Ana Novik
Direction des affaires financières et des entreprises de l’OCDE
Joachim Pohl
Direction des affaires financières et des entreprises de l’OCDE
Nicolás Rosselot
Direction des affaires financières et des entreprises de l’OCDE
Sécurité économique dans un monde en mutation
L’investissement étranger procure des avantages aux pays d’origine comme aux pays d’accueil de même qu’aux sociétés. Il contribue à stimuler la croissance, l’emploi et le développement. Les évolutions récentes sur le plan géopolitique et géoéconomique et les avancées technologiques rapides ont cependant amené à porter une attention accrue aux conséquences, sur la sécurité, de certains investissements étrangers. Pour gérer ces conséquences, de nombreux États, en particulier parmi les économies avancées, ont procédé à des ajustements de leurs politiques de l’investissement.
La sécurité des investissements est une composante des efforts déployés par les États de façon plus large pour renforcer leur sécurité économique, fortement corrélée à des initiatives plus récentes engagées pour faire face aux risques associés aux interactions économiques internationales. De nombreux pays disposent depuis des décennies d’outils concernant l’investissement, et en disposaient donc bien avant que la montée récente des inquiétudes à propos de la sécurité économique n’entraîne des changements de politique dans d’autres domaines comme la résilience des chaînes d’approvisionnement, etc. Les instruments élaborés pour gérer les préoccupations que suscite l’investissement au regard de la sécurité peuvent à ce titre inspirer et éclairer les initiatives en faveur de la sécurité économique conduites dans d’autres domaines.
Parce que c’est un domaine de la sécurité économique dans lequel les évolutions ont commencé tôt et les avancées ont été rapides, la sécurité des investissements peut être une source d’éclairages importants à prendre en considération dans le cadre d'une réflexion sur les politiques publiques à mener dans d’autres domaines exposés à des enjeux de sécurité économique. L’expérience acquise en la matière peut être transposable à d’autres champs tels que la coopération en matière de recherche et les échanges internationaux de chercheurs, l’investissement sortant, ainsi que certains aspects des échanges.
Le présent chapitre a pour objet de décrire comment les outils de sécurité des investissements ont été mis au point et de tenter d’en prévoir l’évolution. Il démontre le rôle important joué par les principes convenus au niveau international, comme les Lignes directrices de l’OCDE de 2009 sur les politiques d’investissement relatives à la sécurité nationale, ainsi que par l’apprentissage mutuel, dans l’élaboration de politiques conciliant la nécessité impérieuse de ne pas renoncer à l’ouverture à l’investissement international et le souci de donner davantage la priorité à la gestion des conséquences de cette ouverture sur le plan de la sécurité. Les enseignements de l’expérience dans ce domaine novateur peuvent également permettre aux pouvoirs publics d’anticiper les besoins qui se profilent, et de réfléchir à d’autres outils pouvant entrer dans la composition de politiques globales en matière de sécurité économique.
L’investissement étranger contribue à la prospérité à tous les stades du développement économique et les États poursuivent l’effort engagé depuis des décennies pour ouvrir leurs économies aux capitaux étrangers. C’est la raison pour laquelle les obstacles aux flux de capitaux internationaux qui subsistent sont progressivement abaissés, et que rares sont les restrictions à l’investissement international qui demeurent actuellement en place1.
Cette dynamique d’ouverture coexiste avec la nécessité, pour les pouvoirs publics, de faire face aux risques qui peuvent être associés à certains investissements étrangers et qui peuvent menacer leurs intérêts en termes de sécurité. Dans l’ensemble, et jusqu’à une date récente, les politiques élaborées pour gérer ces risques étaient certes définies dans les textes mais, dans la plupart des économies, elles ne jouaient qu’un rôle négligeable dans la pratique.
Plusieurs facteurs ont entraîné un changement sans précédent d’état d’esprit et de politique dans ce domaine au cours de la dernière décennie. Les évolutions géopolitiques et géoéconomiques ont fait monter les inquiétudes relatives aux conséquences de l’investissement étranger sur la sécurité. Le rôle croissant d’investisseurs pilotés ou soutenus par des États participant à l’investissement international, l’existence de programmes explicites d’acquisition de savoir-faire dans des secteurs sensibles, l’observation d’attitudes plus affirmées au regard des dimensions économique et militaire dans certaines régions et les crises mondiales sont autant de facteurs ayant contribué à une prise de conscience des risques attestés par la mise en évidence des conséquences des dépendances et des vulnérabilités. Le développement rapide de certaines technologies, leurs applications militaires potentielles et l’expansion énorme de la masse de données personnalisées sensibles ont également nourri des inquiétudes quant aux risques non négligeables dont peuvent s’accompagner occasionnellement des investissements étrangers. Ces risques peuvent notamment être liés à des caractéristiques classiques des activités d’espionnage et de sabotage qu’une présence étrangère dans un pays pourrait faciliter dans certaines circonstances, en particulier dans les zones frontalières ou à proximité de sites sensibles ; à la fuite potentielle de technologies ou d’informations sensibles susceptibles d’être exploitées par des acteurs malveillants ou pour renforcer les capacités militaires de pays étrangers ; et à des dépendances vis-à-vis de certaines économies étrangères, en particulier dans des secteurs stratégiques2.
Compte tenu de ces évolutions, de nombreux États, en particulier parmi les membres de l’OCDE, ont nuancé leur position d’ouverture jusqu’ici quasi-inconditionnelle à l’investissement international. Ils ont mis en place de nouvelles mesures pour gérer les risques pour la sécurité et ont considérablement renforcé les mesures existantes. Même les pays qui se sentaient peu exposés à ce type de risques il y a seulement quelques années ont pris le temps d’examiner de plus près les conséquences, pour leur sécurité, de certains projets d’investissement étranger. Le mouvement se poursuit dans de nombreuses économies avancées, mais les différences observées entre les pays de l’OCDE et au-delà sont considérables, certains États se montrant plus réticents à adopter des mesures face aux risques pour leur sécurité associés à l’investissement.
Dans la plupart des pays de l’OCDE, les risques liés à l’investissement continuent d’occuper une place centrale dans les stratégies de sécurité économique. Ces stratégies témoignent de l’inquiétude que suscitent la présence d’investisseurs étrangers dans des zones sensibles, notamment des zones frontalières3, ou la détention, par des investisseurs étrangers, de participations importantes dans des entreprises exerçant des activités sensibles, notamment des entreprises exploitant des infrastructures critiques, lesquelles pourraient faciliter des tentatives d’espionnage ou de sabotage ou conférer à ces investisseurs un pouvoir d’influence sur les gouvernements des pays de destination de leurs investissements4. Les stratégies de sécurité économique visent également l’accès à des données sensibles dans les pays d’accueil ainsi que les fuites de technologies fortuites5 et la création éventuelle de dépendances économiques et financières6.
Le Graphique 5.1 montre la dynamique des changements de politique dans 72 économies avancées, émergentes et en développement7. Il présente les chiffres correspondant au nombre total de politiques et de réformes nouvelles adoptées chaque année, à partir de 1990, dans le domaine de la gestion des risques liés à l’investissement et il met en évidence une accélération significative après 2014 ainsi qu’un dynamisme de l’activité d’élaboration de politiques publiques qui ne se dément pas. Les réformes annoncées dans les économies composant l’échantillon donnent à penser que la dynamique de réforme restera soutenue, au moins dans un avenir proche8.
Note : l’échantillon comprend 72 économies avancées, émergentes et en développement appartenant au sous-ensemble de 83 économies. Il est possible de comptabiliser plus d’une mesure pour un pays donné au titre d’une même année. Un nouveau mécanisme, ou une nouvelle réforme, est associé au COVID-19 si le gouvernement a explicitement justifié sa mise en place, au moins en partie, par la pandémie ou ses répercussions.
Source : OCDE.
Les crises récentes ont plus ou moins façonné l’évolution de la politique en matière d’investissement étranger. La crise financière mondiale de 2008/09 n’avait eu que peu d’impact immédiat sur les évolutions dans ce domaine, les responsables des politiques de l’investissement s’étant concentrés sur la gestion des retombées immédiates de cette crise plutôt que sur ses conséquences sur la sécurité. À son tour, la pandémie de COVID-19 a déclenché un nombre considérable de changements de politique qui étaient explicitement liés à la crise (OCDE, 2020[1])9. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine s’est également accompagnée de nouvelles réorientations de l’action des pouvoirs publics en 2022, mais elle a dans l’ensemble eu des effets moindres sur la dynamique à l'œuvre (OCDE, 2022[2]). Cela s’explique probablement par le fait que la guerre a provoqué des perturbations économiques de moindre ampleur dans un nombre limité de pays, qu’un renforcement des politiques venait tout juste d’être opéré et n’avait pas été remis en cause depuis la crise précédente, et enfin que les secteurs en lien avec des conflits militaires étaient déjà couverts, dans la plupart des pays, par les politiques en matière d’investissement en rapport avec les intérêts de la sécurité nationale10.
Les changements de politique ne se sont pas produits au même moment dans tous les pays. Si la plupart des économies avancées et des grandes économies émergentes ont adopté de nouvelles politiques ou entrepris des réformes dès 2014, les économies émergentes et en développement ne leur ont emboîté le pas qu’à partir de 2020 (comme l’Afrique du Sud, le Moldova, les Philippines et le Viet Nam). Des réformes sont actuellement à l’étude notamment en Bosnie-Herzégovine et en Macédoine du Nord.
La question de savoir comment gérer au mieux les risques liés aux investissements a donné lieu à des réponses différentes selon les pays et les périodes. Au cours des premières décennies, les instruments de gestion des risques pour la sécurité matérialisaient des approches très diverses et présentaient des caractéristiques idiosyncratiques. Ils pouvaient prendre la forme de l’introduction d’actions spécifiques, de mesures de plafonnement de l’actionnariat étranger, de l’instauration d’une obligation d’obtenir une autorisation administrative pour pouvoir acquérir des groupes d’actifs déterminés ou de conduire une évaluation de la sécurité au moment de la création ou de l’immatriculation d’une entreprise, ou encore de mécanismes de filtrage des investissements (OCDE, 2020[3]). En plus de ces instruments ayant pour fonction de gérer les risques en contrôlant l’acquisition de la propriété d’actifs sensibles, certains pays imposent l’obtention d’autorisations pour l’exercice d’activités sensibles (telles que la fourniture de certains services ou la distribution de certains produits), des restrictions à la participation aux marchés publics ou l’inéligibilité à des aides ou subventions pour des raisons de sécurité.
La fréquence relative avec laquelle ces différents instruments sont utilisés évolue à mesure que de nouveaux mécanismes entrent en vigueur et que les plus anciens sont progressivement supprimés ou remplacés. Le Graphique 5.2 illustre l’évolution de la répartition relative de quatre des approches, en matière de gestion des risques pour la sécurité associés à l’investissement étranger, les plus fréquemment suivies par les pays membres de l’OCDE au cours des trois dernières décennies. Il montre, dans les premiers temps, une tendance prédominante à recourir aux autorisations administratives obligatoires et, dans une moindre mesure, au plafonnement des participations étrangères. Le recours aux actions spécifiques n’a joué et ne continue de jouer qu’un rôle marginal. Environ les trois quarts des dispositifs en vigueur pendant la majeure partie des années 90 étaient des autorisations administratives obligatoires et des mesures de plafonnement des participations étrangères. Les initiatives récentes en matière d’élaboration des politiques ont entraîné un fléchissement relatif de la part représentée par ce type de mesures, et le filtrage des investissements est désormais le moyen le plus fréquemment employé dans les pays de l’OCDE pour répondre aux préoccupations relatives à la sécurité nationale associées à certains investissements internationaux.
Note : données relatives aux membres de l’OCDE, montrant la fréquence relative avec laquelle ils recourent aux différentes approches, établie en comptabilisant chaque mécanisme séparément ; « 100 % » correspond au nombre total de mécanismes distincts relevant de l’une des quatre catégories d’approches suivies pendant une année donnée. Une économie peut faire usage de plusieurs dispositifs en même temps.
Source : OCDE.
Les échanges internationaux au sein de l’OCDE ainsi que les orientations énoncées dans les Lignes directrices de l’OCDE de 2009 sur les politiques d’investissement des pays d’accueil relatives à la sécurité (Lignes directrices de 2009) ont conduit à une plus grande similitude aux niveaux de la conception et de la mise en œuvre des instruments dans leur ensemble. Le filtrage des investissements, supposé passer par un examen, au cas par cas, d’une catégorie de transactions potentiellement problématiques, est devenu l’instrument le plus fréquemment utilisé pour traiter les risques associés aux investissements entrants.
Dans les pays de l’OCDE, la quasi-totalité des nouvelles politiques de l’investissement en rapport avec la sécurité nationale reposent sur des stratégies de filtrage des investissements. Plus de quatre membres de l’OCDE sur cinq appliquent désormais des mécanismes de filtrage des investissements, contre 55 % fin 2020 et un peu plus de 42 % il y a dix ans. La préférence accordée à ce type de mesures fait probablement suite aux recommandations énoncées dans les Lignes directrices de 2009 et à l’adoption des principes de non-discrimination, de transparence, de prévisibilité, de proportionnalité et de responsabilité, qui ont également inspiré les règles de l’UE figurant dans le Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union (Règlement (UE) 2019/452).
Les préférences données à tel ou tel instrument ou approche pour gérer les conséquences des investissements étrangers sur la sécurité ne cessent d’évoluer. De nouvelles approches voient le jour, au gré de l’évolution des stratégies et des comportements des investisseurs, de la perception des risques et des réalités économiques. De nombreuses économies avancées axent désormais leurs mécanismes de contrôle sur les fusions et acquisitions alors que certaines économies émergentes se préoccupent davantage des risques pour la sécurité associés aux activités d’entreprises nouvellement créées ou immatriculées.
Les changements observés dans l’environnement géopolitique et géoéconomique et dans la façon d’appréhender les facteurs de risques et les besoins ont également suscité une modification du champ d’application des mécanismes d’examen des investissements. Alors qu’au cours des décennies précédentes, la plupart des mécanismes employés étaient spécifiques à un secteur ou à un petit nombre de secteurs, les dispositifs intersectoriels ou multisectoriels sont depuis quelque temps devenus plus courants. Les mécanismes intersectoriels prennent en compte les conséquences de l’investissement sur la sécurité tous secteurs confondus tandis que les mécanismes multisectoriels s’appliquent à un grand nombre de secteurs économiques considérés comme sensibles. Les mécanismes réservés à un seul secteur restent souvent en vigueur parallèlement à ceux s’appliquant à plusieurs secteurs ou à l’ensemble des secteurs. La tendance à opter pour une application trans-sectorielle ou multisectorielle des politiques, observée depuis le début des années 90, s’est récemment encore accélérée, bien au-delà des pays membres de l’OCDE (Graphique 5.3).
Note : les données montrent que des mécanismes d’examen des investissements sont en vigueur dans un sous-ensemble de 61 économies sur les 72 considérées.
Source : OCDE.
L’évolution de la couverture sectorielle des mécanismes d’examen des investissements a entraîné des changements notables dans la composition des secteurs qui peuvent faire l’objet d’une surveillance. Jusque dans les années 90, les mesures visaient presque exclusivement le secteur de la défense et l’immobilier dans les zones sensibles, au moyen de mécanismes portant sur un seul secteur à la fois. La couverture sectorielle s’est nettement diversifiée depuis. Les infrastructures critiques – lorsqu’elles ne sont pas couvertes par des mécanismes de filtrage instaurés à l’échelle de l’économie tout entière – ont été explicitement incluses, depuis le début des années 90, dans le champ d’application d’autres mécanismes, et les technologies critiques et émergentes sont apparues comme un secteur distinct vers la fin des années 90. Depuis quelque temps, les transactions dans les secteurs de l’énergie et des matières premières sont de plus en plus soumises à un filtrage des investissements (Graphique 5.4).
Si l’ajout de certains secteurs a pour but de faire face à des risques résultant de processus s’inscrivant dans la durée, comme la privatisation des infrastructures critiques, d’autres changements obéissent à la nécessité de répondre à des risques identifiés depuis peu. Dans de nombreuses économies, les infrastructures de santé et les biotechnologies par exemple ont rapidement été intégrées dans le périmètre des mécanismes de gestion des conséquences des investissements étrangers sur la sécurité en 2020, au moment où de graves pénuries de vaccins et de matériel médical se sont produites pendant la pandémie de COVID-19 (OCDE, 2020[1]).
Secteur couvert (part des économies appliquant un mécanisme, quel qu’il soit, au cours d’une année donnée)
Note : les graphiques montrent l’occurrence agrégée de la couverture de chaque secteur désigné dans les politiques d’investissement en lien avec des intérêts de sécurité nationale, pour une année donnée, dans les pays membres de l’OCDE. La législation peut donner des définitions différentes de ces secteurs et les données agrégées ont été calculées de façon à améliorer la lisibilité. La zone grisée correspond à la proportion de mécanismes intersectoriels qui couvrent les secteurs indiqués sans que ceux-ci soient expressément mentionnés.
Source : OCDE.
Les crises mondiales récentes ont attiré l’attention des pouvoirs publics sur les entreprises exerçant leur activité dans certains secteurs critiques et dans des secteurs intégrés à l’échelle mondiale. Cette prise de conscience les a amenés à exercer une surveillance accrue sur les acquisitions d’entreprises dans le secteur des technologies critiques et émergentes (TEC) et d’entreprises fournissant certains intrants critiques, notamment des matières premières critiques, de l’énergie et des denrées alimentaires, et, lorsque ce n’était pas le cas auparavant, à les faire entrer dans le champ d’application des mécanismes de filtrage des investissements.
Investissements étrangers dans des technologies critiques et émergentes
Le caractère sensible des activités des entreprises liées aux TEC est reconnu depuis des décennies et la réflexion sur l’opportunité d’exercer un contrôle sur les acquisitions d’entreprises de cette nature remonte aux années 80. Dans certains pays, le secteur était couvert par des mécanismes applicables à l’échelle de l’économie tout entière, et dès le début des années 2000, il relevait explicitement du champ d’application des mécanismes de gestion des conséquences des investissements étrangers sur la sécurité ; cette tendance s’est nettement accélérée depuis 2015. L’intelligence artificielle (IA), qui est une technologie structurante à usages multiples, a récemment été ajoutée à la liste des secteurs explicitement couverts par des mécanismes de filtrage (OCDE, 2021[4]). Plusieurs sous-secteurs du secteur des TEC, comme les semi-conducteurs, les technologies quantiques et la robotique, sont désormais couverts par environ 40 % des mécanismes en place dans les pays de l’OCDE ayant instauré des mesures de ce type, et dans de nombreux pays, ils sont traités au moyen de dispositifs spécifiques. Le Graphique 5.5 présente une ventilation par sous-secteur et illustre l’évolution dans le temps depuis 2000.
Secteur couvert (part des économies appliquant un mécanisme, quel qu’il soit, au cours d’une année donnée)
Note : les données relatives aux pays membres de l’OCDE montrent l’occurrence agrégée de la couverture de chaque secteur désigné dans les politiques d’investissement en lien avec des intérêts de sécurité nationale, dans le sous-ensemble des juridictions qui ont mis en place une politique d’investissement pendant l’année considérée. La législation peut donner une définition différente de ces secteurs et les données agrégées ont été calculées de façon à améliorer la lisibilité. La zone grisée correspond à la proportion de mécanismes intersectoriels qui couvrent les secteurs indiqués sans que ceux-ci soient expressément mentionnés.
Source : OCDE.
L’offre de TEC et l’accès à ces technologies sont également au cœur d’initiatives engagées aux niveaux national et international. Il s’agit notamment, sur le plan national, de tentatives pour prévoir et identifier les technologies futures pour lesquelles un contrôle des investissements étrangers ou des mesures connexes se justifient11 ou soumettre des technologies de pointe à une surveillance plus stricte12 ou à des règles et des mécanismes spécifiques13. Ces initiatives s’ajoutent aux efforts entrepris pour réglementer l’accès à ces technologies, lorsqu’elles peuvent avoir des répercussions sur la sécurité nationale, en instaurant une coopération internationale ou en la renforçant14.
Les inquiétudes croissantes concernant l’accès d’entreprises étrangères aux TEC transparaissent également dans les statistiques sur le nombre de dossiers traités15, et en particulier sur le nombre d’examens approfondis rapporté au nombre total de projets d’investissement, ainsi que dans les mesures d’atténuation des risques16.
Résilience des chaînes d’approvisionnement
Les chocs subis au niveau des chaînes d’approvisionnement ont commencé à attirer l’attention des pouvoirs publics en 2020, lorsque la pandémie de COVID-19 a entraîné des pénuries de produits et services essentiels dont la disponibilité était jusqu’alors considérée comme acquise. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a encore amplifié les motifs d’inquiétude. Les rapports entre l’investissement étranger et la résilience des chaînes d’approvisionnement sont ambivalents : l’investissement étranger peut en effet réduire les dépendances en contribuant à l’élargissement des sources d’approvisionnement, mais il peut aussi entraîner une concentration des approvisionnements auprès d’un plus petit nombre de fournisseurs ou la prise de contrôle de l’offre par des entreprises potentiellement peu fiables. Plusieurs pays ont de ce fait commencé à ajuster leurs politiques de l’investissement afin de mettre les mécanismes de filtrage des investissements et autres instruments similaires au service d’une plus grande résilience de leurs chaînes d’approvisionnement.
Le sujet, en tant que tel, n’est pas nouveau, comme l’atteste l’attention portée depuis longtemps à la production pour la défense. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle des restrictions à la participation d’acteurs étrangers dans la production pour la défense avaient déjà été instaurées par plusieurs pays. Ce qui est nouveau, c’est l’élargissement de la liste des secteurs dont l’inclusion dans le champ d’application des mécanismes de filtrage des investissements est motivée par des préoccupations relatives à la résilience des chaînes d’approvisionnement englobant désormais, entre autres, l’approvisionnement en matières premières critiques, en énergie, en denrées alimentaires et en biens et services liés à la santé. Le Graphique 5.6 décrit la fréquence relative avec laquelle certains domaines sont couverts par les mécanismes de gestion des conséquences de l’investissement étranger sur la sécurité, sur la période comprise entre 1990 et 2024.
Un autre changement découlant des préoccupations relatives à la résilience des chaînes d’approvisionnement est la reconnaissance explicite des menaces qui pèsent sur celle-ci comme un facteur de risque dans le cadre des processus d’examen des investissements. Les autorités chargées du filtrage des investissements sont désormais censées prendre en compte des facteurs tels que la concentration de la propriété ou du contrôle entre les mains d’investisseurs étrangers dans les chaînes d’approvisionnement critiques, la présence d’autres fournisseurs aux niveaux national et international, et les conséquences, pour la sécurité des approvisionnements, des relations avec d’autres secteurs critiques ou entités publiques concernées par la transaction.
Les textes législatifs adoptés récemment en la matière en Estonie, au Luxembourg, à Malte ou en Slovaquie disposent par exemple explicitement que la fourniture d’intrants critiques est un facteur que les autorités doivent prendre en compte dans l’évaluation des risques d’une transaction donnée pour la sécurité. Les États-Unis et le Japon, mais ils ne sont pas les seuls, ont publié de nouvelles déclarations de principe ou lignes directrices invitant à intégrer ces considérations et à tracer des orientations supplémentaires sur les facteurs à prendre en compte dans les examens des investissements. Le nombre de transactions ayant fait l’objet d’un examen dans le cadre duquel il a été question d’intrants critiques a sensiblement augmenté ces dernières années, selon les chiffres officiels17.
Secteur couvert (part des économies appliquant un mécanisme, quel qu’il soit, au cours d’une année donnée)
Note : les données relatives aux pays membres de l’OCDE montrent l’occurrence agrégée de la couverture de chaque secteur désigné dans les politiques d’investissement en lien avec des intérêts de sécurité nationale, dans le sous-ensemble des juridictions qui ont mis en place une politique d’investissement pendant l’année considérée. La législation peut donner des définitions différentes de ces secteurs et les données agrégées ont été calculées de façon à améliorer la lisibilité. La zone grisée correspond à la proportion de mécanismes intersectoriels qui couvrent les secteurs indiqués sans que ceux-ci soient expressément mentionnés.
Source : OCDE.
Le nombre de transactions soumises à un mécanisme de filtrage a considérablement augmenté depuis 2017, en particulier en Europe, mais aussi au Japon et au Canada (Graphique 5.7). Cela s’explique en partie par l’adoption de nouveaux mécanismes et par l’élargissement de leur champ d’application. Dans plusieurs juridictions, le nombre de transactions a toutefois récemment atteint un plateau, peut-être en raison de la baisse des flux mondiaux d’IDE en 2022 et 2023 (OCDE, 2024[5]).
Note : les séries chronologiques correspondent aux données officielles communiquées par les pays jusqu’en février 2025. Les indicateurs diffèrent et dépendent de la disponibilité des données ; ils ne sont pas comparables d’un pays à l’autre. Ils sont également fonction de la manière dont les mécanismes d’examen des investissements sont conçus. Les données correspondent aux années civiles pour tous les pays, y compris ceux pour lesquels elles sont communiquées pour des exercices budgétaires allant de juillet à juin. Pour une meilleure lisibilité, les données relatives au Japon sont représentées sur l’axe de droite. Les données de l’Allemagne se rapportent aux examens réalisés au titre de l’un ou l’autre de ses deux mécanismes prévus par la loi (AWG) et l’ordonnance (AWG) sur le commerce extérieur, respectivement les §§ 55-59 et 60‑62 ; celles de la France aux demandes déposées ; celles de l’Italie aux notifications communiquées ; celles des États-Unis aux notifications et déclarations communiquées ; et celles du Japon au nombre total de notifications préalables.
Source : OCDE, d’après les données communiquées par les pays.
Le nombre de transactions soumises à examen rapporté au nombre total d’opérations d’investissement entrant a également augmenté dans certains pays pour lesquels ces données sont disponibles. En Finlande par exemple, le nombre de projets d’investissement soumis à examen rapporté au nombre total de projets d’investissement entrant a été multipliée par six entre 2017 et 2023, passant de 3.7 % en 2017 à 22 % en 202318. La France a fait état d’un doublement de ce chiffre entre 2017 et 2020 (de 11 % à 23 %), avant une stabilisation à 20 % en 202119.
Les pouvoirs publics ont mentionné plusieurs raisons pouvant expliquer cette tendance générale à la hausse, à savoir : l’élargissement du champ d’application des mécanismes20, une meilleure connaissance, de la part des investisseurs, des obligations leur incombant, en matière de notification, et par voie de conséquence, un meilleur respect de ces obligations21, ainsi que l’exposition de certains actifs à des risques de prise de contrôle, par des investisseurs étrangers dans le contexte de la pandémie de COVID‑1922. Dans les États membres de l’UE, l’échange d’informations au titre des mécanismes de coopération prévus par le Règlement (UE) 2019/452 a également été cité comme un facteur d’augmentation du nombre de dossiers23.
Le nombre de juridictions pour lesquelles on dispose d’informations plus détaillées sur les transactions notifiées aux autorités et soumises à examen est en hausse (OCDE, 2021[6]). Les données pour 2022 montrent que les investissements en provenance des pays de l’OCDE représentent la majeure partie des transactions ayant fait l’objet d'un examen (Graphique 5.8) ce qui s’explique probablement par le fait que les transactions effectuées par des investisseurs de pays de l’OCDE représentent une proportion élevée de l’ensemble des transactions. La plupart de ces transactions semblent avoir été valisées par les autorités sans autre intervention ; l’interdiction ou l’autorisation sous certaines conditions restent rares dans la plupart des pays de l’OCDE24.
Part des groupes de pays dans le total des transactions soumises à examen en 2022
Note : les indicateurs varient et dépendent de la présentation et de la nature des données agrégées par les pays qui les notifient : Autriche : origine de l’investisseur désigné dans le dossier examiné ; Canada : origine de la déclaration d’investissement ; Finlande : origine des notifications ; Japon : notifications préalables ; Royaume-Uni : transactions éligibles ; États-Unis : avis et déclarations. Les données relatives à l’origine des investisseurs pour l’Allemagne, le Canada, l’Espagne et le Japon ne tiennent pas compte des investisseurs des pays de l’UE et de l’EEE non spécifiés en raison de l’indisponibilité de données ventilées. Les chiffres pour le Royaume-Uni ne tiennent pas compte des investisseurs nationaux qui sont soumis au National Security Investment Act adopté en 2021. Les données relatives à l’Autriche et au Japon font explicitement référence à la propriété effective. Les données ne sont pas normalisées pour le nombre de transactions provenant des groupes de pays, et c’est probablement ce qui contribue à expliquer la distribution.
Source : OCDE, d’après les données officielles communiquées par les pays.
Le dialogue sur les politiques à suivre à l’OCDE et les règles élaborées par les acteurs concernés ont joué un rôle important dans l’élaboration des politiques de l’investissement liées à la sécurité nationale et dans l’adoption de modèles efficaces pour répondre aux préoccupations sécuritaires tout en préservant l’ouverture des marchés à l’investissement international. Ces mécanismes revêtent une importance particulière dans un domaine où la plupart des pays n’avaient guère d’expérience préalable et où le rythme des évolutions a été très soutenu.
Les Lignes directrices de l’OCDE de 2009 sur les politiques d’investissement des pays d’accueil relatives à la sécurité (OECD/LEGAL/0372, Lignes directrices de 2009) ont pour objet d’encourager les pays qui se dotent de politiques de l’investissement destinées à sauvegarder les intérêts de la sécurité à appliquer les principes de non-discrimination, de transparence, de prévisibilité, de proportionnalité et de responsabilité. Ces principes sont reconnus pour leur utilité en tant que référence au stade de la conception des politiques. Les échanges d’enseignements tirés de l’expérience entre responsables de l’action publique, facilités par l’OCDE, peuvent également aider les pouvoirs publics à adopter des solutions fondées sur les meilleures pratiques, en s’inspirant d’un large éventail d’exemples et de réformes dans ce domaine. Des études comparatives analytiques portant sur différents aspects de la conception des politiques et des points réguliers sur l’évolution des mesures prises viennent compléter les orientations et le dialogue sur les politiques à suivre entre les pays.
Ces dix dernières années, des changements géopolitiques et géoéconomiques ont conduit les pouvoirs publics de nombreux pays à reconsidérer les conséquences des investissements étrangers et des participations étrangères dans des entreprises de secteurs sensibles de leur économie. Ce processus a donné lieu à une activité d’élaboration de politiques dans ce domaine d’une intensité sans précédent. Des mécanismes d’examen, au cas par cas, des projets d’investissement ont été mis en place, le champ d’application de ces mécanismes a été élargi et les règles applicables ont été progressivement durcies. Le nombre de transactions qui font l’objet d’un examen, et peuvent donnent lieu à une action de la puissance publique, s’est envolé en l’espace de quelques années seulement.
L’évaluation de l’impact de ces mécanismes sur l’investissement international en général, ou sur des secteurs ou des économies en particulier, est difficile à mesurer et le restera en raison du manque d’informations fines, de l’absence d’indicateurs valables et du nombre limité de données. Compte tenu de l’attachement des parties concernées à la discrétion sur les dossiers et du caractère sensible des considérations qui sous-tendent les décisions des pouvoirs publics, l’on sait peu de choses, ou l’on ne peut déduire de ce qu’on sait que peu de choses, sur les pratiques suivies par les différentes juridictions au stade de l’application de ces mécanismes.
Malgré la montée des inquiétudes autour de la sécurité dans un environnement géopolitique compliqué et après une succession de crises, les pays continuent de voir un intérêt à chercher à attirer des capitaux étrangers et à rester ouverts à l’investissement étranger. La coopération internationale au stade de la conception des politiques publiques, à laquelle l’OCDE œuvre, de même que l’élaboration d’orientations et de normes, aident les États à concilier la nécessité de gérer les conséquences, pour la sécurité, de certains investissements étrangers et le souci de ne pas renoncer à leur attachement à l’ouverture à l’investissement.
Références
[5] OCDE (2024), FDI in Figures, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/topics/policy-sub-issues/fdi/FDI-in-Figures-April-2024.pdf/_jcr_content/renditions/original./FDI-in-Figures-April-2024.pdf.
[2] OCDE (2022), International investment implications of Russia’s war against Ukraine, https://www.oecd.org/en/publications/international-investment-implications-of-russia-s-war-against-ukraine_a24af3d7-en.html.
[4] OCDE (2021), OECD Business and Finance Outlook 2021: AI in Business and Finance, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ba682899-en.
[6] OCDE (2021), Transparency, Predictability and Accountability for investment screening mechanisms, https://www.oecd.org/en/publications/transparency-predictability-and-accountability-for-investment-screening-mechanisms_61175d59-en.html.
[3] OCDE (2020), Acquisition-and ownership-related policies to safeguard essential security interests - Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, https://www.oecd.org/fr/publications/2020/05/acquisition-and-ownership-related-policies-to-safeguard-essential-security-interests_ce081ae9.html.
[1] OCDE (2020), Filtrage des investissements pendant la crise de la COVID-19 – et au-delà, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/fr/publications/reports/2020/07/investment-screening-in-times-of-covid-19-and-beyond_c3324953/8c27deef-fr.pdf.
← 1. Pour avoir des informations par pays, voir l’Indice de restrictivité de la réglementation de l’IDE établi par l’OCDE (IDE RRI) à l’adresse https://www.oecd.org/en/data/indicators/fdi-restrictiveness.html.
← 2. Davantage de détails sur ces évolutions et les préoccupations émergentes sont disponibles dans (OCDE, 2020[3]).
← 3. La Stratégie de sécurité nationale de la Lituanie (telle que modifiée en 2021) mentionne la nécessité «d’élaborer et de mettre en œuvre efficacement un système de contrôle des investissements étrangers et des transactions réalisés par des investisseurs étrangers dans des (zones) stratégiques (…) afin de s’assurer que les investissements dans les zones protégées sont réalisés uniquement par des investisseurs (...) satisfaisant aux critères prévus par le dispositif national de filtrage des investissements».
← 4. La Stratégie européenne en matière de sécurité économique met l’accent sur les préoccupations liées à certains investissements étrangers qui peuvent générer des « Risques de perturbation ou de sabotage d’infrastructures critiques, telles que les gazoducs et oléoducs, les câbles sous-marins, les installations de production d’électricité, les transports,, et les réseaux de communications électroniques, qui compromettent la sécurité et la fiabilité de la fourniture de biens et de services ou la sécurité des données dans l’Union ». De même, la Stratégie des Pays-Bas en matière de sécurité pour 2023 met l’accent sur la nécessité de renforcer la protection des infrastructures critiques contre les risques de prise de contrôle, de fusion et d’investissements étrangers indésirables en faisant entrer les fournisseurs d’infrastructures critiques désignés dans le champ d’application de la Loi relative au filtrage, à des fins de sécurité, des investissements et des opérations de fusion et d’acquisition.
← 5. La Stratégie nationale de sécurité de la Suède pour 2024 fait référence à la nécessité d’améliorer la sensibilisation aux menaces liées au renseignement et aux risques d’investissements et d’acquisitions indésirables et de transferts de technologies illicites comme à un instrument de choix pour renforcer la sécurité économique.
← 6. À titre d’exemple, dans le contexte d’une réforme récente de sa législation relative au filtrage des investissements, les autorités canadiennes ont annoncé que : « Le gouvernement du Canada s’est engagé à promouvoir la sécurité économique et à lutter contre l’ingérence étrangère en modernisant la LIC [la Loi sur Investissement Canada] afin de renforcer le processus d’examen de la sécurité nationale et de mieux atténuer les menaces pour la sécurité économique découlant de l’investissement étranger. »
De même, la Stratégie de sécurité nationale de la Lituanie (telle que modifiée en 2021) prévoit que l’influence des États étrangers sur la création et le maintien d’une dépendance économique et énergétique, et les menaces que cette dépendance fait peser sur la sécurité nationale, restent des questions d’actualité, et que leur gestion requiert une attention particulière en termes d’évaluation du respect des intérêts de la sécurité nationale.
← 7. Ce chapitre s’appuie sur les observations relatives aux politiques mises en place dans 83 économies : Afrique du Sud, Allemagne, Andorre, Arabie saoudite, Argentine, Australie, Autriche, Belgique, Brésil, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Brunei Darussalam, Cambodge, Canada, Chili, Colombie, Corée, Costa Rica, Croatie, Danemark, Équateur, Égypte, El Salvador, Espagne, Estonie, États-Unis, Fidji, Finlande, France, Grèce, Guatemala, Honduras, Hongrie, Inde, Indonésie, Irlande, Islande, Israël, Italie, Japon, Jordanie, Kazakhstan, Kosovo, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malaisie, Malte, Maroc, Maurice, Mexique, Moldova, Myanmar, Norvège, Nouvelle-Zélande, Panama, Paraguay, Pérou, Philippines, Pologne, Portugal, République démocratique populaire lao, République populaire de Chine, Roumanie, Royaume‑Uni, Serbie, Singapour, Slovénie, Suède, Suisse, Taipei chinois, Thaïlande, Timor-Leste, Tunisie, Türkiye, Ukraine, Uruguay, Viet Nam, Union européenne. Pour certains aspects, c’est un sous‑ensemble de juridictions qui est choisi.
← 9. Le 25 mars 2020, la Commission européenne a publié une Communication contenant des orientations à l’intention des États membres sur la manière d’assurer une protection adéquate des actifs qui sont essentiels à la sécurité et à l’ordre public en Europe dans le contexte du choc économique causé par la pandémie de COVID-19. L’Allemagne, l’Espagne, la France, le Japon et la Pologne par exemple n’ont cessé d’apporter des modifications à leurs mécanismes de filtrage des investissements pour répondre à cette situation inédite.
← 10. Sans toujours apporter de modifications explicites aux règles et à la législation en vigueur, certains pays ont annoncé qu’ils tiendraient dûment compte des acquisitions, par des investisseurs étrangers contrôlés par le gouvernement russe ou biélorusse, ou soumis à l’influence de l’un ou de l’autre, dans le cadre de l’application de leurs mécanismes de filtrage des investissements (et peut-être encore plus dans les secteurs qui sont actuellement particulièrement exposés à des risques pour la sécurité, comme ceux de la défense et de l’énergie ou celui des technologies à double usage). Le 8 mars 2022, le Canada a publié un Énoncé de politique sur ce sujet et la Commission européenne a appelé tous les États membres de l’UE à accorder une attention particulière à ces menaces dans une Communication en date du 6 avril 2024.
← 11. Des listes de technologies critiques et émergentes présentant des risques potentiels pour la sécurité ont par exemple été publiées par les États-Unis et l’Union européenne.
← 12. En vertu de la Loi sur l’évaluation de la sécurité des investissements, des fusions et des acquisitions (loi VIFO), les Pays-Bas ont adopté un cadre pour le filtrage des investissements qui impose l’application de règles plus strictes aux opérations aboutissant à la détention ou au contrôle direct ou indirect d’au moins 10 % des droits de vote dans des entreprises exerçant leur activité dans une liste de « secteurs technologiques hautement sensibles », liste annexée au Décret définissant le périmètre des technologies sensibles.
← 13. La Corée applique les règles énoncées dans la Loi sur la prévention des fuites de données et la protection des technologies industrielles, laquelle prévoit un mécanisme, spécifique à chaque technologie, de surveillance des opérations d’acquisition de certaines technologies émergentes et critiques par des investisseurs étrangers. En vertu du Décret présidentiel 14105 (Executive Order 14105), les États-Unis ont mis en place un nouveau programme pour la sécurité nationale visant à réglementer certains investissements américains dans des « pays sources de préoccupation » dans des entités faisant usage de technologies sensibles relevant de trois secteurs : les semi-conducteurs et la microélectronique, les technologies de l’information quantique et l’intelligence artificielle.
← 14. Le Conseil du commerce et des technologies UE-États-Unis (EU-US Trade and Technology Council) par exemple, qui considère le filtrage des investissements directs étrangers comme un domaine de coopération, est une enceinte transatlantique au sein de laquelle l’UE et les États-Unis collaborent et coordonnent leurs différentes approches sur des enjeux technologiques essentiels.
← 15. En Italie par exemple, le nombre de notifications en lien avec les TEC a triplé entre 2014 et 2022, passant de quatre seulement en 2014 à 122 en 2022. Pour l’Italie, les TEC sont les technologies classées dans les rapports annuels au Parlement italien dans les catégories suivantes, à savoir : technologies de défense ; communications ; aviation et aéronautique ; ingénierie des télécommunications ; composants destinés à l’industrie de défense ; technologies 5G ; produits pharmaceutiques et biotechnologies ; technologies laser ; technologies d’ingénierie ; cybersécurité ; fabrication de drones ; robotique ; et informatique en nuage.
← 16. Au Canada, le nombre de dossiers ayant abouti à des arrêtés au titre de l’article 25.3 est passé de sept en 2016 à 33 en 2022. Pour le Canada, les TEC comprennent les technologies classées dans les rapports annuels dans les catégories suivantes : fabrication de matériel de communication ; services d’architecture, d’ingénierie et services connexes ; services de recherche et développement scientifiques ; services d’enquête et de sécurité ; et conception de systèmes informatiques et services connexes. L’Italie a exercé son pouvoir de blocage d’investissements étrangers (« golden power ») à 22 reprises en 2022, contre quatre seulement en 2016.
← 17. L’évolution observée en Espagne est conforme à cette tendance : d’une seule notification concernant une entreprise impliquée dans la fourniture d’intrants critiques enregistrée en 2020, on est passé à plus de 50 en 2023. Pour l’Espagne, les intrants critiques comprennent les intrants classés dans la catégorie des « intrants essentiels » (« insumos fundamentales »). Le nombre de déclarations et d’avis comptabilisés aux États-Unis dans les secteurs des intrants critiques a plus que doublé, passant de 20 en 2019 à 49 en 2022. Pour les États-Unis, les « intrants critiques » comprennent les intrants qui sont classés dans les rapports annuels du Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) dans les catégories suivantes : extraction de pétrole et de gaz ; extraction de minerais non métalliques ; production, transport et distribution d’électricité ; activités extractives (à l’exception du pétrole et du gaz) ; fabrication de produits du pétrole et du charbon ; et fabrication d’autres produits minéraux non métalliques. Au Canada, le nombre d’investissements concernant des intrants critiques pour lesquels un arrêté prolongeant l’examen de l’investissement a été pris en vertu de section 25.3 de la Loi sur Investissement Canada est passé de cinq en 2016 à 28 en 2022. Pour le Canada, les intrants critiques sont ceux classés comme des produits de l’extraction de minerais métalliques et non métalliques.
← 18. Parlement finlandais, Projet de modification de la loi sur le contrôle des acquisitions par des investisseurs étrangers soumis par le gouvernement au Parlement (2020), p. 5. Les données pour 2023 sont calculées à partir de chiffres publiés dans le rapport annuel 2023 du ministère finlandais des Affaires économiques et de l’Emploi concernant le filtrage des acquisitions d’entreprises finlandaises par des investisseurs étrangers intitulé« Screening of foreign corporate acquisitions in Finland – Annual report 2023 », 14 juin 2024.
← 19. Ministère de l’Économie et des Finances, « Les chiffres clés des IEF en 2020 », 24 mars 2021. Le nombre d’opérations soumises à la procédure de contrôle rapporté au nombre total de projets d’investissement, non communiqué par le ministère parmi les chiffres clés, figure dans France Stratégie (2021), « Comité de suivi et d’évaluation de la loi PACTE -Deuxième Rapport », p. 103. Il est difficile de savoir comment le nombre total d’opérations d’IDE par an est évalué, autrement dit de savoir quels critères doivent être remplis pour qu’une transaction donnée soit prise en compte dans le chiffre de référence des transactions annuelles.
← 20. Pour la France : Fiche d’impact générale relative au Décret relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable (ECOT18167RD) (octobre 2018).Allemagne : Projet de première modification de la loi sur le commerce extérieur et les paiements (AWG) (2020), p. 3. Le gouvernement italien a indiqué que l’inclusion de certains actifs dans le domaine des communications dans le champ d’application du mécanisme de contrôle a contribué à accroître le nombre de dossiers (Relazione concernente l'attività svolta sulla base dei poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni (année 2019), p. 18).
← 21. Italie (Relazione concernente l'attività svolta sulla base dei poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni (Anno 2019), p.19).
← 22. Italie, Présidence du Conseil des ministres, « Relazione sulla politica dell’informazione per la sicurezza 2020 » (février 2021), p. 47.
← 23. Bundesministerium Digitalisierung und Wirtschaftsstandort, « Schramböck : Erste positive Bilanz nach einem Jahr Investitionskontrollgesetz und neun Monaten EU-Kooperationsmechanismus », communiqué de presse, 9 août 2021.
← 24. En 2022, il apparaît que l’écrasante majorité (98 % en Allemagne, 92 % en Italie, 86 % en Espagne et 98 % au Royaume-Uni) des transactions soumises à examen ont donné lieu à une autorisation non assortie d’obligations ou de conditions dans la plupart des juridictions qui communiquent des données sur la mise en œuvre de leurs dispositifs de filtrage des investissements. Dans certaines juridictions, la part des transactions autorisées sous certaines conditions est nettement plus élevée (la France par exemple fait état d’un pourcentage de 44 % pour 2023, Direction Générale du Trésor, «Contrôle des investissements étrangers en France – Rapport annuel 2024»). Parce que les mesures de filtrage diffèrent dans leur conception, les résultats qu’elles produisent ont toutes les chances d’être également différents, donc de ne pas être directement comparables.