Cyrille Schwellnus
Études économiques de l'OCDE : Italie 2024 (version abrégée)
Description
L’économie italienne a bien résisté aux crises récentes, mais la croissance ralentit maintenant sur fond de durcissement des conditions financières. La dette publique est une des plus élevées de la zone OCDE, ce qui limite la possibilité de continuer d’accorder des aides budgétaires. Compte tenu des fortes tensions budgétaires liées au vieillissement démographique, au coût du service de la dette et à la transition climatique qui se profilent à l’horizon, des réformes des impôts et des dépenses s’imposent pour ramener la dette publique sur une trajectoire plus prudente. Les ambitieuses mesures de réforme structurelle et d’investissement public figurant dans le plan national pour la reprise et la résilience offrent une occasion exceptionnelle de relancer la croissance et de rendre plus gérables les tensions budgétaires. Cela exigera de consolider et d’élargir les réformes majeures qui ont été récemment engagées dans les domaines de la justice civile, de l’administration publique et de la concurrence ; de doter la main-d’œuvre des compétences nécessaires pour pouvoir tirer parti des transitions numérique et écologique ; et de rehausser le taux d’activité, en particulier celui des femmes.
L’économie italienne s’est révélée résiliente face aux crises récentes, sachant que la demande intérieure a été relativement solide, que des gains importants de compétitivité ont été réalisés et que le chômage est à un point bas historique. Néanmoins, les conditions financières se sont durcies et la dette publique reste une des plus élevées de la zone OCDE, ce qui limite la possibilité de continuer d’accorder des aides budgétaires. Le démantèlement progressif des mesures d’aide liées à la crise énergétique améliorera le solde budgétaire en 2024, mais un assainissement budgétaire plus poussé sera nécessaire pour ramener les finances publiques sur une trajectoire plus prudente. Le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) révisé, qui est financé dans une large mesure grâce aux fonds accordés dans le cadre du plan de relance « Next Generation EU (NGEU) » et prévoit un ambitieux train de réformes structurelles, ainsi qu’une progression considérable de l’investissement public, soutiendra l’activité économique au cours des années à venir. Certaines des réformes récemment adoptées par le Parlement portent sur la justice civile, l’administration publique et la concurrence, et amélioreront les conditions-cadre de l’investissement privé et de la croissance, et l’investissement public progresse.
Dans les temps à venir, les principaux enjeux de l’action publique consisteront pour l’Italie à relancer la croissance économique et accélérer la transition climatique. Le taux de croissance de la production potentielle est de l’ordre de 1 % et diminuera encore en raison du vieillissement rapide de la population, à moins que la croissance de la productivité et le taux d’activité ne soient renforcés. La transition vers un modèle de croissance tirée par l’innovation et fondée sur une forte productivité a été entravée par des problèmes d’inefficience au sein du système judiciaire et de l’administration publique, la faiblesse de la concurrence dans le secteur des services, l’insuffisance des compétences de la main-d’œuvre et la rigidité du marché du travail. Les émissions de carbone par habitant de l’Italie sont inférieures à la moyenne de l’OCDE, mais les progrès accomplis en matière de réduction de ces émissions ont ralenti au cours des dix dernières années, en partie en raison de la lenteur avec laquelle sont adoptées les énergies renouvelables.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
La dette publique est élevée et, compte tenu des évolutions prévues pour 2024-25, s’inscrit sur une trajectoire ascendante en l’état actuel des politiques publiques en matière de fiscalité et de dépenses, l’accentuation du vieillissement démographique et l’alourdissement du coût du service de la dette mettant sous tension les finances publiques. Les autorités devraient ramener la dette publique sur une trajectoire plus prudente en assainissant régulièrement les finances publiques pendant un certain nombre d’années, par le biais de mesures portant à la fois sur les recettes et sur les dépenses. Il sera essentiel à cet égard de lutter avec détermination contre la fraude fiscale, tout en procédant à un transfert de charge fiscale du travail vers le patrimoine et la consommation. Donner un caractère plus ambitieux aux examens de dépenses et réduire la générosité du système de retraite pour les ménages aisés pourrait permettre de limiter la croissance des dépenses, tout en conservant des services publics et une protection sociale satisfaisants.
La faiblesse des gains de productivité et la rapidité du vieillissement démographique font souffler des vents contraires sur l’expansion économique. On pourrait relancer la croissance de la productivité, qui ne progresse plus depuis dix ans, en renforçant la concurrence dans le secteur des services, en continuant d’améliorer l’enseignement supérieur, et en mettant rapidement en œuvre les projets d’investissement public prévus par le PNRR. Amener davantage de femmes sur le marché de l’emploi et renforcer les incitations au travail qui s’exercent sur les bénéficiaires de prestations sociales favoriseraient la progression de l’emploi malgré la diminution de la population d’âge actif.
La transition climatique est en cours, mais les mesures existantes doivent être renforcées et des mesures supplémentaires doivent être adoptées pour que les objectifs de réduction des émissions puissent être atteints. Les droits d’accise pourraient correspondre davantage à la teneur en carbone des produits consommés, comme le prévoit la réforme fiscale en cours, de façon à renforcer les incitations à la réduction des émissions. Les pouvoirs publics pourraient aussi simplifier les procédures d’autorisation des investissements dans les énergies renouvelables et des travaux d’extension du réseau électrique, afin de réduire la dépendance à l’égard du gaz naturel et d’accélérer l’électrification de l’économie. Continuer de renforcer les réseaux de transports publics et de trains régionaux et actualiser le système d’aides à l’achat de véhicules automobiles et les politiques de mise à la casse contribuerait à réduire les émissions des véhicules. Une poursuite de la réforme du système d’incitations fiscales applicable à la rénovation énergétique des bâtiments permettrait d’améliorer son efficience économique.
La reprise consécutive à la pandémie a été vigoureuse, mais l’activité fléchit
Avant la crise énergétique, l’économie se redressait vigoureusement, les aides budgétaires considérables et les gains de compétitivité ayant permis au PIB de retrouver son niveau d’avant la pandémie à la mi-2021. Malgré le net ralentissement de l’activité observé depuis le second semestre de 2022, l’écart entre le niveau actuel du PIB réel et son niveau au dernier trimestre de 2019 mesuré pour l’Italie est similaire à la moyenne de la zone euro (Graphique 1.1, partie A), ce qui tient à la vigueur singulière de l’investissement (Graphique 1.1, partie B). Le taux d’investissement est revenu au niveau de la moyenne de la zone euro après avoir été nettement inférieur pendant une décennie (Graphique 1.1, partie C) et les résultats à l’exportation ont été bons.
Note : L’agrégat ZE-17 recouvre les pays de l’OCDE qui font partie de la zone euro.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Le rebond de l’investissement tient en partie aux incitations fiscales généreuses en faveur de l’investissement en logements. Ainsi, le dispositif de « superbonus » mis en place en 2020 est un crédit d’impôt accordé au titre de la rénovation énergétique des logements qui était équivalent à 110 % des dépenses engagées (mais plafonné en fonction de la nature du projet de rénovation), et dont pouvaient bénéficier tous les ménages indépendamment de leurs revenus. Avant que les conditions d’admission au bénéfice de ce dispositif ne soient durcies au début de 2023, les entreprises de construction pouvaient vendre ces crédits d’impôt sur un marché secondaire – principalement aux banques – dès que le contrat de rénovation avait été signé. Cela leur permettait d’obtenir immédiatement des liquidités et d’offrir des remises de 100 %, ce qui rendait ce mécanisme d’incitation fiscale excessivement généreux, puisque les travaux de rénovation devenaient gratuits pour les clients. Néanmoins, le superbonus ne peut expliquer à lui seul la vigueur de l’investissement. Si l’on retient l’hypothèse que la moitié environ des investissements financés directement par le superbonus n’auraient pas eu lieu en son absence, comme le laisse à penser une étude préliminaire réalisée par la Banque d’Italie (2023c), ce crédit d’impôt a rehaussé de 10 points de pourcentage environ le taux de croissance cumulé de l’investissement après la pandémie. Étant donné que la croissance cumulée de l’investissement consécutive à la pandémie a été supérieure à 20 % (Graphique 1.1, partie B), même en l’absence de ce crédit d’impôt elle aurait été nettement plus forte que celle observée dans le reste de la zone euro, où la croissance de l’investissement a été négative au cours de la période considérée. Cela laisse à penser que l’investissement a également pu bénéficier d’améliorations structurelles de l’environnement des entreprises, ainsi que des incitations fiscales en faveur des dépenses d’équipement liées aux transitions numérique et écologique (Transizione 4.0 ; Bratta et al., 2022).
La forte inflation et l’augmentation des coûts d’emprunt qui ont suivi la crise énergétique ont entraîné un ralentissement de l’activité au second semestre de 2022, mais les services ont relativement bien résisté. Les hausses rapides des prix de l’énergie importée se sont traduites par des tensions généralisées sur les prix, qui ont érodé le revenu réel des ménages. Le resserrement de la politique monétaire dans la zone euro a fait augmenter les coûts d’emprunt des ménages et des entreprises, ce qui a encore réduit les revenus des ménages pouvant être affectés à des dépenses de consommation et limité l’investissement privé. Le secteur manufacturier et la construction ont d’abord été durement touchés, mais les services ont continué d’enregistrer une croissance vigoureuse malgré ces vents contraires (Graphique 1.2), les aides budgétaires considérables accordées aux ménages et aux entreprises ayant contribué à atténuer l’effet de la crise énergétique. L’activité dans le secteur des services a également été étayée par le rebond du tourisme après la pandémie et par la résilience de la consommation privée, qui s’expliquait elle-même en partie par la solidité du patrimoine des ménages. L’excès d’épargne accumulé par les ménages pendant la pandémie représente encore environ 7½ pour cent du PIB, et le fléchissement du marché du logement a été modéré malgré la hausse des taux d’intérêt.
Valeur ajoutée brute réelle par secteur
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux.
La compétitivité s’est améliorée
L’Italie a enregistré de bons résultats à l’exportation par rapport à d’autres grands pays de la zone euro, ce qui tient essentiellement à des gains de part de marché réalisés sur fond de faible croissance des coûts unitaires de main-d’œuvre (Graphique 1.3). La spécialisation géographique et sectorielle de l’Italie l’a préservée dans une certaine mesure des perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales qui ont fait suite à la pandémie de COVID-19. Par rapport aux autres pays de la zone euro, la structure géographique des exportations de l’Italie se caractérise par un poids particulièrement important de la Türkiye, du Royaume-Uni, des États‑Unis et de la Suisse, qui ont été plus résilients que la Chine face à la pandémie de COVID-19 (Graphique 1.3). L’Italie est également moins spécialisée dans les secteurs à forte intensité énergétique et de haute technologie qui ont été durement touchés par la crise énergétique et les perturbations des chaînes d’approvisionnement (Haramboure et al., 2023 ; Giglioli et Giordano, 2023). Cela dit, ces bons résultats à l’exportation s’expliquent aussi par la faible croissance des coûts unitaires de main-d’œuvre qu’a connue l’Italie par rapport à ses principaux concurrents, qui a permis aux exportateurs italiens de gagner des parts de marché. Cette faible augmentation des coûts unitaires de main-d’œuvre résultait elle-même d’une croissance atone des salaires, plutôt que de gains de productivité importants. Dans les temps à venir, il sera essentiel de renforcer la productivité, tout en veillant à ce que la progression des salaires et la croissance de la productivité soient en phase, pour rehausser encore la compétitivité des exportations et le niveau de vie.
Note : Partie B : coûts unitaires de main-d’œuvre dans le secteur des entreprises non agricoles, hors activités immobilières ; Partie C : écart en points de pourcentage entre la part des exportations italiennes représentée par l’économie de destination considérée et la moyenne de la zone euro ; Partie D : écart en points de pourcentage entre la part des exportations italiennes représentée par le secteur considéré et la moyenne de l’OCDE.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; et OCDE, Échanges internationaux (base de données).
Le taux de chômage est à ses plus bas historiques
Malgré le ralentissement de l’activité économique, le taux de chômage se situe proche de son plus bas de ces 20 dernières années (Graphique 1.4). Les taux d’emplois vacants ressortent supérieurs à leurs niveaux d’avant la pandémie et un nombre croissant d’entreprises rencontrent des difficultés à recruter du personnel qualifié. Cette situation est pour partie liée au vieillissement de la population, celle en âge de travailler ayant reflué d’environ 2 % au cours de la dernière décennie, mais aussi aux inadéquations entre formation et emploi. L’analyse de fond réalisée aux fins de cette Étude sur la base des données du site mondial de recrutement Indeed suggère que ces inadéquations sont importantes. Environ un quart de l’offre de main-d’œuvre, mesurée par les clics des demandeurs d’emploi, devrait être réallouée pour une correspondance parfaite avec la distribution de la demande de main-d’œuvre, mesurée par les offres d’emploi des entreprises (Encadré 1.1). Le niveau d’inadéquation entre formation et emploi évalué à partir des données d’Indeed est susceptible d’être quelque peu surestimé du fait de différences dans la représentativité des offres d’emploi et des clics sur les professions. Toutefois, les résultats suggérant de fortes inadéquations formation-emploi sont globalement cohérents avec les analyses antérieures menées par l’OCDE, qui documentaient déjà un niveau élevé d’inadéquation des compétences sur le marché du travail italien (Adalet McGowan et Andrews, 2015). Les évolutions estimées de cette inadéquation à la suite de la pandémie, moins affectées par des problèmes de représentativité, suggèrent que le marché du travail italien a bien résisté à la réallocation substantielle des emplois intervenue dans le sillage de la pandémie, les inadéquations actuelles ressortant légèrement inférieures à celles d’avant la pandémie.
Note : Partie B : le taux d’emplois vacants mesure la proportion de postes vacants par rapport au nombre total d’emplois occupés et vacants. Partie C : les taux de démissions et de licenciements mesurent la proportion de démissions et de licenciements par rapport à l’emploi total. Partie D : le ratio de l’effet de levier de la main-d’œuvre mesure le rapport entre les démissions et les licenciements.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données) ; et Istat.
Les données de propriété exclusive sur les offres d’emploi en ligne des entreprises et les clics des demandeurs d’emploi d’Indeed, le plus grand site de recrutement au monde, peuvent être utilisées pour nourrir un indicateur en temps quasi réel des inadéquations entre la demande et l’offre de main-d’œuvre. L’indicateur s’appuie sur la méthodologie proposée par Lazear et Spletzer (2012) et mesure le niveau de discordance dans la distribution des offres d’emploi et des clics sur les professions. Il peut être interprété comme la part des clics qu’il faudrait réallouer pour une correspondance parfaite avec la distribution des offres d’emploi. De même, la discordance observée dans la distribution des clics sur une période donnée par rapport à une période de référence peut être interprétée comme la part des clics qu’il faudrait réallouer pour obtenir une correspondance parfaite avec sa distribution initiale, autrement dit une mesure de la réallocation des clics.
Note : L’inadéquation dans la Partie A est mesurée par la formule , où désigne le nombre de clics pour la profession i sur le mois t ; le nombre total de clics sur la période t ; le nombre d’offres d’emploi pour la profession i sur le mois t ; et le nombre total d’offres d’emploi sur le mois t. L’indicateur d’inadéquation mesure la discordance des clics et des offres d’emploi. Des indicateurs de discordance analogues peuvent être élaborés séparément pour les clics et les offres d’emploi en comparant la distribution des clics sur t à celle d’avant la pandémie. Ces indicateurs peuvent être interprétés comme des mesures de la réallocation des emplois (Partie B). La Partie C reflète les taux de croissance des pourcentages d’offres d’emploi moins les taux de croissance des pourcentages de clics par profession depuis fin 2019, et la Partie D montre les taux de croissance des pourcentages de clics moins les taux de croissance des pourcentages d’offres d’emploi.
Source : Indeed.
L’analyse suggère qu’environ un quart des clics devraient être réalloués pour une correspondance parfaite avec la distribution des offres d’emploi sur les professions (Graphique 1.5, partie A). Dans une certaine mesure, le niveau d’inadéquation peut être influencé par les différences de représentativité des offres d’emploi et des clics sur les professions sur Indeed. Les évolutions de l’inadéquation, susceptibles d’être moins affectées par des problèmes de représentativité, suggèrent que les inadéquations formation-emploi agrégées sont globalement revenues à leurs niveaux d’avant la pandémie, malgré une réallocation importante et durable des clics et des offres d’emploi dans le sillage de la pandémie de COVID-19 (Graphique 1.5, partie B). L’augmentation de l’inadéquation dans certaines professions s’est vue compensée par une diminution de celle-ci dans d’autres. Ces résultats sont cohérents avec les données des offres d’emploi en ligne aux États-Unis (Sinclair, 2022) et des enquêtes sur la main-d’œuvre au Royaume-Uni et aux États-Unis (Pizinelli et Shibata, 2023). Les secteurs où la croissance des offres d’emploi a largement dépassé celle des clics depuis le début de la pandémie (où les pénuries de main-d’œuvre ont augmenté) incluent le génie civil, l’immobilier, la construction et le secteur manufacturier (Graphique 1.5, Partie C). Ceci va globalement dans le sens des résultats des enquêtes italiennes auprès des entreprises, qui suggèrent que les pénuries de main-d’œuvre sont particulièrement prononcées pour le personnel spécialisé des TIC, les travailleurs sociaux et de la santé, ainsi que les ouvriers qualifiés de la construction (Unioncamere-Anpal, 2023). Les secteurs où la croissance des clics a nettement excédé celle des offres d’emploi (où les pénuries d’emplois ont augmenté) incluent l’éducation, la garde d’enfants et les services collectifs et sociaux (Graphique 1.5, Partie D).
Même si l’inadéquation formation-emploi globale a légèrement reculé à la suite de la pandémie, des pénuries de main-d’œuvre touchent un certain nombre de secteurs qui seront essentiels à la mise en œuvre du Plan national pour la reprise et la résilience (PNRR), dont le génie civil et la construction (Graphique 1.5, Partie C). Ainsi, de nombreuses entreprises s’attachent à conserver leur personnel existant, le taux de licenciement ressortant à cet égard bien en-deçà de ses niveaux d’avant la pandémie (Graphique 1.4, Partie C). Le ratio démissions/licenciements – qui peut être considéré comme une mesure de l’effet de levier des travailleurs (Sojourner et DiVito, 2022) – est aujourd’hui bien plus élevé qu’avant la pandémie. Dans ce contexte, la décision des autorités d’augmenter le nombre de permis de travail accordés aux travailleurs non ressortissants de l’UE, de quelque 70 000 permis en 2022 à 165 000 en 2025, est une mesure bienvenue qui pourrait atténuer les pénuries de main-d’œuvre, notamment dans le secteur de la construction, ce qui sera essentiel pour contenir les coûts et limiter les retards des projets menés dans le cadre du PNRR. Néanmoins, en 2023 le nombre de demandes préalables de permis de travail déposées par les employeurs a été environ quatre fois supérieur au quota prévu pour 2024, ce qui donne à penser que l’augmentation des quotas d’immigration ne résoudra que partiellement les pénuries de main-d’œuvre. La hausse du taux d’activité, en particulier chez les jeunes et les femmes, et un renforcement des politiques actives du marché du travail pour parvenir à une meilleure adéquation entre les travailleurs et les emplois contribueraient également à réduire les pénuries de main-d’œuvre (voir la section 0).
Malgré la vigueur du marché du travail et le niveau élevé d’inflation, les hausses de salaire sont restées modestes. La croissance moyenne des salaires était d’environ 2 % au premier trimestre de 2023, mais la croissance des salaires négociés s’est accélérée pour atteindre 3 % au troisième trimestre (Graphique 1.6). Les négociations salariales collectives prennent pour base l’inflation attendue hors énergie importée sur l’année suivante. La hausse de l’inflation hors énergie importée – qui est estimée par l’Institut national de la statistique en juin de chaque année – n’avait pas été entièrement anticipée en 2022, mais l’inflation hors énergie importée estimée en juin 2023 était de 6.6 % pour 2023 et de 2.9 % pour 2024. Même si la croissance des salaires négociés est susceptible de s’accélérer de manière significative, il est néanmoins peu probable qu’elle atteigne 6.6 %. Dans le cas où un accord ne peut être trouvé entre syndicats et associations d’employeurs, le non-renouvellement d’une convention collective implique une croissance nulle des salaires nominaux, ce qui confère aux employeurs un important pouvoir de négociation (Garnero, 2023).
Source : OCDE, Base de données analytique ; Istat.
Le recul de l’inflation a été rapide
L’inflation globale s’est envolée sur 2022, gagnant peu à peu l’ensemble de l’économie. Dans un premier temps, cette envolée de l’inflation globale s’est trouvée largement alimentée par la hausse des prix de l’énergie, dont la flambée a été beaucoup plus forte que dans le reste de la zone euro, et ce principalement en raison de la part élevée du gaz dans le mix énergétique italien (Graphique 1.7). L’inflation globale a ensuite rapidement reflué, passant de 12.5 % en novembre 2022 à environ 0.5 % en décembre 2023. L’inflation sous-jacente et l’inflation dans les services, qui peuvent toutes deux être considérées comme des mesures des tensions sous-jacentes sur les prix, se situaient autour de 3 à 3.5 %. Les entreprises des secteurs manufacturier et des services ont progressivement répercuté les augmentations du coût de leurs intrants à forte intensité énergétique sur les consommateurs, la poussée de l’inflation sous-jacente à la fin de 2022 et au début de 2023 s’expliquant principalement par la transmission de la hausse des prix des intrants énergétiques aux prix à la production (Encadré 1.2).
Note : L’agrégat pour la zone euro exclut l’Italie.
Source : OCDE.
Les tensions exercées par l’inflation des bénéfices unitaires sur l’inflation sous-jacente restent limitées, mais l’inflation des coûts unitaires de main-d’œuvre s’oriente à la hausse. Si l’inflation des bénéfices unitaires s’est fortement accélérée en 2022 et est demeurée élevée au premier semestre de 2023, cette situation s’explique principalement par les évolutions intervenues dans les secteurs de l’énergie (« industries extractives et services d’utilité publique »), de la finance et de l’agriculture, qui n’entrent pas dans le champ de l’inflation sous-jacente et n’ont donc pas d’incidence directe sur celle-ci (Graphique 1.9, Partie A). Le secteur de l’énergie comprend les producteurs d’énergie renouvelable qui n’étaient pas exposés à la hausse des prix de l’énergie importée, ainsi que les compagnies pétrolières, gazières et électriques qui avaient bloqué les prix de l’énergie par des contrats à long terme. Dans l’ensemble des secteurs, à l’exception de ceux de l’énergie et de la finance, la croissance des bénéfices unitaires a eu tendance à être plus faible en Italie que dans le reste de la zone euro (Graphique 1.9, Partie C). L’inflation des coûts unitaires de main-d’œuvre moyens est restée modérée, à environ 2 % en 2022, mais s’est accélérée pour atteindre près de 5 % au troisième trimestre de 2023 (Graphique 1.9, partie B).
L’inflation sous-jacente est déterminée par les variations que connaissent les coûts des intrants intermédiaires, y compris l’énergie et les intrants à forte intensité énergétique, les salaires et les marges bénéficiaires. Dans l’analyse de fond réalisée pour les besoins de cette Étude ont été utilisées les informations disponibles sur l’intensité énergétique de la production dans les différents secteurs, tirées des tableaux d’entrées-sorties, pour décomposer statistiquement l’inflation sous-jacente en une composante énergie et une composante résiduelle, correspondant aux salaires et aux marges bénéficiaires. En supposant une répercussion totale sur une période de six mois, les résultats donnent à penser que la poussée de l’inflation sous-jacente en Italie a été largement alimentée par l’inflation des prix de l’énergie (Graphique 1.8). Il est frappant de constater que la contribution de la hausse des prix de l’énergie à l’inflation sous-jacente ressort nettement plus marquée en Italie que dans le reste de la zone euro, où l’inflation des prix de l’énergie a été plus faible. Ces résultats sont globalement en accord avec ceux des approches économétriques qui estiment la réaction de l’inflation sous-jacente aux chocs des prix de l’énergie (Corsello et Tagliabracci, 2023).
Note : Les estimations tiennent compte du renchérissement des coûts énergétiques directs (électricité, gaz et combustibles) et des coûts énergiques indirects associés aux intrants intermédiaires à forte intensité énergétique. Elles supposent que les intrants énergétiques ne sont pas substituables à court terme et que les hausses des coûts énergétiques sont entièrement répercutées sur les prix à la consommation sur une période de six mois. Diverses autres hypothèses sur la durée de la répercussion ne modifient pas fondamentalement les résultats. Le graphique affiche les moyennes trimestrielles.
Source : Calculs de l’OCDE.
Note : Les bénéfices unitaires sont mesurés par l’excédent brut d’exploitation par unité de production et les coûts unitaires de main-d’œuvre par la rémunération du travail par unité de production.
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données).
L’économie fait face à plusieurs vents contraires
Le PIB réel devrait croître de 0.7 % en 2024 puis augmenter légèrement pour atteindre 1.2 % en 2025 (Tableau 1.1). La faible croissance des salaires et l’inflation élevée ont érodé les revenus réels, les conditions de financement se sont durcies et la majeure partie des aides budgétaires exceptionnelles liées à la pandémie de COVID-19 et à la crise énergétique ont été supprimées, ce qui a pesé sur la consommation et l’investissement privés. La baisse prévue de l’inflation, les réductions ciblées de l’impôt sur le revenu et le rebond de l’investissement public lié aux fonds du plan « Next Generation EU » ne compenseront que partiellement ces vents contraires. Avec la dissipation des effets de base du choc des prix de l’énergie de fin 2022 et à la faveur d’une croissance modérée des salaires nominaux, l’inflation devrait progressivement reculer sur 2024-25. Dans l’ensemble, la conjonction du durcissement des conditions de financement et d’une politique budgétaire globalement neutre en 2024 devrait se traduire par un relâchement progressif des tensions inflationnistes, tandis que la croissance restera modeste.
Les risques pour la croissance sont orientés à la baisse. Le principal risque à la baisse est celui d’un resserrement plus important que prévu des conditions de financement auquel pourrait conduire un durcissement de la politique monétaire de la zone euro ou une prime plus élevée sur les titres d’État italiens. En outre, l’Italie est exposée à une série de vulnérabilités à plus long terme qui pourraient entraîner une modification sensible des perspectives (Tableau 1.2). À l’inverse, une baisse plus rapide des taux d’intérêt, à mesure que l’inflation recule dans la zone euro, pourrait stimuler la croissance et la demande en 2024 et 2025.
1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) hors produits alimentaires, énergie, alcool et tabac.
3. La dette des administrations publiques au sens de Maastricht recouvre uniquement les prêts, les titres de créance ainsi que le numéraire et les dépôts, et la dette est comptabilisée à sa valeur faciale, et non à sa valeur de marché.
Source : OCDE.
Les coûts d’emprunt pour les ménages et les entreprises augmentent, mais semblent gérables
Lorsque la politique monétaire de la zone euro a commencé à se durcir au milieu de l’année 2022, les coûts d’emprunt pour les ménages et les entreprises ont grimpé en flèche (Graphique 1.10, Partie A). La croissance des prêts bancaires s’est ralentie en raison de normes de prêt plus strictes et d’une baisse de la demande de crédit. En effet, la croissance annuelle des prêts aux sociétés non financières a commencé à fléchir et la croissance des prêts aux ménages est devenue plus modérée au second semestre 2022 (Graphique 1.10, Partie B). L’endettement des entreprises et des ménages restant modéré par rapport à la moyenne de l’OCDE, la hausse des coûts d’emprunt devrait rester gérable. En particulier, une correction majeure du marché du logement est peu probable malgré la hausse des coûts d’emprunt, étant donné que la croissance des prix de l’immobilier au cours des dix dernières années a été parmi les plus faibles de l’OCDE et que les prix de l’immobilier par rapport au revenu locatif sont inférieurs à leurs moyennes à long terme.
Note : La Partie B rend compte des taux de croissance annuels.
Source : Banque d’Italie, Base de données statistiques ; OCDE, Prix des logements.
Le secteur bancaire est plus solide, mais les coûts de financement augmentent
La solidité financière des banques s’est améliorée au cours des dix dernières années. Les prêts non productifs (PNP) sont passés de plus de 10 % du total des prêts en 2015 à moins de 2 % en 2022 (Graphique 1.11), en partie grâce à la titrisation à grande échelle des PNP soutenue par des garanties publiques pour les tranches de prêts de premier rang (OCDE, 2021a). Si la part des PNP reste légèrement supérieure à la moyenne de l’OCDE, elle est désormais inférieure aux niveaux enregistrés avant la crise économique et financière de 2008-09. Plus de la moitié de l’encours restant de PNP en Italie est constituée de prêts dont le remboursement est jugé improbable, un segment où les opérations de cession et de titrisation tendent à être plus complexes car elles portent sur des prêts très hétérogènes et peuvent nécessiter un soutien financier supplémentaire aux emprunteurs. Les positions de liquidité restent adéquates et les positions de fonds propres sont proches de la moyenne enregistrée pour la zone euro, ce qui s’explique en partie par la prise de mesures réglementaires prudentielles et par une solide rentabilité (Graphique 1.11). Les tests de résistance menés par l’Autorité bancaire européenne en 2023 indiquent que les positions de fonds propres de la plupart des banques dans le cadre d’un scénario macroéconomique défavorable seraient similaires à la moyenne de la zone euro, même si certaines banques seraient vulnérables à un ralentissement prolongé (Autorité bancaire européenne, 2023).
Note : La Lituanie n’est pas prise en compte dans les moyennes de la Partie C.
Source : Fonds monétaire international ; Banque centrale européenne.
La rentabilité des banques a été stimulée par la hausse des taux d’intérêt et l’augmentation des marges d’intérêt nettes, mais les risques augmentent. À l’avenir, l’effet positif de la hausse des taux d’intérêt sur les marges d’intérêt nettes et les capitaux sera probablement contrebalancé par le durcissement des conditions financières et le ralentissement prévu de l’activité économique, qui freineront la croissance des prêts. Malgré le renforcement des capacités des banques italiennes de sélectionner et de gérer le risque de crédit, en partie grâce à des normes de surveillance plus strictes (Visco, 2023), le risque de crédit pourrait augmenter car certains emprunteurs pourraient avoir plus de difficultés à honorer leurs dettes dans un contexte de hausse des taux d’intérêt et de ralentissement de la demande. Cette situation pourrait se présenter notamment dans le secteur de la construction, où la suppression progressive de la transférabilité du crédit d’impôt « superbonus » à des tiers au début de 2023 réduira la liquidité et l’activité. Une reprise des dépenses liées au PNRR pourrait toutefois limiter ce ralentissement. Les évolutions relatives aux prêts non performants, y compris le segment des prêts dont le remboursement est jugé improbable, doivent faire l’objet d’un suivi attentif. Les pouvoirs publics devraient également continuer de suivre de près les performances des prêts non performants titrisés. La performance des prêts non performants titrisés a jusqu’à présent été satisfaisante (Banque d’Italie, 2021), mais les pressions sur les emprunteurs augmentent en raison du resserrement des conditions financières et du ralentissement de l’économie.
L’arrêt progressif des opérations ciblées de refinancement de long terme (TLTRO) de la BCE en 2023-24 obligera les banques à recourir à des sources de financement plus coûteuses, telles que les dépôts ou les obligations. Certaines banques pourraient être en mesure de rembourser les TLTRO arrivant à échéance en réduisant leurs réserves excédentaires, sachant que dans le secteur bancaire dans son ensemble, les réserves excédentaires sont supérieures aux TLTRO (Graphique 1.12). Néanmoins, selon les estimations de la Banque d’Italie (2023b), environ la moitié des banques italiennes ne disposent pas de réserves suffisantes pour rembourser les TLTRO. Il est peu probable que cela entraîne des problèmes de liquidité car les banques disposent de garanties de haute qualité et seront donc en mesure d’emprunter à la BCE à court terme. Le volume important des remboursements de TLTRO en juin 2023 n’a pas eu d’effet significatif sur les positions de liquidité des banques, principalement en raison de l’émission d’obligations compensatoires. Mais à moyen terme, les banques devront faire appel à des sources de financement plus coûteuses : cela pourrait réduire le rendement des capitaux propres d’environ 130 points de base en moyenne (Banque d’Italie, 2023b). Des pressions similaires sur la rentabilité pourraient être ressenties par les banques qui doivent encore émettre des instruments admissibles au titre de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL).
Note : Les données se rapportent à novembre 2023.
Source : Banque centrale européenne.
Dans un contexte de risques croissants dus au fléchissement des perspectives économiques, à l’augmentation des coûts de financement et à la persistance d’une forte détention de dette souveraine nationale (Graphique 1.13), il semble judicieux de se concentrer sur la préservation du capital tant que la rentabilité est élevée. L’ampleur de la détention de dette souveraine nationale peut rendre les banques vulnérables au risque de taux d’intérêt : un nouveau durcissement de la politique monétaire dans la zone euro ou un élargissement de l’écart d’intérêt entre les obligations d’État italiennes et allemandes réduirait la valeur des obligations souveraines dans les bilans des banques, ce qui entraînerait un fléchissement des positions de fonds propres. Le risque de taux d’intérêt semble gérable pour les banques italiennes, étant donné qu’environ 30 % seulement des obligations d’État figurant à leur bilan sont évaluées à leur juste valeur et que des positions de liquidité adéquates rendent improbable la vente à perte d’obligations d’État par les banques. Mais cela indique la nécessité d’un effort continu visant à préserver les positions de fonds propres tant que la rentabilité reste élevée pour empêcher l’apparition de problèmes à moyen terme, en particulier dans les banques les plus faibles. La mise en place d’une autorité macroprudentielle jouant un rôle de premier plan pour la Banque d’Italie est en voie d’achèvement et constitue une mesure utile pour renforcer le cadre de la politique macroprudentielle.
Part des obligations d’État nationales dans le total des actifs bancaires, novembre 2023, en %
Source : Banque centrale européenne.
Le secteur de l’assurance est bien capitalisé, mais le segment de l’assurance-vie décline
Le secteur de l’assurance est bien capitalisé, mais il est exposé aux obligations d’État nationales et au remboursement anticipé des contrats dans le secteur de l’assurance-vie. Fin 2022, le ratio de solvabilité était d’environ 250 %, similaire à la moyenne européenne (EIOPA, 2023). Le risque lié à l’exposition aux obligations d’État nationales est généralement maîtrisable, étant donné le faible écart de durée entre l’actif et le passif, mais il peut être plus prononcé dans le secteur de l’assurance-vie. Les investisseurs souscrivent des contrats d’assurance-vie comme des produits financiers standard, sachant que certains contrats permettent un remboursement anticipé tout en garantissant le capital investi. Les compagnies d’assurance, quant à elles, investissent le produit de ces contrats dans des obligations d’État ayant différentes échéances. Compte tenu de l’augmentation des taux d’intérêt à court terme au cours de l’année écoulée, l’attrait des contrats d’assurance-vie existants a diminué par rapport à d’autres produits financiers présentant un risque comparable, tels que les comptes d’épargne ou les certificats de dépôt. Le taux de rachat des contrats d’assurance-vie existants a considérablement augmenté au cours des derniers mois, ce qui a entraîné des sorties nettes de capitaux pour les assureurs du secteur (Graphique 1.14). Par conséquent, certaines compagnies d’assurance pourraient se voir obligées de puiser dans leurs réserves ou de réaliser des pertes, jusqu’à présent théoriques, sur leurs portefeuilles d’obligations d’État. À court terme, la préservation du capital sera essentielle pour maintenir la santé du secteur de l’assurance, d’où la récente recommandation de l’autorité de contrôle des assurances, qui considère approprié de limiter la distribution des bénéfices.
Source : Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (partie A) ; et Ania (partie B)
La politique budgétaire soutient l’économie
L’Italie a fourni un soutien budgétaire généreux pendant la crise énergétique en proposant notamment la réduction des droits d’accise sur les combustibles fossiles, des crédits d’impôt pour les dépenses d’électricité des entreprises, la réduction des charges fixes sur le gaz et l’électricité, ainsi que des réductions ciblées des cotisations de sécurité sociale et des aides au revenu pour les ménages les plus démunis. Dans l’ensemble, les mesures de soutien adoptées pour faire face à la crise énergétique suite à l’agression russe contre l’Ukraine en février 2022 étaient relativement bien ciblées en comparaison avec les autres pays (OCDE, 2023 c). Les mesures tarifaires non rentables et non ciblées ont été limitées et la plupart d’entre elles ont été progressivement supprimées début 2023, notamment la réduction des droits d’accises sur les combustibles fossiles. L’aide au revenu ciblée pour les ménages modestes, la suspension non ciblée des frais fixes sur les factures de gaz et la réduction non ciblée des taxes sur la valeur ajoutée pour le gaz utilisé pour la combustion, le chauffage urbain et l’énergie thermique ont été prolongées jusqu’à la fin 2023. Le gouvernement prévoit de supprimer progressivement ces mesures en 2024.
L’orientation de la politique budgétaire sera globalement neutre en 2024. Avec la modification récente imposée par Eurostat dans le traitement des crédits d’impôt pour la rénovation des bâtiments, dont le « superbonus », la date de la dépense fiscale n’est plus la date de demande du crédit d’impôt, mais la date de signature du contrat de rénovation. Cela signifie que le récent resserrement des crédits d’impôt pour l’amélioration de l’habitat améliorera le solde budgétaire de l’État selon la comptabilité d’exercice pour 2024, mais pas le solde de trésorerie, qui est largement déterminé par les crédits d’impôt accordés sur la période 2021-23 et réclamés au cours des années ultérieures. Le soutien lié à la crise énergétique a été réduit au cours de l’année 2023, mais certaines mesures ont été prolongées au quatrième trimestre, notamment l’aide au revenu ciblée en faveur des ménages les plus démunis, la suspension des frais fixes sur les factures de gaz et la réduction des taxes sur la valeur ajoutée pour le gaz. Le gouvernement prévoit de supprimer progressivement ces mesures courant 2024, ce qui devrait aboutir à des économies budgétaires d’environ 1 % du PIB. Ces économies seront largement compensées par des réductions ciblées de l’impôt sur le revenu pour les ménages à revenus faibles et moyens et par l’accélération attendue des dépenses liées au programme Next Generation EU (NGEU). En 2025, les réductions ciblées de l’impôt sur le revenu introduites en 2024 et les réductions ciblées des cotisations de sécurité sociale introduites en 2023 devraient expirer en vertu de la législation actuelle, ce qui entraînera un léger resserrement budgétaire et une amélioration du solde budgétaire primaire d’environ ½ pour cent du PIB (Graphique 1.15).
Solde budgétaire primaire des administrations, en % du PIB
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Les dépenses publiques sont soutenues par le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR), financé par des subventions et des prêts à faible taux d’intérêt de l’Union européenne (Encadré 1.3). Environ un tiers du financement est constitué de subventions sans incidence sur le solde budgétaire et les deux tiers restants sont des prêts. Le PNRR pourrait fortement relancer l’investissement public, qui a été faible au cours des deux dernières décennies (Graphique 1.16). Le total des fonds alloués au plan sur la période 2021-26 s’élève à environ 10 % du PIB annuel, et 60 % de ces fonds sont destinés à l’investissement public. Ces dépenses supplémentaires pourraient favoriser considérablement la croissance du PIB réel en stimulant la demande globale à court terme et en augmentant la productivité du travail à moyen terme. D’après les récentes simulations réalisées par l’administration, la mise en œuvre complète des dépenses publiques supplémentaires prévues pourrait augmenter le niveau du PIB réel de 1.8 à 3.4 % d’ici 2026, en raison surtout des effets de la demande et en fonction de l’efficacité de l’investissement public (Ministère des Finances, 2023b ; Di Bartolomeo et D’Imperio, 2023).
Investissement public, en pourcentage du PIB
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
Le plan national italien pour la reprise et la résilience (PNRR) a été approuvé par la Commission européenne en juillet 2021 (Presidenza del Consiglio, 2021 ; Parlement européen, 2022). Il propose un soutien financier de la part de l’UE de 2021 à 2026, qui dépend des progrès réalisés dans la mise en œuvre des investissements et des réformes structurelles convenus. À la suite d’une révision du Plan adoptée par la Commission européenne en novembre 2023, l’Italie a reçu 194.4 milliards EUR (European Commission, 2023a), soit environ 10 % du PIB de 2022 et environ un quart du montant de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience. L’Italie a complété les ressources allouées par l’Union européenne par un financement national de 30.6 milliards EUR (environ 1.5 % du PIB de 2022).
Les ressources disponibles offrent l’occasion de remédier aux faiblesses structurelles de l’économie italienne, qui ont freiné la croissance et l’inclusion sociale au cours des deux dernières décennies, et de soutenir la transition numérique et la transition verte, notamment par le biais d’investissements publics. Dans le Plan révisé, les mesures sont organisées en sept domaines principaux, la transition numérique et la transition écologique représentant environ 50 % de l’ensemble des ressources du PNRR (Graphique 1.17).
Source : Parlement européen (2022).
Le décaissement des fonds octroyés par l’Union européenne est accordé à condition de respecter un ensemble prédéfini d’étapes qualitatives (telles que la réforme judiciaire) et d’objectifs quantitatifs (tels que la réduction de la durée des procès), sachant que les réformes structurelles sont concentrées en début de période (2021-22), tandis que la plupart des investissements sont prévus entre 2023 et 2026. Le décaissement des fonds est organisé en tranches semestrielles et le plan devra être achevé en milieu d’année 2026 pour que l’intégralité des fonds alloués soit versée.
Les réformes structurelles du PNRR s’articulent autour de deux axes principaux. Le premier axe consiste en des réformes horizontales visant à améliorer les performances dans tous les domaines d’action du plan et à faciliter sa mise en œuvre. Cela comprend une réforme judiciaire visant à réduire la durée des procès civils et pénaux, des mesures destinées à accroître l’efficacité de l’administration publique, ainsi que l’adoption annuelle d’une loi sur la concurrence. Le deuxième axe consiste en des réformes sectorielles visant à améliorer l’impact des investissements publics dans chaque domaine d’action, comme la transformation numérique de l’administration publique et du système judiciaire.
Sur le plan des dépenses publiques, environ 60 % des dépenses sont consacrées à des projets d’investissement public, notamment dans les domaines de l’Internet haut débit, des chemins de fer à grande vitesse, des structures d’éducation pour les jeunes enfants et des écoles ; environ 20 % sont constitués d’incitations fiscales aux entreprises, notamment pour les investissements dans les actifs incorporels au titre du plan Transition 4.0 pour l’industrie ; et les 20 % restants sont constitués des dépenses courantes, des transferts aux ménages et des cotisations patronales de sécurité sociale après réduction (Presidenza del Consiglio, 2021). Le PNRR révisé réaffecte environ 21 milliards EUR à des investissements publics, notamment au plan Transition 5.0 (qui fait suite au plan Transition 4.0) et à des projets d’infrastructures énergétiques. En décembre 2023, la Commission européenne avait approuvé quatre demandes de paiement représentant environ 54 % des ressources du PNRR (environ 102 milliards EUR).
Suite aux changements intervenus dans la structure de gouvernance du plan en début d’année 2023, un comité directeur de haut niveau au sein du Cabinet du Premier ministre fournit les orientations stratégiques ; se coordonne avec les ministères sectoriels et les administrations locales responsables de la mise en œuvre ; et constitue le point de contact unique pour les rapports à la Commission européenne. Le ministère de l’Économie et des Finances est chargé de la surveillance, de l’établissement de rapports et du contrôle. Les ministères sectoriels et les administrations locales gèrent la mise en œuvre des réformes et des projets d’investissement, les administrations locales étant responsables d’environ la moitié des projets d’investissement dans le cadre du plan. La banque nationale de développement (Cassa Depositi e Prestiti, CDP) est chargée de gérer directement différents fonds (dont le nouveau fonds pour la transition verte et la transition numérique) et de fournir une assistance technique aux administrations publiques.
La mise en œuvre intégrale des projets d’investissement public est essentielle pour obtenir les bénéfices attendus du PNRR. L’Italie a réalisé des progrès significatifs dans la mise en œuvre du PNRR, notamment en légiférant sur des réformes structurelles ambitieuses dans les domaines de l’administration publique, de la justice civile et de la concurrence, comme expliqué ci-dessous. En décembre 2023, la Commission européenne a approuvé la quatrième tranche de paiement correspondant aux étapes et objectifs du premier semestre 2023. Cependant, un certain nombre de problèmes sont apparus lors de la mise en œuvre des projets d’investissement public, notamment les délais serrés d’exécution des projets, la hausse des prix de l’énergie et des matières premières et les perturbations sur la chaîne d’approvisionnement. Fin 2022, les dépenses cumulées du PNRR étaient inférieures d’environ 50 % au montant initial programmé. Les dépenses consacrées à l’efficacité énergétique et à la mobilité durable étaient supérieures aux dépenses initialement prévues, ce qui est dû au superbonus et aux autres crédits d’impôt pour la rénovation des bâtiments plutôt qu’à l’investissement public (Cour des comptes, 2023). En revanche, la mise en œuvre des projets d’investissement public a pris du retard, les investissements publics réalisés en 2022 s’élevant à moins d’un quart du montant initialement prévu (0.2 % du PIB contre 0.9 % ; ministère des Finances, 2022a ; 2023a).
Les autorités ont pris des mesures pour accélérer la mise en œuvre des projets d’investissement public du PNRR, notamment en autorisant des procédures de passation de marchés publics simplifiées grâce à l’assouplissement des règles sur les appels d’offres publics et au transfert de la responsabilité des fonctionnaires, qui ne porte plus sur les actes pris, mais sur l’inaction délibérée. Les autorités ont également intensifié les mesures de renforcement des capacités des administrations locales. Bien qu’elles soient responsables d’environ 50 % des dépenses du PNRR, les administrations locales manquent souvent de capacités pour planifier, suivre et exécuter les projets d’investissement public du PNRR. Par exemple, les demandes de financement des municipalités étaient bien inférieures aux fonds disponibles au titre du PNRR pour la construction de centres éducatifs destinés aux jeunes enfants (Openpolis, 2023). L’administration centrale fournit une assistance technique en tirant parti de l’expertise de la banque nationale d’investissement (CDP) et de l’agence nationale pour les investissements étrangers et le développement économique (Invitalia). Elle recrute également du personnel spécialisé pour planifier et gérer les projets d’investissement public. Ces efforts devraient être concentrés dans le sud du pays, où les capacités semblent particulièrement faibles (OECD, 2021a).
Le PNRR révisé approuvé par la Commission européenne en novembre 2023 pourrait accélérer la mise en œuvre du volet du PNRR portant sur l’investissement public. Le PNRR révisé se recentre sur des projets qui peuvent être réalisés d’ici à 2026, ce qui implique que l’accent soit davantage mis sur les grands projets d’infrastructures gérés de manière centralisée et, dans certains cas, que le financement de projets gérés localement qui ont peu de chances d’être mis en œuvre avant 2026 soit réduit (European Commission, 2023a). Il remodèle et réajuste les étapes et les objectifs afin de tenir compte de l’évolution de l’environnement économique, notamment de la hausse des coûts des intrants. Il abandonne en outre certains projets d’investissement préexistants qui pourraient ne pas être admissibles au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience, ainsi que des projets dont la mise en œuvre serait plus efficace au travers du Fonds de cohésion ou d’un financement national, ce qui a pour effet de libérer des ressources pour inclure le nouveau chapitre REPowerEU dans le PNRR, qui est axé sur de grands projets d’investissement gérés de manière centralisée et liés aux énergies renouvelables, aux compétences vertes, à l’efficacité énergétique et aux infrastructures électriques. L’accent mis par le PNRR sur de grands projets d’investissement public gérés de manière centralisée et la réaffectation au Fonds de cohésion ou à un financement national des projets qui ne pourraient probablement pas être mis en œuvre pour le milieu de l’année 2026 font que le PNRR a plus de chances d’être intégralement mis en œuvre. Cette mesure pourrait être complétée par une réaffectation plus générale des projets aux administrations les plus efficaces et les plus compétentes.
La réforme en cours de l’administration publique est essentielle pour améliorer l’efficacité de la mise en œuvre du PNRR
L’administration publique est perçue comme moins efficace que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, malgré les réformes passées et en cours (Graphique 1.18). Une stratégie globale visant à s’attaquer à la complexité de la réglementation et à la médiocrité des pratiques organisationnelles donnerait à l’administration publique les capacités nécessaires pour mettre en œuvre des réformes structurelles et des projets d’investissement public complexes, notamment le PNRR. Plusieurs réformes en cours visent à réduire la complexité de la réglementation et à améliorer la gestion des ressources humaines. Parmi les initiatives prometteuses figure la simplification de 600 procédures réglementaires dans les domaines de l’énergie, du travail, de la fiscalité et de la politique sociale d’ici 2026. Ces mesures pourraient être complétées par l’introduction d’un processus institutionnel d’évaluation systématique des réglementations existantes et prévues, comme le font, par exemple, les commissions australienne et néo-zélandaise sur la productivité (OCDE, 2020a). Le lancement d’une plateforme de recrutement unique pour les fonctionnaires et l’introduction récente d’un plafond de 180 jours pour la durée des procédures de sélection aident à repérer les candidats compétents et à accélérer les procédures de recrutement. D’autre part, le projet visant à former 750 000 fonctionnaires d’ici 2026 ainsi que la refonte de la plateforme d’apprentissage en ligne (Syllabus 2.0) devraient accroître le capital humain. Les réformes en cours visent également à renforcer la prestation de services numériques et la transformation numérique des processus internes de l’administration publique. Parmi les projets notables, citons le déploiement de nouveaux outils permettant aux citoyens de payer les services par voie numérique et la mise en place de la nouvelle plateforme numérique (PA digitale 2026) qui fournit des outils aux administrations publiques locales pour lancer des appels d’offres et gérer des projets liés au PNRR.
L’amélioration de l’efficacité des marchés publics sera un élément crucial de la réforme de l’administration publique. La réforme en cours du code régissant la passation des marchés publics repose sur trois piliers fondamentaux. Le premier pilier porte sur la transformation numérique complète des processus de passation des marchés publics. Le deuxième pilier vise à renforcer les capacités des administrations contractantes en établissant une procédure de certification. Seules les administrations certifiées pourront passer des marchés publics de travaux d’un montant supérieur à 500 000 EUR et des marchés publics de fournitures et de services d’un montant supérieur à 140 000 EUR. L’objectif est d’inciter les petites administrations publiques locales, qui manquent souvent de capacités, à se regrouper afin de constituer des entités plus grandes pour la passation des marchés publics. Promouvoir l’échange d’informations et la coordination entre les entités chargées de la passation des marchés, comme le fait l’Australie, contribuerait également à renforcer les capacités (OECD, 2021a). Le troisième pilier autorise d’autres procédures de passation des marchés que la mise aux enchères publiques pour les marchés publics de travaux dont la valeur n’excède pas 5.3 millions EUR et pour les marchés de fournitures et de services n’excédant pas 140 000 EUR. L’incidence des nouveaux seuils sur la concurrence et la corruption devrait faire l’objet d’un suivi et ceux-ci devraient être ajustés si nécessaire. S’il est judicieux de mettre l’accent sur l’accélération des procédures de passation des marchés dans le contexte de l’accélération de la mise en œuvre du PNRR, il convient toutefois aussi de tenir compte du fait que les procédures concurrentielles d’enchères tendent à conduire à une réduction du prix comprise entre 2 et 4 % par rapport aux procédures sans mise en concurrence (Bank of Italy, 2023d).
Des progrès supplémentaires s’imposent dans les domaines de la rémunération au rendement et de la mobilité professionnelle des fonctionnaires. La principale priorité devrait être de moderniser les systèmes d’évaluation des performances afin de mieux lier la rémunération et la progression de carrière des fonctionnaires à leurs résultats. Au cours des dernières années, les conventions collectives ont été améliorées. Elles autorisent les primes ponctuelles au rendement et considèrent les notes obtenues lors de l’évaluation des performances individuelles comme des facteurs importants dans les décisions relatives aux augmentations de salaire permanentes. Ces initiatives devraient être renforcées et étendues, notamment en augmentant la part de la rémunération liée au rendement et en différenciant suffisamment les notes dans l’évaluation des performances. Les coûts pour les finances publiques pourraient être limités par la réduction des augmentations de salaire automatiques liées à l’ancienneté, comme c’est déjà le cas pour les fonctionnaires d’encadrement. Une autre priorité serait de promouvoir la mobilité, ce qui pourrait accroître le capital humain, faciliter la réaffectation du personnel vers les administrations publiques à forte demande de main-d’œuvre et réduire le risque de voir les fonctionnaires s’accrocher à des postes leur conférant un pouvoir discrétionnaire excessif sur les procédures administratives. Des progrès significatifs ont été réalisés dans ce domaine au cours des dernières années. Citons notamment la création d’une plateforme unique pour tous les postes vacants dans les institutions publiques centrales et locales, et la suppression de l’obligation pour les fonctionnaires d’obtenir une autorisation de mobilité de la part de l’administration publique d’origine. Pour progresser davantage, il faudrait partager les résultats des évaluations de performances entre les administrations et limiter la durée d’occupation d’un poste dans la fonction publique (Gerson, 2020 ; OCDE, 2019a ; Cotarelli, 2018).
Note : L’efficacité de l’administration publique rend compte de la perception de la qualité des services publics, de la qualité de la fonction publique et de son niveau d’indépendance vis-à-vis des pressions politiques, de la qualité de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques, et de la crédibilité de l’engagement des pouvoirs publics à l’égard de ces politiques. L’estimation donne le score du pays pour l’indicateur global et ce score a été réévalué en ajoutant le minimum global à toutes les valeurs, de sorte qu’il se situe approximativement entre 0 et 5.
Source : Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance ; UE, Tableau d’affichage du marché unique ; Commission européenne, Indice de référence 2022 pour l’administration en ligne.
Les besoins d’assainissement budgétaire sont considérables
Dans un contexte marqué par la hausse des dépenses liées au vieillissement au cours des deux prochaines décennies, l’augmentation du coût du service de la dette et des besoins d’investissement public importants pour réaliser la double transition écologique et numérique, la priorité à moyen terme de la politique budgétaire devrait être de parvenir à une trajectoire d’endettement plus viable. Le ratio dette/PIB de l’Italie compte parmi les plus élevés de l’OCDE. Il a grimpé à un peu moins de 155 % du PIB en 2020 en raison de dépenses publiques élevées et de la chute du PIB nominal pendant la pandémie, mais il est redescendu à environ 140 % du PIB en 2023, grâce à un différentiel négatif important entre le taux d’intérêt effectif sur la dette et le taux de croissance du PIB nominal. Même si la dette publique devrait rester globalement constante en 2024-25, elle suit à moyen terme une trajectoire ascendante si la législation reste inchangée, d’après les simulations réalisées pour la présente Étude (Graphique 1.19, partie A ; Graphique 1.20, partie A). Les dépenses brutes liées au vieillissement (retraites, santé et soins de longue durée) devraient augmenter d’environ 2½ % du PIB d’ici 2040 en raison du vieillissement rapide de la population avant que les effets des réformes antérieures des retraites ne se fassent pleinement sentir (European Commission, 2021), même si des dépenses d’éducation moindres du fait de cohortes de naissance réduites peuvent légèrement atténuer ces tensions. Si la récente hausse des taux d’intérêt dans la zone euro s’avère persistante, le coût du service de la dette en pourcentage du PIB finira par augmenter de manière importante compte tenu de l’ampleur du ratio d’endettement. Globalement, la hausse des dépenses brutes liées au vieillissement de la population et au service de la dette représentera environ 4½ points de PIB de dépenses publiques supplémentaires en 2040 (Graphique 1.19, partie B).
Note : Les coûts du vieillissement dans la Partie B comprennent les pensions de vieillesse et de survie, la santé et les soins de longue durée.
Source : OCDE, Base de données analytique ; Commission européenne (2021) ; OCDE, Base de données LTB.
En l’absence de changement dans les politiques fiscales et de dépenses, l’augmentation des dépenses de retraite, de santé et de soins de longue durée ainsi que les coûts croissants du service de la dette porteraient la dette publique à environ 180 % du PIB en 2040, et celle-ci continuerait d’augmenter rapidement par la suite (Graphique 1.20, partie A). Un tel accroissement rendrait l’Italie de plus en plus vulnérable aux chocs budgétaires et entraînerait probablement une nouvelle hausse de la prime de risque sur la dette publique. Même si, d’ici à 2026, on revenait au solde budgétaire primaire moyen d’avant la pandémie (1.5 % du PIB sur la période 2012-19), ce qui nécessiterait une amélioration substantielle du solde primaire d’environ 2 points de PIB par rapport à sa valeur prévue en 2024 (Tableau 1.1) dans un contexte de coûts liés au vieillissement croissants, ce ne serait pas suffisant pour placer la dette sur une trajectoire descendante à moyen terme.
Toutefois, le ratio dette/PIB pourrait être placé sur une trajectoire descendante d’ici 2031 et atteindre environ 130 % du PIB d’ici 2040 (Graphique 1.20, partie A) si l’Italie entreprend un ajustement budgétaire sur sept ans à partir de 2025 en appliquant une version simplifiée des nouvelles règles budgétaires de l’UE pour les pays qui entreprennent des réformes structurelles (European Commission, 2023). Cela nécessiterait un assainissement budgétaire ambitieux dans les années à venir, en particulier lorsqu’on tient compte des besoins de financements nationaux pour remplacer les subventions du programme NGEU qui prennent fin en 2026, et impliquerait que le solde budgétaire primaire soit important à moyen terme.
Note : Partie A : le scénario « Politiques fiscales et de dépenses existantes » suppose que le solde budgétaire primaire structurel avant la prise en compte des coûts nets liés au vieillissement reste constant au niveau de 2025. Les coûts nets du vieillissement désignent les variations des dépenses de retraite, de santé et de soins de longue durée moins les variations des dépenses d’éducation. Le scénario « Excédent primaire prépandémique » suppose que l’excédent budgétaire primaire entre 2012 et 2019 (1.5 % du PIB) sera atteint d’ici 2026 et maintenu jusqu’en 2060, ce qui nécessite la prise de mesures fiscales et de dépenses après 2026 pour compenser l’augmentation des coûts nets liés au vieillissement. Le scénario « Règles budgétaires proposées par l’UE » repose sur une version simplifiée des propositions de réforme de la Commission européenne d’avril 2023 (European Commission, 2023). Il suppose que (a) le solde primaire soit relevé de 0.5 point de PIB lorsque le déficit budgétaire global dépasse 3 % du PIB ; (b) la dette publique en pourcentage du PIB soit plus faible en 2031 qu’en 2024 ; et (c) la dette publique en pourcentage du PIB soit sur une trajectoire descendante en 2031. Cependant, il ne prend en compte aucune évaluation de la trajectoire de la dette nécessaire pour garantir la baisse du ratio de la dette dans les différents scénarios de risque. Cette simulation nécessite un excédent budgétaire primaire de 3 % du PIB en 2031. L’hypothèse retenue est, qu’après 2031, les politiques en matière de fiscalité et de dépenses resteront inchangées et que l’évolution des coûts liés au vieillissement ne sera pas compensée, ce qui implique une détérioration du solde budgétaire primaire lorsque les coûts nets liés au vieillissement augmenteront (jusqu’en 2040 environ) et une amélioration de ce solde lorsque ces coûts diminueront (après 2040 environ). Le scénario « Règles budgétaires proposées par l’UE + réformes structurelles » suppose par ailleurs une plus forte croissance du PIB à partir de la mise en œuvre de l’ambitieux paquet de réformes structurelles présenté dans le tableau 1.6 ci-dessous. Partie B : le solde budgétaire primaire sous-jacent correspond au solde primaire moins les subventions du programme NGEU (voir OCDE, 2023, annexe 1.A. pour plus d’informations sur le traitement des subventions du NGEU dans les projections de l’OCDE). En raison des incertitudes sur le niveau de l’écart de production à la suite de la pandémie de COVID, aux fins des simulations, le solde budgétaire primaire sous-jacent n’est pas ajusté pour le cycle économique. Étant donné que l’écart de production prévu est d’environ 1 % du PIB potentiel en 2024, l’ajustement du solde sous-jacent pour le cycle nécessiterait un ajustement légèrement plus important sur la période 2025-31. Les subventions du NGEU devraient s’élever à 0.8 % du PIB en 2024.
Source : OCDE, calculs fondés sur les Perspectives économiques de l’OCDE et sur le modèle à long terme de l’OCDE.
Aux termes de la proposition de réforme des règles budgétaires européennes (European Commission, 2023b), l’augmentation globale requise du solde primaire structurel entre 2025 et 2031 pourrait s’élever à environ 4 % du PIB sur la période (Graphique 1.20, partie B). Des tensions budgétaires supplémentaires résulteront du fait que, dans un contexte d’augmentation des coûts liés au vieillissement de la population, le simple maintien du solde structurel primaire à un niveau constant nécessitera des mesures fiscales et de dépenses supplémentaires. D’ici 2031, il faudrait que le solde budgétaire primaire sous-jacent atteigne un excédent de 3 % du PIB. Après 2031, il n’y aurait pas besoin de mesures d’assainissement supplémentaires et les nouvelles règles budgétaires proposées par l’UE n’exigeraient pas de compenser l’augmentation des coûts du vieillissement, de sorte que l’excédent primaire pourrait légèrement diminuer sur la période 2032-40, mais resterait néanmoins élevé (2½ % du PIB).
L’ajustement budgétaire initial requis sera très difficile à mettre en œuvre compte tenu de son ampleur, d’une marge de manœuvre limitée concernant l’augmentation des taux d’imposition et de la composition des dépenses publiques. Il serait particulièrement difficile de maintenir des excédents budgétaires primaires élevés après l’ajustement initial, qui devraient encore dépasser 2½ % du PIB en moyenne au cours de la décennie suivant le programme d’ajustement. Si un ajustement initial de cette ampleur n’est pas sans précédent pour l’Italie, qui a déjà procédé à des ajustements similaires dans les années 1990, avant l’adoption de l’euro, et au début des années 2010, dans le sillage de la crise de la zone euro, au cours des 30 dernières années, seuls quelques pays de l’OCDE ont maintenu des excédents primaires supérieurs à 1½ pour cent du PIB pendant des périodes prolongées (OCDE, 2023b ; Eichengreen et Panizza, 2016). Pour parvenir à un excédent de cette ampleur, des efforts soutenus s’imposent pour accroître les recettes, notamment en renforçant le respect des obligations fiscales, et pour améliorer l’efficacité des dépenses, et des réformes structurelles devront être mises en place pour soutenir la croissance.
Les réformes qui stimulent la croissance pourraient jouer un rôle clé dans l’amélioration de la dynamique de la dette. Le paquet de réformes recommandé dans cette étude (voir Tableau 1.9) réduirait le ratio dette/PIB de 20 points de pourcentage d’ici 2060 en augmentant le niveau du PIB (Graphique 1.20, partie A), ou permettrait de réduire les excédents budgétaires primaires afin de ramener la dette sur une trajectoire descendante. Une augmentation d’un tiers de l’immigration nette par rapport au scénario de référence, ce qui est cohérent avec les récentes projections démographiques publiées par Eurostat (2023), réduirait le ratio dette/PIB de 10 points de pourcentage supplémentaires d’ici 2060. Toutefois, les politiques visant à stimuler la croissance du PIB doivent aller de pair avec la poursuite de réformes budgétaires ambitieuses afin d’améliorer les finances publiques, un objectif essentiel pour maintenir la crédibilité auprès des investisseurs.
Les effets négatifs de l’ajustement budgétaire initial requis sur la demande globale seraient atténués, selon les règles proposées par l’UE, par un étalement annuel progressif de l’assainissement budgétaire sur la période 2025-31 et par la mise en œuvre des plans italiens visant à modifier la composition des dépenses publiques en faveur de l’investissement public, qui a tendance à stimuler la demande à court terme et à augmenter la production potentielle. L’ajustement total nécessaire du solde budgétaire primaire sous-jacent s’élèverait à environ 4 % du PIB sur la période 2025-31. L’analyse de fond réalisée pour les besoins de cette étude sur la base du modèle économétrique global de l’Institut national de Londres (NiGEM) indique qu’un ajustement budgétaire progressif d’environ 0.6 % du PIB par an sans modification de la composition des dépenses publiques réduirait le niveau du PIB réel d’environ 2 % d’ici le début des années 2030 par rapport à un scénario de référence sans ajustement budgétaire (Graphique 1.21). Le scénario de référence sans ajustement budgétaire implique une augmentation du niveau d’endettement, ce qui pourrait avoir des répercussions négatives sur la croissance qui ne sont pas intégralement prises en compte dans les simulations et qui pourraient nécessiter un ajustement budgétaire encore plus important à l’avenir pour stabiliser la dette. En outre, grâce à l’évolution prévue de la composition des dépenses publiques en faveur de l’investissement public, conformément aux plans du PNRR, l’impact négatif sur le niveau du PIB réel d’ici le début des années 2030 est limité à environ 1 % maximum. Cet effort d’assainissement progressif devra être conçu de sorte qu’il n’y ait pas d’impact négatif lorsque les subventions du NGEU prendront fin en 2026. Globalement, cela indique qu’un ajustement budgétaire progressif qui étale l’assainissement sur plusieurs années et préserve l’investissement public se traduirait par une baisse de la croissance annuelle d’environ 0.15 point de pourcentage seulement sur la période 2025-31, tout en plaçant les finances publiques sur une trajectoire plus durable. Ces efforts d’assainissement suivent une stratégie différente de celle déployée au lendemain de la crise de l’euro, qui a été beaucoup plus précoce et a consisté à réduire les investissements, ce qui a eu un impact plus grave sur l’activité.
Effets d’une augmentation du solde budgétaire primaire de 0.6 % par an sur la période 2025-31, écarts par rapport au scénario de référence du NiGEM
Note : Les deux scénarios supposent une augmentation du solde budgétaire primaire de 0.6 % par an, la moitié de l’assainissement budgétaire nécessaire provenant d’une augmentation des impôts et l’autre moitié d’une diminution des dépenses. Le scénario « composition constante des dépenses publiques » suppose que la composition des dépenses publiques reste inchangée par rapport au scénario de référence du NiGEM. Le scénario « réorientation en faveur de l’investissement public » suppose un transfert des dépenses publiques depuis la consommation publique vers l’investissement public, de sorte que l’investissement public augmente de 0.5 % du PIB en 2025 et 2026 et diminue de 0.5 % du PIB en 2027. Cela signifie que, par rapport au scénario de référence, l’investissement public est supérieur de 0.5 % du PIB à partir de 2027. Simulations du NiGEM avec des attentes cohérentes avec le modèle (mode prospectif).
Source : OCDE.
La mise en œuvre de l’ajustement budgétaire nécessitera de faire des choix difficiles
Pour améliorer le solde budgétaire primaire sous-jacent d’environ 4 % du PIB sur la période 2025-31, il faudra modifier de façon majeure les politiques fiscales et de dépenses en place, prendre des mesures ambitieuses de réforme du système fiscal et améliorer l’efficacité et la hiérarchisation des dépenses bien au-delà de ce que les mesures déjà mises en œuvre ou prévues par les autorités prétendent faire. Si l’ajustement requis devait être entièrement mis en œuvre par des mesures portant sur les dépenses, il faudrait alors geler ou réduire légèrement les dépenses primaires en termes réels ou maintenir la croissance des dépenses primaires nominales à environ 2 points de pourcentage en dessous de la croissance du PIB nominal.
L’une des principales difficultés réside dans le fait qu’environ la moitié des dépenses publiques totales sont actuellement consacrées aux pensions, à l’aide sociale et aux coûts du service de la dette (Graphique 1.22, partie A). Les coûts du service de la dette ne sont pas sous le contrôle direct de l’administration publique et devraient augmenter au cours des prochaines années étant donné la hausse prévue des taux d’intérêt. Si les pensions et les programmes d’aide sociale sont protégés en cas d’ajustement, les réductions réelles nécessaires dans d’autres domaines pourraient être très importantes et avoir un impact considérable. La santé, l’éducation et les autres dépenses sociales sont déjà faibles en comparaison avec les autres pays (Graphique 1.22, partie B).
Note : Les chiffres se rapportent aux dépenses des administrations publiques en 2021. La catégorie de dépenses « Retraites » comprend les pensions de vieillesse et de réversion. La catégorie « Autres dépenses sociales » comprend les prestations de maladie et les pensions d’invalidité, les allocations familiales, les prestations de chômage, les allocations de logement, les autres dispositifs de maintien du revenu ainsi que les prestations d’aide sociale.
Source : OCDE, comptes nationaux (base de données) ; et OCDE, base de données analytique.
En matière de dépenses publiques, l’accent devrait porter sur leur classement par ordre de priorité et sur les gains d’efficience supplémentaires pouvant être réalisés pour réduire les coûts tout en améliorant les services publics. L’Italie a procédé à de nombreux examens des dépenses depuis la crise économique et financière mondiale de 2008-09. Le PNRR prévoit la mise en place d’un processus annuel d’examen des dépenses. Une unité du ministère des Finances coordonnera le processus en étroite collaboration avec un comité scientifique. L’examen des dépenses a été intégré dans le processus budgétaire, qui octroie un financement initial aux ministères sectoriels pour qu’ils engagent des experts en évaluation. Cela devrait permettre de modifier les dépenses de manière plus ciblée que suite aux examens des dépenses du début des années 2010, où les dépenses ont été réduites sur tous les fronts (Commission européenne, 2020), même s’il faudra peut-être appliquer certaines réductions de manière plus générale afin d’en répartir l’impact sur différents domaines. Le cadre institutionnel des nouveaux examens des dépenses est conforme aux meilleures pratiques et aux recommandations de l’étude précédente (OCDE, 2021a ; Tryggvadottir, 2022).
Toutefois, l’objectif sur le plan des économies budgétaires annuelles, fixé en moyenne à 0.4 % des dépenses publiques totales sur la période 2023-25 (environ 0.2 % du PIB), semble peu ambitieux compte tenu des besoins d’assainissement budgétaire à moyen terme. De fait, en l’absence d’objectifs ambitieux de réaffectation ou d’économies, les examens des dépenses axés sur l’efficacité et l’optimisation des ressources peuvent aboutir à des résultats mitigés (Tryggvadottir, 2022). Des examens des dépenses ambitieux peuvent aider à mener à bien un assainissement budgétaire, comme l’a montré l’examen complet des dépenses réalisé avec succès en 2010 aux Pays-Bas, qui visait à réduire les dépenses dans un large éventail de domaines d’action et a représenté environ 10 % de l’ensemble des dépenses publiques, soit 5 % du PIB (Kabel, 2015). En Italie, l’augmentation progressive de l’efficacité des dépenses publiques (production par unité de dépense) de 4 % au cours des prochaines années, notamment en poursuivant la transformation numérique de l’administration publique et des marchés publics, permettrait de réaliser des économies budgétaires d’environ 2 % du PIB (Tableau 1.6).
Le maintien de la part élevée des dépenses publiques consacrées aux retraites, qui, avec 16½ % du PIB (en tenant compte des pensions de vieillesse et de réversion), est l’une des plus hautes de l’OCDE, rendrait difficile l’ajustement des dépenses globales en l’absence d’une diminution des dépenses d’éducation et des investissements publics, importants sur le plan économique et social. Le régime de pensions à prestations définies a été réformé en 1995 et remplacé par un régime théorique à cotisations définies (Franco et Tommasino, 2022), ce qui entraînera une augmentation des économies à l’avenir par rapport à l’ancien régime. Toutefois, la période de transition sera longue puisque les travailleurs ayant commencé à travailler avant 1995 restent couverts par l’ancien régime à prestations définies au prorata, et seuls les travailleurs ayant commencé à travailler après 1995 sont entièrement couverts par le nouveau régime théorique à cotisations définies. L’ancien régime à prestations définies ne sera totalement supprimé que vers 2040, lorsque la plupart des personnes ayant commencé à travailler avant 1995 auront pris leur retraite. Depuis 2012, l’âge légal de la retraite est lié à l’espérance de vie afin de limiter l’augmentation des dépenses de retraite dans l’ancien régime à prestations définies. Toutefois, compte tenu du vieillissement rapide prévu de la population et de la générosité des niveaux de pension accordés par l’ancien régime à prestations définies (OCDE, 2021b), les dépenses de retraite continueront d’augmenter jusqu’en 2040 (Commission européenne, 2021).
Le système de pensions théorique à cotisations définies adopté à partir de 1995 constitue une amélioration substantielle par rapport à l’ancien régime à prestations définies et garantira une relation étroite entre les futures pensions et l’historique des cotisations, mais la mise en œuvre complète de la réforme des pensions de 2012 a été reportée par l’adoption de régimes de retraite anticipée ad hoc, comme récemment dans la loi de finances 2023. Les règles temporaires de 2023 permettent aux travailleurs de plus de 62 ans ayant cotisé au moins 41 ans (quota 103) de prendre une retraite anticipée et devraient coûter environ 0.1 % du PIB en 2023 (Ciotti et al., 2023). De nouveaux régimes de retraite anticipée ne devraient pas être introduits.
Compte tenu de la nécessité d’assainir les finances publiques et de réorienter les dépenses vers des domaines qui favorise la croissance, les pouvoirs publics devraient réexaminer les possibilités de limiter les dépenses de pensions dans les décennies actuelles en centrant leur attention sur les règles généreuses du régime à prestations définies hérité du passé. Ce régime est particulièrement généreux puisque le revenu moyen des personnes de plus de 65 ans qui en ont largement bénéficié est supérieur de 3 % à celui de l’ensemble de la population, alors qu’il est inférieur d’environ 14 % en moyenne dans les pays de l’OCDE (OECD, 2023d). La réduction ponctuelle de l’indexation des pensions élevées prévue dans la loi de finances 2023 devrait réduire les dépenses actuellement consacrées aux pensions d’environ 0.4 % du PIB en 2023 et 2024 (Ciotti et al., 2023). Toutefois, le maintien de l’indexation réduite pendant une période prolongée peut poser des problèmes constitutionnels, car cette mesure restreindrait les droits acquis de certains retraités et les économies qu’elle engendrerait seraient nettement moins importantes une fois l’inflation revenue à des niveaux plus normaux.
Parmi les options qui permettraient de limiter les dépenses actuelles liées aux pensions figurent le prélèvement d’une contribution de solidarité sur les pensions élevées qui ne sont pas liées aux cotisations passées et l’introduction d’une condition d’âge pour avoir droit à une pension de réversion. La cotisation de solidarité pourrait prendre la forme d’un impôt progressif sur les pensions qui exonère les pensions inférieures à un seuil spécifique et pourrait être basée sur la différence entre les pensions actuellement perçues et les pensions calculées selon les règles des cotisations définies (Patriarca et al., 2014). Rendre les pensions actuelles moins généreuses soulève des questions d’équité et les faibles pensions doivent être protégées, mais compte tenu de la nécessité de contenir la croissance globale des dépenses, une contribution des personnes actuellement à la retraite doit être envisagée. Cela permettrait de gérer les coûts globaux du régime, tout en ciblant les ménages plus aisés, susceptibles de disposer d’une épargne privée plus importante. Le fait de réduire la partie des pensions actuelles qui n’est pas liée aux cotisations passées permet d’éviter les problèmes constitutionnels posés par la restriction des droits acquis. Les dépenses actuellement engagées au titre des pensions pourraient également être réduites en durcissant les conditions requises pour bénéficier d’une pension de réversion. En effet, les pensions de réversion représentaient environ 2½ % du PIB en 2019, chiffre le plus élevé de l’OCDE. Le niveau élevé des dépenses s’explique en partie par l’absence de condition d’âge pour avoir droit à une pension de réversion. L’introduction d’une condition d’âge qui limiterait le droit à une pension de réversion aux personnes proches de l’âge légal de la retraite permettrait de contenir les coûts et pourrait limiter les effets négatifs sur la participation des bénéficiaires au marché du travail (OCDE, 2019d).
La réforme fiscale prévue devrait s’attacher à rendre le système fiscal plus favorable à la croissance tout en préservant les recettes
La protection des recettes fiscales sera cruciale compte tenu des pressions budgétaires, et il est possible de rendre le système fiscal plus propice à la croissance. La part des recettes fiscales, qui s’élève à 43 % du PIB, est l’une des plus élevées de l’OCDE et se situe bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE (environ 34 % du PIB), ce qui limite la marge de manœuvre pour augmenter les recettes fiscales sans nuire à la croissance. Cependant, les impôts sont fortement axés sur le travail, avec une part étonnamment faible des impôts indirects sur la consommation (Graphique 1.23, partie A), généralement considérés comme moins nocifs pour la croissance que les impôts sur le travail (Arnold et al. 2011). La loi d’habilitation pour la réforme du système fiscal vise à réduire la pression fiscale sur le travail, tout en rationalisant le système des dépenses fiscales et en renforçant le respect des obligations fiscales, notamment par l’utilisation accrue des outils numériques (Tableau 1.5). Bien qu’on ne dispose pas encore d’estimations détaillées des effets sur les recettes, ces objectifs sont globalement conformes aux recommandations formulées dans les études précédentes, qui suggèrent de réduire la pression fiscale sur le travail, de réduire les dépenses fiscales mal ciblées (par exemple en n’accordant la déduction fiscale pour « conjoint à charge » qu’aux personnes ayant atteint l’âge légal de la retraite, celle-ci décourageant la participation des femmes au marché du travail) et de lutter contre l’évasion fiscale (OCDE, 2021a).
Toutefois, les réformes visent la mise en place progressive d’un taux uniforme d’imposition des particuliers, ce qui pourrait réduire la progressivité et entraîner d’importantes pertes de recettes (OCDE, 2006). L’expérience acquise au niveau international indique que très peu de pays ont mis en place un régime d’impôt sur le revenu à taux unique, que ces pays sont dotés de systèmes de protection sociale relativement limités et que ce système d’imposition, de par sa conception, fait peser la charge sur les revenus intermédiaires au profit des revenus faibles et élevés (OCDE, 2006 ; Banque d’Italie, 2023). L’assiette de l’impôt sur le revenu a déjà été érodée par la prolifération des régimes d’imposition forfaitaire, dont un impôt forfaitaire de 15 % sur les revenus des travailleurs indépendants jusqu’à 85 000 euros. L’introduction d’un impôt forfaitaire sur les primes et les revenus extraordinaires des travailleurs dépendants risque d’éroder davantage l’assiette d’imposition des particuliers et de violer le principe d’équité verticale (équité entre les personnes à hauts et à bas revenus).
Alors que la suppression prévue de l’impôt régional sur la production (IRAP) simplifiera le système fiscal en éliminant le calcul d’une base d’imposition supplémentaire, l’introduction prévue d’une surtaxe sur le revenu des sociétés pour compenser ce changement augmentera les différences entre le financement par l’emprunt et le financement par les capitaux propres, un phénomène encore amplifié par l’introduction d’un seuil d’exonération des frais d’intérêt dans l’impôt sur les sociétés. En effet, la base d’imposition de l’IRAP (bénéfices bruts) inclut les paiements d’intérêts, alors que la base d’imposition de l’impôt sur les sociétés les exclut.
Source : Ministère des Finances
Pour rendre le système fiscal plus favorable à la croissance, la réforme globale devrait envisager la réintroduction des impôts fonciers périodiques sur les résidences principales et une actualisation du calcul de l’assiette de l’impôt sur la propriété immobilière, ainsi que l’augmentation des droits de succession. Au regard de l’équité horizontale, lier plus étroitement les valeurs cadastrales aux valeurs actuelles du marché serait préférable à une augmentation généralisée de l’assiette de l’impôt sur la propriété immobilière, mais il convient toutefois de tenir compte des éventuels effets négatifs d’une telle actualisation sur les ménages à faibles revenus. Les recettes provenant des impôts sur les biens immobiliers se situent autour de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.23), mais cela s’explique davantage par des taux de propriété très élevés que par des impôts élevés. Les droits de succession sont parmi les plus bas de l’OCDE (Graphique 1.23). Leur augmentation permettrait d’accroître les recettes tout en limitant les effets secondaires négatifs sur la croissance économique et pourrait favoriser la mobilité intergénérationnelle des revenus. Les données indiquent généralement que les droits de succession ont des effets positifs sur l’offre de main-d’œuvre des héritiers (OCDE, 2021d). L’opposition politique à ces mesures pourrait être en partie surmontée en protégeant les ménages à revenu faible ou moyen, notamment en veillant à ce que les héritages modestes ne soient pas imposés, en procédant à des réductions ciblées de l’impôt sur le revenu et en rendant permanente la réduction temporaire des cotisations de sécurité sociale pour les travailleurs à bas et moyens salaires applicable à la période 2023‑24.
Note : La Partie A montre les écarts dans la répartition des recettes fiscales (sur le total des recettes fiscales) par rapport à la moyenne de l’OCDE.
Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques ; Centre de recherche économique et sociale ; et Commission européenne.
La lutte contre l’évasion fiscale, estimée à environ 5 % du PIB (ministère des Finances, 2022b), pourrait donner un fort coup de pouce aux recettes fiscales et à la croissance. Les recettes des taxes sur la valeur ajoutée (TVA) sont bien en dessous de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.23, partie A). Cela s’explique en partie par l’écart de TVA qui reste parmi les plus élevés dans l’Union européenne, malgré une forte diminution en 2021 (Graphique 1.23, partie B). L’écart de TVA (la différence entre les recettes qui auraient été perçues en cas de respect total des obligations fiscales en matière de TVA et les recettes effectivement perçues) témoigne à son tour d’une évasion fiscale qui réduit les recettes fiscales à un taux légal donné et fausse la concurrence entre les entreprises qui respectent la législation fiscale et celles qui ne la respectent pas. Au vu des preuves empiriques, qui indiquent que la baisse des plafonds pour les transactions en espèces réduit l’ampleur de l’économie souterraine et la fraude fiscale (Giammatteo et al., 2022 ; Russo, 2022 ; Bernardini et Renzi, 2022), la hausse du plafond des paiements en espèces prévue dans la loi de finances 2023, qui passe de 1 000 € à 5 000 €, semble contre-productive et devrait être annulée. Les accords de conformité coopératifs ex ante peuvent avoir des effets positifs sur le respect des obligations fiscales et la sécurité juridique en matière fiscale (OCDE, 2013 ; OCDE, 2016b), mais leur développement prévu ne doit pas se faire au détriment des contrôles ex post qui ont contribué à la réduction importante de la fraude fiscale ces dernières années, le manque à gagner fiscal total s’étant réduit d’environ 0.4 point de PIB sur la période 2016‑19. La réduction des remises sur les droits d’accises et des subventions sur les combustibles fossiles pourrait également contribuer à augmenter les recettes (voir chapitre 2). Dans l’ensemble, le paquet ambitieux de réformes des impôts et des dépenses recommandé dans cette étude pourrait améliorer le solde budgétaire d’environ 4.3 % du PIB (Encadré 1.6).
Les estimations suivantes reposent sur différentes sources et sur des calculs de l’OCDE. L’impact total sur le solde budgétaire des mesures fiscales et de dépenses présenté au Tableau 1.6 correspond à l’ajustement budgétaire requis par la simulation d’une version simplifiée des nouvelles règles budgétaires européennes proposées (3½ % d’amélioration du solde primaire global plus 0.8 % du PIB lié à la fin des subventions du NGEU ; Graphique 1.20, partie B).
Source : Ciotti et al. (2022) ; Maitino et al. (2023) ; et calculs de l’OCDE.
La croissance du PIB réel dans la dernière décennie a été faible. En effet, fin 2021, la productivité du travail était inférieure à son niveau de 2010 (Graphique 1.24). La faible croissance de la productivité ces dix dernières années s’explique en partie par la faiblesse de l’investissement et un renforcement insuffisant de l’intensité capitalistique, mais la croissance de la productivité multifactorielle stagne depuis trente ans (OCDE, 2021a). Le principal problème semble être l’incapacité de l’économie italienne à passer de la croissance de rattrapage des années 1950-1970, qui reposait sur une innovation importée, à une croissance fondée sur l’innovation endogène (Codogno et Galli, 2022), en particulier dans les régions méridionales où la productivité du travail reste inférieure d’environ 20 % à celle observée dans le nord du pays (Boeri et al., 2021).
Contributions à la croissance du PIB réel, 2010‑23
Note : La décomposition de la croissance du PIB est basée sur une fonction de production Cobb-Douglas.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).
La faiblesse de la croissance axée sur l’innovation s’explique par la proportion particulièrement élevée d’emplois dans les micro-entreprises à faible productivité, par de faibles dépenses de recherche et développement (R-D) et par une transformation numérique inférieure à la moyenne (Graphique 1.25). Alors que les grandes entreprises italiennes sont en moyenne plus productives que celles des autres pays européens, les micro-entreprises italiennes le sont environ 30 % moins que leurs homologues. Parallèlement, la part de l’emploi dans les micro-entreprises est supérieure d’environ 15 points de pourcentage à celle observée dans les autres pays européens, tandis que la part de l’emploi dans les grandes entreprises hautement productives est inférieure d’environ 20 points de pourcentage. Les petites entreprises familiales n’ont souvent pas l’envergure nécessaire pour mener des activités efficaces de R-D et manquent de compétences en gestion et de raisons les incitant à l’adoption de technologies (Pellegrino et Zingales, 2017). Cette situation contribue à la faiblesse des dépenses globales de R-D dans l’économie et au retard de la transformation numérique, d’où la perte des gains de productivité que pourrait apporter la révolution numérique en cours. Le passage à une croissance fondée sur l’innovation nécessitera la mise en place d’une série de réformes structurelles encourageant les petites entreprises à se développer ou à disparaître du marché. À cet égard, la réforme en cours des marchés de capitaux est un premier pas pour promouvoir la croissance des petites et moyennes entreprises et encourager les sociétés à se faire coter en bourse et à accéder au financement des marchés de capitaux, mais le récent Examen des marchés de capitaux de l’OCDE suggère qu’il est possible de prendre d’autres initiatives dans ce sens (OCDE, 2020 c). Le reste de cette section portera sur la nécessité de renforcer la concurrence sur les marchés de produits et d’améliorer les incitations à l’adoption des technologies, notamment en renforçant la sécurité juridique et les compétences des travailleurs.
Note : Les Parties A et B montrent la répartition de la productivité et de l’emploi dans les entreprises du secteur manufacturier selon leur catégorie de taille.
Source : OCDE, Base de données MultiProd ; OCDE, Principaux indicateurs de la science et de la technologie ; Commission européenne, Indice relatif à l’économie et à la société numériques.
Le système judiciaire doit gagner en efficacité
Le système judiciaire est relativement inefficace, ce qui augmente le coût des affaires et freine l’investissement. Un système judiciaire efficace, capable de faire appliquer les contrats de façon adéquate et de protéger avec vigueur les droits de propriété, favorise l’investissement, le développement financier, l’allocation efficace de la main-d’œuvre et du capital et, au bout du compte, la croissance de la productivité globale (Ciapanna et al., 2020). Les données suggèrent que la mauvaise exécution des contrats peut également être un facteur expliquant la part importante de micro-entreprises en Italie (Giacomelli et Menon, 2017). Généralement, les indicateurs de l’efficacité judiciaire fondés sur la perception indiquent que l’Italie fait partie des pays de l’OCDE où l’état de droit est le plus faible (Graphique 1.26). Cette perception s’explique dans une large mesure par la durée particulièrement longue des procès. Bien que les réformes passées aient réduit la durée prévue des procès et l’arriéré judiciaire, la durée prévue des procès civils reste la plus élevée de l’Union européenne (Graphique 1.26).
La réforme de la justice civile constitue une étape majeure dans la mise en œuvre d’un système judiciaire plus efficace. Elle repose sur trois éléments principaux. Premièrement, elle renforce la transformation numérique du système judiciaire en introduisant les procès à distance, la numérisation totale des dossiers et les audiences par vidéo. Deuxièmement, elle rationalise les procédures, notamment en simplifiant celles relatives aux affaires attestant un manque manifeste de preuves et en accélérant la présentation des preuves aux tribunaux. D’autres mesures de rationalisation sont prévues. Elles consisteront à encourager les résolutions préalables ou extrajudiciaires, à étendre la compétence des juges de paix et à créer de nouveaux tribunaux pour les affaires concernant des mineurs ou des familles afin de désengorger les tribunaux civils ordinaires et de promouvoir la spécialisation. Troisièmement, la réforme crée de nouveaux bureaux chargés des procès pour aider les juges dans leurs activités juridiques, ce qui devrait leur permettre de se concentrer sur les tâches complexes et de déléguer les tâches plus simples aux greffiers. En janvier 2023, 8 000 greffiers avaient été embauchés, et le PNRR prévoit d’en recruter 8 000 autres avant 2026. Cela devrait permettre de résorber l’arriéré d’affaires et d’améliorer l’efficacité judiciaire, même lorsque le PNRR ne sera plus disponible.
La réforme de la justice civile renforcera également les incitations au rendement pour les juges et les tribunaux, qui sont actuellement faibles. À ce jour, il existe de grandes différences d’efficacité entre les juges et les tribunaux, même si l’on tient compte de la complexité moyenne des affaires (Cugno et al., 2022). Les juges très efficaces résolvent environ 700 affaires par an, tandis que les moins efficaces n’en résolvent qu’environ 400 par an (Graphique 1.27), sans qu’il soit prouvé que des procès plus courts réduisent la qualité des peines, mesurée par le taux d’appels fructueux (Cugno et al., 2022). L’efficacité des juges et des tribunaux varie considérablement d’une région à l’autre, et s’avère nettement plus faible dans le sud du pays que dans le centre-nord. Si l’expérience du Portugal semble indiquer que les réformes judiciaires axées sur la transformation numérique et la rationalisation des procédures peuvent avoir des effets positifs importants sur l’efficacité judiciaire (OCDE 2019c ; OCDE, 2020b), il peut être aussi nécessaire de renforcer les exigences de rendement pour les juges et les tribunaux peu performants en réorganisant les systèmes actuels d’évaluation des performances et en liant l’évaluation à la rémunération et à l’avancement professionnel. Jusqu’à récemment, le système d’évaluation des performances ne permettait pas de différencier suffisamment les juges très performants des juges peu performants, plus de 99 % des juges ayant reçu des évaluations positives sur la période 2017-21 (Cartabia, 2021). La rémunération et la promotion des juges étaient bien plus liées à l’ancienneté qu’aux résultats, ce qui ne les incitait pas à améliorer leurs performances (Cepej, 2022).
Note : L’indicateur de l’état de droit reflète la perception de la mesure dans laquelle les agents économiques ont confiance dans les règles sociales et les respectent, en particulier en ce qui concerne la bonne exécution des contrats et la protection des droits de propriété, la perception de la police et de l’appareil judiciaire, ainsi que la probabilité que soient commis des actes de violence ou des infractions. L’indicateur d’origine est exprimé en points d’écart-type, sur une échelle allant de -2.5 à +2.5 environ. Afin que le graphique soit plus lisible, la valeur minimale (Venezuela) a été soustraite de toutes les autres valeurs de l’indicateur, de sorte que son échelle varie approximativement de 0 à 5. La « durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes » est le temps nécessaire pour qu’une affaire pendante soit tranchée, compte tenu du rythme de travail actuel. Elle est obtenue en divisant le nombre d’affaires pendantes à la fin d’une période donnée par le nombre d’affaires tranchées au cours de cette période, et en multipliant ce résultat par 365. Si le nombre d’affaires pendantes est supérieur au nombre d’affaires tranchées, la durée estimée d’écoulement du stock d’affaires pendantes sera supérieure à 365 jours (un an) et vice versa.
Source : Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance mondiaux ; et Commission européenne pour l’efficacité de la justice.
Nombre d’affaires résolues par an et par juge, 2015-19
Source : Cugno et al. (2022)
Parmi les mesures clés de la réforme de la justice civile visant à renforcer les incitations au rendement pour les juges et les tribunaux figure une refonte majeure du système d’évaluation des performances ainsi que le renforcement du lien entre les résultats, la rémunération et la progression professionnelle. Les critères d’évaluation des performances des juges deviendront plus stricts et tiendront compte de la réalisation par les juges des objectifs fixés dans les programmes annuels de gestion des affaires préparés par les chefs de juridiction. Le système d’évaluation des performances reposera sur trois notes (« passable », « bien » ou « très bien ») qui tiendront spécifiquement compte des capacités d’organisation des juges. Les chefs de juridiction seront tenus de contrôler en permanence les résultats du tribunal et de chaque juge. Si les affaires en cours s’accumulent pour certains juges ou si ces derniers ne sont pas performants, le chef de juridiction sera tenu d’élaborer un plan pour remédier à la situation. Les performances des juges influeront sur leur évolution de carrière et leur rémunération. S’ils n’obtiennent pas les résultats escomptés, leur avancement et les augmentations de salaire associées s’en trouveront retardés. Les décisions de nomination des chefs de juridiction tiendront compte de façon explicite des compétences organisationnelles des candidats. En outre, le non-respect des obligations de contrôle et d’intervention par les chefs de juridiction et le manque de coopération d’un juge avec son chef de juridiction peuvent constituer des infractions disciplinaires. Dans l’ensemble, ces mesures constituent un progrès significatif pour renforcer les incitations au rendement pour les juges et les tribunaux. Leur mise en œuvre réussie reposera sur une différenciation suffisante entre les juges très performants et les juges peu performants. Il faudra notamment veiller à ce que seule une proportion limitée de juges atteigne le grade le plus élevé dans le système d’évaluation des performances. Si un nombre excessif de juges y parvenaient, cela risquerait de faire des promotions et des augmentations de salaire associées des éléments fixes de leur carrière plutôt que des incitations au rendement (Commission européenne, 2022).
Les obstacles à la concurrence qui subsistent dans les services doivent être levés
Une concurrence vigoureuse est un moteur essentiel de la croissance de la productivité, car elle renforce les incitations des entreprises à adopter des innovations organisationnelles et technologiques, et améliore l’allocation des ressources dans l’économie (OCDE, 2015). En Italie, les principaux problèmes liés à la concurrence sont les obstacles à la concurrence dans le secteur des services, où la croissance de la productivité est particulièrement faible (Graphique 1.28). Si cette situation s’explique en partie par la spécialisation sectorielle au sein des services, notamment le poids important du tourisme, elle indique également la subsistance d’obstacles à la concurrence, en particulier dans les services professionnels et les services publics locaux, tels que l’eau, les transports et l’élimination des déchets. Dans la mesure où les services sont utilisés comme intrants par les entreprises d’autres secteurs, ces obstacles à la concurrence entravent plus largement la croissance de la productivité. Par exemple, dans les services juridiques, les barrières élevées à l’entrée augmentent le coût des services juridiques utilisés par les entreprises dans l’ensemble de l’économie, ce qui limite les gains de productivité visés par la réforme en cours du système judiciaire.
Note : D’après les données préliminaires de l’indicateur de réglementation des marchés de produits pour 2023, la réglementation des services professionnels en Italie reste parmi les plus restrictives de l’OCDE.
Source : OCDE, Base de données sur la productivité ; OCDE, Base de données RMP 2018.
La réforme de la concurrence adoptée en 2022 contribue à réduire les barrières à l’entrée dans les services, notamment en imposant des enchères concurrentielles pour les biens publics. Une loi annuelle visant à renforcer la concurrence est une exigence clé du PNRR. C’est ainsi que la réforme de 2022 oblige de soumettre à des enchères concurrentielles les concessions accordées pour la production d’énergie hydroélectrique, les plages et le commerce de rue (tels que les marchés et les foires) lorsqu’elles arrivent à expiration au lieu de leur renouvellement automatique. Ces mesures devraient être mises en œuvre rapidement et tout retour en arrière devrait être évité.
Les règles de « rémunération équitable » dans les services professionnels risquent de limiter l’entrée sur le marché des entreprises à forte productivité et leur croissance postérieure. Une réforme récente a étendu le champ d’application des règles de « rémunération équitable », celles-ci ne concernant plus seulement les avocats, mais toutes les professions (y compris les comptables, les architectes, les ingénieurs civils, les agents immobiliers et les notaires), et plus seulement les contrats entre les professionnels et l’administration publique ou les grandes entreprises du secteur financier, mais également tous les contrats avec les entreprises de taille moyenne et les grandes entreprises. Ces règles risquent d’être davantage perçues comme des tarifs minimums par les acteurs du marché. Des taux de « rémunération équitable » seront fixés entre les associations professionnelles et les associations d’entreprises représentant les moyennes et grandes entreprises. Cela risque de limiter les marges de manœuvre des entreprises à forte productivité qui souhaiteraient baisser leurs tarifs pour gagner des parts de marché, et de favoriser les entreprises en place ayant une clientèle établie (Autorité de la concurrence, 2017). La tarification des services devrait être négociée entre les parties contractantes.
Le marché des services publics locaux, tels que les transports et la gestion de l’eau et des déchets, est très fragmenté. En effet, des prestataires de petite taille et peu rentables coexistent avec des prestataires plus importants qui bénéficient d’économies d’échelle (Refricerche, 2023). Dans de nombreux cas, les entités publiques locales attribuent des contrats de prestation de services en interne à des entreprises qu’elles détiennent en totalité ou en partie, ce qui favorise les opérateurs historiques aux dépens de prestataires externes qui pourraient être plus efficaces. Cela contribue à la faible efficacité et à la médiocrité des services, par exemple dans le domaine de la collecte des déchets municipaux ou des services de bus publics. La législation adoptée en 2023 renforce les règles relatives à la fourniture de services en interne, notamment en exigeant des administrations locales qu’elles apportent la preuve des effets bénéfiques d’un tel contrat sur l’investissement, la rentabilité et la qualité du service une fois le contrat attribué. L’autorité de la concurrence a été chargée de contrôler les nouveaux contrats et s’est vu accorder l’accès à la base de données de l’agence de lutte contre la corruption répertoriant tous les contrats de marchés publics. Les nouvelles règles constituent une étape positive pour rendre le marché des services publics locaux plus concurrentiel, mais l’impact sur les prestations internes doit être surveillé de près. Si les nouvelles règles ne réduisent pas la prévalence des prestations internes, il sera peut-être nécessaire de les renforcer, notamment en exigeant des administrations locales qu’elles apportent la preuve des effets bénéfiques d’un contrat avant son attribution plutôt qu’après.
Si la réduction des restrictions opérationnelles a progressé dans le secteur du commerce de détail, les restrictions qui pèsent sur les ventes promotionnelles des points de vente physiques et sur l’ouverture de points de vente restent comparativement élevées. Les règles relatives aux heures d’ouverture ont été complètement libéralisées au niveau national, mais celles portant sur les ventes promotionnelles et les périodes de soldes pour les établissements de vente physiques restent plus strictes que celles applicables aux détaillants en ligne. Cela procure un avantage réglementaire indu aux détaillants en ligne, indépendamment de leur position concurrentielle, et peut donc avoir un impact négatif sur la productivité. Les formalités administratives associées à l’ouverture d’une nouvelle activité ont été considérablement réduites grâce à la plateforme numérique de création d’entreprise en un jour, mais la taille à partir de laquelle une autorisation administrative est nécessaire pour établir un point de vente est relativement basse par rapport à la moyenne de l’OCDE.
Renforcer l’efficacité du système d’enseignement supérieur
Des lacunes de longue date dans l’enseignement supérieur et la recherche fondamentale empêchent l’Italie de tirer pleinement parti des gains de productivité potentiels de l’évolution technologique en cours. La proportion de jeunes sans emploi et sortis du système éducatif (NEET) est l’une des plus élevées de l’OCDE, ce qui aura des effets négatifs sur l’utilité des compétences sur le marché du travail à long terme (Graphique 1.29, partie A). La part des diplômés universitaires dans la population âgée de 25 à 34 ans est la deuxième plus faible de l’OCDE après le Mexique, et de nombreux jeunes diplômés émigrent. Entre 2011 et 2021, l’émigration nette cumulée des jeunes diplômés universitaires s’élevait à quelque 110 000 personnes, soit l’équivalent d’environ un tiers d’une cohorte annuelle de diplômés. Les séjours professionnels temporaires à l’étranger peuvent améliorer les compétences et entraîner un gain net de cerveaux lorsque les émigrants temporaires reviennent. Mais en Italie, l’émigration des jeunes ne semble pas être compensée par une migration de retour nette à un âge plus avancé (Graphique 1.29, partie B), ce qui suggère une fuite importante de cerveaux. Même si des progrès ont été accomplis au cours des dernières années, la qualité des universités italiennes, mesurée de façon certes imparfaite par le nombre d’universités figurant parmi les 200 meilleures universités mondiales, reste à la traîne par rapport à d’autres grands pays européens, notamment la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni (Graphique 1.29, partie C). Les mauvais résultats de l’enseignement supérieur s’expliquent en partie par de faibles niveaux de financement, les dépenses par étudiant étant environ 30 % inférieures à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2022), mais il est également possible de rendre le système plus efficace. Par exemple, le Portugal obtient des résultats nettement meilleurs avec des taux de financement par étudiant globalement équivalents.
Source : OCDE (2022b) ; Istat ; QS World University Rankings.
Pour augmenter l’efficacité des dépenses dans l’enseignement supérieur, il conviendrait d’adopter une nouvelle stratégie centrée sur le développement d’un enseignement technique supérieur de haute qualité, avec notamment des modèles d’enseignement en alternance, une meilleure orientation des étudiants et un alignement plus strict des programmes d’études de l’enseignement supérieur sur les besoins du marché du travail. Cela comprend le développement des instituts supérieurs de technologie (ITS Academy) qui proposent des programmes techniques de 2 ou 3 ans à orientation professionnelle en étroite coopération avec les entreprises régionales. S’ils sont bien gérés et disposent de ressources suffisantes, les instituts supérieurs de technologie (ITS Academy) ont le potentiel d’attirer dans le système éducatif des jeunes qui ne sont actuellement pas capables ou n’ont pas envie de fréquenter l’université. Ils pourraient aussi contribuer à résoudre les problèmes liés aux lacunes de compétences techniques et à améliorer les perspectives d’emploi dans l’enseignement supérieur. De plus, ils permettent aux étudiants de s’inscrire dans des universités après l’obtention de leur diplôme, créant ainsi un pont entre les parcours éducatifs. Le taux d’emploi des diplômés des instituts ITS Academy est d’environ 90 % un an après l’obtention de leur diplôme. Pour augmenter le nombre d’inscriptions aujourd’hui insuffisant (environ 20 000 étudiants inscrits en 2022), il faudrait tirer parti des fonds disponibles au titre du PNRR.
Même si le taux d’emploi des diplômés de l’enseignement supérieur a continué de croître au cours des dernières années, les mesures actuelles destinées à améliorer les perspectives d’emploi des récents diplômés devraient être maintenues et renforcées. Il s’agit notamment des mesures actuelles visant à améliorer l’orientation des étudiants, d’initiatives visant à leur apporter un soutien psychologique, et d’une réforme des diplômes visant à introduire plus de flexibilité et de pluridisciplinarité dans le parcours académique. La récente réforme des parcours doctoraux visant à répondre aux besoins actuels en matière d’innovation, à promouvoir le recrutement de chercheurs par les entreprises et à adapter toujours mieux les cursus aux besoins du marché du travail va également dans le bon sens et doit être poursuivie. À moyen terme, les autorités pourraient également envisager de réaffecter aux instituts supérieurs de technologie (ITS Academy) des fonds aujourd’hui alloués à des parties du système d’enseignement supérieur qui obtiennent de mauvais résultats sur le marché du travail des diplômés en dépit des récentes réformes, afin d’augmenter durablement les capacités.
Les universités pourraient également être améliorées si l’on renforçait encore les mécanismes d’évaluation et si on élargissait les initiatives visant à attirer davantage de chercheurs talentueux venant de l’étranger, notamment les chercheurs italiens travaillant dans des instituts de recherche étrangers. L’évaluation des universités porte de plus en plus sur l’excellence et la pertinence des travaux de recherche, utilisant des critères tels que le montant des subventions internationales accordées par voie de concours ou les transferts technologiques vers les universités. Depuis 2018, le programme Départements d’excellence accorde des financements dédiés aux universités publiques pour soutenir le développement stratégique de leurs meilleurs départements. Il conviendra de proposer des conditions de travail plus attractives et de renforcer fortement le lien entre performances et rémunération. En Italie, le salaire moyen d’un chercheur est moins élevé qu’en France, en Allemagne ou au Royaume-Uni, notamment le premier salaire (Graphique 1.30). Cela décourage les chercheurs talentueux de se lancer dans une carrière universitaire, privant ainsi les universités italiennes des meilleurs chercheurs. De plus, le système universitaire italien est unique en son genre, car il n’offre aucun élément de rémunération variable (Civera et al., 2023). L’introduction d’un complément de salaire lié aux performances dans la recherche et dans d’autres activités essentielles permettrait d’augmenter le salaire moyen et de renforcer à moindre coût les incitations au rendement. La différenciation des salaires pour tenir compte des grandes différences dans le coût de la vie sur le territoire italien augmenterait l’attractivité des postes de recherche et des postes universitaires dans le nord du pays.
Note : Professeur auxiliaire : Ricercatore a tempo determinato B (Italie) ; attaché temporaire d’enseignement/recherche (France) ; Junior Professor (Allemagne) ; lecturer (Royaume-Uni). Professeur associé : Professore Associato (Italie) ; maître de conférences (France) ; W2 Professor (Allemagne) ; senior lecturer/associate professor (Royaume-Uni). Professeur titulaire : Professore Ordinario (Italie) ; professeur des universités (France) ; W3 Professor (Allemagne) ; professor (Royaume-Uni)
Source : Institut national de statistique (ISTAT, Istituto Nazionale di Statistica) (2023) ; et Civera et al. (2023)
Redéployer les travailleurs vers des entreprises à haute productivité
Une meilleure répartition de la main-d’œuvre augmenterait la croissance de la productivité en permettant aux entreprises les plus innovantes de se développer et d’attirer les travailleurs des entreprises à faible productivité. En Italie, la protection de l’emploi des travailleurs réguliers reste stricte, surtout dans les entreprises de plus de 15 salariés (Graphique 1.31, partie A). Alors que la réintégration automatique des travailleurs en cas de licenciement abusif a été abolie par la loi sur l’emploi de 2015, la Cour constitutionnelle s’est prononcée contre de nouvelles règles établissant une relation linéaire entre les années de service et l’indemnisation pour licenciement abusif (2 mois de salaire pour chaque année de service). L’arrêt donne aux juges un pouvoir discrétionnaire sur le montant de l’indemnisation dans une fourchette fixée par la loi et indépendante de l’ancienneté. Pour les entreprises de plus de 15 salariés, la fourchette est fixée entre 6 et 36 mois, ce qui réintroduit un élément d’incertitude juridique et réduit l’incitation des grandes entreprises à embaucher en contrat à durée indéterminée tout en décourageant le développement des petites entreprises. Globalement, la part des contrats à durée indéterminée début 2023 était inférieure à celle de 2015 (Graphique 1.31, partie B). Le fait de lier à l’ancienneté la fourchette d’indemnisation en cas de licenciement abusif, c’est-à-dire d’augmenter le montant minimum et le montant maximum de l’indemnisation en fonction de l’ancienneté, donnerait aux juges une certaine latitude sur le montant de l’indemnisation et pourrait donc être conforme aux règles constitutionnelles. À condition que les fourchettes soient fixées de manière suffisamment étroite, cette configuration offrirait une plus grande sécurité juridique que la configuration actuelle. En revanche, l’assouplissement des règles relatives à la prolongation des contrats temporaires au-delà d’une durée de 12 mois, comme stipulé dans une loi récente, pourrait encore aggraver la dualité du marché du travail, enfermant certains travailleurs temporaires dans des emplois à faible productivité et à bas salaires (OCDE, 2018a).
Part des contrats à durée indéterminée dans l’emploi total, %
Note : Les indicateurs de l’OCDE sur la législation en matière de protection de l’emploi évaluent les réglementations relatives au licenciement des travailleurs sous contrat régulier. La Partie A montre les valeurs des licenciements individuels.
Source : OCDE, Base de données sur la législation en matière de protection de l’emploi ; Istat.
L’utilisation de clauses de non-concurrence dans les contrats de travail peut empêcher les travailleurs de se tourner vers des entreprises concurrentes. La législation italienne prévoit des règles claires limitant le recours aux clauses de non-concurrence, une utilisation indue étant juridiquement inapplicable. Pour autant, des données récentes fondées sur une enquête auprès d’un nombre limité de travailleurs (2 000) indiquent qu’environ 16 % des travailleurs italiens ont des contrats de travail comportant de telles clauses et que la plupart de celles-ci seraient juridiquement inapplicables (Boeri et al., 2023). Or des salariés insuffisamment informés de l’inapplicabilité de ces clauses pourraient être dissuadés de rejoindre des entreprises concurrentes. Des enquêtes plus complètes s’imposent pour tirer des conclusions définitives, mais si cette estimation s’avérait exacte, cela représenterait une proportion étonnamment élevée de travailleurs. Même si les clauses de non-concurrence peuvent être justifiées pour les travailleurs hautement spécialisés afin d’empêcher la fuite de secrets commerciaux, il est fortement improbable qu’elles soient nécessaires pour une grande majorité de la main-d’œuvre, notamment les employés peu qualifiés et à bas salaires. Plusieurs pays de l’OCDE, dont le Portugal, le Royaume-Uni et les États-Unis, ont publié des lignes directrices sur les clauses de non-concurrence à l’intention des employeurs afin de limiter leur utilisation à certains cas justifiés. L’autorité italienne de la concurrence pourrait être chargée d’émettre des lignes directrices similaires et de renforcer les mesures plaidant cette cause.
Le taux de pauvreté ressort supérieur à la moyenne de la zone OCDE, reflétant pour partie la médiocrité des taux d’emploi, en particulier dans la population des jeunes et celle des femmes, ainsi que la faiblesse traditionnelle du filet de sécurité sociale (Graphique 1.32). Le taux de chômage des jeunes a baissé depuis le milieu des années 2010 pour s’établir à environ 23%, mais reste parmi les plus élevés de la zone OCDE, tandis que le taux d’activité des femmes (environ 52%) reste bien en dessous de la moyenne de l’OCDE, même s’il a beaucoup augmenté au cours des deux dernières décennies. Le « Revenu de citoyenneté » (Reddito di cittadinanza), un programme de revenu minimum mis en place en 2019, a joué un rôle utile pour prévenir le basculement des ménages vulnérables dans l'extrême pauvreté durant la pandémie de COVID-19 (Istat, 2022). Toutefois, il ne comportait pas de mesures d'activation adaptées pour inciter et aider au retour à l’emploi, et les prestations sociales n'étaient par ailleurs pas suffisamment ciblées sur les ménages qui avaient le plus besoin d'aide (Pacifico et Scarpetta, 2021 ; Hyee et al., 2020). Le taux effectif d’imposition en cas de prise d’un emploi faiblement rémunéré s’élevait à 100 %, soit bien plus que dans les autres pays dotés d'importants régimes de revenu minimum, tels que la France et le Royaume-Uni, où le système de prélèvements et de prestations offre de meilleures incitations à la participation au marché du travail. Le récent remplacement du dispositif de revenu minimum (« Revenu de citoyenneté ») par un nouveau dispositif vise à améliorer le ciblage du programme national d’aide sociale et à renforcer les incitations au travail. Le nouveau dispositif comprend deux nouveaux programmes distincts : un régime d’aide sociale pour les ménages assumant des responsabilités de prise en charge de proches particulières (mineurs, personnes âgées ou personnes en situation de handicap), baptisé Adi, et une allocation de formation pour les adultes âgés de 18 à 59 ans participant activement à un programme actif du marché du travail, baptisé Sfl (Encadré 1.5).
Source : OCDE, Distribution des revenus (base de données) ; et OCDE, Statistiques de la population active (base de données).
Le nouveau régime d'aide sociale (Assegno di inclusione, Adi) destiné aux ménages assumant des responsabilités de prise en charge de proches particulières sera similaire à ce que prévoyait le Revenu de citoyenneté instauré en 2019 (Tableau 1.8). L'allocation s'élèvera à 500 EUR par mois, multipliés par une échelle d'équivalence tenant compte de la taille du ménage, montant auquel pourra s’ajouter une aide au loyer pouvant atteindre 280 EUR mensuels. Comme dans le cas du Revenu de citoyenneté, seul le membre du ménage soumis à des responsabilités de prise en charge « intenses » sera exempté des conditions d'activation et de disponibilité pour travailler. La durée maximale de l'Adi sera de 18 mois, avec des possibilités illimitées de renouvellement par périodes de 12 mois. Selon les simulations de Maitino et al. (2023), 50 % environ des bénéficiaires actuels du Revenu de citoyenneté seront éligibles au nouvel Adi.
Pour les ménages à faibles revenus et les adultes sans responsabilités de prise en charge de proches, la réforme prévoit l'introduction d'une allocation de formation (Supporto per la formazione e il lavoro, Sfl), versée le temps de la participation à un programme actif du marché du travail. D’un montant de 350 EUR mensuels, cette allocation pourra bénéficier à plusieurs membres d'un même ménage. Les revenus supplémentaires liés à la prise d'un emploi au cours de l'année seront exclus du calcul de l'éligibilité à l'allocation jusqu'à hauteur de 3 000 EUR annuels. Le bénéfice de l’allocation sera soumis à une stricte conditionnalité, tant en termes de participation à des mesures d'activation que de disponibilité pour travailler. La durée maximale de l’allocation sera de 12 mois, sans possibilité de renouvellement.
1. Le plafond applicable pour le « patrimoine autre » vaut pour un ménage de trois personnes.
Source : OCDE, Impôts-prestations (base de données).
Le caractère non renouvelable de la Sfl, quel que soit le niveau de vulnérabilité économique du bénéficiaire, et l'obligation de participer à un programme actif sur le marché du travail impliquent qu’à la différence du Revenu de citoyenneté, il s’agit là d’une allocation de formation et non d’une prestation de revenu minimum garanti. Les bénéficiaires de la Sfl ne deviennent pas automatiquement éligibles à l'Adi lorsque la Sfl expire. Selon les simulations de Maitino et al. (2023), 20 % environ des bénéficiaires actuels du Revenu de citoyenneté seront éligibles à la Sfl pour une durée de 12 mois.
L'introduction de cette allocation de formation (Sfl) en remplacement du Revenu de citoyenneté pour les personnes aptes au travail – les personnes âgées de 18 à 59 ans et n'ayant pas de responsabilités de prise en charge de proches particulières – pourrait renforcer les incitations au travail en réduisant la générosité et la durée des prestations, ainsi qu'en imposant une stricte conditionnalité. Elle pourrait également se traduire par des économies budgétaires de l’ordre de 1 % du PIB à court terme (Maitino et al., 2023). Le risque existe néanmoins que ceci se fasse au prix d'une pauvreté accrue des bénéficiaires, notamment ceux dans l’impossibilité d’accéder à une formation adaptée ou ayant épuisé leurs droits à l'allocation. L'absence d’aide au loyer dans la Sfl pourrait également avoir des effets néfastes sur la pauvreté. Afin de renforcer l'impact de la réforme sur les taux d’activité tout en atténuant le risque de pauvreté accrue, il y aurait lieu de renforcer les incitations au travail et les mesures d'activation tout en maintenant l'accès à la protection sociale pour ceux en situation d’impossibilité de trouver un emploi.
Les incitations financières à accepter un emploi devraient être renforcées. La levée de la suspension de l'Adi et de la Sfl pour les bénéficiaires acceptant un emploi de courte durée ainsi qu’une suppression plus progressive des prestations en cas de hausse des revenus, comme c'est le cas par exemple dans le système britannique du « Universal Credit », permettraient de réduire le taux effectif d'imposition sur la prise d’un emploi. Le coût budgétaire de ces mesures resterait modeste, compte tenu du potentiel de revenu moyen limité des bénéficiaires. Le fait de lier le montant de l'allocation au coût local de la vie, qui varie sensiblement d'une région à l'autre en Italie, aurait pour effet de renforcer encore les incitations au travail. Selon les données de l'institut de sécurité sociale, dans le sud du pays, l'allocation du Revenu de citoyenneté excédait le revenu net du travail de quelque 45 % des salariés du secteur privé (INPS, 2019). Une première étape consisterait à lier le plafond des allocations logement au coût local de la vie, comme c'est par exemple le cas en Finlande et en Suède.
L'une des clés du succès de la réforme consistera à renforcer les politiques actives du marché du travail de manière à réduire les obstacles à l'emploi pour les personnes vulnérables. Pour ce faire, un élan décisif devra être donné au système de formation (OCDE, 2019b). La création d'une nouvelle plateforme numérique (Sistema Informativo per l'Inclusione Sociale e Lavorativa, SIISL) est une avancée positive qui peut faciliter la mise en relation des demandeurs d’emploi et des prestataires de services pour l’emploi en consolidant les bases de données, notamment en unifiant les bases de données régionales sur les offres d’emploi et de formation et en les mettant à la disposition des bénéficiaires de prestations sociales. Le financement à hauteur de quelque 2½ % du PIB dégagé dans le cadre du PNRR pour un nouveau programme (Garanzia occupabilità dei lavoratori, Gol) visant à renforcer l'apprentissage tout au long de la vie est une initiative positive, mais il est également indispensable de prévoir un contrôle rigoureux de la qualité des organismes de formation (OCDE, 2021e). En particulier, il serait souhaitable de consolider les 21 cadres régionaux d'accréditation des prestataires de services pour l'emploi en un seul et unique cadre national afin de garantir que les prestataires actifs sur la nouvelle plateforme SIISL répondent à des normes de qualité minimales. En outre, le programme Assegno di ricollocamento existant – qui prévoit l’attribution au demandeur d’un chèque utilisable auprès d’une agence pour l’emploi mandatée pour l’aider à trouver un emploi, dont le montant est fonction de l'éloignement de l’individu du marché du travail et uniquement encaissable par l’agence que si l’intéressé est effectivement employé pour une période minimale – devrait être amélioré et étendu. Plus généralement, les exigences en matière de formation pour les bénéficiaires de la Sfl devraient être plus ambitieuses et tenir compte à la fois des compétences des demandeurs d'emploi et des besoins du marché du travail. Actuellement, le suivi de n’importe quel cours de formation, quel que soit le nombre d'heures mensuelles dispensées et son intérêt en termes d’employabilité, suffit pour remplir les exigences de formation fixées par le programme Sfl. Les formations de quelques heures par mois uniquement ou sans véritable capacité à améliorer l'employabilité du bénéficiaire ne devraient pas permettre de remplir les critères du programme.
L'accès à la protection sociale pourrait être amélioré par une meilleure prise en compte des perspectives des demandeurs de prestations sur le marché du travail. La réforme considère comme employable toute personne âgée de 18 à 59 ans non handicapée et sans responsabilités de prise en charge de proches particulières. Or, en 2022, seuls 20 % environ des bénéficiaires du Revenu de citoyenneté qui étaient employables au sens de cette définition occupaient en réalité un emploi et près de 60 % d’entre eux n'avaient pas été employés au cours des trois années précédentes (Anpal, 2022). Ceci suggère qu'une grande partie des bénéficiaires du Revenu de citoyenneté jugés employables par la réforme sont en réalité très éloignés du marché du travail. Pour résoudre ce problème, les outils de profilage quantitatif existants (Anpal, 2023) pourraient être utilisés pour l’établissement de scores estimatifs d'employabilité au niveau individuel, suite à quoi les personnes aux scores d'employabilité très faibles se verraient orientées vers les services sociaux pour des évaluations multidimensionnelles approfondies. Sur confirmation par les services sociaux de l'estimation de l'outil de profilage, le demandeur pourrait alors se voir accorder l’accès au bénéfice de l'Adi, éventuellement à un niveau de prestation inférieur, et ce, qu'il assume ou non des responsabilités de prise en charge de proches particulières. Tous les autres demandeurs pourraient quant à eux être orientés vers les services de l'emploi et prétendre au bénéfice de la Sfl. Les bénéficiaires de la Sfl n’ayant pas pu trouver d’emploi au terme du délai de 12 mois pourraient être réévalués par les services sociaux et soit se verraient accorder l'Adi à un niveau de prestation inférieur, soit seraient invités à déposer une nouvelle demande d’allocation Sfl. Ce dispositif permettrait de faire en sorte que les fonds limités disponibles pour la formation ciblent bien les personnes aptes à l'emploi, tout en garantissant une couverture des personnes inaptes au travail par le filet de sécurité sociale. Une rationalisation du processus de demande de la Sfl, qui implique actuellement une inscription auprès de plusieurs agences et sites web, limiterait le risque que les personnes vulnérables aux faibles compétences numériques se retrouvent involontairement exclues du bénéfice de cette prestation.
Des mesures spécifiques seront nécessaires pour accroître la participation des femmes au marché du travail. Le taux d’activité des femmes en Italie est l’un des plus faibles observés à l’échelle de l’OCDE, en particulier dans le sud du pays (OCDE, 2019a), et nombreuses sont les femmes qui travaillent à temps partiel et perçoivent un salaire horaire inférieur à celui des hommes à qualifications similaires (Graphique 1.33). Cela pourrait s’expliquer dans une certaine mesure par des stéréotypes de genre pouvant influencer les choix en matière d’éducation et de professions (Bertrand, 2020), ou par des biais conscients ou inconscients des employeurs pouvant les amener à penser que les femmes sont en moyenne moins productives que les hommes. Selon cette explication, les écarts entre les femmes et les hommes reflètent l’existence de « planchers collants », et notamment de désavantages persistants tout au long de la vie professionnelle des femmes, depuis leur entrée sur le marché du travail jusqu’à leur départ à la retraite (Ciminelli et al, 2021). En Italie, les filles choisissent des filières de l’enseignement secondaire et des spécialisations dans le supérieur qui offrent des perspectives d’emploi nettement moins bonnes que celles choisies par les garçons, même si elles obtiennent de meilleurs résultats scolaires que ces derniers (Carta et al., 2023). Ces choix s’expliquent en grande partie par les normes culturelles et les stéréotypes de genre et il pourrait être souhaitable, pour remédier à cet état de fait, de présenter aux étudiantes des modèles de réussite (femmes travaillant dans le domaine des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (STIM) ou occupant des postes de haut niveau), et de sensibiliser les parents et les enseignants aux stéréotypes véhiculés dans les médias et dans les supports utilisés par les parents et les enseignants pour éduquer les enfants. Un certain nombre de pays européens, parmi lesquels la Belgique, la Finlande, la France, la Norvège et le Royaume‑Uni, ont adopté une législation qui vise à limiter l’utilisation des stéréotypes de genre dans la publicité.
Les politiques familiales et les politiques en matière d’emploi contribuent également au fait que le travail non rémunéré effectué au domicile soit jugé prioritaire par rapport à l’emploi formel, en particulier en raison de normes sociales et de stéréotypes de genre en vertu desquels les femmes sont toujours considérées comme les premières aidantes. En Italie, l’accès aux structures d’éducation préscolaire est limité, avec un taux de préscolarisation de l’ordre de 26 % seulement contre une moyenne de 36 % à l’échelle de la zone OCDE (OCDE, 2023a), ce qui rend difficile le retour à l’emploi pour les femmes après la naissance d’un enfant. Les femmes sont également surreprésentées dans l’aide informelle de longue durée aux personnes âgées, puisqu’elles représentent environ deux tiers des aidants informels (Brugiavini et al., 2023). En outre, leurs parcours professionnels peuvent ne pas leur permettre de développer leur capital humain au même rythme que les hommes, par exemple parce qu’elles interrompent leur carrière après chaque accouchement, passent moins de temps sur le lieu de travail que leurs homologues masculins ou encore sont amenées à renoncer à des promotions. Si l’imposition du revenu individuel plutôt que du revenu commun du ménage et l’introduction récente d’une prestation en espèces pour les parents avec un supplément pour les seconds revenus (Assegno Unico Universale) encouragent la participation des femmes au marché du travail, le système de prélèvements et de prestations dans son ensemble reste favorable aux ménages à revenu unique (Carta et al., 2023). Cette situation s’explique en grande partie par le fait que les prestations sociales sont subordonnées au revenu du ménage et par le crédit d’impôt pour conjoint à charge, qui devrait être progressivement supprimé.
Hommes – Femmes, %, 2018
Note : L’écart de revenus du travail est mesuré par la somme des différences de salaires horaires, d’heures travaillées et de taux d’emploi des femmes par rapport aux hommes.
Source : Eurostat, Enquête sur la structure des salaires ; OCDE, Statistiques de la population active.
Les estimations ci-après donnent une indication approximative de l’impact cumulé sur le PIB des scénarios de réformes envisagés d’ici 2050, et sont fournies à titre indicatif.
Source : Modèle à long terme de l’OCDE.
Le rapprochement des taux d’activité des femmes et des hommes est une priorité du PNRR. Les projets de construction de nouveaux centres d’enseignement préélémentaire pouvant accueillir 150 000 enfants, tels qu’ils sont prévus par le PNRR révisé, devraient être mis en œuvre rapidement et intégralement. Si la couverture de l’enseignement préélémentaire doit atteindre 45 % d’ici à 2030, des financements supplémentaires seront peut-être nécessaires par rapport à ce qui est prévu par le PNRR révisé. Il faudrait trouver ailleurs des sources d’économies budgétaires pour couvrir ces besoins de financement supplémentaires et les coûts de fonctionnement de ces centres à moyen terme. Il pourrait également s’avérer nécessaire d’intensifier la formation afin de garantir la disponibilité d’un nombre suffisant d’enseignants lorsque les nouvelles structures d’éducation préscolaire seront opérationnelles. Si les classes comprennent entre 7 et 10 enfants, entre 15 000 et 21 000 nouveaux enseignants pourraient être nécessaires pour atteindre les objectifs du PNRR révisé. Les autorités pourraient également adopter des mesures pour encourager davantage le congé de paternité, notamment en introduisant un « quota de congés pour le père » dans le droit au congé parental partagé (actuellement de 10 mois) qui ne puisse être utilisé que par le père, ou en augmentant le nombre de « mois bonus » en cas de prise par le père d’une part minimale du droit familial (actuellement 1 mois lorsque le père prend au moins trois mois de congés). La législation italienne actuelle prévoit déjà 1 mois supplémentaire si le père prend au moins trois mois de congé parental. Ceci aiderait à répartir la charge de la garde des enfants, en permettant aux deux parents de travailler, et à changer la perception du rôle des hommes et des femmes. Les organismes de formation publics et privés pourraient être tenus de proposer des cours de formation spécifiquement destinés aux femmes désireuses de réintégrer le marché du travail après un congé de maternité prolongé. À cet égard, mettre l’accent sur les compétences numériques peut être déterminant, sachant que les difficultés d’accès à l’enseignement numérique et son caractère peu abordable, ainsi que les préjugés inhérents et les normes socioculturelles, limitent souvent les possibilités pour les filles et les femmes de bénéficier des opportunités offertes par la transformation numérique (OCDE, 2018b). L’accroissement du nombre d’établissements de soins de longue durée pour les personnes âgées allégerait les responsabilités des aidants informels, ce qui pourrait réduire les obstacles à la participation des femmes au marché du travail, mais son incidence sur les finances publiques devrait toutefois être prise en compte.
La corruption réduit les recettes budgétaires et freine la croissance de la productivité en créant un effet de distorsion sur l’affectation des ressources. Des données récentes donnent à penser que la croissance du chiffre d’affaires et des effectifs des entreprises italiennes ayant des liens avec la sphère politique est supérieure à celle des autres entreprises, ce qui n’est pas le cas de la croissance de la productivité (Akcigit et al., 2023). Même si les mesures administratives de lutte contre la corruption peuvent conduire à une réaffectation des ressources vers les entreprises les plus productives plutôt que vers celles qui sont liées aux milieux politiques, des mesures administratives trop strictes risquent d’augmenter les coûts d’exercice des activités économiques, surtout pour les PME, qui ont du mal à naviguer dans les méandres des systèmes administratifs en raison de leurs capacités limitées.
Note : La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Partie A : Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; et partie D : projet Varieties of Democracy (V-Dem), base de données V-Dem v12.
Le rang de l’Italie dans l’indice de perception de la corruption est supérieur à celui des autres pays de l’UE et de l’OCDE (Graphique 1.34). Si le niveau de la corruption perçue a augmenté entre le début des années 2000 et le milieu des années 2010, on note ensuite une nette amélioration qui coïncide avec la création d’une autorité nationale indépendante anticorruption (ANAC) en 2014. Les indicateurs de perception ne donnent pas une image complète de la corruption, puisque l’interprétation attribuée par les différents pays de la notion de « corruption » peut jouer et que la couverture médiatique des enquêtes portant sur des affaires de corruption peut avoir une forte influence (Rizzica et Tonello, 2020). Même s’il n’est pas possible, de ce fait, de déterminer le rang exact de l’Italie dans l’indice de corruption, l’impression générale est que la corruption y est sans doute plus forte que dans la plupart des pays d’Europe occidentale et septentrionale.
Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens mutuels permettent d’apprécier la capacité des pays et territoires membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d’autres administrations fiscales, conformément à la norme convenue à l’échelle internationale. Le graphique montre les résultats du deuxième cycle en cours lorsqu’ils sont disponibles, et dans le cas contraire, les résultats du premier cycle. La partie B présente les notations attribuées dans le cadre des examens par les pairs de chaque membre du GAFI afin d’évaluer les niveaux de mise en œuvre des recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par un pays au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » renvoie au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » renvoie au financement du terrorisme.
Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir des données du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et OCDE, Groupe d’action financière (GAFI).
Les autorités appliquent une stratégie de lutte contre la corruption à deux volets, axée à la fois sur la prévention et sur la répression. Le volet préventif se fonde sur le renforcement de la transparence des comptes publics, notamment des marchés publics et de la nomination des fonctionnaires. L’autorité nationale indépendante anticorruption (ANAC) est chargée du contrôle, des sanctions et de la définition d’un plan triennal national de lutte contre la corruption. En ce qui concerne la transparence fiscale, qui réduit les possibilités de fraude, l’Italie se conforme pleinement à la norme établie, et les règles relatives au blanchiment de capitaux sont efficaces (Graphique 1.35). Le volet préventif est complété par un volet répressif prévoyant des sanctions pour toutes sortes d’infractions de corruption. Bien que le cadre global respecte généralement les meilleures pratiques, d’autres mesures pourraient être prises pour rendre obligatoire la divulgation des bénéficiaires finaux des contrats adjugés dans le cadre des marchés publics. Dans le volet répressif, la législation visant à renforcer la protection des lanceurs d’alerte, adoptée depuis peu, est une bonne chose et il conviendrait de la mettre en œuvre dans toutes ses dispositions. Pour s’attaquer aux causes profondes de la corruption, il pourrait être utile d’imposer aux fonctionnaires une obligation de mobilité afin qu’ils n’occupent pas trop longtemps des postes leur conférant un pouvoir discrétionnaire excessif sur les procédures administratives, notamment au niveau local où cette obligation n’est pas la norme. En outre, simplifier et dématérialiser autant que possible les procédures administratives pourrait contribuer à réduire leur pouvoir discrétionnaire. La réévaluation des seuils fixés au-delà desquels la tenue d’enchères publiques devient obligatoire, prévue par la récente réforme des marchés publics, pourrait réduire les risques de corruption et de collusion entre soumissionnaires, situation fréquente dans le cadre des marchés publics notamment ceux concernant les projets d’infrastructure (OCDE, 2016a).
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