Manuel de politique industrielle

1. Partie I : Concevoir les stratégies industrielles

Phase 1 : Définir l’orientation stratégique

Checklist

 Faire un diagnostic complet et fondé sur des données probantes de l’économie ou du secteur concerné.

 Vérifier l’existence d’un consensus au sein de l’administration et au-delà.

 Assortir la stratégie d’objectifs clairs et mesurables.

Actions à mener

• Identifier les sources de données appropriées pour établir un diagnostic à propos d’une économie et/ou d’un secteur donné afin de parvenir à une compréhension solide de ses atouts et faiblesses structurelles ainsi que des défaillances de marché, pour aider à déterminer les interventions les plus appropriées, comme expliqué en détail dans la partie II. Dans certains cas, les pouvoirs publics peuvent choisir de s’appuyer sur l’expertise de spécialistes des données, du secteur privé ou d’organes consultatifs spécialisés afin d’enrichir et d’éclairer la stratégie industrielle et les instruments d’action publique connexes (permettant par exemple une évaluation plus approfondie des coûts et bénéfices, des arbitrages et des limites des instruments proposés, ou de leurs effets secondaires inattendus)

• Une stratégie industrielle peut gagner à s’accompagner d’activités visant à dégager un consensus entre ministères dès la phase de conception, car l’implication de l’ensemble de l’administration peut favoriser la cohérence et réduire la fragmentation.

• La participation du monde de l’entreprise peut être utile pour ancrer la stratégie dans la réalité concrète. Parallèlement, les pouvoirs publics souhaiteront peut-être envisager des garde-fous afin d’éviter toute influence indue de la part d’un groupe ou d’un intérêt particulier.

• Lorsque cela est possible, associer les citoyens au processus peut contribuer à renforcer le sentiment de légitimité et l’adhésion. Toutefois, cette catégorie de parties prenantes peut être difficile à atteindre, et les pouvoirs publics envisagent souvent des approches différentes, en fonction des capacités et du contexte.

• Les pouvoirs publics peuvent réfléchir à la manière dont le format et le calendrier des consultations des parties prenantes influencent les résultats. Par exemple, les consultations en ligne peuvent être efficaces du point de vue des coûts, mais mobiliser d’importantes ressources pour le traitement des réponses, tandis que les consultations en présentiel peuvent accélérer la formation du consensus, mais être moins inclusives.

• Consigner de manière formelle le diagnostic et la stratégie industrielle, que ce soit dans un document unique, un ensemble de documents ou sur une plateforme en ligne, peut contribuer à énoncer plus clairement les priorités de long terme. Dans l’idéal, le format retenu doit être accessible au public, approuvé par une autorité légitime, exposer les objectifs à long terme concernant le secteur des entreprises et décrire le bouquet de mesures à mobiliser pour les atteindre.

• Définir des objectifs SMART (spécifiques, mesurables, ambitieux, réalistes et assortis d’échéances) afin d’appuyer le suivi de la mise en œuvre de la stratégie industrielle. De tels objectifs peuvent renforcer la clarté et la responsabilité de l’administration et des organismes chargés de la mise en œuvre. L’accès à des données de qualité et la définition des modalités d’évaluation peuvent faciliter un suivi plus efficace.

Exemples tirés de l’expérience des pays

De nombreux pays de l’OCDE ont formalisé leurs stratégies industrielles dans un ou plusieurs documents de politique publique. Parmi les exemples, on peut citer Future Made in Australia, Industrial Strategy Austria 2035, Make 2025-2030 de la Belgique, la Política de Reindustrialización (2023) de la Colombie, Economic Strategy: Country for the Future 2.0 de la Tchéquie, la National Defence Industrial Strategy du Danemark, la Research and Development, Innovation and Entrepreneurship Strategy 2021-2035 de l’Estonie, le Sustainable Growth Programme de la Finlande, le White Paper on Enterprise 2022-2030 de l’Irlande, Made in Italy 2030 de l’Italie, Plan México: Estrategia de Desarrollo Económico Equitativo y Sostenible para la Prosperidad Compartida du Mexique, l’Industrial Policy Strategy 2021-2030 de la Slovénie, la 2030 Industry and Technology Strategy de la Türkiye ou encore la Modern Industrial Strategy du Royaume-Uni. Ces cadres varient par leur champ d’application, leurs dispositifs de gouvernance et leur niveau de détail, mais tous visent globalement à formuler des priorités et orientations d’action publique (voir les éléments complémentaires pour plus de détails).

Outre les cadres à l’échelle de l’économie, plusieurs pays ont élaboré des stratégies sectorielles pour répondre à des priorités nationales spécifiques, à des défis structurels particuliers ou à des opportunités émergentes. Parmi les exemples figurent la Stratégie nationale pour le lithium du Chili, la feuille de route du Costa Rica pour le renforcement de l’écosystème des semi-conducteurs, et l’Initiative industrielle verte de la Norvège.

De nombreux pays soulignent l’importance de la phase de diagnostic comme fondement de l’orientation stratégique. Par exemple, l’Italie a procédé à une cartographie détaillée de sa structure industrielle, identifiant les chaînes d’approvisionnement et les systèmes de production dans de multiples zones géographiques, certains éléments de cette analyse étant repris dans son cadre stratégique. De même, la stratégie du Royaume-Uni, publiée en juin 2025, a été précédée de la publication, en novembre 2024, d’un document de diagnostic et de consultation (voir les éléments complémentaires pour plus de détails). L’Irlande a adopté une approche comparable, en fournissant une analyse diagnostique dans un document d’accompagnement distinct, tandis que l’Estonie et la Slovénie ont intégré des éléments de diagnostic en annexe à leurs stratégies respectives.

Les pays utilisent les résultats de la phase de diagnostic pour définir des objectifs. Dans sa 2030 Industry and Technology Strategy, la Türkiye traduit le diagnostic en cibles mesurables et assorties d’échéances pour des indicateurs tels que les dépenses nationales de R-D, les exportations de haute technologie et l’élargissement du vivier de talents numériques. Le Mexique, de son côté, a fixé un objectif consistant à accroître de 25 % l’investissement public et privé sur la période visée par la stratégie (voir les éléments complémentaires pour plus de détails). La Tchéquie vise à augmenter sa part d’exportations à forte valeur ajoutée et à se diversifier au-delà des marchés de l’UE.

Les pays ont également adopté différentes approches de la mobilisation des parties prenantes tout au long des phases de conception. En Estonie, par exemple, les processus de mobilisation des parties prenantes visaient à parvenir à un consensus ; ils sont décrits dans une annexe au document exposant la stratégie. L’Irlande mentionne la mobilisation des parties prenantes dans sa stratégie, tandis que le Royaume-Uni a mis en place un conseil, l’Industrial Strategy Advisory Council (ISAC), chargé de lui apporter des contributions sur la durée. Ce conseil réunit des représentants du monde des entreprises, des milieux universitaires, des syndicats et des collectivités locales, et fournit des conseils pour appuyer la mobilisation des parties prenantes, la prise de décision éclairée par les données et le processus de suivi-évaluation au fil du temps.

Phase 2 : Assurer la coordination à l’échelle de l’économie et des secteurs

Checklist

 Sélectionner les instruments de politique industrielle (voir la partie II du Manuel).

 Veiller à ce que les stratégies industrielles et les instruments de politique industrielle soient alignés sur les stratégies nationales existantes.

 Établir des mécanismes formels de coordination entre les ministères et les organismes.

Actions à mener

• Inscrire la stratégie industrielle dans les cadres réglementaires existants dès la phase de conception contribue à la cohérence de l’action publique et permet de faire apparaître les conflits et risques possibles afin de déterminer s’il convient de modifier ou de supprimer des cadres existants. Certains pays montrent leur engagement en faveur de la cohérence en citant explicitement, dans le document concerné, les éventuelles stratégies correspondantes, lorsqu’elles existent.

• Les pouvoirs publics peuvent faciliter la mise en œuvre d’une stratégie industrielle entre institutions en attribuant des rôles de coordination, soit à des entités publiques existantes, soit en organisant régulièrement des tables rondes inter-administrations consacrées à des questions spécifiques et associant les organismes compétents.

• Lorsqu’elle implique des dépenses publiques, un financement cohérent et stable contribue à ce qu’une stratégie industrielle atteigne ses objectifs. Éviter de dresser une liste trop longue d’instruments visant à satisfaire tous les formats, technologies et secteurs d’activité parmi les entreprises permet de ne pas disperser outre mesure des ressources potentiellement limitées. Les procédures budgétaires peuvent contribuer à se prémunir contre ce risque.

• Désigner clairement un chef de file de la stratégie industrielle. Dans de nombreux pays, ce rôle revient au ministère chargé de l’économie, dont le portefeuille peut également couvrir le commerce, le travail, l’énergie ou le numérique. Certains gouvernements nomment aussi un ministre ou ministre délégué chargé de l’industrie afin d’assurer une supervision supplémentaire de la stratégie. D’autres placent la stratégie sous l’autorité du Premier ministre ou du Cabinet.

• Engager un dialogue stratégique avec les organismes professionnels qui distribuent les financements ou fournissent des services aux bénéficiaires peut être une source de retour d’expérience opérationnel et de données probantes pouvant servir à éclairer les ajustements stratégiques visant à faire coïncider les décisions ministérielles et les activités opérationnelles. La plupart des pays maintiennent toutefois des relations d’autorité verticales.

• Aligner les stratégies nationales, régionales et supranationales selon les besoins et lorsque cela est possible. Lorsque des autorités régionales ou locales conçoivent et mettent en œuvre des politiques connexes, et lorsque des cadres supranationaux (par exemple l’Union européenne) influent sur les conditions de financement ou la réglementation, les pouvoirs publics peuvent mettre en place des dispositifs de coordination afin d’assurer la cohérence, de réduire les doublons et d’éviter une allocation inefficiente des ressources publiques.

• Adapter les dispositifs de coordination à la portée des interventions. Les stratégies industrielles de grande ampleur et transversales exigent généralement la coopération d’un plus grand nombre d’institutions, tandis que des interventions plus ciblées peuvent souvent être gérées par un ensemble plus restreint d’acteurs. L’ambition et l’étendue de la stratégie peuvent donc influencer l’intensité et la forme des mécanismes de coordination.

Exemples tirés de l’expérience des pays

Les Membres de l’OCDE recourent à différentes méthodes pour coordonner horizontalement et verticalement les stratégies industrielles. Au Costa Rica, la coordination horizontale entre cadres de politique publique apparaît dans deux initiatives : les objectifs définis dans la Feuille de route pour le renforcement de l’écosystème des semi-conducteurs sont explicitement alignés sur les actuelles stratégies nationales en matière d’éducation pour assurer une coopération interministérielle sur le développement des compétences ; par ailleurs, l’initiative de simplification réglementaire Le Dejamos Trabajar réunit des ministères chargés de questions économiques, des organismes de service public et des parties prenantes sectorielles afin d’identifier et de supprimer les obstacles administratifs auxquels sont confrontées les entreprises (voir les éléments complémentaires pour plus de détails).

La coordination horizontale des stratégies industrielles peut être étayée par un dialogue interministériel régulier, facilité soit par des organes permanents – comme le Secrétariat général du Gouvernement en France, rattaché aux services du Premier ministre, ou le Conseil stratégique de la Slovénie –, soit par des groupes de travail temporaires créés pour des objectifs précis.

Verticalement, les ministères s’appuient généralement sur des organismes pour mettre en œuvre les stratégies industrielles dans des cadres hiérarchiques clairs. L’Autriche et l’Estonie ont recours à des contrats formels pour définir la répartition des responsabilités ; la Slovénie organise la coordination au niveau des instruments au moyen de programmes de travail ; et en Irlande, des accords annuels, les Oversight and Performance Delivery Agreements, lient le financement des organismes à des objectifs et résultats stratégiques. Dans certains systèmes, les organismes peuvent également comprendre des entités partiellement privées, comme OeKB Group en Autriche, détenu par des banques commerciales mais fournissant des services pour le compte de l’État.

Dans certains cas, les pouvoirs publics cherchent à aligner et à coordonner les financements en fonction des priorités stratégiques en concentrant le soutien sur un nombre limité de domaines technologiques. Par exemple, le programme HIT-30 High-Tech Incentive Programme de la Türkiye rassemble un éventail de mesures d’incitation au sein d’un cadre unique ciblant des domaines technologiques prioritaires, ce qui contribue à concentrer les ressources et à coordonner le soutien à l’investissement.

Phase 3 : Assurer une mise en œuvre efficace

Checklist

 Attribuer la responsabilité de la stratégie et l’obligation de rendre compte de sa mise en œuvre.

 Veiller à la mise à disposition des ressources et capacités nécessaires.

 Établir un calendrier raisonnable.

Actions à mener

• Désigner un chef de file pour mettre en œuvre un instrument donné lorsque plusieurs organisations sont impliquées. Lorsque la mise en œuvre fait intervenir plusieurs ministères ou organismes, la désignation d’un chef de file peut favoriser l’appropriation et la coordination. Dans de nombreux pays, la responsabilité relève d’une unité spécialisée au sein d’un ministère ou d’une agence spécialisée opérant dans le cadre d’un mandat clair dépassant les cycles politiques, ce qui contribue à assurer une stabilité de plus long terme.

• Garantir la mise à disposition de ressources et de capacités adéquates pour mettre en œuvre chaque instrument d’action publique. Une mise en œuvre efficace dépend de ressources financières appropriées et de personnels qualifiés. Les pouvoirs publics peuvent remédier aux déficits de capacités par la formation, la mobilité interne, les détachements ou le recrutement ciblé afin de doter les organismes chargés de la mise en œuvre de l’expertise nécessaire.

• Dans le cadre d’une stratégie industrielle, la mise en œuvre des instruments d’action publique est plus facile lorsque les groupes cibles et les bénéficiaires connaissent l’existence de la politique. Réduire les obstacles à la diffusion de l’information est un moyen de faire en sorte d’atteindre les entreprises.

• Le soutien de hauts responsables peut faciliter la mise en œuvre. Plus largement, le développement de « capacités dynamiques » dans le secteur public – c’est-à-dire l’aptitude à suivre les progrès, tirer les enseignements de l’expérience et ajuster les instruments si nécessaire – peut renforcer l’efficacité du processus.

• Aligner les calendriers sur les réalités de mise en œuvre. Un dialogue précoce entre les acteurs chargés de la mise en œuvre et les bénéficiaires contribue souvent à la définition de calendriers opérationnels réalistes. Combiner une perspective stratégique de long terme avec des jalons réalistes à court terme peut aider à maintenir la dynamique tout en garantissant la crédibilité.

Exemples tirés de l’expérience des pays

La Lettonie tend à adopter des dispositifs institutionnels plus centralisés pour la conception et la mise en œuvre de sa stratégie industrielle, tandis que la Norvège s’appuie sur un modèle de gouvernance plus décentralisé. Dans les deux cas, toutefois, les responsabilités sont clairement délimitées et l’appropriation explicitement assignée.

L’Allemagne répartit les responsabilités de sa stratégie industrielle et d’innovation entre des mandats ministériels clairement définis, le ministère fédéral de la Recherche, de la Technologie et de l’Espace (BMFTR) assurant la conduite globale de la mise en œuvre de l’Agenda haute technologie de l’Allemagne, et des ministères sectoriels tels que le ministère fédéral de l’Économie et de l’Énergie (BMWE) étant responsables des instruments relevant de leur compétence. La coordination repose sur des processus interministériels déclinés, pour la technologie, en feuilles de route et mécanismes de suivi, complétés par les conseils réguliers d’experts pour orienter la mise en œuvre et les ajustements stratégiques (voir les éléments complémentaires pour plus de détails).

En Lettonie, les National Industrial Policy Guidelines 2021-2027 clarifient les rôles institutionnels et établissent une approche structurée de la coopération entre le ministère de l’Économie et les organismes de mise en œuvre. Un suivi annuel des progrès permet aux autorités d’évaluer les évolutions, d’identifier les lacunes et de procéder à des ajustements ciblés – une approche souvent qualifiée au niveau national de « confrontation avec la réalité (reality check) » (voir les éléments complémentaires pour plus de détails).

En Norvège, la responsabilité de la politique de la science, de la technologie et de l’innovation repose sur un « principe sectoriel » selon lequel chaque ministère formule et met en œuvre, dans le domaine qui relève de sa compétence, des mesures en matière de science, de technologie et d’innovation. Cette approche garantit une appropriation claire des instruments de l’action publique tout en rendant la coordination nécessaire lorsque les questions dépassent les compétences ministérielles individuelles.

Phase 4 : Évaluer et adapter

Checklist

 Établir un plan d’évaluation pour la stratégie et les politiques industrielles.

 Mettre en place des processus permettant de tirer les enseignements de l’évaluation et d’adapter la stratégie et les politiques industrielles.

Actions à mener

• Intégrer un plan d’évaluation, par exemple des indicateurs, objectifs et éléments contrefactuels clairement définis, dans une stratégie industrielle formalisée permet aux pouvoirs publics de promouvoir une élaboration des politiques éclairée par les données et de suivre systématiquement les progrès accomplis.

• Les évaluations peuvent mobiliser des indicateurs de différentes natures : mesures quantitatives au niveau national ; analyses économétriques de l’impact causal de certains instruments sur des résultats prédéfinis ; ou retours qualitatifs des bénéficiaires et autres parties prenantes.

• Les entités responsables peuvent être chargées de collecter des données et de contribuer à l’évaluation des performances. Des organes de plus haut niveau, non impliqués dans la gestion quotidienne, peuvent toutefois jouer un rôle pour garantir l’objectivité de l’évaluation et la supervision stratégique.

• Des ressources dédiées, en sus de celles allouées à la mise en œuvre, destinées à garantir une collecte de données robuste, une analyse rigoureuse et des conclusions claires, contribuent à assurer une évaluation efficace des politiques publiques.

• Certains pays constituent des équipes d’évaluation internes afin de consolider l’expertise et de renforcer les capacités institutionnelles. La formation peut être utile, non seulement pour les spécialistes de l’évaluation, mais aussi plus largement pour les agents publics, afin de renforcer leur capacité à interpréter les résultats analytiques et à favoriser une « culture de l’évaluation » institutionnelle.

• D’autres pays recourent à des prestataires externes pour procéder à l’évaluation. Des procédures de passation de marchés bien conçues et concurrentielles peuvent contribuer à obtenir des évaluations de haute qualité et d’un bon rapport coût-efficacité. Une telle approche peut aussi nécessiter de former les agents publics à la rédaction des appels d’offres, à la sélection des prestataires et à l’appréciation de la qualité des évaluations ex post. Qu’il soit réalisé en interne ou en externe, il est essentiel de garantir l’intégrité et l’indépendance du processus d’évaluation.

• La mise en place de processus formels de communication des résultats des évaluations aux décideurs publics et d’apprentissage à partir de ces résultats favorise l’amélioration continue des instruments de l’action publique et les avancées vers les objectifs stratégiques. Par exemple, l’examen des résultats aux plus hauts niveaux de l’administration peut contribuer à maintenir les données probantes au cœur de la décision, tandis que la publication des résultats peut renforcer la transparence, la mobilisation des parties prenantes et une compréhension partagée des enjeux.

• Les résultats des évaluations peuvent conduire à des ajustements de mise en œuvre, à la suppression progressive de certains instruments ou programmes ou, dans certains cas, à des révisions des objectifs stratégiques, des dispositifs de coordination ou de la stratégie globale elle-même. L’introduction de clauses d’extinction peut faciliter l’abandon des instruments inefficaces. Dans le même temps, les pouvoirs publics doivent faire preuve de prudence lorsqu’ils modifient fréquemment les dispositifs, car des changements trop nombreux peuvent être une source d’instabilité et nuire à la crédibilité de l’ensemble.

Exemples tirés de l’expérience des pays

Les pays de l’OCDE recourent à diverses approches pour évaluer les stratégies industrielles. La France, par exemple, associe chacun de ses dix objectifs France 2030 à des budgets, jalons et calendriers dédiés, et rend compte des progrès au moyen de revues publiques périodiques (« bilans »). Ces revues sont complétées par un programme d’évaluation triennal coordonné par le Comité de surveillance des investissements d’avenir, qui commande des évaluations indépendantes intermédiaires et ex post. Une première évaluation à mi-parcours a été achevée en 2023, une seconde étant prévue en 2026 afin d’examiner des domaines tels que la réindustrialisation, les chaînes de valeur critiques et la décarbonation. D’autres pays associent les plus hauts niveaux de l’administration au processus d’évaluation. En Irlande, par exemple, les résultats des évaluations sont transmis au Cabinet Committee on the Economy and Investment dans le cadre de sa supervision de la stratégie nationale (voir les éléments complémentaires pour plus de détails).

Une évaluation robuste repose sur une infrastructure de données solide. Au Canada, l’initiative Soutien de la croissance et de l’innovation en entreprise (SCIE) fournit un système intégré reliant données administratives et données d’enquête pour l’ensemble des entreprises canadiennes, qui permet des évaluations plus complètes des performances et de l’impact des programmes liés à l’innovation et à la croissance. L’ensemble des données couvertes et les capacités d’analyse de cette initiative, lancée en 2018, continuent d’être élargies.

Les résultats d’évaluation peuvent conduire à des ajustements de la mise en œuvre, à l’abandon de certaines mesures ou à la révision des objectifs stratégiques et des dispositifs de gouvernance, comme on le verra plus en détail dans la partie II. Des calendriers d’évaluation clairs — comme le cycle d’examen biennal de l’Irlande — aident à inscrire dans la durée les processus d’apprentissage autour de l’action publique tout en maintenant la stabilité.