Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE : nature, fonctionnement et effets

L’adoption de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 55 % d’ici à 2030 a poussé l’Europe à entreprendre une révision complète de ses politiques climatiques. Le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » joue un rôle central dans cette transformation. Il renforce l’ambition environnementale du marché du carbone de l’UE (le système d’échange de quotas d’émission, ou SEQE-UE) et instaure le premier mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) au monde, c’est-à-dire un droit perçu sur les émissions intrinsèques liées aux produits importés. Si le MACF de l’UE vise à créer des règles du jeu équitables sur le marché commun pour les fabricants européens et ceux des autres pays qui bénéficient d’une plus faible tarification du carbone, ses effets ne seront pas limités aux secteurs ciblés au départ.

L’Europe est en train de durcir son marché du carbone et de faire payer plus cher les entreprises qui émettent des gaz à effet de serre. Dans le cadre du nouveau SEQE-UE, le plafond global des émissions des entreprises visées par le système baissera plus vite qu’avant, ce qui augmentera les prix du carbone pour les producteurs de l’UE. Parallèlement, les quotas d’émission gratuits attribués depuis des années aux secteurs énergivores exposés à la concurrence internationale seront progressivement supprimés, obligeant ces secteurs à payer plus cher pour émettre du carbone. Ce renchérissement du carbone risque d’entraîner une hausse de la production – et donc des émissions – à l’étranger, et de compromettre ainsi à la fois la compétitivité économique de l’UE et l’efficacité des efforts mondiaux de réduction des émissions de carbone.

Pour prévenir ce risque, l’UE a établi le MACF, qui oblige les importateurs à acheter des « certificats MACF » correspondant aux émissions intrinsèques de carbone importées dans l’UE. Dans un premier temps, ce mécanisme s’applique à une liste de 303 produits à forte intensité énergétique (fer et acier, ciment, engrais, aluminium, électricité et hydrogène), qui représentent ensemble quelque 3 % des importations de l’UE.

La délocalisation d’émissions de carbone se produit lorsque le durcissement des politiques climatiques dans une région entraîne un transfert de productions à forte intensité d’émission – et des émissions qu’elles occasionnent – vers d’autres régions où ces politiques sont moins strictes. 

Dans un récent document de travail, l’OCDE a utilisé ses tableaux internationaux des entrées-sorties et d’autres données pour analyser l’impact de la mise en œuvre de la réforme du SEQE-UE, avec et sans le MACF.

• Sans le MACF, pour chaque tonne d’émissions de CO₂ évitées à l’intérieur de l’UE (grâce au durcissement du SEQE-UE), quelque 0.19 tonne d’émissions sont « délocalisées » à l’étranger. Compte tenu de cette hausse des émissions en dehors de l’UE, la réforme du SEQE-UE se traduit alors par un recul des émissions mondiales de 0.39 %.

• Avec le MACF, non seulement les émissions délocalisées baissent, mais la tendance s’inverse. Cela tient au fait que les importateurs de l’UE sont incités à s’approvisionner auprès de producteurs moins émetteurs, souvent dans des pays où il existe une tarification carbone ou qui affichent une plus faible intensité d’émission. Par conséquent, la diminution des émissions mondiales est plus forte, atteignant 0.54 %.

Si le MACF cible 303 biens à forte intensité de carbone, il a des retombées sur toute une série de secteurs :

• Secteurs visés par le MACF à l’intérieur de l’UE : la suppression des quotas gratuits et l’abaissement du plafond d’émission global dans le cadre du SEQE-UE se répercutent défavorablement sur les producteurs de l’UE appartenant à ces secteurs, de sorte que leur valeur ajoutée est réduite d’environ 1.06 %. Le MACF compense en partie cette perte, la ramenant à 0.85 %, notamment parce qu’il rend les producteurs de l’UE plus compétitifs sur le marché intérieur, même s’ils sont désavantagés sur les marchés d’exportation.

• Secteurs en aval : À l’intérieur de l’UE, les secteurs tributaires d’intrants provenant de secteurs visés par le MACF paient plus cher ces intrants, et leurs produits ne bénéficient pas d’une protection à la frontière comparable. Par conséquent, ces secteurs en aval, qui sont à l’origine de 95 % de la valeur ajoutée produite dans l’UE, perdent en compétitivité sur le marché intérieur comme sur ceux d’exportation à la suite de la mise en place du MACF. On estime que la valeur ajoutée produite dans les secteurs en aval baisse de 0.014 % en moyenne, mais l’impact est plus marqué sur ceux des équipements électriques et des machines.

• Effet global : Au niveau de l’économie de l’UE dans son ensemble, l’effet de la réforme du SEQE-UE sur le PIB est le même avec et sans le MACF (-0.29 %), puisque les pertes subies par les secteurs en aval annulent les gains dans les industries ciblées. 

Pour les pays extérieurs à l’UE, l’impact du MACF dépend principalement de leur exposition aux échanges avec l’UE et de l’intensité carbone de leurs exportations :

• Dans l’ensemble : pour la plupart des économies hors UE, l’effet de la mise en œuvre conjuguée des deux mesures est légèrement positif ou neutre (entre 0 % et 0.5 %). 

• Pays dont la production est plutôt propre : les économies comme le Chili, le Mexique et la Türkiye, dont les secteurs visés par le MACF affichent une intensité d’émission de carbone de la production relativement faible, enregistrent des gains modestes, bénéficiant du fait que les producteurs de l’UE se détournent des sources d’approvisionnement à forte intensité carbone.

• Producteurs caractérisés par des émissions élevées : les pays tels que l’Afrique du Sud et l’Inde, dont les productions concernées par le MACF affichent une intensité d’émission de carbone plutôt élevée, peuvent subir des répercussions négatives de faible ampleur du fait de la baisse de leurs exportations (~-0.20 %). 

Alors que l’UE envisage un élargissement du MACF a davantage de produits à l’horizon 2030, les travaux de recherche de l’OCDE tendent à démontrer qu’une telle démarche n’aura pas forcément beaucoup plus d’impact. L’ajout de 1 400 produits à la liste ne ferait baisser que très peu les émissions mondiales (-0.02 %), signe que le périmètre actuel du mécanisme englobe déjà les secteurs qui sont les plus importantes sources de délocalisation d’émissions de carbone. Cela étant, l’impact d’un élargissement variera selon les produits, en fonction de leur intensité carbone, de leur exposition aux échanges, de leurs usages en aval et de la possibilité de mesurer les émissions intrinsèques aux produits complexes.  

Dans l’immédiat, le défi consistera à mesurer avec précision et à vérifier les émissions contenues dans les importations. Beaucoup de partenaires commerciaux devront moderniser leur comptabilisation des émissions pour se conformer aux normes de l’UE. Il existe également un risque que les pays fassent preuve de « créativité » pour échapper aux effets du MACF, en exportant vers l’UE leurs produits les moins carbonés et en consommant sur place les biens à forte intensité d’émission, ce qui nuirait à l’efficacité de l’action de l’UE en termes de réduction des émissions mondiales.

À plus longue échéance, la réussite du mécanisme dépend de la façon dont les entreprises et les pays s’y adaptent. Les entreprises capables d’investir dans des technologies plus propres y gagneront un avantage concurrentiel, les autres risquent d’éprouver des difficultés. La mesure a aussi pour effet d’inciter fortement les autres pays à se doter d’une tarification carbone, afin de récupérer eux-mêmes les recettes correspondantes au lieu de les céder à l’UE à la frontière. D’ailleurs, d’autres pays (dont le Royaume-Uni, le Canada et l’Australie) étudient déjà la possibilité d’appliquer des mesures aux frontières similaires.

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE est le premier instrument de ce genre. Notre analyse indique qu’il peut certes être un moyen efficace de réduire la délocalisation d’émissions de carbone, mais qu’un suivi attentif de ses retombées et de sa mise en œuvre s’impose. Au moment où d’autres territoires envisagent d’adopter leur propre version du MACF, l’exemple de l’UE démontre la viabilité du dispositif et doit servir de mise en garde contre le risque de conséquences indésirables. Concilier objectifs climatiques ambitieux et compétitivité économique demeurera un défi pour les responsables de l’action publique partout dans le monde. À mesure que de nouvelles données sur les produits visés par le MACF deviendront disponibles, l’OCDE continuera d’analyser les effets de cet instrument novateur. 

Pour en savoir plus sur l’analyse du MACF par l’OCDE, téléchargez notre synthèse sur le sujet ou lisez le document de travail publié récemment sous le titre Carbon Border Adjustments: The potential effects of the EU CBAM along the supply chain