Examens environnementaux de l'OCDE : Chili 2024 (version abrégée)

Résumé

Le Chili est passé à la vitesse supérieure en matière de politique climatique et doit prendre des mesures ambitieuses pour atteindre les objectifs

Le Chili a sensiblement relevé ses ambitions climatiques avec l’adoption, en 2022, de la Loi cadre sur le changement climatique (LMCC), qui fait de la neutralité carbone à l’horizon 2050 un objectif national contraignant. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont toutefois nettement augmenté entre 2010 et 2019 et ne devraient pas atteindre leur point culminant avant 2025. Des mesures ambitieuses s’imposent pour les faire baisser. Il s’agit notamment de clarifier les plans sectoriels et régionaux, de mener à bien le projet de fermeture de l’ensemble des centrales au charbon d’ici à 2040 et de donner un coup d’accélérateur à la production d’énergie d’origine renouvelable. Dans les secteurs des transports et des bâtiments, il convient de fixer des objectifs climatiques plus contraignants pour susciter de nouveaux investissements dans les transports publics durables, ainsi que dans l’électrification des véhicules et des systèmes de chauffage.

Le Chili est très exposé et vulnérable aux effets du changement climatique. Il a réalisé des avancées importantes en développant la cartographie des risques climatiques à l’échelle locale et en analysant les vulnérabilités socioéconomiques. L’adaptation au changement climatique est toutefois entravée par le déficit de ressources financières et de capacités. Pour assurer une bonne mise en œuvre des mesures d’adaptation, il sera nécessaire de renforcer les capacités et la coordination entre les différents niveaux d’administration.

La pollution de l’air demeure un grave problème de santé publique

Les émissions des principaux polluants atmosphériques ont diminué, mais les concentrations de PM_2.5 restent parmi les plus élevées des pays de l’OCDE et dépassent largement la valeur guide de l’Organisation mondiale de la santé, de sorte que 98.6 % de la population est exposée à des risques sanitaires significatifs. Il existe de fortes disparités régionales en termes de niveaux de pollution atmosphérique : les régions septentrionales enregistrent les plus hauts niveaux d’émissions de SO₂ et de NO_x d’origine industrielle, tandis que dans les régions centrales et méridionales, les concentrations de PM_2.5, imputables principalement au chauffage résidentiel au bois et à la circulation routière, atteignent des valeurs préoccupantes. L’amélioration de la surveillance de la qualité de l’air a permis de mettre en place des plans antipollution efficaces. Le pays doit néanmoins évoluer vers une approche plus anticipative et privilégier des politiques de prévention et axées sur la réduction de la pollution.

La gestion des déchets reste dominée par la mise en décharge

Le Chili a fait des progrès en matière de gestion des déchets en se dotant de plusieurs mécanismes de responsabilité élargie des producteurs et d’une loi sur les plastiques à usage unique. Le système de gestion des déchets n’en demeure pas moins inefficient, puisque plus de 90 % des déchets municipaux sont mis en décharge. Il reste des défis de taille à relever en évitant le plus possible l’enfouissement des déchets organiques et en faisant progresser le taux de recyclage, qui s’établit actuellement à 1 % seulement. Il sera primordial de réaliser des investissements à long terme dans les infrastructures de gestion des déchets et de prendre des mesures énergiques pour décourager la mise en décharge. L’adoption du projet de loi sur la valorisation des déchets organiques irait dans le bon sens.

Le Chili a réalisé des avancées importantes en matière de conservation de la biodiversité

L’adoption de la loi sur la nature et la création du Service de la biodiversité et des zones protégées (SBAP) en 2023 représentent un tournant décisif. Le pays est sur la voie de la réalisation de son objectif 30x30, puisque 44 % de sa zone économique exclusive et 22 % de ses terres émergées sont protégées. Il est l’un des rares pays de la région d’Amérique latine et des Caraïbes (ALC) à avoir étendu sa couverture forestière. Les espèces envahissantes, les changements d’affectation des terres, la modification du climat et les pratiques de pêche non viables continuent cependant d’exercer des effets néfastes. En renforçant l’évaluation économique du capital naturel et en définissant des niveaux de référence en matière de biodiversité, le Chili peut concrètement faire monter en puissance les mécanismes de paiements pour services écosystémiques. Pour atteindre les objectifs concernant la biodiversité, il doit donner la priorité à l’investissement dans la recherche et la collecte de données, garantir un financement adéquat et consacrer des effectifs spécifiquement à cette tâche.

Les institutions environnementales ont été renforcées, mais leurs moyens sont insuffisants.

Des avancées majeures ont été réalisées avec la ratification de l’Accord d’Escazú, la promulgation de la LMCC et la création du SBAP. Cela étant, les autorités doivent relever des défis de taille en termes de ressources humaines et financières pour atteindre les objectifs environnementaux. Elles pourraient améliorer nettement l’évaluation de l’impact sur l’environnement si elles rehaussaient sa qualité technique et mettaient en place des mesures de sauvegarde contre l’ingérence politique. Cet aspect revêt une importance grandissante dans le contexte actuel marqué par de nouveaux projets majeurs, de production d’hydrogène vert et de lithium par exemple.

Le contrôle de la conformité s’est développé avec les nouvelles technologies, mais les ressources qui lui sont allouées demeurent insuffisantes. Le recours à des outils de télésurveillance a permis à la Haute autorité de l’environnement (SMA) de contrôler la conformité à plus grande échelle et à moindre coût, suscitant des changements de comportement qui ont débouché sur un meilleur respect de la législation. Cependant, les mesures d’atténuation des effets sur l’environnement peuvent relever de la compétence des ministères sectoriels et le contrôle de la conformité n’est pas toujours directement du ressort de la SMA. La SMA devrait être encore renforcée dans l’optique d’un contrôle intégré de la conformité, et dotée de ressources suffisantes pour remplir cette mission.

La réforme écologique de la fiscalité doit être poursuivie

Le recours à des instruments économiques au service d’objectifs environnementaux a progressé à la faveur de la réforme écologique de la fiscalité, avec notamment l’instauration d’une taxe carbone (de 5 USD par tonne de CO₂) et d’un système de compensations carbone. Les tarifs effectifs moyens du carbone au Chili figurent certes parmi les plus élevés de la région ALC, mais ils restent bien plus bas qu’ailleurs dans l’OCDE. Un relèvement du montant de la taxe carbone rendrait mieux compte des coûts sociaux de la pollution. Le pays pourrait envisager de mettre en place d’autres taxes et redevances liées à l’environnement, dont une taxe d’enfouissement. Il est nécessaire de rationaliser la fiscalité des transports en supprimant les exonérations (transport de marchandises, par exemple). Le produit des redevances minières pourrait être affecté à des activités environnementales, notamment pour remédier aux pollutions héritées du passé (dans les mines abandonnées, par exemple).

Le pays connaît une grave crise de l’eau, qui s’amplifie et suscite des conflits sociaux de plus en plus importants

Les pressions exercées sur les ressources en eau douce se sont intensifiées au fil du temps. Le pays est depuis 14 ans en proie à une « mégasécheresse ». Dans la plupart des régions, la demande d’eaux souterraines est supérieure aux niveaux de prélèvement durables. La pollution de l’eau est un problème majeur, qui a pour causes principales les eaux usées urbaines et industrielles, l’aquaculture, l’agriculture et l’exploitation minière. Les mesures d’urgence ne suffisent pas pour assurer une gestion durable des ressources en eau. Le développement des nouvelles sources d’approvisionnement, telles que le dessalement et la réutilisation des eaux usées, ouvre des perspectives considérables. Cependant, le Chili devrait également prendre des mesures de maîtrise de la demande, assurer une utilisation plus efficiente de l’eau et établir un système solide et flexible d’allocation de l’eau, y compris pour tenir compte des conséquences du changement climatique.

Il est urgent de réformer l’allocation de l’eau et d’améliorer la qualité de la ressource

La réforme du Code de l’eau en 2022 va dans le bon sens en ce qu’elle consacre la priorité donnée aux approvisionnements en eau destinée à la consommation humaine et l’attribution des nouveaux droits d’eau sous la forme de concessions à durée déterminée. En revanche, le pays n’a pas réglé les problèmes liés aux droits d’eau existants (définis comme des biens privés, concédés gratuitement et à perpétuité) et à l’allocation excessive, et les débits écologiques ne sont pas garantis. Il devrait mener une réforme plus globale de l’allocation de l’eau pour permettre d’adapter de façon plus souple la quantité d’eau prélevée en fonction du niveau de prélèvement durable.

Les normes de qualité de l’eau présentent des lacunes et celles régissant les rejets d’eaux usées devraient être durcies. Les normes environnementales de qualité de l’eau s’appliquent à une partie des masses d’eau du Chili seulement. Il conviendrait d’accélérer leur expansion en ciblant tout particulièrement les bassins prioritaires. Quant aux normes régissant les rejets d’eaux usées, elles sont incomplètes et dépassées. Les sources de rejet d’eaux usées agricoles, y compris l’aquaculture, ne sont pas soumises à des normes et réglementations spécifiques. L’obligation d’éliminer les éléments nutritifs dans le cadre de l’épuration des eaux usées limiterait le rejet de ces éléments et donc l’eutrophisation des masses d’eau réceptrices.

Le Chili recourt peu aux instruments économiques aux fins de la gestion de l’eau. Aucune redevance de prélèvement n’est appliquée pour l’utilisation des ressources en eau. Les rejets d’eaux usées, de pesticides et d’engrais ne sont soumis à aucune taxe ni redevance. La mise en place de redevances de prélèvement et de taxes sur les polluants de l’eau permettrait de mieux rendre compte de la valeur de l’eau et d’appliquer les principes pollueur-payeur et bénéficiaire-payeur. Le Chili pourrait également envisager le recours à un plus large éventail d’approches pour accroître le financement des investissements liés à l’eau, comme les obligations affectées, les paiements pour services écosystémiques et les partenariats public-privé.

Les bassins hydrographiques pilotes constituent une avancée qui contribue à renforcer la gouvernance de l’eau

Le paysage institutionnel de la gestion de l’eau du Chili est l’un des plus fragmentés des pays de l’OCDE. La création d’organismes pilotes chargés d’assurer la gouvernance de l’eau dans 16 bassins vise à remédier à cette fragmentation en consacrant l’action à l’échelle du bassin. En outre, des progrès importants sont à signaler dans le domaine de la planification des bassins hydrographiques, qui font tous l’objet d’un plan stratégique de gestion des ressources en eau. Le renforcement de la coordination et la création, au niveau de l’administration centrale, d’une autorité chargée de la gestion de l’eau contribueraient à une meilleure harmonisation entre tous les agents intervenant dans la gestion de l’eau à tous les niveaux et l’ensemble des parties prenantes.