Le présent chapitre examine comment les pays africains ont recours aux politiques et institutions publiques pour mobiliser les financements du secteur privé en faveur de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets et, notamment le rôle du développement des marchés de capitaux nationaux et régionaux dans l’atténuation des obstacles liés aux échéances du financement, aux devises et à la participation des investisseurs. Il passe en revue les principaux moyens d’intervention, les institutions et les obstacles aux investissements privés, et il examine la conception et la gouvernance des co‑investissements et des instruments de partage des risques, notamment les défis liés à l’additionnalité, aux réserves de projets, au suivi et à la responsabilité. Il conclut en exposant des recommandations pour l’action publique visant à accroître l’efficacité, la transparence et l’extensibilité des interventions publiques. L’analyse se fonde sur les réponses à un questionnaire transmises par Maurice, l’Ouganda et la Zambie, ainsi que sur un entretien avec des représentants de la Banque du Ghana.
Rapport sur les marchés de capitaux en Afrique 2026
9. Mobiliser des financements privés au service de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets
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Principaux messages
Copier le lien de Principaux messagesLes pays africains reconnaissent de plus en plus l’importance du développement des marchés de capitaux nationaux et régionaux pour la mobilisation de financement en faveur du climat. Le projet de cadre stratégique de développement des marchés financiers de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) identifie la mobilisation de capitaux comme un objectif stratégique, tandis que Maurice, l’Ouganda, la Zambie et le Ghana progressent dans l’émission d’obligations vertes, la mise en place de cadres de finance durable et la mise en œuvre d’initiatives de marché connexes. Ces efforts pourraient contribuer à réduire la dépendance du continent vis-à-vis des financements extérieurs, qui représentent 87 % des flux de financement climatique vers l’Afrique.
Le manque de projets prêts à obtenir des investissements constitue un obstacle majeur à la mobilisation de financements privés pour le climat. Moins de 12 % des dossiers soumis au mécanisme de financement climatique de la Banque de développement de l’Ouganda répondaient aux critères de maturité des projets en vue de l’investissement. En Ouganda et en Zambie, les capacités limitées de préparation des projets freinent également les investissements d’adaptation à petite échelle et au niveau infranational, qui manquent souvent de l’envergure et de la documentation nécessaires pour attirer les investisseurs privés.
Une meilleure consolidation et une meilleure divulgation des expositions financières publiques liées au climat pourraient favoriser la mobilisation de financements climatiques. La comptabilisation cohérente des pertes attendues et la publication des garanties et autres engagements publics améliorent la transparence et la gestion des risques. Maurice fait état de ses passifs éventuels dans ses documents budgétaires, tandis que la Zambie en assure le suivi par le biais de processus d’examen des finances publiques et des partenariats public‑privé, sans toutefois procéder à une publication consolidée. L’Ouganda suit les expositions aux risques à travers plusieurs institutions, mais ne dispose pas d’un registre consolidé des instruments climatiques, et les expositions liées aux garanties climatiques ne sont pas encore incluses dans son bulletin annuel sur la dette.
Une préparation standardisée des projets et une attribution concurrentielle des aides publiques peuvent améliorer la bancabilité des projets et l’utilisation des fonds publics. Les appels d’offres solaires de la Zambie proposent des sites présélectionnés et une documentation standardisée, ce qui réduit la charge de travail imposée aux soumissionnaires individuels. Dans le cadre du tarif ougandais d’achat de transferts d’électricité à l’échelle mondiale (une majoration du prix que les promoteurs reçoivent pour l’électricité qu’ils vendent), les promoteurs entrent en concurrence en proposant un prix d’exercice : le prix fixe par unité d’électricité qu’ils accepteraient pour l’électricité qu’ils vendent. Les offres les plus basses l’emportent, ce qui révèle le soutien public minimal dont les investisseurs ont besoin, de sorte que l’État ne paie pas plus que nécessaire.
9.1. Introduction
Copier le lien de 9.1. IntroductionLes investissements climatiques en Afrique restent en deçà des niveaux requis pour atteindre les objectifs climatiques, en dépit d’une forte croissance récente. Selon le scénario des engagements annoncés (APS) de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), il faudrait que les investissements dans les énergies non polluantes augmentent par un facteur de 2.4 en Afrique du Nord et de 1.8 en Afrique subsaharienne par rapport aux niveaux de 2024, bien que les investissements se soient accrus de 16 % et de 14% et qu’ils aient dépassé la croissance du PIB dans une proportion de 3.3 % et de2.2 %, respectivement, dans chacune des deux régions (OCDE, 2025[1]). Le scénario des engagements annoncés ne repose que sur l’hypothèse que les pouvoirs publics atteindront leurs engagements climatiques annoncés, et il ne constitue pas une trajectoire qui s’aligne sur l’atteinte des objectifs de l’Accord de Paris et, notamment la limitation du réchauffement à1.5 °C. Il faudrait, sur cette base, que les investissements soient plus considérables. À elles seules, les finances publiques ne peuvent pas combler ce déficit. Les budgets publics limités, les niveaux d’endettement élevés et les priorités concurrentes en matière de développement restreignent ce que les pouvoirs publics peuvent financer directement, et une importante proportion des fonds publics consacrés aux investissements climatiques en Afrique est empruntée plutôt que d’être accordée. La manière de combler le déficit entraîne des conséquences sur les plans de la viabilité des finances publiques et du développement des marchés financiers.
Deux contraintes freinent les investissements privés. Au niveau des projets individuels, le rendement prévu pourrait ne pas fournir une compensation aux investisseurs pour les risques qu’on leur demande d’assumer. Les garanties, les co‑investissements, les capitaux assortis de conditions favorables et d’autres instruments de partage des risques en tiennent compte en modifiant le profil risques/rendement. Au niveau des marchés, les marchés nationaux des capitaux restent sous-développés pour ce qui est d’assurer des financements à long terme à grande échelle, peu importe les mérites d’un quelconque projet considéré isolément. Résoudre ce problème nécessite un développement des marchés des capitaux, une standardisation et des instruments créant des liens entre l’épargne nationale et les investissements climatiques.
Les pays d’Afrique reconnaissent de plus en plus l’importance du développement des marchés financiers pour la mobilisation des financements en faveur du climat. Le Projet de cadre stratégique de développement des marchés financiers de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) identifie la mobilisation de capitaux pour une transformation régionale comme étant l’un de ses objectifs stratégiques (SADC, Forthcoming[2]). Dans le cadre de cet objectif, le projet propose des mesures destinées à ajuster les règles régissant les portefeuilles et la solvabilité, ainsi que des codes de bonne gestion, afin d’accroître les prises de participation à long terme et des allocations de ressources viables, d’élaborer un cadre de reconnaissance mutuelle concernant les systèmes d’investissements collectifs, de canaliser l’épargne vers les obligations, les obligations liées à la durabilité et le financement mixte des infrastructures, d’émettre des obligations liées au carbone et des sukuk en faveur de la durabilité, d’émettre des obligations liées aux catastrophes et de renforcer la convergence en matière de supervision et l’innovation sur les marchés des capitaux.
9.2. Canaux d’intervention pour la mobilisation des financements du secteur privé
Copier le lien de 9.2. Canaux d’intervention pour la mobilisation des financements du secteur privé9.2.1. Institutions publiques qui mobilisent les financements du secteur privé et principaux facteurs limitatifs de la mobilisation de capitaux
Les pouvoirs publics peuvent mobiliser des ressources en faveur de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets dans quatre canaux d’intervention généraux : i) les cadres réglementaires relatifs aux investissements dans les infrastructures et les énergies renouvelables ; ii) les politiques fiscales et les investissements publics directs ; iii) le développement des marchés des capitaux ; iv) les instruments de co‑investissement et de partage des risques. Les institutions publiques jouent de multiples rôles, directs et indirects, dans ces secteurs.
Rôle des institutions publiques
Au sein de leur ministère des Finances respectif, l’Ouganda et la Zambie ont constitué des unités de financement climatique qui coordonnent la mobilisation des financements en faveur du climat. L’unité de financement climatique de l’Ouganda s’emploie à renforcer la coordination institutionnelle, à élaborer une taxonomie verte, à suivre les flux financiers liés aux contributions déterminées au niveau national (CDN) par rapport aux besoins, estimés à 28.1 milliards USD d’ici 2030, et de faciliter l’organisation de forums de mise en relation avec les investisseurs.
À Maurice, en Ouganda et en Zambie, les ministères de l’Environnement sont chargés de superviser les plans nationaux d’adaptation, de fournir une assistance technique et d’évaluer les besoins d’investissement. En Ouganda, le ministère de l’Énergie et de la Mise en valeur des ressources minérales supervise les programmes concernant les tarifs d’achat des énergies renouvelables et l’intégration des biocarburants dans les carburants fossiles.
Les banques nationales de développement et les institutions de financement du développement à Maurice, en Ouganda et en Zambie soutiennent les investissements climatiques du secteur privé par le truchement des financements concessionnels, de la préparation des projets, du partage des risques et des financements structurés. À Maurice, la banque nationale de développement soutient les petites et moyennes entreprises (PME) ; en Ouganda, la Banque nationale de développement finance les PME et les projets d’infrastructures alignés sur les objectifs climatiques ; en Zambie, les institutions de financement du développement apportent un soutien à la préparation de projets pour les investissements liés au climat.
Les banques centrales établissent des objectifs liés à la durabilité, soutiennent la finance verte en adoptant des principes directeurs relatifs à la divulgation et en incorporant les risques climatiques dans leurs activités de suivi à Maurice, en Ouganda et en Zambie. La Banque du Ghana a élaboré des principes de durabilité, ainsi qu’une feuille de route pour une finance durable, qu’elle a intégrés à ses activités de contrôle bancaire. Les banques ghanéennes ont intégré ces principes et cette feuille de route dans leurs pratiques de bonne gestion, de gestion des risques et de divulgation.
À Maurice, l’agence statistique nationale collecte des données macroéconomiques et sectorielles et notamment des données sur les flux d’investissement liés au climat. En Zambie, l’initiative de financement de la biodiversité du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et ses partenaires coopérants fournissent une assistance technique, un soutien au financement en faveur de la biodiversité et une aide à la structuration des projets, y compris un soutien à l’expansion du marché de la finance verte. En Ouganda, l’Autorité de la capitale Kampala est identifiée comme étant un acteur infranational clé. Le ministère des Finances de l’Ouganda rapporte que le gouvernement a mobilisé plus de 600 millions USD en faveur de la résilience au changement climatique en milieu urbain et envisage les obligations municipales, les partenariats public‑privé (PPP) et les crédits carbone dans le cadre de son plan stratégique.
À Maurice, l’assureur public propose une assurance contre les catastrophes et des mécanismes de mutualisation des risques pour les biens immobiliers et les véhicules, même si la couverture reste partielle et que la collecte de données sur les actifs assurés demeure limitée. L’Autorité de réglementation des assurances en Ouganda encadre le secteur de l’assurance, notamment dans le cadre de projets pilotes d’assurance agricole indicielle, et assure une supervision actuarielle des produits d’assurance contre les risques climatiques.
Table 9.1. Responsabilités des institutions publiques dans les quatre canaux d’intervention
Copier le lien de Table 9.1. Responsabilités des institutions publiques dans les quatre canaux d’intervention|
Cadre réglementaire pour les investissements dans les infrastructures et les énergies renouvelables |
Politique budgétaire et investissements publics directs |
Développement des marchés de capitaux |
Co‑investissements et partage des risques |
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|---|---|---|---|---|
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Ministère des Finances |
– |
Conception de programmes budgétaires, de systèmes d’imposition liés aux facteurs climatiques, activités budgétaires ; structuration des dépenses, coordination avec les ministères d’exécution |
Réglementation financière, instruments favorisant le développement et la standardisation des marchés de capitaux (cadres relatifs aux obligations durables) |
Conception d’instruments, émission de garanties |
|
Ministères d’exécution |
Élaboration de politiques (liées au climat ou à un secteur), activités de réglementation, conception de mécanismes |
Orientation des investissements, supervision des entreprises d’État et des agences |
Instruments favorisant le développement et la standardisation des marché des capitaux (cadres relatifs aux obligations durables) |
Conception d’instruments, émission de garanties |
|
Banque centrale |
– |
Assurer un environnement économique stable |
Réglementation financière, analyse des risques climatiques |
– |
|
Banque nationale de développement |
– |
Gestion de fonds, intermédiation de fonds publics, assistance technique |
Création d’instruments standardisés reproductibles, introduction de nouveaux prêteurs sur le marché, renforcement de l’expertise, intégration de critères liés au développement durable |
Évaluation, conception d’instruments, co‑investissement, émission de garanties |
|
Organismes de crédit à l’exportation |
– |
– |
– |
Évaluation, conception d’instruments, émission de garanties |
|
Organisme de réglementation des valeurs mobilières |
– |
– |
Amélioration de la transparence et de l’intégrité des marchés, prévention de l’écoblanchiment, soutien de l’accès des entreprises aux marchés publics et du développement d’investisseurs institutionnels |
– |
|
Autres institutions publiques (Entreprises d’État, agences de soutien des PME, agences de développement, etc.) |
– |
Canaliser les investissements |
Création d’instruments standardisés reproductibles, introduction de nouveaux prêteurs sur le marché, renforcement de l’expertise, intégration de critères liés au développement durable |
Évaluation, conception d’instruments, co‑investissement, émission de garanties |
Source : Questionnaire de l’OCDE – Mobiliser des financements privés au service de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets
Facteurs limitatifs
Dans les quatre modes d’intervention, des facteurs structurels, institutionnels et fondés sur le marché limitent les investissements privés dans des projets liés au climat. Dans les pays africains étudiés, l’accès restreint au financement, l’insuffisance des données et les capacités limitées en matière de conception de projet figurent parmi les principaux obstacles. L’Ouganda identifie les conditions de prêt restrictives, telles que des taux d’intérêt de 16 à 20 %, des échéances courtes et des titres fonciers en garantie, comme étant le principal obstacle. Le Ghana signale que les banques ont un accès limité aux financements des institutions de financement du développement et à d’autres soutiens externes pour les prêts liés au climat.
L’Ouganda classe le manque de capacités à concevoir des projets de nature à attirer les investissements comme étant son deuxième obstacle en importance, et indique que moins de 12 % des dossiers soumis au mécanisme de financement climatique de la Banque de développement du pays répondaient aux critères de maturité des projets en vue de l’investissement.
La Zambie fait état de capacités inégales en matière de préparation de projets, mais classe cet aspect derrière plusieurs autres contraintes. Elle cite l’exemple de la Copperbelt Energy Corporation (CEC), qui a démontré des capacités techniques et financières plus solides dans le cadre de projets d’énergies renouvelables, notamment des centrales solaires.
La Zambie souligne également l’insuffisance des données et des indicateurs permettant d’évaluer les risques climatiques, la performance et la bancabilité des projets. L’Ouganda identifie l’absence de divulgation obligatoire des facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) comme contribuant aux lacunes sur le plan des informations et de la transparence.
La Zambie souligne à quel point la volatilité des taux de change influe sur les coûts des projets, l’endettement et le rendement pour les investisseurs étrangers. En Ouganda, une incertitude sur le plan des recettes découle de la convergence monétaire : les ententes d’achat d’électricité sont libellées en dollars américains alors que les recettes sont perçues en monnaie nationale, ce qui fait augmenter le risque de liquidité pour les promoteurs d’énergies renouvelables. L’Ouganda signale que la majeure partie du financement international de la lutte contre le changement climatique est libellé en devises fortes et qu’il n’existe pas d’instruments nationaux de couverture du risque de change. En Zambie, la bancabilité dépend de la qualité du crédit et de la force exécutoire des ententes d’écoulement, mais l’incertitude relative aux recettes est moins contraignante lorsque des ententes structurées impliquent ZESCO, une entreprise de service public possédée par l’État, et d’autres acteurs du secteur de l’électricité.
En Zambie, les parties prenantes soulignent l’incertitude qui entoure l’évolution des cadres de finance climatique, des facteurs ESG et du marché du carbone. L’Ouganda signale un manque de coordination unifiée entre les ministères chargés de la finance climatique, tandis que certaines réglementations sont encore en voie d’élaboration.
La disponibilité limitée des assurances et des mécanismes de transfert des risques freine les investissements. Dans le secteur agricole ougandais, les subventions sont épuisées en milieu de saison, et l’assurance agricole indicielle reste à l’échelle pilote.
Dans l’ensemble des juridictions africaines, la complexité des processus de délivrance de permis, de passation de marchés et de conclusion de contrats peut accroître les coûts et les retards et, ainsi, décourager les investissements. Ces défis sont particulièrement pertinents en ce qui concerne les petits projets, les infrastructures vertes et les technologies émergentes, ce qui limite leur extensibilité et leur comparabilité. L’Ouganda et la Zambie soulignent la nécessité de disposer de modèles standardisés, d’accélérer les autorisations environnementales, de rationaliser la documentation et de simplifier les procédures de délivrance de licences impliquant plusieurs agences.
9.2.2. Canaux d’intervention
Canal d’intervention no 1 : cadres réglementaires relatifs aux infrastructures et aux investissements dans les énergies renouvelables
Les cadres réglementaires réduisent les risques de placement en rendant les règles applicables aux projets prévisibles tout au long de leur cycle de vie, ce qui revêt une importance capitale lorsque les délais de recouvrement sont longs (OECD, 2022[3]).
Au Ghana, les autorités ont mis en place des principes de durabilité à l’intention des banques, notamment une directive sur les risques financiers liés au climat et une feuille de route pour la finance durable, tandis que les régulateurs financiers ont élaboré des lignes directrices sur les obligations vertes et une taxonomie verte. Maurice indique que le ministère des Finances et le ministère de l’Environnement, de la Gestion des déchets solides et du Changement climatique évaluent conjointement si les instruments sont appropriés compte tenu des conditions du marché local, des capacités institutionnelles, des cadres réglementaires et des risques macrofinanciers.
La Zambie signale que les projets d’infrastructures liés aux énergies renouvelables et à l’adaptation au changement climatique s’assortissent généralement de coûts initiaux élevés et de longs délais de recouvrement. L’Ouganda indique également que les projets relatifs au biocharbon, à la chaîne du froid et aux mini-réseaux peuvent nécessiter des horizons d’investissement de 10 à 20 ans alors que les échéances des prêts verts destinés aux petites, moyennes et micro-entreprises (PMME) dépassent rarement sept ans.
Canal d’intervention no 2 : politique budgétaire et investissements publics directs
Par les dépenses publiques, la fiscalité et les investissements directs, les pouvoirs publics influent sur la nature des investissements climatiques effectués, notamment au moyen de la tarification carbone et des incitations fiscales en faveur des activités à faibles émissions de carbone.
À mesure que les besoins en investissements climatiques s’accroissent et que les pressions budgétaires s’intensifient, les pouvoirs publics doivent trouver un équilibre entre les objectifs climatiques et la viabilité des finances publiques. La conception des instruments utilisés à cette fin est examinée à la section 9.3.
Canal d’intervention no 3 : développement des marchés des capitaux
Les marchés des capitaux relient l’épargne et les investissements climatiques et peuvent fournir des financements à long terme à une échelle que les instruments au niveau des projets ne peuvent atteindre. Actuellement, l’épargne provenant des marchés des capitaux est principalement externe : 87 % des flux de financement climatique vers l’Afrique proviennent de l’extérieur du continent (CPI, 2024[4]). Cela engendre deux défis dans les juridictions étudiées. Le premier a trait aux échéances des prêts. En Ouganda, les échéances des prêts verts accordés aux PMME dépassent rarement sept ans, alors que les périodes de remboursement s’étendent sur 10 à 20 ans. Le deuxième concerne les devises. Lorsque le financement est levé à l’étranger, les ententes d’achat d’électricité sont souvent libellées en dollars américains, tandis que les recettes provenant des consommateurs sont en monnaie locale. L’Ouganda fait état de l’absence d’instruments de couverture au niveau national.
Les garanties peuvent répondre à ces deux défis dans le cas de projets individuels, mais elles ne comblent pas le déficit de financement sous‑jacent, et l’apport de capitaux étrangers supplémentaires peut accroître le risque de change. Le renforcement de la base d’investisseurs institutionnels nationaux peut remédier à ces deux problèmes. Là où les marchés nationaux restent trop petits pour soutenir des émissions de plus grande ampleur, l’intégration régionale des marchés de capitaux peut offrir une plus grande échelle et une meilleure liquidité (AfDB, 2025[5]). Par exemple, la passerelle d’échange créée par la SADC relie entre elles les bourses participantes en vue de faciliter les investissements transfrontaliers et d’améliorer la liquidité (SADC, Forthcoming[2]). La création récente de l’indice des 20 principales actions des bourses d’Afrique orientale pourrait aussi contribuer aux progrès dans l’atteinte de cet objectif (Nairobi Securities Exchange, 2025[6]).
En Zambie, la Commission des valeurs mobilières soutient la mobilisation des financements climatiques fondés sur le marché en élaborant et en supervisant des cadres relatifs aux obligations vertes et à la divulgation d’informations liées au développement durable. Maurice encourage les produits d’investissement durables et l’émission d’obligations vertes par le truchement de son cadre de marché des capitaux. En Ouganda, l’autorité chargée des marchés de capitaux s’emploie à élaborer un cadre relatif aux obligations vertes souveraines et envisage d’imposer aux entreprises cotées des exigences de divulgation d’informations sur la durabilité. Le Ghana fait état d’une collaboration en cours entre les régulateurs du secteur financier sur des initiatives telles que les obligations vertes, les normes applicables à la finance durable et une taxonomie de la finance verte, en vue de soutenir le développement des marchés de capitaux liés au climat.
Canal d’intervention no 4 : instruments relatifs aux co‑investissements et au partage des risques
L’utilisation stratégique d’instruments financiers publics, notamment les garanties, les prêts concessionnels, les subventions et les prises de participation minoritaires, constitue un canal supplémentaire qui permet de mobiliser des ressources pour l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets. La section 9.3 contient des informations détaillées sur leur conception, les défis rencontrés et leur gouvernance.
Les juridictions africaines ne fournissent pas de vue d’ensemble ventilée des montants de financement mobilisés dans le secteur privé. La Zambie signale qu’un cadre national unifié de suivi des investissements liés au climat est encore en voie d’élaboration. Les données de l’Ouganda entre 2021 et 2025 indiquent que le financement climatique a été mobilisé par le biais de subventions et d’instruments assimilables à des subventions, le soutien étant axé à la fois sur les activités transversales générant des avantages connexes en matière d’atténuation et d’adaptation et, dans une moindre mesure, sur des investissements spécifiquement destinés à l’atténuation. En Zambie, les subventions ont soutenu des activités d’atténuation et d’adaptation principalement financées par des bailleurs de fonds et s’inscrivant dans le cadre de programmes.
Le financement mondial de l’adaptation reste bien en deçà des besoins estimés, en particulier dans les pays en développement vulnérables (OCDE, 2025[7]). Les investissements dans l'atténuation et l'adaptation diffèrent considérablement, les projets d'adaptation se heurtant souvent à des difficultés plus importantes pour générer des revenus clairs et stables, en particulier lorsque les avantages sont publics ou diffus.
En Ouganda, le financement de l'adaptation provient de sources gouvernementales ainsi que du soutien des banques multilatérales de développement (BMD). Les activités d'atténuation, telles que les projets liés aux énergies vertes et aux technologies vertes, sont souvent soutenues par des subventions, en particulier dans leurs phases initiales. Le financement climatique transversal est soutenu par les dépenses publiques et des mécanismes de financement mixte. Entre 2015 et 2025, le financement mixte a représenté 257 millions USD (0.72 % du total des flux de financement climatique) et les dépenses publiques ont représenté environ 6.55 milliards USD (18.3 % du total des engagements).
Si les garanties sont largement utilisées dans les pays de l'OCDE, leur recours est limité en Zambie, où elles sont principalement destinées à des projets d'atténuation dans le cadre de PPP et au financement d'infrastructures, l'exposition budgétaire étant évaluée au cas par cas. En Ouganda, le financement lié à l'adaptation comprend des paiements basés sur les résultats et des instruments d'assurance, tandis que l'assurance agricole indicielle reste à l'échelle pilote.
La Zambie indique que les banques de développement et les banques commerciales ont recours à des instruments de dette, de type mezzanine et de fonds propres pour soutenir le financement lié au climat. Des instruments d'assurance sont également utilisés, notamment dans le cadre de l'initiative concernant la capacité africaine de prise de risques et d'autres mécanismes de financement des risques de catastrophe.
9.2.3. Arbitrages entre les canaux d’intervention
Le rôle de chaque canal d’intervention variera d’une juridiction à l’autre, reflétant les différences en matière de capacités institutionnelles, de conditions de marché et de conjoncture économique. Aucun canal ne pouvant suffire à lui seul, les pouvoirs publics devront souvent les combiner. Leurs atouts et leurs limites relatifs peuvent être évalués à l’aune de trois critères : la faisabilité politique, la stabilité et la prévisibilité, ainsi que la taille et l’accessibilité de la base de financement.
Faisabilité politique
La faisabilité politique des mesures de financement climatique dépend de la compatibilité avec les institutions nationales, les structures de marché et les capacités administratives. Les instruments pouvant être intégrés dans les cadres politiques existants, adaptés aux conditions locales et ciblant des défaillances du marché clairement identifiables risquent de se heurter à moins de résistance que les réformes nécessitant des changements substantiels des systèmes réglementaires, des institutions publiques ou des modes d’allocation des ressources. Les investissements publics et les instruments de mobilisation de financements du secteur privé peuvent offrir une plus grande flexibilité que les réformes exigeant des changements institutionnels ou législatifs de plus vaste ampleur.
Maurice met en exergue le rôle de la coordination entre les autorités financières et environnementales dans le choix des instruments, tandis que l’Ouganda souligne la nécessité d’adapter les instruments financiers à une économie dominée par les PMME, caractérisée par des marchés de capitaux peu développés et des contraintes liées aux titres fonciers utilisés comme garanties. La Zambie évalue les instruments à l’aune de la profondeur du secteur financier national, des exigences réglementaires et des capacités de mise en œuvre. Au Ghana, les efforts se sont concentrés sur le recours aux institutions existantes du secteur financier, notamment les principes de durabilité, les directives relatives aux risques climatiques et les normes de finance durable, plutôt que sur la création de structures de financement entièrement nouvelles.
Stabilité et prévisibilité
Les mécanismes de mobilisation des financements du secteur privé peuvent offrir une plus grande stabilité et prévisibilité que les mesures réglementaires ou les incitations fiscales, car les engagements publics sont souvent définis par contrat et s’étendent sur toute la durée de vie d’un projet. Cela peut apporter une plus grande certitude aux investisseurs, en particulier pour les investissements à long terme dans les infrastructures et l’énergie. Leur efficacité dépendra de cadres budgétaires crédibles, d’une gestion transparente des passifs éventuels, et de règles claires régissant l’octroi et le retrait du soutien public.
Maurice indique qu’elle assure le suivi des passifs éventuels liés aux mécanismes de soutien relatifs au climat au moyen du cadre budgétaire national et que les dispositifs de soutien sont généralement limités dans le temps. L’Ouganda lie les mécanismes de soutien à des périodes de disponibilité prédéfinies. La Zambie note que le soutien public est généralement lié au cycle des programmes et fait l’objet d’un suivi dans le cadre des processus existants de finances publiques.
Ampleur et accessibilité
L’efficacité des canaux d’intervention dépend non seulement de la disponibilité du financement, mais aussi de son accessibilité. Si tous les canaux peuvent mobiliser des investissements, ils diffèrent quant à leur capacité à atteindre les petits projets, les PME, les collectivités locales et les investissements axés sur l’adaptation, qui sont souvent fragmentés. Le développement des marchés de capitaux peut donner accès à d’importants volumes de capitaux privés, mais il peut s’avérer moins accessible aux petits projets qui ne peuvent pas supporter les coûts liés à la diligence raisonnable, à la structuration juridique et au suivi.
L’Ouganda identifie la capacité de préparation des projets, les coûts d’emprunt élevés et les exigences en matière de garanties comme des contraintes majeures. Moins de 10 % des dossiers soumis au mécanisme de financement climatique de la Banque de développement de l’Ouganda répondaient aux critères associés à la propension à investir. Maurice indique qu’un mécanisme de garantie public de première perte destiné aux petites entreprises vertes a connu un faible taux d’utilisation, car les banques commerciales étaient confrontées à des exigences administratives trop complexes de compte rendu. De même, la Zambie souligne les contraintes liées à la capacité de préparation des projets, notant que celle-ci reste inégale. Le Ghana fait état de l’accès limité au financement du développement et de la pénurie de projets prêts pour investissement comme principaux obstacles.
9.3. Conception d’instruments, création de projets et gouvernance
Copier le lien de 9.3. Conception d’instruments, création de projets et gouvernance9.3.1. Instruments relatifs aux co‑investissements et au partage des risques
La présente section examine comment les instruments financiers publics peuvent être conçus et gérés en vue de mobiliser efficacement les financements du secteur privé. Elle décrit les principaux instruments utilisés, leur effet d’additionnalité et leurs effets incitatifs, la préparation des projets et leur maturité en vue de l’investissement, ainsi que les risques liés à la gouvernance et aux finances publiques qui sont associés au soutien public.
Garanties et autres instruments de partage des risques
Les garanties et les autres instruments de partage des risques contribuent à la mobilisation des capitaux privés en transférant certains risques des investisseurs privés vers le secteur public. Au nombre des instruments courants figurent les garanties de crédit et de risque, le capital de première perte, les garanties de recettes et d’achat, ainsi que les solutions de couverture du risque de change.
Leur efficacité dépend de la capacité à remédier aux contraintes d’investissement identifiées. Les garanties de recettes et d’achat peuvent atténuer les inquiétudes concernant les flux de trésorerie futurs, tandis que les instruments de gestion des risques contractuels, réglementaires et politiques peuvent renforcer la confiance des investisseurs. Les solutions de gestion du risque de change peuvent soutenir les investissements lorsque les marchés de capitaux locaux sont sous‑développés, bien qu’elles transfèrent également des risques au secteur public.
Les efforts menés par les banques multilatérales de développement (BMD) et les institutions de financement du développement (IFD), notamment la plateforme de garanties du Groupe de la Banque mondiale, visent à normaliser ces instruments et à en accroître l’utilisation. L’Ouganda a recours à des garanties de portefeuille, notamment à l’aide de mécanismes soutenus par le Fonds africain de garantie (AGF), afin de réduire le risque pour les prêteurs tout en exigeant des banques commerciales qu’elles conservent au moins 50 % de l’exposition sous‑jacente. Maurice indique que, pour un projet solaire à l’échelle industrielle, un mécanisme de garantie intégré à une entente d’achat d’électricité a été utilisé, car il optimisait l’utilisation des ressources budgétaires publiques.
Capitaux concessionnels
Les capitaux concessionnels fournissent un financement à des conditions plus favorables que celles offertes par le marché afin de rendre les projets viables ou de mobiliser des investissements privés. Cela peut impliquer des taux inférieurs à ceux du marché, des positions de risque subordonnées ou des échéances plus longues. Les instruments comprennent les prêts concessionnels, les créances subordonnées et les prises de participation subordonnées. Le degré de concessionnalité justifié et la nécessité même de la concessionnalité sont des questions distinctes abordées dans la section 9.3.2 ; le Table 9.3. Établissement de l’additionnalité : éléments justificatifs et participation privée minimale dans trois juridictions africaines présente les principes appliqués dans chaque juridiction.
Le mécanisme de financement climatique de la Banque de développement de l’Ouganda fournit des financements concessionnels et mixtes à des investissements liés au climat et contribue ainsi à pallier les coûts d’emprunt élevés et l’accès limité aux financements à long terme. La Zambie signale que les prêts concessionnels et les garanties ont tous deux été envisagés dans le cadre de projets de financement des énergies renouvelables en vue de remédier aux contraintes liées à l’accessibilité financière aux risques perçus, la dette concessionnelle étant privilégiée lorsqu’elle réduisait directement les coûts de financement tout en préservant l’exposition au risque du secteur privé.
Subventions et instruments assimilables
Les subventions et les instruments assimilables à des subventions apportent un soutien entièrement ou partiellement non remboursable lorsque les projets ne génèrent pas suffisamment de recettes pour attirer des financements du secteur privé ou lorsque les bénéfices prennent principalement la forme de biens publics, comme c’est souvent le cas pour les investissements dans l’adaptation au changement climatique. Contrairement aux prêts concessionnels ou aux prises de participation, les subventions et les instruments assimilables couvrent les coûts que les recettes du projet ne permettent pas de récupérer. Parmi les approches courantes figurent le financement du déficit de viabilité, qui couvre la différence entre les recettes commerciales et le coût total du projet, et le financement basé sur les résultats, qui lie les paiements à des réalisations ou résultats vérifiés de manière indépendante. L’efficacité de ces instruments dépend de leur conception, les approches basées sur la performance offrant généralement des incitations plus fortes en faveur d’une mise en œuvre efficace.
En Ouganda, le financement basé sur les résultats est utilisé parallèlement à d’autres mécanismes de soutien public pour favoriser l’accès aux énergies renouvelables et les initiatives relatives aux modes de cuisson non polluants. Le Ghana souligne également la nécessité d’un soutien financier, d’un renforcement des capacités et d’une assistance‑conseil pour renforcer la réserve de projets et améliorer l’accès au financement climatique.
9.3.2. Perspectives ouvertes et problèmes posés par les instruments pour les co‑investissements et le partage des risques
Additionnalité et conditions du marché
L’additionnalité est au cœur de la conception des instruments. Elle permet de vérifier si l’intervention publique modifie un résultat que le marché n’aurait pas atteint autrement. Ce test est difficile, car il repose sur un scénario contrefactuel : déterminer si un projet aurait été mené à bien, et à quelles conditions, sans soutien public, ce qui ne peut être observé directement.
Ce que ce critère vise à éviter varie selon les marchés. Lorsque les financements du secteur privé sont abondants, le risque est que les fonds publics financent des projets que des prêteurs commerciaux auraient de toute façon financés. Sur la plupart des marchés africains, les financements privés sont bien trop faibles pour se substituer au soutien public. Les sources privées ont fourni 18 % des flux de financement climatique vers l’Afrique en 2021‑2022, contre environ la moitié à l’échelle mondiale, et 87 % des flux provenaient de l’extérieur du continent (CPI, 2024[4]). La mobilisation par dollar public est également plus faible : 0.37 USD dans les pays à faible revenu contre 1.06 USD dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (Engen, 2019[8]).
Le secteur public peut fournir des capitaux à des conditions concessionnelles ou aux conditions du marché. Lorsque des acteurs publics et privés participent avec le même rang et à des conditions de risque‑rendement équivalentes, cette participation peut être qualifiée de pari passu. Le soutien concessionnel signifie que le bailleur de fonds accepte des conditions qu’un acteur privé refuserait. Cela peut concerner le prix, par le truchement d’un taux d’intérêt inférieur à celui du marché, d’un élément de subvention ou d’une garantie dont le prix est inférieur à sa juste valeur. Cela peut également concerner la prise de risques par l’adoption d’une position de première perte ou d’une position subordonnée à des conditions qui ne compensent pas le risque, ou d’une échéance plus longue que celle que le marché accepterait au même prix. Un soutien aux conditions du marché signifie que le bailleur de fonds investit à des conditions conformes à celles qu’un financier privé accepterait pour un niveau de risque comparable. Un tel soutien peut être fourni sur une base pari passu, mais une participation conforme au marché n’implique pas nécessairement une tarification ou des conditions contractuelles identiques. Dans les juridictions africaines, ce bailleur de fonds n’est souvent pas le budget national, mais une banque multilatérale de développement (BMD), un fonds climatique vertical, un donateur bilatéral ou les ressources des rétrocessions de prêts d’une banque nationale de développement provenant de ces sources.
Le soutien concessionnel transfère une subvention au bénéficiaire. Son montant dépend du degré de concessionnalité. La nécessité d’un tel soutien dépend quant à elle d’une évaluation de l’additionnalité. Ces deux aspects sont distincts. Une concession plus importante n’a pas nécessairement un effet plus marqué sur l’investissement privé. Le bailleur de fonds peut prêter à un emprunteur à des taux inférieurs à ceux du marché et à ceux d’un prêteur commercial qui l’aurait financé de son propre chef. Dans ce cas, la subvention serait réelle, aucun financement du secteur privé ne serait mobilisé et l’emprunteur obtiendrait des capitaux à moindre coût. L’additionnalité peut faire l’objet de moins d’attention que la concessionnalité, car une subvention est attrayante pour un bénéficiaire, qu’elle soit nécessaire ou non, ce qui fait de la surallocation la voie de moindre résistance.
En Afrique, le soutien concessionnel est souvent financé par des ressources empruntées. Le financement climatique destiné au continent prend principalement la forme d’une dette, et celle-ci représente encore de 36 à 43 % du financement climatique, même dans les pays considérés comme en situation de surendettement (CPI, 2024[4]). Cela accroît l’ampleur des enjeux lorsque l’additionnalité est incorrecte. Un prêt concessionnel est moins coûteux qu’un prêt commercial, mais il n’est pas gratuit : il est remboursé et il vient s’ajouter à l’encours de la dette. Lorsqu’un tel prêt finance un projet que des prêteurs privés auraient de toute façon financé, il en résulte non seulement une subvention ayant eu peu d’impact, mais aussi un engagement public contracté pour un projet qui n’avait pas besoin de fonds publics.
L’ampleur de la concession se mesure en fonction de la différence entre les conditions proposées par le bailleur de fonds et celles qu’un financier privé aurait offertes dans un cas comparable. Le Table 9.3. Établissement de l’additionnalité : éléments justificatifs et participation privée minimale dans trois juridictions africaines explique comment cela se fait pour chaque instrument et pourquoi la comparaison est plus difficile sur la plupart des marchés africains.
Table 9.2. Mesure de la concession selon l’instrument
Copier le lien de Table 9.2. Mesure de la concession selon l’instrumentLe coût d’une concession est observable pour les subventions, mais repose sur des hypothèses actuarielles pour les garanties ou les participations au capital. La référence en fonction de laquelle une concession est mesurée est incertaine sur la plupart des marchés africains.
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Comment la concession est-elle mesurée ? |
Ce qu’implique cette évaluation |
Considérations relatives à l’Afrique |
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Subvention |
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Prêt concessionnel |
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Garanties |
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Fonds propres |
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Remarque : Le taux du marché fait référence aux taux que pratiqueraient les prêteurs commerciaux. La concession est évaluée au moment de l’engagement.
1. Taux de prêt moyens pondérés pour les trois mois jusqu’en janvier 2026 (Bank of Uganda, 2026[9]).
2. La tarification standard des garanties part du principe que les défauts de paiement sont largement indépendants les uns des autres, de sorte qu’un portefeuille permet de diversifier le risque. Lorsqu’un seul service public d’État est l’unique acheteur, cette hypothèse ne tient pas. Le risque lié à l’acheteur figurait parmi les trois principaux risques sectoriels signalés pour les projets d’énergie propre au Kenya et au Sénégal, où les deux services publics sont fortement endettés (IEA, 2025[10]).
Source : Questionnaire de l’OCDE – mobiliser des financements privés au service de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets.
Une caractéristique influe sur les repères utilisés pour évaluer l’ampleur des concessions dans le Table 9.3. Établissement de l’additionnalité : éléments justificatifs et participation privée minimale dans trois juridictions africaines. C’est le risque au niveau national, plutôt que le risque spécifique au projet ou à la technologie, qui détermine la majeure partie du coût du capital sur les marchés africains. La composante du coût du capital liée au risque national représente de 60 à 90 % du coût moyen pondéré total du capital pour les centrales solaires africaines, contre 10 % dans les économies avancées (IEA, 2025[10]). Par conséquent le soutien concessionnel compense en grande partie le risque souverain et macroéconomique plutôt que le risque spécifique au projet.
Deuxièmement, lorsque le financement concessionnel couvre une part importante d’un marché, le taux de marché observé en tient déjà compte : le taux de référence n’est donc pas indépendant du soutien mesuré. L’AIE fait état d’un coût du capital plus faible pour le solaire à grande échelle au Kenya et au Sénégal (8.5‑9 %) qu’en Afrique du Sud et dans d’autres économies émergentes (9.5‑11 %), car environ la moitié des projets étudiés dans ces deux pays sont financés par des institutions internationales au moyen de dettes à faible coût. Les entreprises du secteur de l’énergie qui empruntent sur les marchés nationaux de ces pays font état de taux supérieurs à 15 %.
Table 9.3. Établissement de l’additionnalité : éléments justificatifs et participation privée minimale dans trois juridictions africaines
Copier le lien de Table 9.3. Établissement de l’additionnalité : éléments justificatifs et participation privée minimale dans trois juridictions africaines|
Éléments justificatifs requis |
Participation privée minimale |
Source de la règle |
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Maurice |
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Ouganda |
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Zambie |
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Source : Questionnaire de l’OCDE – mobiliser des financements privés au service de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets
Deux tendances se dégagent quant à la manière dont les critères d’additionnalité sont définis et appliqués dans les juridictions étudiées. Premièrement, ces critères sont largement hérités d’ententes de financement externes plutôt que fixés au niveau national. L’Ouganda indique que ses seuils proviennent des accords de facilité des banques multilatérales de développement et des politiques de crédit des banques de développement, et qu’un cadre national unique n’est pas encore en place. Lorsque le test suit les flux financiers, le gouvernement dispose d’une capacité limitée à appliquer une norme cohérente à l’ensemble des bailleurs de fonds ou à évaluer l’additionnalité au regard de ses propres priorités. Seul l’Ouganda fait état de seuils quantifiés qui varient selon la facilité plutôt que de suivre une règle commune.
Deuxièmement, le coût administratif lié à l’application du test peut avoir autant d’importance que sa conception. L’évaluation au cas par cas est proportionnée pour les transactions de grande envergure, mais disproportionnée pour les petites transactions. Maurice indique qu’un mécanisme de garantie de première perte destiné aux petites entreprises vertes a connu un taux d’adoption exceptionnellement faible, car les banques commerciales ont jugé les exigences administratives en matière de compte rendu trop complexes. L’Ouganda signale que son mécanisme de financement de l’économie verte exigeait des emprunteurs qu’ils fournissent la preuve de résultats verts au moyen d’une vérification indépendante, ce que les autres banques ont jugé disproportionné par rapport à l’incitation proposée. Cela a entraîné une baisse du recours au crédit, qui est tombé en deçà des prévisions. Dans les deux cas, le dispositif de protection de la subvention a peut‑être coûté plus cher que la valeur de la subvention elle-même. L’évaluation au niveau du programme offre une solution de rechange. Des critères d’admissibilité tels qu’un secteur d’activité, un montant maximal de prêt, une catégorie d’emprunteurs (par exemple les PMME) ou une technologie figurant dans une taxonomie verte nationale sont définis une fois pour toutes pour une catégorie d’investissements pour laquelle il est démontré qu’aucun financement n’est disponible. Les demandes sont ensuite examinées au regard de critères documentaires, plutôt que d’être évaluées au cas par cas en fonction d’une appréciation de ce qu’aurait fait le marché. La taxonomie verte nationale de l’Ouganda pourrait fournir la structure de classification nécessaire à une telle approche.
Maturité des projets en vue de l’investissement
La disponibilité des capitaux privés et l’efficacité avec laquelle ils sont mobilisés ne constituent pas la seule contrainte pesant sur les investissements liés au climat. Lorsque les investisseurs privés sont disposés à financer un type de projet donné, la pénurie de projets bien préparés et prêts à être financés peut constituer le principal obstacle. Un projet est prêt à être financé lorsque sa conception technique, l’état d’avancement des autorisations, sa structure de revenus et sa documentation sont suffisamment avancés pour qu’un bailleur de fonds privé puisse l’évaluer et en fixer le prix sans effort supplémentaire disproportionné. Sans cette préparation, des capitaux qui seraient autrement disponibles risquent de ne pas être mobilisés.
Dans une grande partie de l’Afrique, il ne s’agit pas d’une contrainte parmi d’autres, mais bien de la principale. Moins de 10 % des projets d’infrastructure africains parviennent à la clôture financière, et environ 80 % échouent au stade de la faisabilité ou de la planification commerciale (McKinsey, 2020[11]). Bien que ces chiffres concernent le secteur des infrastructures au sens large, ils soulignent l’importance de la préparation des projets. L’Ouganda affirme que son principal obstacle n’est pas la disponibilité des capitaux, mais l’absence d’un portefeuille de projets bancables, et il attribue son faible taux de mobilisation à cette pénurie.
Les projets mieux préparés ont également tendance à nécessiter moins de soutien public pour parvenir à la clôture financière, car une grande partie des coûts et des incertitudes qu’un instrument public serait autrement amené à compenser est résolue avant même que le projet n’atteigne le marché. La Zambie recourt à des appels d’offres solaires à grande échelle pour proposer aux soumissionnaires des sites présélectionnés, une documentation contractuelle standardisée ainsi que des financements et des assurances préétablis, de sorte que chaque soumissionnaire n’ait pas à refaire ce travail. La résolution de ces incertitudes liées à la phase de développement – telles que la qualité du site et des ressources, les droits fonciers et l’octroi des autorisations les impacts environnementaux et sociaux le raccordement au réseau ainsi que la conception des appels d’offres et des contrats – grâce à une meilleure préparation des projets peut réduire les risques pris en compte par les investisseurs dans leurs évaluations (ESMAP, 2023[12]). Les aides publiques et concessionnelles peuvent alors être ciblées plus précisément sur les risques qui ne peuvent être éliminés par la conception du projet ou supportés efficacement par les investisseurs privés, tels que le risque de défaut de paiement par l’acheteur ou les risques politiques ou de rupture de contrat.
Maurice, l’Ouganda et la Zambie considèrent la préparation des projets comme une priorité et indiquent tous trois avoir pris des mesures à cet égard. Ce qui distingue ces pays des économies de l’OCDE, c’est la nature des bailleurs de fonds. Ce sont principalement les donateurs et les fonds climatiques verticaux qui financent la préparation, plutôt que les budgets nationaux. La Zambie indique que le soutien aux premières étapes provient de subventions de préparation accordées par les donateurs et d’un soutien concessionnel à la préparation, plutôt que d’un mécanisme national de capital d’amorçage. Maurice signale que les contraintes budgétaires limitent son rôle à la facilitation des activités et à la coordination entre les organismes publics. L’Ouganda a conçu un mécanisme national de préparation des projets, mais ne l’a pas encore mis en service. Les capacités de préparation suivent donc les cycles des programmes des bailleurs de fonds plutôt que les cycles budgétaires, ce qui a une incidence sur la question de savoir si ces capacités perdureront au‑delà de la durée initiale prévue pour le programme.
L’Ouganda estime qu’entre 2021 et 2025, de 180 à 220 projets ont bénéficié d’un soutien à la préparation, que de 15 à 25 % d’entre eux ont abouti à la signature d’un accord de financement, et que sur environ 120 demandes examinées par le mécanisme climatique de sa banque de développement, moins de 12 % répondaient aux critères de maturité des projets en vue de l’investissement. Il précise que ces chiffres sont tirés des rapports institutionnels plutôt que d’un registre central. Maurice fait état de trois projets soutenus et d’un projet financé. La Zambie indique que le suivi n’est assuré que par les programmes individuels des bailleurs de fonds et n’est pas consolidé au niveau central.
L’Ouganda signale que la plupart des mesures d’adaptation ne génèrent pas de sources de revenus commerciales, ce qui fait des finances publiques la principale source de financement, tandis que la Zambie indique que les projets d’adaptation restent plus difficiles à commercialiser et nécessitent toujours des subventions ou un soutien à des conditions préférentielles. Les deux pays décrivent les capacités d’adaptation au niveau infranational comme étant le maillon faible. Les propositions des districts identifient des vulnérabilités réelles, mais sont rarement élaborées selon des normes permettant à un bailleur de fonds de les évaluer. Ce même écart apparaît sur des marchés fragmentés, tels que l’agriculture paysanne, le solaire hors réseau et le crédit aux PME, où les coûts d’évaluation et de montage sont en grande partie fixes, alors que les projets individuels sont de petite envergure ; le coût par dollar investi dissuade donc les acteurs du secteur privé de s’engager. La standardisation et l’agrégation apportent une réponse directe à ce problème. Des modèles de contrats et des critères d’évaluation communs permettent de répartir un coût de préparation fixe sur de nombreuses transactions plutôt que de le supporter à chaque fois, et le regroupement de petits projets crée un volume suffisamment important pour justifier une évaluation. Les enchères liées à l’énergie solaire en Zambie, qui proposaient aux soumissionnaires des sites présélectionnés et une documentation standardisée, ainsi que la taxonomie verte nationale de l’Ouganda et sa liste de contrôle standardisée des projets, appliqués à environ 25 projets dans les deux pays, constituent les exemples les plus évidents rapportés.
Le Tableau 9.4 présente les rôles joués par les États à Maurice, en Ouganda et en Zambie dans la préparation des projets, ainsi que les sources de financement de chacun d’entre eux.
Tableau 9.4. Rôle du secteur public dans la préparation des projets à Maurice, en Ouganda et en Zambie
Copier le lien de Tableau 9.4. Rôle du secteur public dans la préparation des projets à Maurice, en Ouganda et en Zambie|
Ouganda |
Zambie |
Maurice |
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L’État prépare le projet. Un organisme public réalise l’étude de faisabilité et les démarches d’autorisation, puis lance un appel d’offres sur la base des résultats |
Une unité du financement climatique au ministère des Finances coordonne la conception des projets avec les ministères d’exécution. Un comité interministériel examine les notes conceptuelles et délivre les lettres d’aval requises par les fonds climatiques. Les comités climatiques de district font de même dans 14 districts pilotes |
Une unité chargée du financement climatique au ministère des Finances collabore avec le ministère de l’Environnement et les ministères d’exécution sur les projets d’atténuation en cours d’élaboration. La préparation au niveau infranational s’effectue par le biais des programmes nationaux et des services publics plutôt que par les structures provinciales |
Des équipes internes dédiées relevant du niveau national sont chargées à la fois de l’atténuation et de l’adaptation. Elles sont financées par les budgets nationaux, les subventions de préparation accordées par les bailleurs de fonds couvrant une partie des frais de personnel |
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L’État finance les travaux de préparation menés par des tiers. Des consultants réalisent ces travaux ; l’État prend en charge une partie des coûts |
Les subventions à la préparation au financement climatique financent les études de faisabilité, les consultations et les évaluations d’impact. Un programme d’accélération financé par le Royaume-Uni (12.6 millions GBP) a permis à huit projets à faibles émissions de carbone d’atteindre l’état de préparation aux investissements. |
Des conseillers externes sont sollicités pour les études de faisabilité, les cadres relatifs aux obligations vertes, la préparation des PPP et la conception des transactions. Le soutien aux premières étapes provient de subventions de préparation accordées par les donateurs, plutôt que d’un mécanisme national de capital d’amorçage |
Des consultants externes sont engagés projet par projet. Le financement provient en grande majorité des donateurs et des fonds climatiques verticaux, et non des budgets nationaux |
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L’État apporte son propre savoir-faire. Des fonctionnaires conseillent directement les candidats et les capacités restent entre les mains de l’État |
Les services de vulgarisation agricole soutiennent la mise en place d’une agriculture intelligente face au climat. Des programmes de district associent une assistance technique externe à une mise en œuvre locale et à un contrôle central des politiques |
Le modèle dominant est hybride : les institutions publiques assurent l’orientation politique, la coordination et les autorisations, tandis que des conseillers du secteur privé se chargent des aspects techniques |
Le gouvernement assure une facilitation des activités et la coordination entre les agences en remplacement explicite du soutien financier, compte tenu des contraintes budgétaires. Financement provenant des budgets nationaux et assistance technique des donateurs |
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L’État développe des capacités réutilisables d’un projet à l’autre. Les normes, méthodes d’évaluation, modèles de contrats et indicateurs sont élaborés une seule fois et appliqués à de nombreuses reprises |
Une taxonomie verte nationale et une liste de contrôles standardisés pour les projets sont utilisées pour présenter les projets aux investisseurs ; elles ont été appliquées à environ 25 projets. Une structure nationale de préparation des projets a été conçue, mais n’est pas encore opérationnelle |
Une stratégie de financement climatique et une stratégie de croissance verte renforcent les capacités institutionnelles. Les systèmes à long terme de suivi et de préparation des projets sont décrits comme nécessitant une consolidation supplémentaire |
Non indiqué |
Source : Questionnaire de l’OCDE – mobiliser des financements privés au service de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets.
Deux remarques s’imposent. D’abord, l’aide à la préparation constitue un transfert de valeur publique au même titre qu’une subvention. Lorsque l’État finance des études de faisabilité, le bénéficiaire obtient quelque chose qu’il aurait autrement dû acheter, et ce montant doit être pris en compte dans tout bilan des coûts du soutien public et de ce qu’il permet de mobiliser. Ensuite, ces capacités sont réutilisables. Les types de projets se répètent (protection contre les inondations, irrigation, mini‑réseaux, agriculture adaptée au climat) ; ainsi, les normes d’ingénierie, les méthodologies d’évaluation et les modèles de contrats élaborés pour un projet bénéficient à plusieurs autres. Cela rend une capacité publique permanente moins coûteuse à long terme qu’une préparation répétée au cas par cas. Des données régionales peuvent étayer l’argument en faveur des dépenses de préparation. Par exemple, le mécanisme de préparation des projets d’infrastructure du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) a approuvé 106 subventions d’une valeur totale de 115 millions USD entre 2004 et 2022, et 11 milliards USD de financement des investissements ont été levés par la suite pour les projets concernés (ADB, 2025[13]).
Contrôle, gouvernance et incitations connexes
Une fois le soutien public engagé, deux questions de gouvernance se posent. La première concerne le degré de contrôle que l’État conserve sur l’utilisation de son soutien, tout en assurant une exposition suffisante des acteurs privés pour permettre une évaluation et un suivi attentifs d’un projet, plutôt que de transférer le risque vers le bilan public. L’instrument détermine la première. La prise de participation assure une influence continue. La Banque de développement de l’Ouganda détient des participations dans les entreprises bénéficiaires pendant au moins dix ans afin d’ancrer le co‑investissement, tandis que les subventions, les prêts et les garanties n’offrent un contrôle que par le biais des conditions fixées dans le contrat dès le départ.
Deuxièmement, les trois juridictions s’appuient principalement sur la rétention des risques, qui exigent que l’acteur privé conserve une part non couverte afin que le prêteur ou le promoteur puisse subir des pertes en cas de mauvaises performances. L’Ouganda communique des seuils quantifiés qui varient selon les mécanismes (Table 9.3. Établissement de l’additionnalité : éléments justificatifs et participation privée minimale dans trois juridictions africaines). Il applique également les conditions de performance de la manière la plus systématique, ne débloquant les subventions de district et les paiements liés aux résultats qu’en contrepartie d’une exécution vérifiée de manière indépendante. Des délais s’appliquent partout, mais ils suivent le cycle de financement plutôt que la maturité du marché. Maurice indique que les programmes sont limités dans le temps, car ils dépendent de la disponibilité des fonds, tandis que l’Ouganda aligne la durée des mécanismes sur celle des accords sous‑jacents conclus avec les banques multilatérales de développement.
Deux caractéristiques distinguent la gouvernance dans les juridictions examinées. Premièrement ces mesures de sauvegarde prennent la forme de clauses contractuelles convenues avec des bailleurs de fonds externes, plutôt que de règles nationales. L’Ouganda précise que ses seuils découlent des accords de financement conclus avec les banques multilatérales de développement et de la politique de crédit des banques de développement, un cadre national étant prévu pour 2026. Lorsque la discipline suit les fonds, les normes varient d’un mécanisme de financement à l’autre ; un gouvernement ne peut appliquer une règle cohérente à l’ensemble des bailleurs de fonds et la mesure de sauvegarde disparaît à la fin du programme. Deuxièmement, l’organisme chargé d’évaluer si un soutien est justifié est souvent celui‑là même qui est récompensé pour sa mise en œuvre. Le processus d’absence d’objection de l’Ouganda et l’examen Interministériel des notes conceptuelles constituent les exemples les plus évidents d’un mécanisme de filtrage situé en dehors de l’institution fournissant le financement.
Transparence fiscale, responsabilité et mesure des résultats
Les instruments deviennent coûteux à des moments différents ; par exemple, au moment du décaissement pour une subvention et un prêt, contrairement à un prêt sur toute sa durée ou à une garantie qui n’intervient qu’en cas de défaut de paiement. À moins que la comptabilité ne place ces coûts sur un pied d’égalité au moment de la décision, une garantie paraîtra moins coûteuse qu’un prêt servant le même objectif à un coût attendu inférieur, simplement parce qu’elle ne nécessite aucun apport de trésorerie au départ.
Le suivi au niveau institutionnel est quasi universel, car la gestion du risque de crédit l’exige, mais il y a une perte de traçabilité lors de la consolidation, puis à nouveau lors de la publication. Maurice fait état des passifs éventuels dans la documentation budgétaire, tandis que la Zambie les suit dans le cadre des processus d’examen des finances publiques et des PPP, sans publication consolidée. L’Ouganda assure le suivi des expositions au sein de plusieurs institutions, mais ne dispose pas de registres consolidés pour les instruments climatiques. Les engagements au titre des PPP sont pris en compte dans l’analyse de la viabilité de la dette, tandis que les expositions liées aux garanties climatiques n’apparaissent pas encore dans le bulletin annuel sur la dette. Étant donné que le recours aux garanties reste limité tant en Ouganda qu’en Zambie, les conventions pertinentes – telles que la comptabilisation de la perte attendue à l’émission, la constitution de provisions, la fixation de plafonds et la consolidation – peuvent être établies tant que le portefeuille reste modeste et que les deux juridictions se préparent à passer à une échelle supérieure.
La mesure en est encore à un stade précoce. L’Ouganda est la seule juridiction étudiée qui s’efforce de suivre la mobilisation des capitaux privés. Avant qu’un tel ratio ne devienne un objectif, il faut en définir le dénominateur. À première vue, une subvention et un prêt concessionnel de même montant semblent contribuer à parts égales, bien que la subvention soit dépensée dans son intégralité tandis que le prêt est en grande partie remboursé et laisse derrière lui une obligation de dette. Pour pouvoir comparer, il faut mesurer la contribution publique selon sa valeur intrinsèque. La valeur intrinsèque se mesure par la différence entre les conditions fixées par l’État et celles qu’un financier privé aurait offertes.
L’examen a posteriori est tout aussi partiel. Le premier rapport ougandais sur l’état des financements climatiques établit une base de référence pour 1 620 projets, mais précise qu’il ne comprend aucune analyse d’éviction et n’a pas examiné l’exposition budgétaire spécifique au climat. Comme ces systèmes ont été récemment conçus plutôt que réformés, il est possible d’adopter dès le départ des conventions cohérentes.
Combinaison de l’adaptation climatique et d’autres avantages sociaux et environnementaux
Les retombées de l’adaptation se traduisent par des pertes évitées plutôt que par des recettes, et profitent simultanément à toutes les entreprises et à tous les citoyens protégés. Lorsque des capitaux privés interviennent, les recettes proviennent des objectifs liés à la résilience. L’Ouganda identifie les paiements liés au carbone et aux services écosystémiques, pour les solutions fondées sur la nature ainsi que l’adaptation agricole, comme constituant la voie vers des recettes investissables, sous réserve d’une meilleure mesure. Ses investissements au niveau des districts dans l’irrigation, les forages solaires, et la restauration des zones humides associent chacun la résilience à une production.
Les besoins en matière d’adaptation sont locaux, mais des types de projets récurrents peuvent être identifiés, notamment la gestion des inondations, l’irrigation, la protection du littoral et l’agriculture résiliente à la sécheresse. Une grande partie des coûts de préparation est identique à chaque fois ; elle couvre les normes d’ingénierie, les modèles estimant les pertes que l’investissement permettrait d’éviter, les indicateurs de bénéfices et les modèles de contrats. Ces éléments peuvent être élaborés une seule fois et réutilisés sur différents sites, même si chaque site présente des spécificités. Les districts pris individuellement ne peuvent justifier le développement de ce savoir‑faire pour un ou deux projets seulement, et tant l’Ouganda que la Zambie signalent que les propositions des districts identifient des vulnérabilités réelles, mais sont rarement élaborées selon des normes permettant à un bailleur de fonds de les évaluer.
9.4. Principales recommandations pour l’action publique
Copier le lien de 9.4. Principales recommandations pour l’action publiqueLes autorités pourraient envisager de donner la priorité à l’attribution du soutien public par mise en concurrence dans tous les cas où le produit livrable peut être spécifié. L’attribution concurrentielle exprime l’additionnalité par le biais du prix. Les soumissionnaires se font concurrence pour obtenir le soutien dont ils ont besoin et la soumission gagnante donne une indication du soutien minimum que le marché est disposé à accepter. Cette approche pourrait permettre d’éviter deux faiblesses liées à la négociation des soutiens au cas par cas. Premièrement, un échange complexe d’informations entre le candidat et l’autorité publique n’est pas nécessaire, car le processus de soumission est axé sur le prix. Deuxièmement, l’organisme qui évalue si le soutien est justifié est souvent celui-là même qui est récompensé pour l’avoir mis en œuvre. Les enchères Get FiT en Ouganda et les soumissions liées à l’énergie solaire en Zambie illustrent comment cette approche peut fonctionner en Afrique. La documentation standardisée, les critères d’évaluation et les modèles de contrats réduisent les coûts de transaction et améliorent la comparabilité entre les projets. Cela peut également s’appliquer aux capacités relatives aux garanties et au volume des prêts concessionnels, les banques soumissionnant en fonction de la plus petite subvention dont elles ont besoin pour livrer un volume défini de prêts admissibles, aux paiements fondés sur les résultats pour les réductions vérifiées des émissions et aux programmes qui regroupent de petits projets pour former des portefeuilles standardisés pouvant être financés à grande échelle.
Le développement des marchés des capitaux pourrait contribuer à atténuer les écarts en matière d’échéances et de devises que les instruments du soutien public ne pourraient peut-être pas résoudre transaction par transaction. En Ouganda, les échéances des prêts verts accordés aux PMME dépassent rarement sept ans, alors que les périodes de recouvrement peuvent s’étendre sur 10 à 20 ans. Les ententes d’achat d’électricité sont souvent libellées en dollars alors que les recettes provenant des consommateurs sont en monnaie locale et qu’aucune couverture n’est disponible à l’échelle nationale. Dans de tels cas, une garantie peut constituer un relais pour une entente individuelle, mais ne peut pas créer de financement à long terme dans les devises locales. Le développement d’une base plus profonde d’investisseurs institutionnels nationaux pourrait contribuer à une expansion des financements à long terme. Le cadre réglementaire des fonds de pension et des assureurs pourrait aussi être ajusté pour permettre des attributions à long terme, comme le propose le cadre stratégique de développement des marchés financiers de la SADC. Des émissions souveraines repères telles que les obligations vertes souveraines prévues par l’Ouganda seraient susceptibles de contribuer à l’établissement d’une courbe des prix dont les émetteurs pourraient se servir comme référence. Lorsque les marchés nationaux sont trop restreints pour soutenir individuellement de telles mesures, l’intégration régionale pourrait offrir l’échelle nécessaire pour soutenir le développement des marchés.
Le renforcement des cadres de reconnaissance des passifs éventuels, de provisionnement et de consolidation pourrait contribuer à faire en sorte que les expositions soient gérées d'une manière appropriée. La reconnaissance de la perte prévue d’une garantie lors de l’émission pourrait aider à éviter la perception de gratuité des garanties et favoriser les comparaisons entre les instruments. Sur les marchés africains, le coût du capital est souvent façonné davantage par le risque‑pays que par le risque lié au projet ou à la technologie ; il s’ensuit que la crédibilité du bilan public peut influer sur les coûts d’emprunt. Le soutien concessionnel dans la région est largement emprunté plutôt que d’être accordé, et il vient s’ajouter au bilan, qu’il mobilise ou non des capitaux privés. Des méthodes cohérentes de reconnaissance, de provisionnement et de divulgation pourraient fournir aux partenaires du développement et aux co‑investisseurs privés une transparence accrue concernant les engagements publics existants.
Des cadres nationaux d’évaluation de l’additionnalité et de la participation privée minimale pourraient favoriser une plus grande cohérence entre les mécanismes. Les seuils hérités de bailleurs de fonds individuels dans le domaine climatique ne sont peut-être pas toujours alignés sur les priorités nationales et peuvent devenir caducs à la fin des programmes. L’engagement de l’Ouganda à l’égard de la mise en place d’un cadre national en 2026 offre un exemple possible. Lorsque les transactions sont d’une ampleur limitée, l’établissement de critères d’admissibilité au niveau des programmes pour une catégorie définie d’investissements peut être préférable à une analyse au cas par cas.
Les résultats en matière d’adaptation peuvent justifier qu’ils soient évalués selon leurs propres critères. La présentation des résultats en fonction des diverses dimensions des bénéfices, par exemple la protection des biens ou l’évitement des pertes prévues, peut être préférable au recours à un seul ratio de mobilisation. Le regroupement du savoir‑faire sur la préparation des projets au sein d’un organisme national desservant les autorités infranationales, ou d’un organisme régional assurant le partage de l’exposition entre plusieurs juridictions, pourrait aider à répartir les coûts fixes associés à ce savoir‑faire entre un nombre plus considérable de projets.
Références
[13] ADB (2025), NEPAD Infrastructure Project Preparation Facility (NEPAD-IPPF), https://www.afdb.org/en/topics-and-sectors/initiatives-partnerships/nepad-infrastructure-project-preparation-facility-nepad-ippf.
[5] AfDB (2025), Annual Development Effectiveness Review, https://www.afdb.org/sites/default/files/documents/publications/ader_2025_en_web.pdf.
[9] Bank of Uganda (2026), State of the Economy Report, https://bou.or.ug/uploads/Final_SOE_March_2026_47bb280937.pdf.
[4] CPI (2024), Landscape of Climate Finance in Africa 2024, CPI, https://www.climatepolicyinitiative.org/publication/landscape-of-climate-finance-in-africa-2024/.
[8] Engen, A. (2019), Blended finance in the poorest countries, https://media.odi.org/documents/12666.pdf.
[12] ESMAP (2023), How to Unlock Pipelines of Bankable Renewable Energy Projects in Emerging Markets and Developing Countries, https://documents1.worldbank.org/curated/en/099120623171525006/pdf/P1742020cf52b60e6096b80854984124388.pdf.
[10] IEA (2025), How a high cost of capital is holding back energy development in Kenya and Senegal, https://www.iea.org/commentaries/how-a-high-cost-of-capital-is-holding-back-energy-development-in-kenya-and-senegal.
[11] McKinsey (2020), Solving Africa’s infrastructure paradox, https://www.mckinsey.com/capabilities/operations/our-insights/solving-africas-infrastructure-paradox.
[6] Nairobi Securities Exchange (2025), East African Securities Exchanges Association (EASEA) Unveils the East Africa Exchanges Market Index, https://www.nse.co.ke/wp-content/uploads/Press-Release-The-East-African-Securities-Exchanges-Association-EASEA-has-officially-launched-the-East-Africa-Exchanges-EAE-20-Share-Index.pdf.
[1] OCDE (2025), Africa Capital Markets Report 2025, OECD Capital Market Series, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7d26e1d3-en.
[7] OCDE (2025), Scaling finance and investment for climate adaptation : Input paper for the G20 Sustainable Finance Working Group, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/eeec8b52-en.
[3] OECD (2022), OECD Blended Finance Guidance for Clean Energy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/596e2436-en.
[2] SADC (Forthcoming), Draft Financial Market Development Strategy Framework, https://sadc.int/.