du rôle critique de ces administrations dans la conception et la mise en œuvre de la stratégie. Il conviendrait notamment de favoriser des actions sur mesure en fonction des capacités locales et d’élaborer des mesures globales agissant à la fois sur l’offre et sur la demande.
Transposer à plus grande échelle les initiatives environnementales adaptées au niveau local comme « zones pionnières de la décarbonation » et « économie circulaire et écologique », afin d’élargir leur portée et d’accroître leur impact. Faciliter le partage des connaissances au-delà des villes et régions pilotes, et créer des programmes pilotes supplémentaires, par exemple à l’appui de projets GX locaux.
Élargir les prérogatives des bureaux régionaux pour l’environnement afin d’assurer l’alignement des politiques environnementales des différents niveaux d’administration et un soutien technique et financier aux villes et aux régions davantage taillé sur mesure.
Diversifier les mécanismes de financement de l’action environnementale au niveau infranational en promouvant des outils financiers (compensations des atteintes à la biodiversité, récupération des plus-values foncières et obligations environnementales, par exemple) pour mobiliser des investissements privés et renforcer les recettes propres des collectivités infranationales (taxes, droits et redevances, par exemple).
Accélérer la mise en œuvre d’un urbanisme compact et la décarbonation des bâtiments dans les zones urbaines pour continuer de piloter les efforts de décarbonation du Japon.
Soutenir les villes petites et moyennes par le biais d’une stratégie de décarbonation spécifique. Leur apporter une assistance technique et financière ciblée et spécialement adaptée à leurs besoins particuliers en matière d’environnement et d’infrastructures, afin de les aider à réaliser des projets dans le domaine des énergies renouvelables, d’améliorer les systèmes de gestion des déchets et de renforcer les transports en commun.
Promouvoir les partenariats entre zones urbaines et rurales et mettre à profit les zones urbaines fonctionnelles pour faciliter des projets en collaboration, tels que les initiatives conjointes dans le domaine des énergies renouvelables, les réseaux partagés de transport en commun et l’aménagement concerté, en vue de rendre les zones urbaines et rurales plus complémentaires.
Renforcer le dialogue et assurer une concertation inclusive avec la société civile et les collectivités locales dans le cadre de l’élaboration de la politique énergétique, afin de renforcer l’adhésion aux projets d’infrastructure qui sont essentiels pour atteindre les objectifs énergétiques et climatiques. Gérer les arbitrages et l’opposition éventuelle des citoyens aux équipements des énergies renouvelables par des réglementations foncières et des évaluations stratégiques des impacts transparentes, y compris en recourant davantage aux zones prioritaires de développement des énergies renouvelables.

Références

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Annexe 1. Mesures prises pour mettre en œuvre certaines des recommandations de l’Examen environnemental du Japon de 2010

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Recommandations	Mesures prises
Action face aux principaux défis environnementaux
Examiner le rapport coût-efficacité des moyens d’action mis en œuvre à l’égard du changement climatique, et en particulier des accords négociés, par rapport à un éventail d’autres mesures envisageables.	Le Japon n’a pas évalué le rapport coût-efficacité des moyens d’action mis en œuvre face au changement climatique. Le Centre pour la prévention du réchauffement planétaire a jugé que le plan d’action volontaire de la Fédération des entreprises japonaises (Keidanren) était d’une « efficacité suffisamment élevée ».
Renforcer les efforts pour réduire les émissions d’oxydes d’azote (NOx) et de composés organiques volatils non méthaniques (COVNM) afin de lutter efficacement contre le smog photochimique dans les zones urbaines ; instaurer un réseau de surveillance pour les particules fines.	Les normes d’émission applicables aux sources fixes et le durcissement de la réglementation ciblant les sources mobiles dans certaines régions ont contribué à faire reculer les émissions et les concentrations de NOx et de COVNM. Le nombre de jours d’alerte à la pollution aux oxydants photochimiques a diminué, de 123 en 2011 à 41 en 2022. Le réseau de surveillance des particules fines est passé de 309 à 1 116 stations de mesure entre les exercices budgétaires 2011 et 2022.
Renforcer le mécanisme de responsabilité élargie des producteurs afin de réduire les quantités de déchets produits et les dépôts illicites de déchets, par exemple en favorisant l’écoconception et l’éco-étiquetage, en internalisant davantage les coûts de valorisation dans le prix des produits (tel que par une redevance de récupération incluse dans le prix d’achat), et en cessant de faire payer les consommateurs au moment de la mise au rebut des équipements électriques et électroniques.	La loi de 2022 sur la circularité des ressources plastiques a renforcé la responsabilité élargie des producteurs. Elle prescrit l’élaboration de lignes directrices à l’intention des fabricants pour la conception de produits se prêtant au recyclage et au réemploi, ainsi que la création d’un mécanisme pour certifier que les produits répondent à ces lignes directrices. En application de la loi sur la promotion des marchés publics écologiques, l’administration privilégie l’achat de produits certifiés, ce qui a un effet incitatif sur les fabricants.
Mettre en œuvre des mesures qui favorisent les synergies entre le recyclage, le détournement de la mise en décharge et la réduction des émissions de gaz à effet de serre (par exemple, développer la capacité des usines d’incinération avec valorisation énergétique, améliorer la collecte sélective des biodéchets).	Le Plan fondamental pour l’établissement d’une société fondée sur un cycle rationnel des matières, renouvelé tous les cinq ans environ, vise à prévenir la mise en décharge et à faire progresser la productivité des ressources et la circularité des déchets. La loi de 2022 sur la circularité des ressources plastiques cible le cycle de vie des plastiques et renforce notamment la responsabilité élargie des producteurs (voir supra). En juillet 2020, le Japon a instauré une taxe sur les sacs en plastique à usage unique. En 2021, près de 80 % des déchets municipaux étaient incinérés (le plus souvent avec valorisation énergétique) et la mise en décharge était résiduelle. Les émissions de GES du secteur des déchets (hors incinération) n’ont cessé de diminuer au cours des dix dernières années. Un cinquième des déchets municipaux et 54 % des déchets industriels sont recyclés.
Accroître le recyclage et la récupération de matières et d’énergie pour remplacer les ressources primaires dans la production et les combustibles fossiles dans les approvisionnements d’énergie.
Promouvoir la prévention de la production de déchets et une meilleure récupération des coûts des services de gestion des déchets municipaux en développant les systèmes de tarification de la gestion des déchets.	Des orientations révisées concernant les services payants d’élimination des déchets municipaux ont été publiées en 2022. Au cours de l’exercice budgétaire 2022, 67 % des municipalités appliquaient une tarification incitative aux déchets ménagers, contre 61 % lors de l’exercice budgétaire 2010, et 87 % faisaient de même pour les déchets tertiaires. Durant ce même exercice 2022, le taux de récupération des coûts s’établissait à 12 % au niveau national.
Accélérer le développement des infrastructures d’eau et d’assainissement dans les villes moyennes et petites en évaluant avec soin les coûts et avantages des systèmes collectifs et individuels existants.	L’accès à l’eau et à l’assainissement a augmenté. En 2023, 93 % des habitants étaient raccordés à un système d’épuration des eaux usées. Quelque 81 % étaient raccordés à une station d'épuration publique, 9 %, à un système décentralisé (johkasou) et les autres, à un système collectif rural. Près de 99 % de la population a accès à l’eau potable.
Étendre le territoire consacré à la protection de la nature, en particulier dans les forêts nationales et les aires marines, et apporter des ressources financières supplémentaires à cette fin.	La superficie des aires protégées terrestres est passée de 20.3 % du territoire en 2014 à 20.6 % en 2024. Quant aux aires marines sous protection, leur superficie représentait 13.3 % des eaux territoriales et de la zone économique exclusive du Japon en 2024, contre 8.3 % en 2014.
Revoir la conception des mesures d’aide à l’agriculture de manière à atténuer les effets dommageables sur la biodiversité, et inciter à protéger celle-ci.	La stratégie MIDORI pour des systèmes alimentaires durables offre des aides financières en faveur de l’agriculture biologique, de l’adoption de technologies climato-compatibles et de la réduction de la consommation de pesticides et d’engrais de synthèse. La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions (c’est-à-dire le soutien des prix du marché, le soutien au titre de la production et le soutien au titre de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes) a diminué. Au cours de la période 2021-23, elle s’est élevée à 26 % des recettes agricoles brutes et à 78 % de l’estimation du soutien aux producteurs.
Mettre en place des paiements pour services écologiques afin de protéger la biodiversité, notamment dans les zones satoyama.	En 2020, le système de paiements directs aux agriculteurs des régions vallonnées et montagneuses a été révisé dans le but de prévenir l’abandon des terres agricoles offrant des conditions de production peu favorables, ce qui contribue à maintenir la fourniture de services écosystémiques. Aucun autre nouveau programme de paiements pour services écosystémiques n’a été signalé depuis 2010.
Élaborer une stratégie globale d’adaptation au changement climatique : intégrer l’adaptation dans les plans d’aménagement du territoire et les plans sectoriels ; dans le cadre d’un effort international plus large, apporter des ressources financières supplémentaires pour intégrer davantage l’atténuation et l’adaptation au changement climatique dans la coopération pour le développement.	Le Japon a adopté en 2018 la loi sur l’adaptation au changement climatique. Le plan d’adaptation révisé en 2021 prévoit des mesures pour intégrer l’adaptation dans les politiques concernées. D’après les chiffres de la base de données de l’OCDE sur les activités d’aide (Système de notification des pays créanciers), en 2021-22, 9,4 milliards USD, soit 68 % de l’aide bilatérale ventilable du Japon, étaient axés sur l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets. Si l'on tient compte des contributions par le biais de canaux multilatéraux, régionaux et bilatéraux, le soutien public et privé du Japon à l'atténuation du changement climatique et à l'adaptation à ses effets dans les pays en développement s'est élevé à 26,9 milliards USD en 2021-22 (dont 22,4 milliards USD de financement public).
Améliorer la gouvernance environnementale dans un souci de cohérence des politiques
Renforcer la coopération interinstitutionnelle, afin d’assurer une intégration plus efficace et cohérente des politiques sectorielles et environnementales à tous les échelons de l’administration.	Le Japon a créé plusieurs organes interministériels pour améliorer la coordination de l’action publique, dont le Centre pour la promotion des Objectifs de développement durable (ODD), le Centre pour la prévention du réchauffement planétaire et le Conseil chargé de la mise en œuvre du Plan-cadre GX, qui sont tous présidés par le Premier ministre.
Améliorer l’évaluation des politiques environnementales en donnant plus de poids à l’analyse économique ex ante et ex post et en renforçant l’indépendance des organes consultatifs.	Le Conseil central de l’environnement (CCE), organisme conseillant le ministère de l’Environnement, fait chaque année le bilan de différentes politiques environnementales. Il évalue la mise en œuvre des Plans fondamentaux pour l’environnement à l’aune d’une série d’indicateurs, qui font l’objet d’un réexamen systématique destiné à assurer qu’ils correspondent aux objectifs des plans. Des indicateurs pour suivre la mise en œuvre et évaluer l’efficacité des politiques sont définis dans plusieurs autres plans, dont le Plan fondamental pour l’établissement d’une société fondée sur un cycle rationnel des matières.
Accélérer le programme d’essai et d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux liés aux produits chimiques existants, en particulier par une participation accrue du secteur privé, en vue d’établir un système complet de gestion des produits chimiques, y compris la gestion des risques potentiels pour la santé des enfants.	En 2012, le pays a défini son plan national pour la mise en œuvre de l’Approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques. Les pouvoirs publics procèdent à des évaluations préalables des produits chimiques existants pour déterminer les substances à évaluer en priorité. En avril 2024, les autorités avaient ainsi déclaré prioritaires 225 substances, et examiné les résultats des évaluations détaillées des risques pour 46 d’entre elles.
Élargir l’éventail des mécanismes de participation du public à la prise de décisions en matière d’environnement : accroître les aides publiques en faveur des ONG issues d’initiatives locales et la participation du public aux procédures d’étude d’impact sur l’environnement (EIE).	La loi fondamentale sur le cycle de l’eau (2014) comporte des dispositions destinées à garantir la prise en considération des avis des habitants dans la gestion des districts hydrographiques. La loi sur les EIE a été modifiée en 2011, et les promoteurs de projet sont depuis obligés de tenir une réunion avec les parties prenantes concernées pour débattre du document de cadrage qui précise la méthodologie de l’EIE. En outre, la loi modifiée a institué une procédure dite de premier examen de l’impact environnemental, qui prévoit de comparer, au stade de la planification, différents projets ou paramètres de projet (site, envergure...) possibles. Dans le cadre de cette procédure, les promoteurs sont tenus de solliciter l’avis des citoyens.
Vers un arsenal de politiques environnementales plus complet et d’un meilleur rapport coût-efficacité
Revoir la fiscalité et la tarification des transports, de manière à lier directement les taxes sur l’achat et la possession des véhicules à la consommation de carburant, et à mieux cibler la pollution due à l’utilisation des véhicules par des taxes sur les carburants et des péages routiers.	En 2019, le Japon a instauré une taxe fondée sur les performances environnementales qui est payée à l’achat d’une voiture, et qui est modulée en fonction de la consommation de carburant et des émissions atmosphériques de celle-ci. Il existe également une taxe sur la masse – qui varie en fonction du poids du véhicule et est perçue au moment du contrôle obligatoire – et une taxe automobile annuelle qui dépend de la cylindrée du moteur. Les voitures électriques (à batterie et hybrides rechargeables), les voitures à pile à combustible et celles roulant au gaz naturel sont exonérées de la taxe sur la masse et de la taxe fondée sur les performances environnementales, et bénéficient d'une ristourne de 75 % sur la taxe automobile. Suivant leur consommation de carburant et leurs émissions atmosphériques, les véhicules thermiques (hormis ceux roulant au gaz naturel) peuvent être partiellement ou pleinement exonérés de la taxe sur la masse et de la taxe fondée sur les performances environnementales. Les critères d’exonération ont été durcis au fil des ans.
Intégrer les considérations environnementales dans la réforme fiscale de 2011, en vue d’élargir le recours aux taxes liées à l’environnement et de réduire les incitations et les subventions qui ont des effets environnementaux pervers ou qui vont à l’encontre du principe pollueur-payeur.	La fiscalité liée à l’environnement a gagné du terrain à la faveur de l’instauration d’une taxe carbone en 2012 et de certaines taxes infranationales (sur l’élimination des déchets et pour le développement forestier). Le Japon n’a pas encore évalué l’impact des incitations fiscales et des subventions sur l’environnement.
Fixer un prix du carbone cohérent dans le cadre d’un système d’échange de permis d’émission associé à des taxes-climat ; transformer le système expérimental d’échange de permis d’émission en un dispositif obligatoire de plafonnement et d’échange qui soit, autant que possible, compatible avec les systèmes d’échange des autres pays ; introduire progressivement la vente aux enchères de permis d’émission.	Le Japon a instauré en 2012 la taxe d’atténuation du changement climatique. Fixée à 289 JPY (1.9 USD) par tonne de CO₂, elle s’applique aux émissions de CO₂ produites par la combustion d’énergies fossiles dans l’ensemble des secteurs, avec des dérogations. Des systèmes d’échange de quotas d’émission (SEQE) ont vu le jour en 2010 à Tokyo et en 2011 dans la préfecture de Saitama. En 2023, le Japon a institué la tarification carbone favorable à la croissance, qui comprend un prélèvement carbone supplémentaire et un SEQE national. Le nouveau prélèvement carbone (surtaxe GX) entrera en vigueur lors de l’exercice budgétaire 2028. Le SEQE fonctionne depuis l’exercice budgétaire 2023 ; la participation est pour l’instant facultative et il s’adresse aux entreprises appartenant aux ligues GX. La participation deviendra obligatoire lors de l’exercice budgétaire 2026, et les quotas seront attribués par voie d’enchères au secteur de l’électricité durant l’exercice 2033.
Investissement dans la croissance verte
Accélérer la mise en œuvre de politiques d’achats publics verts dans les administrations locales, tout en veillant à leurs efficacité environnementale, efficience économique et conformité aux règles de concurrence.	Le ministère de l’Environnement a élaboré des lignes directrices pour sensibiliser les collectivités territoriales aux achats publics verts et les encourager à y recourir. Depuis 2014, il leur apporte une assistance technique. Le Réseau pour les achats publics verts publie chaque année depuis 2016 un classement des collectivités territoriales en fonction de leurs pratiques en la matière.
Poursuivre l’expansion de l’investissement direct public dans la R-D de base visant les technologies liées à l’environnement et au changement climatique : analyser l’efficacité et l’efficience dynamique des objectifs de performances actuels (par exemple, le programme Top Runner) du point de vue de l’éco-innovation.	Durant la période 2019-23, 2.6 % des budgets publics de R-D ont été consacrés en moyenne à l’environnement, et 8.5 %, à l’énergie. L’efficacité énergétique, les renouvelables et l’hydrogène ont représenté en moyenne 48 % des dépenses publiques de R-D dans le domaine de l’énergie au cours de cette même période. La Stratégie de 2019 pour la promotion de la recherche et du développement technologique dans le domaine de l’environnement définit les priorités de la R-D en ce qui concerne, entre autres, les technologies en lien avec le changement climatique, le recyclage et la biodiversité. Le Fonds de promotion de la recherche environnementale du ministère de l’Environnement était doté d’un budget annuel moyen de 5.3 milliards JPY au cours des exercices budgétaires 2021 à 2023. Le Fonds pour l’innovation verte (qui est géré par le ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie) soutient l’innovation des entreprises dans les technologies d’atténuation du changement climatique et le développement des chaînes d’approvisionnement connexes. Les pouvoirs publics n’ont pas évalué dans quelle mesure le programme Top Runner était efficace pour stimuler l’éco-innovation.
Établir un cadre cohérent à long terme afin de mettre en valeur les sources d’énergie renouvelables et de réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles, en évitant les objectifs liés à des technologies spécifiques.	Le sixième Plan stratégique pour l’énergie (2021) vise à maximiser le recours aux énergies renouvelables et à porter entre 36 % et 38 % leur part dans la production d’électricité d’ici à 2030, grâce principalement au développement du photovoltaïque et de l’éolien. En 2022, le gouvernement a remplacé le système de tarifs d’achat de l’électricité d’origine renouvelable (en vigueur depuis 2012) par une prime d’achat incitative.
Poursuivre l’extension des réseaux intégrés de transports publics dans les petites villes et les zones rurales, et améliorer la gestion de la demande de trafic afin de résorber les encombrements dans les grandes zones métropolitaines et sur les autoroutes.	En 2022, le Japon a lancé l’initiative « zones pionnières de la décarbonation » (ZPD) pour soutenir des projets pilotes menés à l’échelle de quartiers. Parmi les 82 projets retenus, plusieurs comportent des mesures en faveur des transports en commun. Certaines agglomérations de plus petite taille ont mené des initiatives en faveur de transports durables (métros légers, autobus électriques, électromobilité...). Plus de 200 municipalités proposent des systèmes de transport à la demande ou intègrent les lignes de bus avec les autobus scolaires et les taxis partagés.

Source : Secrétariat de l’OCDE, d’après les informations communiquées par le pays ; OCDE (2010), Examens environnementaux de l’OCDE : Japon 2010, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264087996-fr.

Notes

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← 1. Le 11 mars 2011, un séisme de magnitude 9.0 s’est produit au large du Japon. Il a provoqué un tsunami qui a causé d’énormes dégâts dans le Nord-Est du Japon, notamment dans la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi exploitée par la Compagnie d’électricité de Tokyo (TEPCO).

← 2. La CDN est définie sur la base des émissions à la fois brutes et nettes. En l’occurrence, les émissions et les absorptions du secteur UTCATF (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie) ne sont pas prises en compte dans l’exercice de référence 2013 (émissions brutes), mais elles le sont dans l’exercice cible (émissions nettes). Ce dernier prend donc en considération des absorptions du secteur UTCATF pouvant atteindre 47.7 Mt éq. CO₂ par an. Le Japon a indiqué qu’il utiliserait le mécanisme de crédit conjoint pour concrétiser sa CDN.

← 3. Conformément à la définition du Programme alimentaire mondial, les pertes alimentaires désignent les situations où des aliments deviennent de façon inévitable impropres à la consommation humaine. À l’inverse, le gaspillage alimentaire désigne les situations où des aliments encore propres à la consommation humaine sont jetés (shokuhin rosu en japonais).

← 4. La finance verte comprend les obligations vertes, les prêts verts, les obligations durables, les obligations liées à la durabilité, les prêts liés à la durabilité, les obligations et prêts labellisés pour la transition.

← 5. Les investissements dans la protection de l’environnement comprennent l’investissement dans la réduction de la pollution (de l’air, de l’eau, des sols et sonore), la gestion des déchets et des eaux usées, la protection de la biodiversité et les activités de recherche-développement, d’éducation et de formation afférentes.

← 6. La neutralité énergétique qualifie les bâtiments et les maisons dont la consommation nette d’énergie primaire sur l’année est nulle.

← 7. Les véhicules électriques sont les véhicules électriques à batterie (VEB) et les véhicules hybrides rechargeables (VHR).

← 8. Une zone urbaine fonctionnelle est composée d’une « ville » et des zones environnantes moins densément peuplées qui font partie de son marché du travail (et forment la « zone de déplacements pendulaires »).

	Étendue et qualité des écosystèmes		Population et distribution des espèces		Connectivité
	Degré d’appauvrissement	Évolution	Degré d’appauvrissement	Évolution	Degré d’appauvrissement	Évolution
Écosystèmes forestiers	(élevé)	(constante)		(aggravation)
Écosystèmes agricoles
Écosystèmes urbains	(modéré)
Écosystèmes dulcicoles	(très élevé)				(a)
Écosystèmes marins et côtiers			(b)

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Développement

Développement régional, urbain et rural

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Emploi

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Finances et investissement

Fiscalité

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Énergie nucléaire

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