Jan Stráský
Christian Gréus
Études économiques de l’OCDE : Union européenne et zone euro 2025
Description
La croissance économique est au ralenti, dans un climat de forte incertitude et de montée des tensions commerciales et géopolitiques. La confiance des consommateurs et des investisseurs est faible et la formation brute de capital fixe reste limitée. Les tensions sur le marché du travail diminuent peu à peu, tandis que la croissance sera soutenue par l’assouplissement des conditions financières. Les autorités monétaires devraient rester vigilantes jusqu’à ce que l’inflation revienne durablement à l’objectif fixé, tandis que les responsables de la politique macroprudentielle doivent être prêts à contrer les risques pesant sur la stabilité financière qui échappent à la surveillance microprudentielle. La politique budgétaire devrait ménager une marge de manœuvre face aux nouvelles priorités en matière de dépenses, telles que l’augmentation du budget de défense des pays de l’UE, tout en restant prudente afin d’assurer la viabilité à long terme et de soutenir la désinflation. Il est nécessaire d’accélérer les dépenses au titre du programme Next Generation EU et de régler les problèmes de mise en œuvre dans le nouveau cadre de gouvernance.
1.1.1. La demande intérieure atone pèse sur la croissance
La reprise économique dans la zone euro se poursuit, portée par les mesures énergiques prises tant par les institutions européennes que par les gouvernements nationaux pour faire face aux chocs externes. La zone euro a bien résisté, grâce à la vigueur du marché du travail et à la stabilité du secteur financier. Si la reprise consécutive à la pandémie de COVID‑19 a été plus vigoureuse que les reprises précédentes, comme celle qui a suivi la grande crise financière, les nouveaux chocs et les défis qu’il faudra relever à long terme placent la zone euro devant la nécessité d’accélérer les réformes structurelles. La croissance du PIB a ralenti en 2022 et stagné en 2023, l’économie ayant été pénalisée par la flambée des prix de l’énergie engendrée par la guerre d’agression que mène la Russie contre l’Ukraine, et par la hausse des taux d’intérêt (Graphique 1.1, partie A). La zone euro a renoué avec la croissance en 2024, avec un taux annuel s’établissant à 0.9 % (1 % dans l’UE). En outre, la croissance du PIB, en glissement trimestriel, s’est poursuivie en 2025, atteignant 0.3 % au premier trimestre, contre 0.2 % au trimestre précédent. Cependant, la consommation et l’investissement n’ont que modérément contribué à la demande globale, ce qui témoigne du niveau élevé d’incertitude et de la dégradation du niveau de confiance (Graphique 1.1, partie B). D’après les indicateurs à court terme, la croissance du PIB se poursuivra à court terme, portée par le développement de l’activité liée aux services qui stimulera le secteur manufacturier et les entreprises. L’indicateur de confiance des consommateurs s’est fortement détérioré en avril 2025, du fait des préoccupations des ménages concernant la situation économique générale. Malgré un léger rebond au mois de mai, il reste bien en deçà de sa moyenne sur longue période.
Source : Eurostat, comptes nationaux (base de données) ; OCDE, base de données des enquêtes de conjoncture menées auprès des entreprises ; et OCDE, base de données des enquêtes d’opinion des consommateurs.
La consommation réelle par habitant a augmenté de 0.4 % au quatrième trimestre de 2024, après avoir enregistré une hausse de 0.7 % au troisième trimestre. Ce rebond, qui s’explique notamment par un accroissement des revenus réels associé à un recul de l’inflation globale, a partiellement compensé les effets de la récente poussée d’inflation, notamment la consommation de biens qui est tombée en dessous de son niveau d’avant la pandémie au début de 2023 et qui a largement stagné jusqu’au deuxième trimestre de 2024. En revanche, la consommation de services a continué d’augmenter à un rythme très modéré. Le choc inflationniste a également érodé le patrimoine net réel des ménages, et le durcissement de la politique monétaire qui s’en est ensuivi a encouragé l’épargne. Les données empiriques indiquent que l’augmentation du taux d’épargne des ménages entre le deuxième trimestre de 2022 et le deuxième trimestre de 2024 peut être largement imputée à la hausse des revenus réels et des taux d’intérêt, ainsi qu’à des effets de richesse négatifs. L’accroissement de l’épargne peut aussi s’expliquer par un comportement de précaution, surtout en 2022 après le début de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine (Bobasu, Gareis et Stoevsky, 2024[1]). Il est probable que le taux d’épargne des ménages ne reflue que progressivement, à mesure que les effets de l’assouplissement des politiques monétaires se concrétiseront, avec des répercussions négatives sur la consommation à court terme. En outre, un regain d’incertitude peut ralentir ou inverser ce processus.
L’investissement reste en berne, compte tenu du niveau élevé d’incertitude, de la faiblesse de la demande et des conditions financières toujours restrictives qui pèsent sur les entreprises tant dans la zone euro que dans l’Union européenne (Graphique 1.2). Cette situation peut aussi être liée à des problèmes structurels de longue date, tels que des contraintes réglementaires et la faible dynamique des entreprises, surtout par comparaison avec les États‑Unis (voir le chapitre 4). L’investissement des entreprises a enregistré une croissance vigoureuse au quatrième trimestre de 2024, dans un contexte caractérisé par un net rebond de l’investissement dans les transports et une contraction dans les secteurs des machines et des autres équipements. Toutefois, la faiblesse des données relatives aux biens d’équipement et la contraction de la production industrielle laissent entrevoir une stagnation de l’investissement au premier trimestre de 2025. L’investissement dans le secteur du logement demeure lui aussi atone. Malgré une stabilisation de la construction de bâtiments, le nombre de permis de construire des logements est resté à un faible niveau au quatrième trimestre de 2024, ce qui traduit une réserve limitée de projets (BCE, 2025[2]). Tranchant avec la faiblesse de l’investissement privé, l’investissement public, soutenu par le versement des fonds issus du plan Next Generation EU, s’est établi, en pourcentage du PIB, à 3.3 % en 2023, soit un niveau comparable à celui observé avant la crise de la dette souveraine dans la zone euro. Toutefois, l’investissement privé comme l’investissement public devront passer à un niveau supérieur face aux nouveaux défis, tels que la transition écologique et le renforcement des capacités de défense.
Formation brute de capital fixe réelle, indice : moyenne 2019 = 100
Note : Les données se rapportent aux pays de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (soit 17 pays) et aux 27 pays membres de l’UE.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE – Statistiques et projections (base de données).
Les exportations nettes ont contribué positivement à la croissance en 2024, malgré un ralentissement du commerce mondial en fin d’année. Cette tendance était principalement portée par l’accroissement des exportations de services, tandis que la croissance des importations est restée limitée. Les échanges de biens se sont renforcés au cours des premiers mois de 2025, en partie sous l’effet d’une anticipation des achats liée à l’intensification des frictions commerciales et des tensions géopolitiques. Le solde des paiements courants est redevenu excédentaire à la fin de 2022, à mesure que les prix des importations d’énergie se sont normalisés (Graphique 1.3). Au quatrième trimestre de 2024, l’excédent des paiements courants corrigé des variations saisonnières s’élevait à 2.2 % du PIB. Bien que l’hétérogénéité des soldes des paiements courants dans les pays de l’UE se soit accrue, elle reste inférieure aux niveaux constatés avant la crise des dettes souveraines de la zone euro. La plupart des pays ont enregistré de nouvelles améliorations de leur solde des paiements courants en 2024, et certains, comme l’Allemagne, l’Irlande et les Pays-Bas, ont vu leurs excédents augmenter fortement, tandis que le déficit des paiements courants de la Grèce et de la Slovaquie s’est creusé (Eurostat, 2025[3]).
Solde des paiements courants (% du PIB)
Note : Les données se rapportent à la zone euro à 20 pays à partir de 2013, et à la zone euro à 19 pays de 2005 à 2012.
Source : Eurostat, Statistiques de la balance des paiements (base de données) ; Eurostat, Statistiques du commerce international par CTCI (base de données) ; Eurostat, Comptes nationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
1.1.2. Les tensions sur les marchés du travail s’apaisent progressivement
La vigueur des marchés du travail dans la zone euro a soutenu les revenus des ménages, bien que ce dynamisme ne se soit que partiellement répercuté sur la consommation. Le taux de chômage s’établissait à 6.2 % en mars 2025, proche de son point bas historique, et le taux d’emploi des personnes âgées de 20 à 64 ans vivant dans l’UE a atteint un record de 75.9 % au quatrième trimestre de 2024. La hausse de l’emploi depuis fin 2019 a été plus forte pour les femmes que pour les hommes, tandis que la croissance de l’emploi des jeunes a rebondi par rapport aux bas niveaux enregistrés pendant la pandémie de COVID‑19. Les jeunes diplômés de l’enseignement supérieur en ont davantage profité que ceux ayant un niveau d’études faible à intermédiaire. La croissance de l’emploi a concerné tous les secteurs, mais surtout les technologies de l’information et de la communication et les services financiers, ainsi que le secteur public.
Le marché du travail s’est montré résilient après la pandémie. Le chômage est resté faible et l’emploi a augmenté, malgré l’atonie de la croissance économique et le durcissement marqué de la politique monétaire. La flambée de l’inflation à l’origine de la crise des prix de l’énergie a considérablement réduit les salaires réels, ce qui a diminué le coût de la main-d’œuvre par rapport à la plupart des autres intrants et incité les entreprises à recruter ou maintenir en poste davantage de travailleurs. Cet effet initial s’est progressivement inversé, à mesure que la forte progression des salaires nominaux et la désinflation ont permis aux salaires réels de revenir globalement au niveau d’avant la poussée inflationniste (Graphique 1.4). Ce phénomène de rattrapage est un puissant moteur de la hausse récente des salaires. Les dernières estimations de la BCE de la courbe de Phillips augmentée indiquent un degré élevé de rétrospection, les travailleurs cherchant à récupérer leurs pertes de salaire réel et l’inflation passée devenant un déterminant plus important de la hausse des salaires. L’écart de salaire réel dans la zone euro étant désormais largement résorbé, la fixation des salaires pourrait redevenir plus prospective, ce qui contribuerait à ralentir la progression des salaires (Bates et al., 2025[4]). Dans le même temps, de nombreux ménages à faible revenu restent touchés par la chute des revenus réels survenue pendant la période d’envolée de l’inflation, et les indicateurs de privation matérielle et sociale ainsi que de difficultés financières restent élevés (Commission européenne, 2024[5]).
Zone euro, indice : T4 2021 = 100
Note : La productivité du travail est définie comme le PIB par salarié. Les salaires réels correspondent aux salaires et traitements par salarié, corrigés par le déflateur de PIB et par le déflateur des dépenses individuelles de consommation.
Source : Eurostat, productivité du travail et coûts unitaires de main-d’œuvre (base de données) ; Eurostat, comptes nationaux (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
D’autres facteurs ont contribué à assurer une forte croissance de l’emploi. La hausse des marges bénéficiaires et la diminution du nombre moyen d’heures travaillées par salarié ont rendu abordable la rétention de main-d’œuvre par les entreprises, malgré l’atonie de la croissance économique. L’augmentation du taux d’activité des femmes, des travailleurs âgés et de ceux ayant un niveau d’études élevé, ainsi que les flux migratoires, avec plus de 4 millions de réfugiés ukrainiens bénéficiant d’une protection temporaire dans les pays de l’UE, ont contribué à atténuer les pénuries de main-d’œuvre dans certains secteurs. Toutefois, d’après de récentes recherches de la BCE, une cause déterminante du découplage de la production et de l’emploi, au moins jusqu’en 2023, a été la substitution des facteurs de production par les entreprises. Par la suite, la normalisation des prix de l’énergie et des intrants intermédiaires, ainsi que le rattrapage des salaires réels, ont atténué le rôle de la substitution des facteurs, favorisant un réalignement de la dynamique de l’emploi et un redressement de la productivité (Berson et al., 2024[6]).
La faiblesse de la croissance économique et la résilience de l’emploi se sont conjuguées pour freiner la croissance de la productivité du travail, qui a été inférieure à sa tendance à long terme de faible augmentation. Après avoir baissé de 0.9 % par personne en 2023, la diminution de la productivité du travail s’est inversée pour atteindre 0.4 % en termes annuels au quatrième trimestre de 2024. La progression de la productivité a été lente dans le secteur de la construction, alors que pour certains services, comme l’information et la communication, la productivité a augmenté fortement. À l’inverse, la croissance de l’emploi a surtout été marquée dans les secteurs de la construction et des services professionnels, et faible dans le secteur manufacturier, qui présente généralement une plus forte intensité énergétique. La faible croissance de la productivité récemment enregistrée alimente le ralentissement à long terme de la productivité du travail, qui est principalement imputable à des facteurs structurels non liés au marché du travail, tels que le manque d’investissements et le déclin de l’innovation technologique, qui sont examinés au chapitre 4.
La demande de main-d’œuvre a résisté, mais a récemment commencé à s’affaiblir. L’indicateur de rétention de main-d’œuvre de la BCE a commencé à fléchir en 2024, la proportion d’entreprises qui conservent leurs travailleurs retombant de 22 % au troisième trimestre de 2023 à 16 % au deuxième trimestre de 2024 (Berson et al., 2024[6]). Dans le même temps, le taux de chômage est resté bas dans la zone euro, malgré certaines différences d’un pays à l’autre. Les plus fortes baisses des taux de chômage depuis janvier 2020 se sont produites en Espagne et en Italie, tandis que l’Allemagne a enregistré une légère hausse. Le ralentissement de la demande de main-d’œuvre, conjugué à un taux de chômage stable, s’est traduit par une courbe de Beveridge pratiquement verticale en 2023 et 2024, ce qui laisse supposer une meilleure adéquation entre l’offre et la demande sur le marché de l’emploi (Graphique 1.5). Il reste à savoir s’il sera possible de maintenir cette baisse du rapport entre les postes vacants et le nombre de chômeurs, nécessaire pour maîtriser l’inflation sans entraîner une augmentation du chômage, même temporaire, notamment si la croissance de la productivité reste faible (Blanchard et Bernanke, 2024[7]). Les données de l’outil de suivi des salaires de la BCE jusqu’en avril et les informations provenant de contacts avec des entreprises laissent entrevoir une modération progressive de la progression des salaires tout au long de 2025. L’atténuation des pressions sur la progression des salaires coïncide avec une diminution des revendications salariales et un ralentissement de la demande de main-d’œuvre (BCE, 2025[2]) .
Note : Moyennes mobiles sur quatre trimestres. Les données se rapportent aux 20 pays de la zone euro et aux 27 pays membres de l’UE.
Source : Eurostat, Statistiques sur les vacances d’emploi (base de données) ; Eurostat, Statistiques du marché du travail (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
1.1.3. L’inflation globale a reculé, mais l’augmentation des prix des services reste élevée
Si la désinflation demeure inaboutie, l’inflation régresse pour se rapprocher de l’objectif symétrique à moyen terme fixé à 2 %. Il s’est avéré que les effets du choc négatif du marché de l’énergie ont été essentiellement temporaires, tandis que l’inflation est restée persistante dans le secteur des services. L’inflation globale a diminué, passant d’un taux maximum de 10.6 % en octobre 2022 à 1.7 % en septembre 2024, principalement à la faveur de la chute des prix de l’énergie au deuxième semestre de 2023. Les biens alimentaires et industriels, hors énergie, ont continué de contribuer au recul de l’inflation, sur fond d’affaiblissement des demandes intérieure et mondiale en 2024. Après avoir reculé régulièrement au deuxième semestre de 2024, l’inflation globale est repartie à la hausse à la fin de l’année (Graphique 1.6, partie A). En avril 2025, l’inflation globale annuelle est restée au même niveau qu’au mois de mars, s’établissant à 2.2 % contre 2.3 % en février, ce qui s’explique principalement par le ralentissement de l’augmentation des prix de l’énergie qui est en partie dû à des effets de base favorables, les baisses antérieures des prix de l’énergie n’étant pas prises en compte dans le calcul. La hausse des prix des services est montée à 4 % en termes annuels en avril (en partie en raison de Pâques), contre 3.5 % en mars, un niveau qui reste nettement supérieur à sa moyenne sur longue période de 1.9 %. L’inflation des biens industriels hors énergie, qui oscille autour de sa moyenne sur longue période, accentue les tensions sous-jacentes sur les prix (Graphique 1.6, partie B). En avril, la hausse des prix des produits alimentaires a atteint 3 %, inversant la tendance précédente à la modération (Graphique 1.6, partie C). Les prix de l’énergie ont diminué de 3.6 % en avril, poursuivant leur baisse après avoir diminué de 1 % en mars, ce qui traduit des effets de base à la baisse et un recul des prix des carburants (Graphique 1.6, partie D). Si la dynamique de l’inflation doit être surveillée de près, il existe aussi des risques de divergence à la baisse par rapport aux projections, ce qui est principalement dû à l’incertitude entourant les droits de douane. Parmi les facteurs limitant les tensions à la hausse sur les prix dans la zone euro figurent la baisse des prix des matières premières énergétiques, l’appréciation du taux de change de l’euro, en particulier par rapport au dollar des États-Unis, qui freine la hausse des prix des importations, ainsi que les effets désinflationnistes de la réorientation des exportations des pays en surcapacité vers la zone euro.
L’évolution de l’inflation sous-jacente semble compatible avec un retour durable de l’inflation globale à l’objectif, étant donné que la plupart des mesures de l’inflation calculées par exclusion statistique restent comprises entre 2 % et 3 %. La hausse des prix à l’importation est modérée, à l’exception des prix des biens manufacturés, tandis que les tensions d’origine interne sur les coûts, toujours supérieures à leur niveau moyen d’avant la pandémie, ont continué de se modérer au quatrième trimestre (BCE, 2025[2]). Dans le même temps, les écarts de taux d’inflation entre pays de la zone euro se sont resserrés, à la suite de la forte augmentation des différentiels d’inflation pendant la crise énergétique (Commission européenne, 2024[8]).
Source : OCDE, Statistiques sur les prix (base de données) ; et Eurostat.
1.1.4. La croissance devrait se raffermir progressivement, mais l’incertitude est forte
La croissance devrait s’améliorer modérément en 2025 et 2026, soutenue par l’assouplissement des conditions financières et par la hausse très modérée des prix de l’énergie et des matières premières, tout en restant pénalisée par l’incertitude. Le marché du travail restera tendu, les pénuries de main-d’œuvre dans de nombreuses professions et un taux de chômage historiquement bas venant freiner la normalisation de la croissance des salaires. Avec la poursuite de la désinflation, la hausse des revenus disponibles réels soutiendra la consommation. Les vives incertitudes liées aux tensions commerciales pèseront sur l’investissement privé, tandis que l’investissement public sera soutenu par les dépenses engagées au titre du programme Next Generation EU. La hausse progressive de la demande intérieure devrait porter la croissance annuelle moyenne du PIB réel à 1 % en 2025 et 1.2 % en 2026 (Tableau 1.1). Dans l’Union européenne, la croissance suivra une trajectoire globalement comparable et rebondira pour s’établir à 1.2 % en 2025 puis 1.4 % en 2026, à la faveur d’une consommation privée plus vigoureuse (Tableau 1.2).
L’inflation globale devrait continuer de se modérer, s’établissant à 2.2 % en 2025 et 2 % en 2026, à mesure que la hausse de l’emploi se stabilisera et que les tensions sur les coûts de main-d’œuvre se dissiperont progressivement. La croissance plus lente des échanges mondiaux et l’augmentation très faible des prix de l’énergie limiteront les tensions inflationnistes générées par la hausse des prix à l’importation. L’inflation sous-jacente devrait elle aussi refluer, mais à un rythme plus lent du fait de la hausse toujours soutenue des prix des services.
Note : Les données se rapportent aux pays de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (soit 17 pays).
1. Estimations de l’OCDE.
2. Contributions aux variations du PIB réel.
3. Indice des prix à la consommation hors énergie, alimentation, alcool et tabac.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données).
Une forte incertitude entoure les perspectives et les risques de divergence par rapport aux projections sont orientés à la baisse (Tableau 1.3). Une aggravation des tensions commerciales, avec la mise en place de nouveaux droits de douane par les États-Unis et les éventuelles mesures de rétorsion de l’UE, pèserait sur la demande extérieure, tandis que les droits de douane déjà en vigueur pourraient provoquer une réorientation des flux d’échanges vers la zone euro. Les mesures commerciales de rétorsion prises par l’UE pourraient attiser les tensions inflationnistes. Les risques pour la stabilité financière persistent dans la zone euro, en raison des vulnérabilités financières subsistant dans le secteur de l’immobilier commercial et le secteur financier non bancaire. À l’inverse, une utilisation plus ample de l’épargne des ménages pourrait renforcer la consommation privée. En outre, une réduction durable de l’incertitude géopolitique et des tensions commerciales pourrait hâter la désinflation et contribuer à stimuler la demande extérieure.
L’aggravation des tensions et des perturbations dans les échanges mondiaux demeure une importante source de préoccupation. Bien que la croissance des échanges soit restée vigoureuse au premier trimestre de 2025, sous l’effet d’une forte anticipation des achats devançant les droits de douane, les échanges mondiaux devraient croître à un rythme plus modéré au cours de la période de projection. La confrontation entre les États-Unis et ses voisins ainsi que la Chine s’intensifie, la première série de droits à l’importation étant rapidement suivie de l’annonce de mesures de rétorsion. La multiplication des obstacles aux échanges internationaux et, plus largement, la fragmentation de l’économie mondiale pourraient amplifier les effets négatifs des modifications des droits de douane déjà annoncées. Ces effets négatifs seraient exacerbés si l’incertitude liée à l’action publique devait continuer à s’accentuer ou si les marchés financiers réévaluaient globalement les risques et durcissaient les conditions d’octroi de prêts. À l’inverse, la conclusion rapide d’accords qui contribueraient à apaiser les tensions commerciales entre l’UE et les États-Unis, de même que l’impulsion d’un nouvel élan propice aux négociations commerciales avec d’autres pays et régions, permettrait de dissiper l’incertitude liée à l’action publique et d’améliorer les perspectives de croissance.
Plus généralement, en approfondissant son réseau de partenaires commerciaux et en continuant de défendre un ordre international fondé sur des règles, l’UE pourrait diversifier ses flux commerciaux et accroître sa résilience, tout en renforçant son attractivité auprès des entreprises mondiales qui pourraient s’y établir et développer leurs activités. L’UE négocie et ratifie actuellement plusieurs accords de libre-échange importants, notamment avec le Mercosur, l’Inde, l’Indonésie, l’Australie, le Mexique et l’Ukraine. Avec d’autres pays, comme la Corée du Sud et Singapour, l’UE est en train de négocier de nouveaux accords en matière de commerce numérique afin de supprimer les obstacles injustifiés qui entravent les échanges dans ce domaine. Il est de bon aloi de préserver l’ouverture commerciale et de s’employer à approfondir les accords de libre-échange.
Note : Les données se rapportent aux pays de l’Union européenne qui sont également membres de l’OCDE (soit 22 pays).
1. Estimations de l’OCDE.
2. Contributions aux variations du PIB réel.
3. Indice des prix à la consommation hors énergie, alimentation, alcool et tabac.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données).
1.2.1. L’orientation de la politique monétaire a été adoucie
Après un relèvement rapide des taux d’intérêt en 2022 et 2023, la BCE a commencé à atténuer le caractère restrictif de sa politique monétaire en 2024. En réaction à la poussée d’inflation qui a débuté en 2021, elle a en effet remonté ses taux d’intérêt de 450 points de base entre juillet 2022 et septembre 2023. Elle a également continué de comprimer les portefeuilles du programme d’achats d’actifs (APP) et du programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP), et a de nouveau réduit les réinvestissements liés aux titres arrivant à échéance, ce qui a encore accentué à la marge l’orientation restrictive de sa politique monétaire. Alors que l’inflation globale s’approchait en 2024 de l’objectif à moyen terme de 2 %, la BCE a décidé d’estomper le caractère restrictif de la politique monétaire en abaissant encore les taux d’intérêt, qui constituent le principal outil de définition de l’orientation de la politique monétaire. En abaissant successivement les taux directeurs de 25 points de base en juin, septembre, octobre et décembre 2024, puis en janvier, mars et avril 2025, elle a ramené le taux de la facilité de dépôt de 4 % à 2.25 %, alors que les marchés anticipaient de nouvelles baisses en 2025 (Graphique 1.7, partie A). Pour stimuler les appels d’offres liés aux opérations de refinancement hebdomadaires et limiter la volatilité sur les marchés monétaires à court terme le temps que le bilan de la BCE se normalise, les écarts entre les taux directeurs ont été réduits en septembre 2024, date à laquelle le taux des opérations principales de refinancement et celui de la facilité de prêt marginal ont été abaissés de 60 points de base. En a résulté un resserrement de l’écart, ramené à 15 points de base, entre le taux de la facilité de dépôt et celui des opérations principales de refinancement.
Note : Dans la partie A du graphique, la zone grisée correspond aux projections tirées du n° 117 des Perspectives économiques de l’OCDE. Dans la partie B, les tensions sur les marchés financiers dans la zone euro sont mesurées par un indicateur composite de tensions systémiques élaboré par la BCE à partir de 15 mesures de tensions financières principalement fondées sur les marchés ; l’indice d’incertitude économique liée à l’action publique en Europe, mis au point par Baker, Bloom et Davis (2016), mesure les incertitudes liées à l’action publique sur la base de la couverture journalistique des sources d’incertitude liées à la politique économique dans cinq économies européennes (Allemagne, Royaume-Uni, France, Italie et Espagne). Les indicateurs sont normalisés de manière à mettre en évidence le nombre d’écarts-types, à la hausse ou à la baisse, par rapport à leur valeur moyenne sur la période 2007‑2024. Une valeur positive indique des tensions systémiques élevées sur les marchés financiers, et inversement. Les données vont jusqu’à mai 2025.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; Refinitiv ; Réserve fédérale des États-Unis ; et calculs de l’OCDE.
Les conditions de financement demeurent restrictives, ce qui s’explique en partie par l’effet décalé des hausses antérieures des taux d’intérêt, mais les abaissements des taux directeurs font progressivement diminuer les coûts d’emprunt pour les entreprises et les ménages. L’orientation de la politique monétaire s’est transmise sans heurts aux taux d’intérêt du marché à court terme et s’est répercutée sur les taux débiteurs des banques, qui ont baissé. Le taux d’intérêt moyen des nouveaux prêts aux entreprises s’est replié à 3.9 % en mars et le taux moyen applicables aux nouveaux prêts hypothécaires a légèrement reculé pour s’établir à 3.3 % (Graphique 1.8). L’expansion des prêts bancaires aux entreprises et aux ménages s’est poursuivie, mais les taux de croissance annuels restent bien inférieurs à leurs moyennes historiques, en raison de la faiblesse persistante de la demande et du durcissement des critères d’octroi. Un léger fléchissement de la demande nette de prêts de la part des entreprises a été observé en même temps qu’une forte hausse de la demande nette de prêts immobiliers de la part des ménages dans l’ensemble de la zone euro, principalement sous l’effet de la baisse des taux d’intérêt. Le crédit à la consommation a lui aussi été porté par la baisse des taux d’intérêt et un lent rétablissement de la confiance des consommateurs. Dans le même temps, les critères d’octroi des prêts aux entreprises se sont encore durcis au premier trimestre de 2025, ce qui est principalement lié à un accroissement des risques perçus vis-à-vis des perspectives économiques. Les critères d’octroi des prêts aux ménages pour l’achat d’un logement ont été encore assouplis, tandis que les conditions d’accès au crédit à la consommation se sont resserrées après plusieurs trimestres d’assouplissement (BCE, 2025[9]).
Note : Les données vont jusqu’à avril 2025.
Source : Comité européen du risque systémique (CERS) ; et Banque centrale européenne (BCE).
L’incertitude économique s’est nettement accentuée dans le sillage de la poussée mondiale d’inflation (Graphique 1.7, partie B). Outre le relèvement des taux directeurs, la BCE a également clarifié sa fonction de réaction s’agissant de la politique monétaire et la façon dont elle communique des informations sur ses décisions. La fonction de réaction en trois volets adoptée par la BCE pour étayer sa prise de décisions en matière de gestion des incertitudes repose sur une estimation des perspectives d’inflation, de la trajectoire future la plus probable de l’inflation et des risques qui l’entourent, ainsi que sur une évaluation de l’évolution de l’inflation sous-jacente et de la force de la transmission de la politique monétaire (Lane, 2024[10]). Étant donné que cette dernière est probablement différente d’un pays à l’autre et qu’il est difficile d’anticiper en temps réel le comportement de tous les canaux de transmission, il est important de communiquer efficacement sur l’incertitude quant à l’orientation de la politique monétaire. Pour ce faire, l’une des options consisterait à s’appuyer régulièrement et systématiquement sur d’autres scénarios pour faire part de l’incertitude entourant les projections, ou à procéder régulièrement à des analyses de sensibilité pour évaluer des hypothèses techniques (Schnabel, 2024[11]).
1.2.2. Les autorités monétaires devraient rester vigilantes
Le passage d’un niveau élevé d’inflation à celui d’une inflation compatible avec la stabilité des prix a des conséquences sur la conduite de la politique monétaire. Pendant la poussée inflationniste observée entre 2021 et 2023, les entreprises ont, dans un contexte de forte inflation, réagi à la flambée des prix de l’énergie, à l’apparition de goulets d’étranglement du côté de l’offre et au rattrapage de la demande qui a suivi la pandémie de COVID‑19 (Borio et al., 2023[12]). Les effets indirects de cette dynamique ont de surcroît entraîné une montée des exigences salariales dans les entreprises. La fréquence des variations de prix s’est accrue et, celles-ci étant principalement orientées à la hausse, s’en est ensuivie une forte augmentation de la composante commune de l’inflation. La politique monétaire, qui a une influence directe sur la demande globale et les anticipations d’inflation des consommateurs et des entreprises, est un instrument puissant pour réagir face à ces chocs en cascade. Si la BCE a attendu un moment pour intervenir, le relèvement des taux directeurs pendant la période de forte inflation a contribué à terme à stabiliser les prix et à réancrer les anticipations inflationnistes (Karadi et al., 2024[13]). Cependant, dans le contexte de stabilité des prix qui se fait jour, il est possible que les chocs sur les prix soient globalement indépendants les uns des autres et traduisent pour l’essentiel des variations des prix relatifs. Or, ce type de chocs est moins sensible aux outils de politique monétaire, et ce d’autant plus lorsque les chocs sur les prix relatifs font écho à des évolutions structurelles ou du côté de l’offre, comme une hausse continue du coût de l’énergie, la transition écologique ou une augmentation des charges liées à la réglementation (Schnabel, 2024[14]).
En temps normal, les autorités monétaires peuvent réagir avec moins de vigueur, en s’appuyant sur la crédibilité de la politique monétaire pour lutter contre l’inflation. En cas de chocs sur les prix relatifs, l’inflation se stabilise d’elle-même la plupart du temps et la BCE peut se montrer plus patiente dans la conduite de sa politique monétaire face à des déviations modérées de l’inflation par rapport à l’objectif (Schnabel, 2024[14]). Cependant, l’expérience acquise de la récente envolée de l’inflation pourrait éclairer l’élaboration des mesures à adopter dans le cas où les anticipations d’inflation se désancreraient de nouveau (Graphique 1.9). Si les détenteurs d’obligations, les acteurs qui déterminent les prix et les salariés anticipent l’inflation plus précocement au prochain choc inflationniste, la BCE pourrait être contrainte d’agir plus fortement et rapidement, quel qu’en soit le coût (Cochrane, Garicano et Masuch, 2024[15]).
Zone euro, variation en % sur 12 mois
Note : Les données correspondent à l’agrégat « zone euro » ; elles sont tirées de l’enquête menée par la BCE auprès des prévisionnistes professionnels (EPP) et montrent les anticipations d’inflation à 12 mois. Les données relatives aux variations attendues des prix à la consommation sont fondées sur les réponses à la question « Dans quelle proportion pensez-vous que les prix à la consommation augmenteront/diminueront au cours des douze prochains mois ? » issue de l’enquête d’opinion auprès des consommateurs menée par la Commission européenne.
Source : Refinitiv ; Eurostat ; BCE, Enquête auprès des prévisionnistes professionnels ; Commission européenne, enquêtes de conjoncture et de consommation (https://ec.europa.eu/eurostat/web/euro-indicators/information-data/business-consumer-surveys) ; et calculs de l’OCDE.
La BCE devrait rester vigilante et continuer à fonder sa politique monétaire sur des données pertinentes à mesure que la désinflation progresse. Étant donné que les estimations d’un taux d’intérêt directeur neutre, correspondant au niveau auquel les risques inflationnistes sont équilibrés et la production atteint son potentiel, n’ont qu’une utilité limitée en cas de choc majeur, la fonction de réaction en trois volets de la BCE évoquée plus haut constitue un outil approprié pour définir l’orientation de la politique monétaire. Parallèlement, la BCE situe, dans une récente évaluation, son estimation économétrique du taux directeur neutre non observable entre 1.75 % et 2.25 %, ce qui laisse penser qu’il existe une certaine marge de manœuvre pour de nouvelles baisses ; l’écart de production, dont l’estimation est légèrement négative, pointe dans la même direction. En outre, des études récentes donnent à penser que les déterminants du taux directeur neutre sont en partie de nature cyclique, ce qui signifie qu’il augmente lorsque l’économie se redresse. Après un repli pendant la crise sanitaire, le taux neutre est récemment reparti à la hausse, ce qui coïncide globalement avec l’augmentation des taux d’intérêt dans le monde entier comme dans la zone euro (Christensen et Mouabbi, 2024[16]). Par ailleurs, les taux à court terme actuels, tant réels que nominaux, sont inférieurs à leurs niveaux historiques qui prévalaient avant la crise financière mondiale, et d’autres données issues de l’enquête sur la distribution du crédit bancaire, notamment la forte progression de la demande nette de prêts immobiliers, semblent indiquer que la situation monétaire générale ainsi que les conditions de crédit sont devenues moins restrictives (BCE, 2025[9]). Compte tenu du caractère inachevé de la désinflation et des incertitudes qui pèsent sur l’orientation précise de la politique monétaire, il serait prudent que la BCE reste vigilante quant à l’orientation de sa politique monétaire jusqu’à ce que les conditions de la stabilité des prix soient véritablement rétablies. Elle devrait ensuite maintenir un faible taux d’intérêt réel à court terme positif (Angeloni, 2024[17]).
1.2.3. Les risques menaçant la stabilité financière s’accumulent dans le secteur non bancaire
Le secteur bancaire de la zone euro a fait preuve de stabilité ces dernières années, bénéficiant de solides volants de fonds propres et de liquidités agrégés, malgré la suppression progressive des financements issus des opérations ciblées de refinancement à plus long terme. Cette situation favorable tient notamment à la mise en œuvre réussie des réformes de Bâle III destinées à renforcer la résilience des banques. Afin de garantir des règles du jeu équitables et de ne pas pénaliser les banques qui se sont dûment préparées, il convient de poursuivre ce processus comme prévu par la mise en application des éléments restants dans tous les ressorts territoriaux. Le ratio global des fonds propres de base de catégorie 1, qui s’établissait à 15.9 % à la fin de 2024, était bien supérieur aux exigences minimales et combinées en matière de volants de fonds propres. En dépit de quelques signes de dégradation, le volume des prêts non performants reste limité tandis que la rentabilité élevée des banques, qui ne s’est pas démentie en 2024, leur permet d’absorber plus facilement l’augmentation des provisions pour pertes sur prêts (Graphique 1.10). En outre, les banques européennes font l’objet d’une supervision efficace et bénéficient d’un cadre réglementaire complet qui les ont aidées à résister aux turbulences traversées par le secteur bancaire en 2023. Cependant, la rentabilité des banques ayant peut-être atteint un point culminant, il conviendrait de maintenir les volants de fonds propres macroprudentiels à des niveaux préservant la résilience, tout en poursuivant les mesures prises en faveur des emprunteurs afin de garantir l’application de critères robustes d’octroi de prêts sur l’ensemble du cycle financier (BCE, 2024[18]).
Note : Les données se rapportent aux pays de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (soit 17 pays). Les calculs correspondant au quatrième trimestre de 2024, pour la zone euro comme pour la moyenne de la zone OCDE, ont été effectués à partir des derniers trimestres connus, compris entre le quatrième trimestre de 2023 et le quatrième trimestre de 2024, de ces 17 pays de la zone euro et des pays Membres de l’OCDE.
Source : Fonds monétaire international (FMI), base de données des indicateurs de solidité financière.
Des risques de crédit pouvant menacer à la fois les banques et les prêteurs non bancaires se profilent dans certains pans du secteur des entreprises. Malgré des taux moins élevés sur les nouveaux emprunts, les charges d’intérêt continuent de peser sur la rentabilité des entreprises. Les tensions commerciales actuelles pèsent sur les conditions de financement des entreprises sensibles à l’évolution de la situation commerciale avec les États-Unis et pourraient entraîner des périodes de volatilité accrue sur les marchés financiers. Les données relatives aux défauts de remboursement de prêts bancaires montrent que les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises du secteur de l’immobilier commercial sont celles dont les bilans sont les plus fragiles. Le nombre de faillites a augmenté dans la zone euro, quoiqu’à partir de niveaux modérés, ce qui s’explique à la fois par la suppression progressive des aides précédemment octroyées et par la faiblesse de la croissance qui obère la capacité des entreprises à assurer le service de leur dette. Si la situation se stabilise sur les marchés de l’immobilier commercial, à la faveur d’une politique monétaire moins restrictive, des facteurs structurels liés à la généralisation du télétravail et du commerce électronique, ainsi que l’ampleur des investissements nécessaires en matière d’efficacité énergétique, continuent de peser sur les perspectives. L’exposition des banques au secteur de l’immobilier commercial est faible, mais concentrée, et celles qui y sont très exposées font face à des risques élevés. Dans le même temps, la dégradation de la qualité de crédit des PME a été moins prononcée, mais plus généralisée (BCE, 2024[18]).
Les prix de l’immobilier résidentiel dans la zone euro sont repartis à la hausse en 2024, augmentant, respectivement, de 1.3 % et 2.6 % aux deuxième et troisième trimestres de 2024, en glissement annuel. La contraction ordonnée des prix des logements masque des différences importantes d’un pays à l’autre, certains d’entre eux n’observant pas de déclin des prix (Graphique 1.11). L’accessibilité financière du logement s’est dégradée ces dernières années, de même que la capacité d’emprunt des ménages (Commission européenne, 2024[8]) ; néanmoins, l’assouplissement des conditions de crédit et l’augmentation de la demande de prêts hypothécaires devraient alimenter la hausse des prix à l’avenir. Les vulnérabilités des ménages se sont globalement atténuées grâce à la résilience des marchés du travail et aux niveaux élevés des taux d’épargne, mais les charges d’intérêt sont lourdes pour les cohortes à faible revenu. Bien que les ajustements du marché du logement aient été jusqu’ici ordonnés, les risques vont plutôt dans le sens d’une divergence à la baisse par rapport aux projections (BCE, 2024[18]). Un affaiblissement de la croissance et une détente sur le marché du travail, en particulier dans les pays où la dette hypothécaire atteint un niveau élevé et où les marchés immobiliers sont surévalués, pourraient provoquer une correction du marché du logement.
Les établissements financiers non bancaires ont bien résisté jusqu’à présent, mais les risques s’accumulent. Les facteurs de vulnérabilité du secteur, comme la faible liquidité et le niveau d’endettement élevé de certains acteurs, exigent une réponse globale des pouvoirs publics au niveau de l’UE afin de réduire à la fois les risques macroprudentiels et les possibilités d’arbitrage réglementaire (BCE, 2024[18]). Certains types de fonds d’investissement à capital variable, par exemple, détiennent peu d’actifs liquides et présentent d’importantes asymétries de liquidité, ce qui, en cas de choc négatif sur les marchés, pourrait conduire à des ventes forcées d’actifs pour couvrir de soudaines sorties de fonds ou des appels de marge sur des expositions aux produits dérivés. De même, la résilience des fonds du marché monétaire (FMM) face à des chocs de liquidité doit également être renforcée en relevant les exigences en matière de liquidités applicables aux FMM de dette privée et en facilitant leur utilisation. Afin de combler les lacunes que peuvent présenter les cadres d’action actuellement en place au niveau de l’UE, des mesures devraient aussi être prises pour réduire l’endettement non bancaire, au premier rang desquelles l’adoption du cadre du Conseil de stabilité financière (CSF) qui instaure une décote minimum pour les opérations de cession temporaire de titres (FSC, 2024[19]). Le creusement des déficits de couverture assurantielle dû à l’accroissement de la fréquence et de la gravité des catastrophes naturelles liées au changement climatique représente un autre sujet de préoccupation. Parmi les propositions récentes de solutions au niveau de l’UE présentées par la BCE et l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) figurent un régime volontaire de réassurance public-privé destiné à accroître la couverture par les assurances, ainsi que la création d’un fonds de l’UE pour le financement public en cas de désastres (BCE et AEAPP, 2024[20]) .
Indice 2019 = 100, données corrigées des variations saisonnières
Note : Les dernières observations se rapportent au quatrième trimestre de 2024.
Source : OCDE, Statistiques sur les prix (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
1.3.1. Une politique budgétaire prudente s’impose pour réduire les niveaux d’endettement élevés
La prudence budgétaire est de mise pour garantir la viabilité à long terme des finances publiques et faciliter le processus de désinflation en cours. Dans un contexte marqué par la nécessité croissante d’engager des dépenses et des investissements supplémentaires dans des domaines prioritaires tels que la défense et l’innovation, il convient de redéfinir les priorités budgétaires et d’accélérer les réformes structurelles. Si la hausse des dépenses en matière de défense est nécessaire, elle ne saurait être financée par l’émission de dette à long terme, et une redéfinition des priorités budgétaires s’impose pour garantir la viabilité des finances publiques. En parallèle, l’assainissement budgétaire progressif, accompagné de réformes et d’investissements financés pour partie par la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et d’autres fonds européens, pourrait préserver la croissance économique et stimuler la production potentielle (Commission européenne, 2024[21]). Pour financer ces nouvelles dépenses prioritaires, notamment en matière de biens publics européens et de défense, les pays de l’UE pourraient également augmenter le budget de l’UE ou mettre en place une capacité budgétaire commune, telle que celle qui avait été esquissée dans l’Étude économique de la zone euro publiée par l’OCDE en 2021. Une telle décision impliquerait probablement une réduction des dépenses budgétaires à l’échelle nationale.
Après avoir connu une période fortement expansionniste entre 2020 et 2023, la politique budgétaire de la zone euro devrait se durcir en 2024 et, dans une moindre mesure, en 2025 et 2026, le resserrement représentant en valeur cumulée moins de 1.5 % du PIB au cours de ces trois années (Graphique 1.12). La relance budgétaire significative mise en œuvre de 2020 à 2023 n’a pas été neutralisée, les dispositifs d’aide énergétique et de soutien aux revenus n’ayant pas encore été totalement démantelés. Les contraintes s’exerçant sur la politique budgétaire ont été assouplies en mars 2025, au moment où l’UE a appelé à une activation coordonnée des clauses dérogatoires nationales à des fins de défense dans la limite de 1.5 % du PIB, ce qui permettra d’engager des dépenses supplémentaires d’environ 650 milliards EUR entre 2025 et 2028 (soit 4.3 % du PIB de la zone euro). En outre, en cas d’approbation par le Conseil, l’instrument « Agir pour la sécurité de l’Europe » permettra aux États membres de l’UE d’emprunter jusqu’à 150 milliards EUR pour accompagner la hausse de leurs dépenses militaires.
Les mesures proposées dans le plan « Réarmer l’Europe » visent à soutenir l’industrie de la défense de l’UE, à accroître les dépenses de défense et à approfondir le marché unique de la défense. Elles s’appuient sur les instruments existants mis en place dans le cadre financier pluriannuel 2021‑2027, tels que le Fonds européen de la défense, et sur d’autres mesures, notamment le Règlement relatif au soutien à la production de munitions (ASAP), le Règlement relatif à la mise en place d’un instrument visant à renforcer l’industrie européenne de la défense au moyen d’acquisitions conjointes (EDIRPA) et la Facilité européenne pour la paix (facilité hors budget). Toutefois, pour que le plan « Réarmer l’Europe » soit couronné de succès, il faudrait probablement adopter un accord visant à mutualiser la passation de marchés publics et à donner la priorité aux équipements fabriqués dans l’UE (de Cordoue, 2025[22]), et veiller à l’expansion d’une base industrielle de défense qui soit intégrée (Wolff, 2024[23]).
Bien que les niveaux d’endettement élevés dans de nombreux pays de la zone euro aient quelque peu diminué entre 2021 et 2023, en partie grâce à des effets de dénominateur favorables liés à la période de forte inflation, les déficits primaires devraient persister. La pandémie de COVID‑19 a fortement détérioré la situation budgétaire dans la zone euro, mais le ratio dette/PIB a progressivement reculé ces dernières années, passant de 98.5 % en 2020 à 89.1 % en 2023, sous l’effet d’une baisse des ratios d’endettement dans plusieurs pays de la zone euro (Graphique 1.13). Ce ratio dette/PIB devrait toutefois repartir à la hausse au cours des prochaines années pour atteindre 91.7 % en 2026, les déficits primaires persistants n’étant que partiellement compensés par la réduction de l’écart entre le taux d’intérêt et le taux de croissance (Commission européenne, 2024[8]). La persistance des déficits globaux s’explique notamment par la hausse du coût du service de la dette, à mesure que les titres arrivant à échéance sont refinancés à des taux d’intérêt supérieurs à ceux de l’encours de la dette. En outre, le solde primaire est légèrement affecté par les mesures budgétaires mises en place pour faire face au choc énergétique et inflationniste, mesures qui ont été considérablement réduites en 2024 et dont le niveau devrait encore diminuer pour s’établir à 0.1 % en 2025 comme en 2026 (Ferdinandusse et Delgado-Téllez, 2024[24]).
Orientation de la politique budgétaire dans la zone euro mesurée par le solde primaire structurel
Note : Les données se rapportent aux pays de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (soit 17 pays). Les valeurs pour 2025 et 2026 sont des projections.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE – Statistiques et projections (base de données).
Les effets favorables sur les ratios dette/PIB des dépenses liées au programme Next Generation EU d’ici à 2031 sont, selon les estimations, de 7 à 8 points de pourcentage pour les principaux bénéficiaires, à savoir l’Italie et l’Espagne, et d’environ 3 points pour l’ensemble de la zone euro (Bankowski et al., 2022[25]). Les simulations par modélisation de la BCE reposent sur l’hypothèse que ces effets s’exercent via l’impact direct des prêts de la FRR sur l’augmentation de la dette, un « canal de confiance » influençant le rendement des obligations souveraines et les primes de risque, une relance par la demande à travers la hausse des dépenses, ainsi que des retombées positives sur l’offre, grâce à des investissements et des réformes supplémentaires. Ces effets pourraient toutefois se révéler moins importants et se manifester plus tard que prévu, ce qui tient notamment aux retards de mise en œuvre, qui ont réduit à la fois les résultats budgétaires et le PIB et ont entraîné une croissance nettement inférieure du PIB potentiel. Cependant, cela implique que d’importantes ressources seront mobilisées dans les années à venir, ce qui devrait accroître les gains potentiels de production (Bankowski et al., 2024[26]).
Dette des administrations publiques, définition de Maastricht, en pourcentage du PIB
Note : Les données se rapportent aux pays de l’Union européenne et à ceux de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (soit 22 et 17 pays, respectivement).
Source : Perspectives économiques de l’OCDE – Statistiques et projections (base de données).
1.3.2. La mise en œuvre des dépenses liées au programme Next Generation EU est plus lente que prévu
Le programme Next Generation EU adopté en réaction à la pandémie de COVID‑19 vise à renforcer la croissance potentielle et à transformer l’économie. En août 2024, les pays membres de l’UE avaient sollicité 733 milliards EUR au titre de ce programme, soit environ 5.2 % du PIB de l’UE. La majorité des fonds — 650 milliards EUR — sont fournis dans le cadre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Bien que les pays de la zone euro aient accès aux fonds de la FRR à hauteur de 532 milliards EUR, le Groupe de travail de la BCE sur les financements publics estime qu’environ 489 milliards EUR seront effectivement dépensés (295 milliards sous forme de subventions et 194 milliards sous forme de prêts), certains pays étant susceptibles de ne pas utiliser la totalité de leurs droits à prêt. En novembre 2024, la Commission avait emprunté plus de 320 milliards EUR sur les marchés financiers pour verser les fonds liés au programme Next Generation EU. Les prêts seront remboursés par les pays emprunteurs, tandis que les subventions seront remboursées sur le budget de l’UE. Le remboursement est garanti par les pays membres, qui se sont engagés à dégager une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire pouvant aller jusqu’à 0.6 % de leur revenu national brut (RNB), un niveau jugé suffisant au regard de toutes les trajectoires plausibles d’évolution du coût du service de la dette (Bankowski et al., 2024[26]). La BCE estime que le coût annuel du remboursement des subventions au titre de la FRR culminera à 26 milliards EUR en 2028 avant de baisser progressivement par la suite. La charge financière sera à terme supportée par les contribuables européens, qu’il s’agisse de la création de nouvelles ressources propres à l’échelle de l’UE, ce qui serait synonyme de recettes potentielles moindres pour les budgets nationaux, ou de transferts nationaux vers le budget européen en fonction du RNB de chaque pays (voir Chapitre 2). Les pays de l’UE doivent donc intégrer les remboursements liés au programme Next Generation EU dans leurs plans budgétaires à moyen terme.
Les coûts des emprunts souverains ont augmenté ces derniers mois, d’une part à cause du niveau accru d’incertitude quant à la croissance future, et d’autre part par anticipation d’une hausse des dépenses publiques (Graphique 1.14). Par exemple, le rendement des obligations souveraines allemandes à 10 ans s’est établi à plus de 2.5 % en février, contre à peine plus de 2 % au début de décembre 2024. Dans le même temps, les enchères de dette publique tenues récemment mettent en évidence une forte demande de la part des investisseurs, alors même que la BCE continue de comprimer ses portefeuilles d’obligations souveraines. Néanmoins, une nouvelle poussée d’inflation ou des imprévus pouvant peser sur la croissance économique pourraient se traduire rapidement par une baisse des prix des actifs, qui entraînerait des effets systémiques plus larges. Une augmentation des primes de risque pourrait également provoquer des tensions sur les marchés des obligations souveraines, dans un contexte marqué par des niveaux d’endettement élevés et d’importants besoins de refinancement au cours des deux prochaines années (OCDE, 2025[27]).
Source : LSEG ; et calculs de l’OCDE.
Les versements au titre de la FRR ont pris du retard sur le calendrier prévisionnel initial et ont eu jusqu’à présent des retombées limitées sur le PIB de la zone euro. Entre 2021 et 2023, les dépenses effectives de fonds de la FRR ont été nettement inférieures par rapport aux prévisions initiales. Les retards, constatés dans la plupart des pays de la zone euro, sont attribuables pour l’essentiel à la révision, en 2023, des plans nationaux pour la reprise et la résilience visant à y intégrer un chapitre « REPowerEU », au manque de performance des capacités administratives de certains pays et aux effets de la forte inflation sur les marchés publics déjà passés (Dorrucci et Freier, 2023[28]). En avril 2025, environ la moitié des paiements prévus — 56 % des subventions et 38 % des prêts — ont été effectués, ce qui souligne la nécessité d’accélérer la mise en œuvre de l’instrument avant son terme. De même, seuls 30 % des jalons et des cibles, que ce soit en matière d’investissements ou de réformes, ont été jugés atteints par la Commission à ce jour, et les États membres de l’UE ont déclaré en avoir concrétisé d’autres à hauteur de 23 % (Commission européenne, 2025[29]). Les pays de l’UE présentant des capacités administratives moins performantes et bénéficiant d’amples dotations au titre de la FRR ont accusé un retard particulièrement marqué dans la mise en œuvre. En outre, les rapports d’avancement relatif au programme soumis dans le cadre du Semestre européen laissent entendre que les retards sont devenus de plus en plus fréquents en 2022 et 2023 (CCE, 2024[30]), même si cette tendance semble s’être inversée en 2024. Pour améliorer la mise en œuvre de la FRR, en fonction des besoins, la Commission devrait fournir des orientations supplémentaires aux organismes nationaux compétents (voir Chapitre 2).
1.3.3. La mise en œuvre du nouveau cadre de gouvernance devrait être améliorée
Les nouvelles règles budgétaires adoptées en avril 2024 ont modifié les volets préventif et correctif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Ce nouveau cadre a surtout remplacé les multiples objectifs opérationnels par un seul indicateur : la croissance des dépenses nettes à moyen terme. Comme cela avait été évoqué dans l’Étude économique de l’UE et de la zone euro publiée en 2023, cette évolution est positive dans la mesure où elle met davantage l’accent sur la viabilité de la dette des États membres devant être garantie par des plans budgétaires et structurels à moyen terme validés par l’UE qui fixent des ajustements budgétaires à opérer à l’échelle nationale en se fondant sur un cadre commun. Cet ancrage des obligations budgétaires en matière de viabilité de la dette pourrait également contribuer à renforcer le caractère contracyclique de la politique budgétaire et à améliorer l’adhésion à ces règles au niveau national.
Les pays dont la dette dépasse le seuil de 60 % du PIB ou dont le déficit dépasse celui de 3 % du PIB devront se conformer à de nouvelles limites chiffrées destinées à consolider l’ajustement budgétaire. Les pays dont la dette est inférieure à 60 % du PIB et qui ne prévoient pas de dépasser ce seuil ne s’exposent qu’à des avertissements et des recommandations, à moins qu’ils ne franchissent le seuil de déficit fixé à 3 % du PIB (Encadré 1.1). Le nouveau cadre maintient la possibilité d’activer une clause dérogatoire générale et instaure par ailleurs une nouvelle clause dérogatoire nationale. Bien que ces dispositions puissent en principe être utilisées pour faire face à des besoins de dépenses extraordinaires, par exemple dans le domaine de la défense, leur activation est subordonnée au maintien de la viabilité budgétaire à moyen terme.
Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) conçu pour limiter la dette et les déficits des États membres de l’UE se compose d’un volet préventif qui fixe un objectif de viabilité budgétaire à moyen terme, ainsi que d’un volet correctif, ou procédure de déficit excessif (PDE), qui définit des exigences d’ajustement pour les pays affichant un déficit supérieur à 3 % du PIB ou une dette supérieure à 60 % du PIB dont les niveaux ne redescendent pas suffisamment rapidement. Chaque volet du PSC correspond à un règlement adopté par l’UE. La réforme du PSC d’avril 2024 s’est fondée sur l’adoption d’un nouveau règlement relatif au volet préventif et la modification de la procédure de déficit excessif existante.
En outre, les exigences applicables aux cadres budgétaires nationaux ont été revues par la directive 2024/1265, qui impose de nouvelles obligations déclaratives concernant les risques liés au changement climatique et détermine les capacités et les missions des institutions budgétaires indépendantes (IBI) des États membres. Par exemple, elle prévoit que les membres des IBI doivent être nommés en fonction de critères d’expérience et de compétence, dans le cadre de procédures transparentes. Pour assurer leur indépendance, les IBI doivent disposer de ressources stables et adéquates, avoir rapidement accès à toutes les informations nécessaires et se soumettre à des évaluations externes. La directive doit être transposée dans les cadres législatifs internes avant la fin de 2025.
Le nouveau volet préventif
Chaque pays soumet un plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) qui couvre, en principe, la période correspondant à la durée d’une législature nationale et dessine une trajectoire d’ajustement budgétaire en se focalisant sur les dépenses nettes, à savoir les dépenses primaires hors mesures discrétionnaires en matière de recettes, dépenses conjoncturelles de chômage et éléments ponctuels et temporaires. Au terme de la période d’ajustement d’au moins quatre ans, renouvelable dans une limite de sept ans sous réserve d’une série d’engagements supplémentaires en matière d’investissements et de réformes, la dette publique doit avoir été ramenée sur une trajectoire descendante plausible ou en dessous de 60 % du PIB sur une période de dix ans après la fin de l’ajustement, sur la base de projections à politiques inchangées. Sur la même période, toujours à partir des projections à politiques inchangées, le déficit budgétaire doit rester inférieur à 3 % du PIB. La Commission vérifie cette exigence prospective au moment de valider le plan, en se fondant sur sa méthodologie d’analyse de la soutenabilité de la dette (ASD). Dans le scénario déterministe fondé sur des hypothèses prédéfinies d’effets négatifs sur l’évolution des taux d’intérêt, du PIB et du solde budgétaire primaire, une « trajectoire descendante plausible » implique que la dette diminue sur l’ensemble de la période de référence de l’ASD. Dans le scénario stochastique fondé sur la simulation de 10 000 chocs aléatoires issus d’une distribution prédéfinie, la « trajectoire descendante plausible » se traduit par une probabilité d’au moins 70 % que la dette diminue pendant la période de référence. Un groupe de travail a été créé pour revoir la méthodologie d’ASD actuelle.
En outre, la réforme a créé des contraintes supplémentaires, qui s’appliquent aux pays ayant une dette supérieure à 60 % du PIB ou un déficit supérieur à 3 % du PIB, en ce qui concerne la définition de la trajectoire de dépenses nettes dans le PSMT :
Une sauvegarde de la soutenabilité de la dette, qui exige que le ratio dette/PIB prévu diminue au cours de la période d’ajustement d’au moins 1 point de pourcentage de PIB par an en moyenne pour les pays dont le ratio d’endettement est supérieur à 90 %, et de 0.5 point de pourcentage de PIB pour les pays dont le ratio d’endettement est compris entre 60 % et 90 % du PIB.
Une sauvegarde de la résilience du déficit, qui exige que le déficit structurel soit ramené, à terme, à un niveau ne dépassant pas 1.5 % du PIB. L’amélioration du solde primaire structurel doit atteindre 0.4 point de pourcentage de PIB par an (ou 0.25 point de pourcentage par an si la période d’ajustement est de sept ans).
Pas de report de l’effort dans le temps, avec l’exigence que l’ajustement budgétaire annuel n’augmente pas pendant la période d’ajustement.
La Commission européenne et le Conseil de l’UE veillent au respect de ces exigences et peuvent demander aux pays de procéder à des révisions. Une fois que le PSMT est validé par le Conseil, la trajectoire de dépenses nettes devient la seule référence prise en compte pour évaluer la conformité aux règles budgétaires de l’UE. Afin de donner une certaine latitude aux États, les écarts positifs et négatifs par rapport à la trajectoire de dépenses nettes sont enregistrés dans un compte de contrôle fictif. Si le solde de ce compte atteint 0.3 % du PIB en un an ou 0.6 % du PIB en valeur cumulée, les pays ayant un ratio dette/PIB supérieur à 60 % et une situation budgétaire éloignée de l’équilibre ou excédentaire sont soumis à l’examen de la Commission et, le cas échéant, à la procédure de déficit excessif pour non-respect du critère de la dette, ainsi qu’aux recommandations et éventuelles sanctions qui y sont associées.
Le règlement sur le volet préventif prévoit également que les institutions budgétaires indépendantes (IBI) des États membres formulent des avis concernant les prévisions macroéconomiques et les hypothèses sur lesquelles repose la trajectoire de dépenses nettes, dans un premier temps à la demande du gouvernement puis de manière indépendante à partir du 1er mai 2032, à condition qu’elles aient acquis les capacités suffisantes pour ce faire.
Modifications de la procédure de déficit excessif
La procédure de déficit excessif pour non-respect du critère de déficit demeure globalement inchangée après la réforme, qui rallonge néanmoins le délai d’un an qui était habituellement recommandé précédemment pour corriger les déficits excessifs. À moins que l’écart ne soit jugé faible et temporaire, les pays dont le déficit dépasse 3 % du PIB sont tenus de suivre une trajectoire corrective de dépenses nettes et de réduire leur déficit d’au moins 0.5 % du PIB par an, cette réduction étant appréciée en se référant au solde primaire structurel sur la période 2025‑2027, puis au solde structurel global par la suite. En outre, le règlement sur le volet correctif établit une distinction, dans le cadre d’une même procédure juridique, entre les critères fondés sur le déficit et les critères fondés sur la dette sur lesquels repose la procédure de déficit excessif. Dans les cas où cette procédure a été ouverte sur le fondement du critère de dette (voir ci-dessus), la trajectoire corrective de dépenses nettes doit être au moins aussi exigeante que dans la version précédente et les écarts cumulés doivent être supprimés du compte de contrôle dans un délai fixé par le Conseil.
Le règlement a également modifié les dispositions encadrant la dimension coercitive de la procédure, notamment la possibilité d’infliger des sanctions financières en cas de manquements répétés d’un pays à adopter des mesures efficaces pour corriger les déficits excessifs. Les amendes en cas de non-conformité ont été sensiblement réduites, la sanction minimum étant passée de 0.2 % du PIB par an, telle que prévue dans le paquet législatif « six-pack » de 2011, à 0.05 % du PIB tous les six mois. Cette modification doit encore être harmonisée avec le paquet législatif « six-pack », qui demeure en vigueur.
Source : Commission européenne (2024[31]) ; Pench (2024[32]) ; Darvas, Welslau et Zettelmeyer (2024[33]).
Le Conseil a adopté, dans les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme (PSMT), des trajectoires de hausse des dépenses nettes pour vingt-et-un pays de l’UE et, sur recommandation de la Commission, une trajectoire conforme aux informations techniques pour les Pays‑Bas. Les trajectoires de dépenses nettes prévues dans certains PSMT sont plus ambitieuses que celles fixées dans les orientations précédentes, en raison d’hypothèses macroéconomiques et budgétaires différentes fondées notamment sur de nouvelles données concernant les perspectives macroéconomiques et l’exécution du budget, qui ont été actualisées entre la date de publication des orientations précédentes et l’adoption des PSMT et que la Commission a jugées pertinentes (Commission européenne, 2024[31]). Cinq pays (Espagne, Finlande, France, Italie et Roumanie) ont vu leur période d’ajustement portée de 4 à 7 ans, leurs engagements en matière de réformes et d’investissement ayant été jugés favorables à la viabilité des finances publiques, à la croissance et à la résilience. À l’exception du Portugal et de la Finlande, l’ajustement requis par le nouveau cadre semble moins exigeant que les obligations découlant du dernier objectif à moyen terme (OMT) de l’ancien cadre, y compris en tenant compte de l’effet des limites chiffrées (Darvas, Welslau et Zettelmeyer, 2024[33]). Dans le même temps, les PSMT approuvés pour certains pays impliquent, par rapport aux orientations précédentes, un report de l’effort budgétaire dans le temps, ce qui ne permet pas systématiquement de préserver pleinement l’investissement public (Encadré 1.2).
Par rapport aux orientations précédentes de la Commission, certains plans nationaux prévoient un report accru de l’effort dans le temps
Dans le cas de certains pays de l’UE, la trajectoire de hausse des dépenses nettes publiée par la Commission dans ses orientations précédentes diffère de celle définie dans les plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme (PSMT) validés par le Conseil. Pour l’Estonie, la Finlande, la Grèce (jusqu’en 2026), l’Italie (à partir de 2027) et l’Espagne (jusqu’en 2029), les PSMT prévoient une hausse des dépenses nettes plus forte que dans les orientations précédentes. À l’inverse, les PSMT de la France, du Portugal et de la Slovaquie fixent des contraintes de politique budgétaire plus restrictives à partir de 2025.
Plusieurs facteurs permettent toutefois d’expliquer ces écarts, dans un sens comme dans l’autre. Par exemple, certains pays ont prévu dans leur PSMT une trajectoire de dépenses nettes moins ambitieuse que celle déterminée par la Commission (Boivin et Darvas, 2025[34]). Ces écarts découlent de l’application, dans la formule utilisée par la Commission pour transformer un objectif de solde primaire structurel (SPS) en objectif de hausse des dépenses nettes, d’une élasticité des recettes par rapport au PIB potentiel nominal inférieure à l’unité, ce qui se traduit par un effort budgétaire plus important. Ces différences au niveau de la trajectoire de hausse des dépenses nettes peuvent également s’expliquer par des divergences dans les projections de croissance du PIB potentiel. Elles peuvent être le fruit d’une évolution positive postérieure à l’élaboration des orientations précédentes, ou du fait que les autorités nationales ont réussi à justifier leurs hypothèses macroéconomiques auprès de la Commission. Pour évaluer ces effets, la partie A du Graphique 1.15 présente les différences cumulées de croissance du PIB potentiel en fonction des variations cumulées du solde primaire structurel (SPS), à la fois entre les PSMT et les orientations préalables (en rouge), et entre les PSMT et les données du n° 116 des Perspectives économiques (en bleu). Très souvent, les différences de croissance cumulée du PIB potentiel tournent autour de +/-1 point de pourcentage, une variation qui peut être considérée comme négligeable. Cela est manifestement le cas pour la quasi-totalité des pays si l’on compare les PSMT et les projections tirées du n° 116 des Perspectives économiques de l’OCDE. La Croatie, la Hongrie et la Lettonie sont les seuls pays qui dépassent légèrement cette fourchette. Les différences de croissance potentielle entre les PSMT et les orientations précédentes sont plus importantes du fait, notamment, de la nature plus procyclique des estimations effectuées par la Commission. Ce phénomène concerne en particulier la France, la Grèce et la Finlande, ce qui rend plus difficile la comparaison des évolutions projetées du SPS. Mis à part ces cas atypiques, on observe que les PSMT de l’Espagne et de l’Italie prévoient un ajustement du SPS inférieur à celui envisagé dans les orientations précédentes, alors que le Portugal et, dans une moindre mesure, la Slovaquie, la Slovénie et la Pologne sont dans la situation inverse. Pour beaucoup de pays, l’ajustement du SPS envisagé dans le n° 116 des Perspectives économiques est inférieur à l’effort d’ajustement budgétaire prévu par les PSMT nationaux.
Note : Dans la partie A, les lignes horizontales à 1 et -1 indiquent une différence « négligeable » de la croissance potentielle.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur les orientations précédentes de la Commission, les PSMT validés par le Conseil et le n° 116 des Perspectives économiques de l’OCDE.
L’effort d’ajustement budgétaire cumulé de la zone euro peut être calculé pour les pays dont les PSMT sont disponibles, lesquels représentent 51 % du PIB de la zone euro. La moyenne pondérée des variations annuelles du SPS montre une réduction de l’effort d’ajustement budgétaire dans le cadre des PSMT par rapport à celui qui était prévu dans les orientations précédentes (Tableau 1.4). L’assainissement budgétaire est reporté de 2024 aux années suivantes, ce qui s’explique en partie par la diffusion de nouvelles données sur les perspectives macroéconomiques et l’exécution du budget entre la publication des orientations précédentes, en juin 2024, et la transmission des plans nationaux, en octobre et novembre. À partir de 2026, l’effort d’ajustement budgétaire cumulé de la zone euro fixé dans les PSMT correspond à peu près à celui fixé dans les orientations précédentes de la Commission. En outre, de 2024 à 2026, l’assainissement budgétaire retenu comme hypothèse dans les plans nationaux est réparti surtout sur 2025 et 2026, avec un effort moins important en 2024.
Effort d’ajustement budgétaire cumulé de la zone euro comme somme pondérée des variations annuelles dans les SPS nationaux
Note : La colonne « PSMT » correspond à l’effort d’ajustement budgétaire cumulé de la zone euro sur la base des PSMT nationaux adoptés par le Conseil. La colonne « Orientations précédentes » correspond aux trajectoires définies dans les orientations antérieures de la Commission. Les pays retenus dans le tableau sont ceux dont les PSMT sont disponibles, à savoir l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, le Portugal, la Slovaquie et la Slovénie (représentant environ 51 % du PIB de la zone euro en 2023).
Source : Commission européenne ; et OCDE, calculs des auteurs.
Dans la plupart des pays, la croissance de l’investissement public est préservée
Pendant la crise des dettes souveraines de la zone euro, les pays soumis à des programmes macroéconomiques ont souvent procédé à d’importants ajustements budgétaires qui se sont traduits par une réduction disproportionnée de l’investissement public. Le nouveau cadre de gouvernance économique vise à préserver l’investissement public, y compris dans le contexte d’un resserrement budgétaire qui s’impose. La comparaison de l’écart annuel moyen entre la croissance de l’investissement public financé sur le budget national et la hausse des dépenses nettes montre que la plupart des pays prévoient une croissance annuelle moyenne de l’investissement public supérieure à celle des dépenses nettes. Toutefois, l’Estonie, la Grèce et la Hongrie prévoient dans leurs plans respectifs une croissance annuelle de l’investissement public nettement inférieure à celle des dépenses nettes. Dans le cas de la Grèce, cette baisse intervient après une forte augmentation de l’investissement public, qui a atteint 3.8 % du PIB en 2024. En comparant les variations cumulées du ratio investissement public/PIB, un constat analogue peut être établi concernant la baisse de l’investissement public dans certains pays (Graphique 1.15, Partie B).
Source : Boivin et Darvas (2025[34]) ; OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 116 ; et calculs des auteurs.
Le nouveau cadre pourrait être encore amélioré. Par exemple, les nouvelles règles reposent sur des échanges bilatéraux avec la Commission, ce qui – même s’ils sont complétés par des examens par les pairs à un niveau technique – comporte des risques de pressions politiques. Cette source de préoccupation rend d’autant plus nécessaire une application homogène et impartiale des règles par la Commission. Une autre piste d’amélioration concerne le caractère potentiellement procyclique de l’exigence d’ajustement minimale pour les pays qui ne respectent pas le critère des 3 % de déficit. Comme dans le cadre précédent, un pays touché par un choc de production négatif, qui ne serait pas imputable à une grave récession économique dans la zone euro ou à des circonstances exceptionnelles échappant au contrôle du gouvernement mais qui provoquerait un déficit supérieur à 3 % du PIB, pourrait être soumis à un ajustement budgétaire supplémentaire. Un tel scénario dépendrait des exigences initialement fixées dans le PSMT national. Si le plan national prévoit un ajustement budgétaire de moins de 0.5 % du PIB par an, la procédure de déficit excessif imposera effectivement de procéder à un ajustement budgétaire plus rapide. Il est également possible que la sauvegarde de la résilience du déficit soit associée à un objectif d’assainissement à moyen terme plus ambitieux que les exigences liées à la méthodologie d’analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) prises individuellement, par exemple dans les pays où les coûts liés au vieillissement de la population augmentent lentement ou qui prévoient une forte croissance du PIB (Darvas, Welslau et Zettelmeyer, 2024[33]). Une autre source de préoccupation porte sur l’articulation entre les dispositions des PSMT qui se rapportent au volet préventif et l’activation de la procédure de déficit excessif, notamment la latitude dont bénéficient la Commission et le Conseil concernant les critères définis dans le volet correctif (Pench, 2024[32]). Alors que les discussions relatives à l’élaboration d’un code de conduite se poursuivent, des orientations supplémentaires sur les modalités de règlement des conflits potentiels et l’interprétation des dispositions en vigueur pourraient se révéler utiles.
Certains éléments de la méthodologie d’analyse de la soutenabilité de la dette (ASD) employée par la Commission pourraient également être améliorés. Pour examiner la viabilité des finances publiques, la Commission s’appuie dans cette méthodologie sur des projections de référence à 10 ans (à politiques inchangées), auxquelles sont appliqués des scénarios déterministes et stochastiques intégrant divers chocs potentiels, en se fondant sur des données historiques. La méthodologie est décrite dans le rapport sur la viabilité de la dette (Debt Sustainability Monitor) publié en 2023 ; les fichiers permettant de reproduire les projections déterministes ont été publiés et le code utilisé pour les projections stochastiques a été communiqué aux autorités nationales. De plus, afin d’accroître encore la transparence, le code utilisé pour les projections stochastiques pourrait lui aussi être publié, de même que les conclusions et recommandations d’un nouveau groupe de travail qui pourrait être créé pour réviser la méthodologie d’ASD. De la sorte, cette méthodologie actuellement utilisée par la Commission ainsi que ses modifications futures par ce groupe de travail seraient publiées l’une et l’autre d’une manière permettant leur reproduction. En outre, à la différence du cadre antérieur qui exigeait une baisse annuelle du ratio dette/PIB proportionnelle au niveau initial d’endettement (la « règle du 1/20e » de l’excès d’endettement), conformément au nouveau cadre, les pays pour lesquels la volatilité estimée du ratio dette/PIB est faible peuvent être tenus de viser uniquement une légère réduction de leur ratio d’endettement même si leur niveau d’endettement est élevé (Cottarelli, 2024[35]). Alors que la règle du 1/20e de l’excès d’endettement était une source de procyclicité dans l’ancien cadre, le rythme de réduction de la dette qui découlerait du nouveau cadre pourrait se révéler trop lent dans certains cas.
1.3.4. Des pouvoirs renforcés pour les conseils budgétaires et la révision des sanctions pourraient améliorer le respect des règles
Le recul par rapport au nouveau système n’est pas encore assez grand pour déterminer si la conformité partielle associée à l’ancien système pourra être corrigée. Jusqu’ici, le respect des règles budgétaires de l’UE s’est révélé perfectible et les écarts numériques moyens par rapport aux règles étaient loin d’être négligeables (Graphique 1.16). Outre une application homogène des règles, des institutions budgétaires indépendantes (IBI) nationales efficaces et dotées des ressources adéquates contribueraient à un meilleur respect des règles et à l’appropriation du nouveau cadre. La réforme a progressivement renforcé les garanties minimum pour assurer l’indépendance des IBI, en prévoyant notamment un financement stable et adéquat ainsi qu’un accès rapide aux informations nécessaires. La réforme a également créé pour les gouvernements une obligation étendue de « se conformer ou s’expliquer » concernant toutes les nouvelles tâches prévues par la directive révisée relative aux cadres budgétaires. Cette initiative est bienvenue et devrait contribuer à améliorer l’efficacité des IBI nationales en permettant d’établir un dialogue régulier avec les gouvernements sur les questions de politique budgétaire (Horvath, 2018[36]). Cependant, les IBI continuent de présenter une grande hétérogénéité en matière de taille, de capacités et de défis auxquels elles sont exposées (Graphique 1.17). Par exemple, moins d’un tiers des IBI de l’UE ont accès à des financements stables et protégés par la loi, tandis qu’il n’existe la plupart du temps pas de délais établis pour répondre aux demandes d’informations qu’elles soumettent (CBE, 2024[37]). Pour garantir l’exercice efficace de leurs responsabilités dans le nouveau cadre de gouvernance budgétaire, les IBI nationales devraient être renforcées et les disparités existantes en matière de capacités devraient être réduites. Dans cette optique, la Commission devrait systématiquement contrôler le respect effectif des garanties d’indépendance des IBI par les pays de l’UE (Network of EU IFIs, 2019[38] ; CCE, 2019[39]).
Note : Les données se rapportent aux 27 pays membres de l’UE.
Source : Eurostat ; et calculs de l’OCDE.
Part de la capacité des IBI en fonction du type de tâche, en %
Note : Les données se fondent sur les réponses à des enquêtes auprès de 29 IBI dans 25 pays de l’UE. La catégorie « forte » comprend les IBI ayant déclaré disposer d’une capacité suffisante ou complète, tandis que la catégorie « faible » comprend toutes les IBI ayant déclaré disposer d’une capacité limitée ou nulle pour réaliser les tâches indiquées.
Source : Réseau des IBI de l’UE (2022).
Les sanctions en cas de non-respect des règles n’étaient pas efficaces dans l’ancien cadre et ne le seront probablement pas davantage à l’avenir (Kirchsteiger et Larch, 2025[40] ; OCDE, 2023[41]). La procédure de déficit excessif activée sur le fondement du critère de déficit s’est révélée partiellement efficace pour réduire à la fois les déficits et les excédents importants, mais ce phénomène semble davantage lié à l’augmentation des coûts des emprunts souverains qu’à la perspective de sanctions (Pench, 2024[32]). Avec les nouvelles règles, les sanctions ont été réduites afin de limiter leurs effets macroéconomiques et elles sont devenues plus automatiques, mais il existe toujours des incitations pour que la Commission et le Conseil évitent de les infliger. En tout état de cause, les procédures de sanction pourraient envoyer un signal utile aux marchés, même si elles ne débouchent pas concrètement sur des amendes. Une échelle de mesures progressives, qui serait définie par la Commission en fonction de l’importance de l’écart par rapport à la trajectoire convenue, aiderait les marchés à réévaluer les risques au fur et à mesure.
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