Jon Pareliussen
OCDE
Études économiques de l'OCDE : Suède 2025
Description
Même si le nombre d’unités d’habitation par personne et la réaction de l’offre aux prix des logements en Suède soutiennent favorablement la comparaison avec les pays comparables de l’OCDE, des pénuries d’offre persistent. L’efficience allocative est faible, car les aides fiscales aux propriétaires de logements font grimper les prix du foncier et l’encadrement des loyers entraîne une mauvaise adéquation entre les besoins de logement et les unités disponibles. La productivité dans le secteur de la construction est supérieure à la moyenne de l’OCDE, mais elle a stagné au cours des dernières décennies. L’accélération du zonage et de la délivrance des permis pourrait accroître l’offre foncière, tandis que la limitation des exigences techniques locales pourrait faciliter la normalisation et l’automatisation. L’amélioration des compétences et la transformation numérique dans les domaines de la construction, de l’aménagement du territoire et de la gestion des processus pourraient améliorer l’efficience du zonage et de la construction. Le caractère cyclique de l’emploi dans le secteur de la construction entraîne des pertes de compétences lorsque l’activité du secteur fléchit, auxquelles des investissements contracycliques dans les compétences pourraient remédier.
Le logement joue un rôle central dans la vie des individus et absorbe une grande partie du revenu des ménages, tout en ayant un impact direct sur leur santé et leur bien-être. La construction représente une part importante et fluctuante de l’offre macroéconomique, quand le patrimoine immobilier et les dépenses de logement façonnent quant à eux la consommation privée globale. Le marché du logement a des répercussions importantes sur l’efficacité du fonctionnement du marché du travail, sur la stabilité financière et macroéconomique et sur l’environnement. La part des revenus que les ménages consacrent au logement est en hausse depuis quelques décennies en Suède comme dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Se pose de ce fait la question de l’accessibilité financière. Par exemple, les locataires du quintile de revenu le plus bas consacraient 32.5 % de leur revenu au logement en moyenne en 2019 dans l’OCDE, contre 41.5 % en Suède. La hausse des prix des logements a également contribué à la baisse des taux de fécondité dans les pays de l’OCDE (OECD, 2021[1] ; OECD, 2024[2] ; OECD, 2025[3]).
Les principaux objectifs de la politique du logement, tels que décrits dans le Programme de l’OCDE pour la réforme de la politique du logement (2024[4]) devraient être de rendre les marchés du logement plus inclusifs, plus efficients et plus durables. Ce chapitre porte principalement sur les réformes visant à stimuler l’offre de logements abordables et de qualité, bien adaptés à la demande. Les répercussions du logement sur la stabilité financière sont examinées au chapitre 1. Les aspects de l’adaptation des logements au changement climatique, notamment en ce qui concerne le zonage, les plans d'urbanisme et les marchés de l’assurance, sont examinés au chapitre 2. Les émissions de gaz à effet de serre provenant des bâtiments résidentiels et commerciaux sont très faibles en Suède, car la consommation d’énergie des bâtiments repose principalement sur des sources renouvelables. Les exigences en matière d’efficacité énergétique pour les nouvelles constructions sont élevées, mais des mesures supplémentaires d’efficacité énergétique peuvent toutefois trouver leur place, comme l’a montré la forte réaction de la demande aux prix de l’électricité pendant la crise énergétique (OECD, 2023[5]).
Le secteur du logement suédois souffre de déséquilibres structurels bien connus (Tableau 3.1), notamment causés par l’encadrement des loyers et les subventions fiscales accordées aux propriétaires, qui tirent les prix des logements vers le haut et immobilisent l’offre dans des utilisations inefficientes, tandis qu’une accélération du zonage et de l’octroi de permis dans certaines municipalités permettrait de débloquer plus rapidement des terrains. Le caractère cyclique des prix des logements et de la construction est un obstacle à la stabilité macroéconomique et, en même temps, à la construction de logements, compte tenu des longs délais de réalisation et de la perte de compétences lorsque l’activité fléchit.
Diverses mesures ont été prises pour améliorer le fonctionnement du marché du logement au cours des dix ou vingt dernières années, mais ces réformes ne se sont pas attaquées aux causes profondes bien connues des déséquilibres entre l’offre et la demande. Comme l’ont souligné les précédentes Études économiques de l’OCDE, les mesures de politique du logement peuvent se renforcer mutuellement si elles sont mises en œuvre dans le cadre d’un ensemble cohérent de réformes, tandis que les mesures prises isolément peuvent être moins efficaces, voire contre-productives (OECD, 2019[6]). Par exemple, des mesures bien intentionnées, comme l’assouplissement proposé de la réglementation macroprudentielle (chapitre 1) ou l’octroi d’allègements fiscaux aux propriétaires alors que l’offre demeure rigide, tireront vers le haut les prix du foncier et rendront le logement moins abordable à long terme, tandis qu’elles rendront les logements locatifs encore moins abordables par rapport aux logements occupés par leurs propriétaires. En revanche, un programme de réforme complet englobant la fiscalité du logement, l’encadrement des loyers, les compétences et l’aménagement du territoire permettrait de faire en sorte que l’offre de logements plus abordables corresponde, tant en termes de types de logements que de lieux d’habitation, beaucoup mieux à la demande que ce n’est le cas aujourd’hui. Un tel train de réformes rendrait sans doute aussi moins nécessaires les réglementations macroprudentielles et faciliterait ainsi leur assouplissement.
Les pénuries de logements en Suède sont un problème bien connu, déjà analysé dans de précédentes Études économiques de l’OCDE (OECD, 2023[5]). Il existe un large consensus sur le fait que ces pénuries sont le résultat d’une croissance démographique qui n’est pas allée de pair avec une progression suffisante de l’offre de logements, notamment dans les trois plus grandes villes (Stockholm, Gothenburg et Malmö), mais aussi dans certaines zones industrielles dynamiques du nord du pays (OECD, 2023[5]). Le Conseil national suédois du logement, de la construction et de l’urbanisme établit des prévisions annuelles des besoins en construction de logements. Celles-ci tiennent compte de l’offre de logements existante, des pénuries initiales, de l’évolution du parc immobilier, ainsi que d’un volant de logements vacants liée à la mobilité résidentielle. L’organisme évalue entre 38 000 et 59 000 le nombre de nouveaux logements construits chaque année entre 2015 et 2022, ce qui a permis de ramener le déficit d’offre cumulé à 150 000 logements. Compte tenu de la croissance prévue du nombre de ménages, et du retrait du parc d’un certain nombre de logements anciens, il faudrait construire 52 000 logements par an au cours de la prochaine décennie afin de répondre à l’intégralité de la demande. Toutefois, dans un contexte de taux d’intérêt élevés et de baisse des prix de l’immobilier, seulement 31 000 logements ont été construits en 2023 et 2024, et les prévisions ne font état que d’une légère hausse en 2025 (Boverket, 2025[7]).
À l’échelle de l’économie, les pénuries de logements semblent un peu moins aiguës en Suède que dans les pays comparables de l’OCDE. Le nombre de logements par habitant est supérieur à la moyenne de l’OCDE, et proche des niveaux observés en Norvège, au Danemark, au Japon et en Belgique (Graphique 3.1, partie A). Il convient cependant de noter que la Suède affiche la part la plus élevée de ménages composés d’un seul adulte au sein de l’Union européenne. La réaction de l’offre à la forte croissance démographique observée au cours des deux dernières décennies a dans un premier temps été entravée par la crise financière mondiale, mais elle s’est considérablement renforcée depuis lors (partie B). Des travaux antérieurs de l’OCDE montrent par ailleurs qu’en Suède l’offre de logements réagit relativement rapidement aux pénuries par rapport aux autres pays de l’OCDE, ainsi que le reflètent les prix (OECD, 2021[1]). En 2022, le coût médian du logement représentait 17.9 % du revenu disponible en Suède, un niveau inférieur à la moyenne observée dans les autres pays scandinaves (21.4 %) et de l’OCDE (18.5 %) (OECD, 2025[3]).
Même si les pénuries de logements peuvent être moins sévères que dans les pays scandinaves voisins, le taux des besoins non satisfaits en matière de logement semble plus élevé en Suède. Le nombre de personnes sans domicile ou vivant en hébergement temporaire s’élève à 5.5 pour 10 000 en Suède. Ce taux se situe dans la moitié inférieure des taux observés dans les pays de l’OCDE pour lesquels des données comparables sont disponibles, mais nettement supérieur à ceux observés en Norvège (2.6) ou en Finlande (1.6), par exemple (OECD, 2025[3]). Malgré tout, le sans-abrisme reste un phénomène relativement marginal qui résulte non seulement des pénuries de logements, mais aussi du fonctionnement des dispositifs institutionnels en matière de services sociaux, de santé et de prise en charge dans le cadre d’un parcours judiciaire. Le surpeuplement des logements constitue un autre indicateur du degré de satisfaction des besoins en logement dans différentes situations. En Suède, 16.4 % de la population vit dans un logement surpeuplé, un taux presque deux fois plus élevé qu’en Finlande (8.8 %), et près de trois fois supérieur à celui de la Norvège (6.0 %). De plus, ce phénomène est en hausse depuis une décennie (Eurostat, 2025[8]), alors même que le ratio de logements par habitant a augmenté (Graphique 3.1, partie C), et que les pénuries, mesurées en nombre de logements par habitant, ont diminué.
Source : OCDE, base de données sur le logement abordable ; Bureau central des statistiques de Suède (SCB, Statistiska centralbyrån) ; et base de données analytique de l’OCDE.
Les besoins non satisfaits en matière de logement en Suède tiennent à la dualité du marché immobilier suédois. Le segment locatif et celui de l’accession à la propriété fonctionnent, du fait des mesures d’encadrement des loyers, comme deux marchés distincts. Chacun connaît des distorsions de prix, de nature très différente, et aux effets opposés. Cette situation engendre des tensions, notamment lorsque les deux segments entrent en concurrence pour l’accès au foncier ; elle compromet par ailleurs la capacité du marché à faire coïncider l’offre et la demande de logements, à répondre aux besoins de la population, et affecte également la qualité et la quantité globales de l’offre de logements.
Sur le marché de l’accession à la propriété, les prix sont déterminés par le jeu de l’offre et la demande, mais ils sont gonflés par la conjonction d’une imposition périodique de la propriété immobilière qui est faible et régressive, et d’une déductibilité généreuse des intérêts d’emprunt hypothécaire. Le logement est considéré comme un actif. Pour éviter des distorsions entre l’immobilier et d’autres actifs, il serait souhaitable d’appliquer à l’immobilier une fiscalité similaire à celle des autres actifs. Mais le logement est aussi un bien de consommation. Afin de prévenir les distorsions entre le logement locatif et les autres biens de consommation, la valeur de consommation liée à l’usage d’un logement par son propriétaire devrait être imposée de manière comparable à celle des logements loués, via l’instauration d’un impôt sur les « loyers imputés ». Concrètement, cela passerait par l’imposition périodique de la valeur de marché actualisée des biens immobiliers, à un taux permettant d’aligner la fiscalité des logements occupés par leur propriétaire sur celle des logements mis en location. Peu de pays de l’OCDE appliquent pleinement ce principe, mais la Suède fait partie des pays qui subventionnent largement l’accession à la propriété par l’intermédiaire de son système fiscal. Les recettes issues de l’impôt foncier y sont parmi les plus faibles de la zone OCDE, tandis que la moitié du coût des logements occupés par leurs propriétaires et financés par des prêts hypothécaires est fiscalement subventionnée (Graphique 3.2). Cela tient en grande partie à la faiblesse de l’impôt périodique sur la propriété résidentielle, fixé à l’échelle nationale. Cet impôt s’applique à un taux forfaitaire peu élevé à l’ensemble des logements, et il est plafonné à un bas niveau. S’ajoute à cela un régime généreux de déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire (OECD, 2023[5]). Bien qu’un tel traitement se justifie par les effets positifs qu’on lui attribue en termes d’accession à la propriété, les données recueillies en Suède et dans d’autres pays semblent indiquer que la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire tend surtout à tirer les prix de l’immobilier vers le haut, et exacerbe les inégalités patrimoniales, sans améliorer sensiblement les taux d’accession à la propriété à long terme (Bourassa et al., 2012[9] ; Hilber et al., 2014[10]). En Suède, ce régime fiscal présente un caractère régressif, car il bénéficie aux ménages ayant les moyens de contracter un emprunt hypothécaire, sachant que montant de la subvention augmente en fonction de la valeur du bien acquis. Il en résulte probablement une surconsommation de logements, une hausse des prix des terrains, et d’importantes pertes de recettes fiscales.
Une première étape de la réforme de la fiscalité du patrimoine devrait consister à supprimer progressivement le plafonnement de l’impôt. Dans un deuxième temps, il conviendrait d’actualiser régulièrement la valeur fiscale des biens immobiliers, à l’image de la Norvège, qui réévalue les valeurs une fois par an. Cela permettrait, dans un troisième temps, d’imposer les biens proportionnellement à leur valeur et aux loyers. Afin que ces réformes ne pénalisent pas de manière excessive les ménages disposant d’un patrimoine important, mais de revenus modestes, les pouvoirs publics pourraient mettre en place des dispositifs ciblés, tels que des reports d’impôts pour les ménages à faible revenu. La délégation de compétences aux municipalités en matière de fiscalité immobilière présenterait également certains avantages, comme on le verra plus loin. La base d’imposition devrait reposer sur des valeurs foncières régulièrement actualisées, mais les municipalités pourraient disposer d’une certaine flexibilité pour fixer les taux au niveau local, et taxer plus lourdement les terrains non bâtis. XXX Par ailleurs, la suppression progressive de la déductibilité des intérêts d’emprunt pour les logements occupés par leurs propriétaires permettrait d’atteindre certains des mêmes objectifs visés par l’imposition des loyers imputés, mais elle entraînerait une sous-imposition des propriétaires dont l’emprunt hypothécaire ne représente plus qu’une faible part de la valeur de leur logement.
Note : TMIE désigne le « taux marginal d’imposition effectif » des logements occupés par leur propriétaire, dont l’acquisition a été financée par emprunt.
Source : Base de données des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE ; OCDE (2021), Pierre par pierre.
Toute réforme de la fiscalité immobilière devrait être mise en œuvre de manière graduelle, afin de limiter les conséquences négatives sur la demande et la construction pendant la période de transition. La Finlande et les Pays-Bas comptent parmi les pays qui ont récemment instauré une suppression progressive des incitations fiscales. Dans les deux cas, les réformes se sont étalées sur une longue période. La Finlande a choisi de supprimer les déductions d’intérêts sur les anciens prêts de manière plus progressive, permettant ainsi aux propriétaires de s’adapter à la réduction de cet avantage fiscal, tout en décourageant le recours excessif à l’emprunt. Aux Pays-Bas, la taxe sur les transactions immobilières a été abaissée de 6 % à 2 % en 2011, temporairement dans un premier temps afin de stimuler le marché, puis de manière permanente à partir de 2012 pour favoriser la mobilité résidentielle. En 2013, la déductibilité des intérêts a été limitée aux seuls prêts hypothécaires entièrement amortissables, et une réduction progressive du taux maximum de déduction fiscale des intérêts d’emprunt a été décidée : celui-ci a été abaissé de 0.5 point de pourcentage par an à partir de 2014, où il s’élevait à 52 %, jusqu’en 2040. En 2017, le processus a été accéléré, et le taux a atteint 37 % en 2024, soit le niveau du taux normal de l’impôt sur le revenu. L’introduction d’une nouvelle tranche de l’impôt sur le revenu en 2025 a de nouveau porté le taux maximum à 37.5 %. Toutefois, la réduction de la déduction fiscale au titre des intérêts d’emprunt hypothécaire a été partiellement compensée par une réduction du taux d’imposition des loyers imputés (OECD, 2025[11] ; OECD, 2021[1]).
Les mesures d’encadrement des loyers sont les plus strictes de la zone OCDE (Graphique 3.3). Dans la plupart des cas, les loyers sont fixés dans le cadre de négociations entre le propriétaire et un syndicat de locataires, mais ils peuvent également résulter de discussions directes entre le bailleur et le locataire. En cas de désaccord, le différend peut être porté devant un tribunal régional des loyers. Un loyer raisonnable est alors déterminé sur la base d’une évaluation de la « valeur d’utilité » du logement, qui prend en compte, entre autres critères, la superficie, le niveau de confort et les caractéristiques techniques du logement (bruksvärdessystemet). La réglementation encadrant la fixation des loyers s’applique à l’ensemble des logements locatifs, publics ou privés.
Les valeurs de l’indice sont comprises entre 0 (contrôle le moins strict) et 1 (contrôle le plus strict).
Note : les indices d’encadrement des loyers et de sécurité d’occupation varient sur une échelle de 0 (aucune restriction) à 1 (tous types de restrictions) selon les réponses au Questionnaire de l’OCDE de 2019 sur les logements sociaux et abordables.
Source : OCDE (2021), Pierre par pierre.
Les inefficiences induites par le système sont importantes. On estime, par exemple, la perte annuelle de bien-être à 0.5 % du PIB (OECD, 2017[12]) du fait d’une occupation inadéquate des logements dans le centre de Stockholm, et selon l’Agence suédoise pour le logement, la Suède compterait 40 000 logements supplémentaires sans contrôle des loyers (Sjöberg et Söderberg, 2013[13]). En Finlande, où les loyers ont été déréglementés au milieu de la crise financière des années 1990, l’offre de logements locatifs privés a augmenté de 50 % dans les cinq années qui ont suivi la réforme (de Boer et Bitetti, 2014[14]).
En Suède, où il n'existe pas de secteur officiel du logement social, les autorités considèrent depuis longtemps que le secteur à loyers encadrés devrait garantir un accès à un logement abordable et de qualité pour tous. La gestion de l’hébergement d’urgence relève cependant de la responsabilité des municipalités. L’encadrement des loyers n’a pas pour autant rendu le logement abordable pour les ménages à faible revenu : 44 % des locataires appartenant au quintile inférieur de la distribution des revenus consacrent plus de 40 % de leur revenu disponible au loyer. Ce taux est nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE (36 %), à celui du Danemark (34 %) ou de la Norvège (37 %), comparable à celui de l’Islande (43 %), et inférieur à celui de la Finlande (51 %). En revanche, seuls 8 % des propriétaires-occupants aux revenus modestes ayant contracté un emprunt hypothécaire se trouvent dans la même situation (Graphique 3.4). Les subventions indirectes les plus importantes bénéficient aux grands appartements situés dans les segments les plus prisés du marché. À Stockholm, par exemple, les ménages occupant des logements locatifs de plus de 180 mètres carrés affichaient un revenu moyen équivalent au 100e centile supérieur de la distribution des revenus (Fritzon, 2020[15]).
Le décalage croissant entre la valeur liée à l’usage d’un logement locatif et le prix payé a rendu l’encadrement des loyers largement intenable, dans un contexte de concurrence pour les terrains constructibles entre le marché locatif et celui de l'accession à la propriété. Au fil du temps, un certain nombre de logements locatifs ont été transformés en coopératives de logements occupés par leurs propriétaires, tandis que la construction de nouveaux logements locatifs n’a progressé que lentement. Les entreprises privées se concentrent principalement sur les logements destinés à la propriété, laissant le segment locatif aux bailleurs communaux, dont l’offre est également limitée en raison d’une faible rentabilité due aux mesures d’encadrement des loyers (Engerstam, Warsame et Wilhelmsson, 2022[16] ; Hermansson et Song, 2024[17]). Ces déséquilibres ont entraîné une insuffisance de logements locatifs, un rationnement, le développement d’un marché noir de la location, et des délais d’attente de plusieurs années dans les principales agglomérations. En 2024, dans la région de Stockholm, il s’établissait par exemple à 8.8 ans, et plus de 800 000 personnes étaient en attente d’un appartement (35 % de la population totale de la région) (Bostadsförmedlingen, 2024[18]).
Pourcentage de la population du quintile inférieur de la distribution des revenus consacrant plus de 40 % de son revenu disponible au remboursement d’un emprunt hypothécaire ou au paiement d’un loyer, par régime d’occupation du logement, 2022 ou dernière année connue.
Note : les coûts de logement ne recouvrent que le coût des prêts hypothécaires (remboursement du principal et paiement des intérêts) et les coûts de location (marché privé et logements locatifs subventionnés). Voir la base de données de l’OCDE sur le logement abordable pour des informations sur le coût total du logement (qui comprend le remboursement du principal et le paiement des intérêts des prêts hypothécaires, les loyers, l’assurance habitation, les services et charges obligatoires, l’entretien et les réparations, les taxes et les charges [électricité, eau, gaz et chauffage]). Ils sont exprimés en proportion du revenu disponible des ménages, qui inclut les transferts sociaux (comme les allocations de logement) et exclut les impôts. Au Chili, en Colombie, aux États-Unis et au Mexique, le revenu brut est utilisé à la place du revenu disponible, faute de données suffisantes. Au Royaume-Uni, le revenu net n’est pas corrigé des impôts locaux (local council taxes) ni des allocations logement. En Türkiye, le revenu net n’est pas corrigé de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Les résultats ne sont présentés que si la catégorie comprend au moins 100 observations. Les données remontent à 2021 pour l’Australie, les États-Unis, le Japon, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la Suisse, à 2020 pour la Hongrie, la Norvège et la Türkiye, à 2019 pour le Canada, à 2018 pour l’Islande, et à 2017 pour Israël.
Source : Base de données de l’OCDE sur le logement abordable.
Face à cette situation, les nouveaux logements mis en location peuvent bénéficier depuis 2006 de loyers dits présumés, dont le montant est convenu entre le propriétaire et une association locale de locataires, dérogeant aux règles habituelles de la valeur d’utilité. L’objectif est que les loyers couvrent le coût de la construction, y compris l’achat du terrain, et permettent de réaliser un bénéfice « raisonnable ». Les loyers présumés ont permis de rapprocher les prix des logements locatifs neufs ou rénovés des prix du marché. Ils ont contribué à accroître l’offre locative ces dernières années, dans un contexte de faibles taux d’intérêt, de conditions économiques généralement favorables, et d’un programme de subventions qui n’est aujourd'hui plus en vigueur.
Même si les loyers présumés constituent une nette amélioration par rapport aux mesures classiques d’encadrement des loyers, rien n’indique que leur instauration se justifie au regard de la valeur ajoutée qu'ils apportent effectivement par rapport aux loyers du marché, motivant une telle réglementation. Les procédures de révision des loyers sont toujours réglementées, et peuvent donc donner lieu à des litiges. Ce fut notamment le cas en 2022, lorsque la Cour d’appel (Hovrätten) de Svea a annulé des hausses de loyers fondées sur l’inflation des coûts de gestion et d’entretien. Les loyers présumés peuvent être appliqués pendant 15 ans, avant un retour au système de la valeur d’utilité. Dans les communes où l’essentiel du parc existant est constitué de logements anciens dont les loyers (réglementés) sont nettement plus bas, la valeur comptable des nouveaux bâtiments soumis à des loyers présumés est souvent revue à la baisse dès leur achèvement afin de refléter les niveaux de loyer en vigueur, ce qui dissuade les bailleurs municipaux comme privés d’investir. Ce problème est particulièrement aigu dans les municipalités qui accueillent des investissements industriels majeurs ou de grands établissements commerciaux, nécessitant une expansion rapide du parc immobilier afin de loger une main-d’œuvre croissante. C’est notamment le cas dans le nord de la Suède, où des investissements considérables dans les industries vertes sont en cours ou prévus, comme l’indiquait la précédente Étude économique de l’OCDE consacrée à la Suède (2023[5]).
Lorsque les loyers du parc existant sont réglementés, la mobilité résidentielle, qui est en principe un mécanisme essentiel pour faire correspondre l’offre à la demande, ne fonctionne plus. Les locataires à revenu élevé occupant des appartements anciens et prisés, pour des loyers sous-évalués, ne quittent pas leurs logements pour aller s’installer dans des constructions neuves et plus chères (Karpestam, 2022[19] ; OECD, 2019[6]). Que ces logements neufs se voient appliquer des loyers de marché ou des loyers présumés, ils sont généralement inabordables pour les locataires à faible revenu. Certains d’entre eux parviennent à obtenir des logements de moindre qualité disponibles ponctuellement dans le parc existant, tandis que d’autres se contentent d’appartements trop exigus pour leurs besoins. Ces déséquilibres persistants transparaissent dans les statistiques sur les logements locatifs vacants. Il n’existe aucun logement immédiatement disponible dans le parc existant (sous le régime de la valeur d’usage) dans les trois principales villes du pays, Stockholm, Göteborg et Malmö, tandis que les rares logements vacants dans les communes voisines ne sont guère recherchés en raison de leur superficie réduite. Ailleurs dans le pays, les logements vacants se situent principalement dans des zones peu attractives. Le taux de vacance est plus important le parc de logements locatifs neufs (à loyers présumés). La plupart de ces appartements ne sont pas loués en raison de loyers trop élevés, même si le fait qu’ils restent durablement vacants à long terme ne semble pas constituer un problème systémique (Sveriges Allmännytta, 2025[20] ; Hermansson et Song, 2024[17]).
Ces déséquilibres sont la principale raison pour laquelle les logements surpeuplés sont plus nombreux en Suède que dans des pays comparables. Ils expliquent aussi pourquoi ce phénomène présente un gradient socioéconomique très marqué en Suède : le surpeuplement touche beaucoup plus fréquemment les ménages à faible revenu et les personnes nées à l’étranger (OECD, 2023[5] ; OECD, 2019[6]). Le surpeuplement est directement lié au statut d’occupation du logement (Graphique 3.5). Cette situation décourage la mobilité résidentielle, (Karpestam, 2022[19]) et renforce la ségrégation spatiale, en concentrant dans certains quartiers des populations issues de milieux socioéconomiques similaires (Hermansson et Song, 2024[17]). Les personnes qui entrent sur le marché locatif, comme les immigrés ou les jeunes, s’installent en général dans des banlieues peu attractives, marquées par des niveaux élevés de chômage et une forte dépendance à l’aide sociale (Fritzon, 2020[15]).
L’encadrement des loyers a été instauré pendant la Seconde Guerre mondiale. Les règles de fixation des loyers ont considérablement évolué depuis cette époque. Le système de valeur d’utilité a été introduit à la fin des années 1960, et la loi sur la négociation des loyers (hyresförhandlingslagen) à la fin des années 1970. Des rentes de situation se sont depuis constituées dans le secteur, notamment parmi les locataires de longue date, qui sont bien organisés au sein de syndicats de locataires. Un programme de réforme tenant compte de cette économie politique complexe pourrait être mis en œuvre en commençant par autoriser la libre fixation des loyers pour les constructions neuves. L’encadrement des loyers dans le parc existant devrait ensuite être progressivement supprimé sur une période suffisamment longue, par exemple 10 ans, selon un calendrier clairement défini et communiqué, afin de laisser aux locataires actuels le temps de s’adapter et de réduire ainsi la résistance à la réforme. La Finlande a réussi à supprimer l’encadrement des loyers, sans phase transitoire, à partir de 1991. La Tchéquie n’a levé cet encadrement que pour les nouveaux baux conclus à partir de 1993, créant ainsi un marché locatif à deux vitesses dont bénéficient les locataires déjà en place (de Boer et Bitetti, 2014[14]), une situation comparable à celle que connaît actuellement la Suède, où cohabitent loyers présumés et encadrement classique.
2023
Le taux de surpeuplement des logements correspond au pourcentage de la population vivant dans des logements surpeuplés. Un logement est considéré comme surpeuplé lorsque le ménage ne dispose pas d’un nombre minimum de pièces répondant aux critères suivants : une pièce commune pour le ménage ; une pièce par couple ; une pièce pour chaque personne célibataire âgée de 18 ans ou plus ; une pièce par paire de personnes célibataires de même sexe âgées de 12 à 17 ans ; une pièce pour chaque personne célibataire âgée de 12 à 17 ans non incluse dans la catégorie précédente ; une pièce par paire d’enfants de moins de 12 ans. Les données datent de 2019 pour l’Islande.
Source : Eurostat.
Il conviendrait également de développer un secteur du logement social afin de permettre l’accès à des logements abordables, sous conditions de ressources. Cette démarche pourrait s’appuyer sur les structures et institutions existantes, et contribuer également à une transition sans heurt vers des loyers de marché, grâce à un accompagnement au cas par cas des locataires qui relèvent de l’ancien système. L’observation de certains principes s’impose pour assurer le bon fonctionnement du secteur du logement social. Les conditions de ressources devraient par exemple être réévaluées à intervalles réguliers. Une vérification uniquement au moment de l’entrée dans les lieux tend à dissuader la mobilité résidentielle, car les locataires ne libèrent pas leurs logements. Aligner les loyers sur les prix du marché pour les locataires dont la situation financière s’est améliorée permettrait de libérer des ressources et des logements au bénéfice des ménages les plus fragiles sur le plan économique. Le logement social devrait également avoir pour objectif de favoriser la mixité dans les quartiers, et d’éviter la stigmatisation de certaines zones ou de certains immeubles. La France, par exemple, impose qu’un certain pourcentage d’appartements dans les nouvelles constructions soit réservé au logement social (OECD, 2021[1]). Une autre approche pourrait consister à fournir des logements sociaux par l’intermédiaire des bailleurs municipaux. À défaut de compensation pour les loyers inférieurs à ceux du marché, ces organismes subiraient un désavantage concurrentiel par rapport aux entreprises privées. Indemniser de manière équitable les sociétés de logement publiques et privées pour la mise à disposition de logements sociaux serait une solution plus efficace, tout en favorisant une plus grande mixité dans les quartiers. Dans des domaines tels que l’éducation, les politiques de l’emploi et l’aide sociale, la Suède s’appuie depuis longtemps sur des partenariats noués avec le secteur privé pour la fourniture de services financés par des fonds publics. Un modèle similaire pourrait également être appliqué au logement social. Les promoteurs pourraient aussi en bénéficier et utiliser les contrats conclus avec des bailleurs sociaux comme garanties pour cofinancer des projets de construction.
La rigidité de l’offre est, avec les taux hypothécaires et la croissance des revenus, un facteur majeur de la hausse cumulée des prix des logements au cours de la dernière décennie (André et Chalaux, 2023[21]). Le coût total de construction d’un logement est la somme du coût de construction proprement dit et du prix du terrain. Entre 2000 et 2021, le coût total de construction d’un appartement occupé par son propriétaire a augmenté de 182 %. Le coût de la construction proprement dite a augmenté de 150 %, tandis que le prix du terrain a augmenté de 370 %. Pour les appartements locatifs, le coût total de la construction a augmenté de 132 %, le coût de la construction proprement dite augmentant de 116 % et le prix du terrain de 317 % (Sveriges Allmännytta, 2023[22]). Globalement, la valeur des terrains a été multipliée par 27 depuis 1980, et constitue de loin le principal facteur de la hausse des prix des logements. La hausse des coûts de construction n’a pas été beaucoup plus forte que celle des prix à la consommation au cours de cette période (Graphique 3.6). La faiblesse de la concurrence a également été évoquée comme un élément pouvant influer sur les prix, mais cela ne semble pas être un facteur très important. Il existe de nombreuses entreprises dans la plupart des sous-secteurs, les grandes entreprises ont perdu des parts de marché au fil du temps et les marges bénéficiaires sont faibles (Lind, 2020[23]). Il faudrait s’attaquer à l’inflation des prix des terrains par la demande en imposant les biens immobiliers, comme indiqué plus haut, mais une solution équilibrée devrait également porter sur l’offre de terrains en améliorant l’efficacité des décisions relatives au zonage et à la délivrance des permis, et éventuellement en ayant recours à la fiscalité immobilière.
Note : La valeur des terrains et celle des logements proviennent des statistiques sur le patrimoine national (variables AN2111A et AN111 respectivement). Pour les coûts de construction, l’indice des coûts de construction hors dérive salariale pour les immeubles collectifs a été utilisé.
Source : Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois.
Les communes ont seules autorité en matière de zonage et de délivrance de permis à l’intérieur de leurs limites territoriales. Cela signifie que seule la commune a le droit, au moyen d’un zonage et de plans d’urbanisme détaillés, de décider de l’utilisation d’un terrain donné et de ce qui peut y être construit. Ces décisions déterminent l’offre de logements en mettant des terrains à disposition et en réglementant la hauteur, la densité et d’autres aspects. Dans les pays de l’OCDE, les terrains mis à disposition par les municipalités peuvent être insuffisants pour diverses raisons, notamment du fait de la résistance opposée à la densification par les propriétaires de biens immobiliers déjà en place, du manque d’incitations et d’une coordination insuffisante entre les communes pour relever les défis régionaux. La plupart des communes suédoises souhaitent se développer, mais un certain nombre de problèmes peuvent encore les empêcher de prendre des décisions en temps opportun en matière de zonage et de plans d’urbanisme.
Les problèmes de coordination entre les communes, les régions et l’échelon national, notamment la lourdeur de la procédure d’autorisation environnementale, compliquent les projets d’infrastructure tels que les routes, les chemins de fer et le réseau de transport d’électricité. Ils constituent également des obstacles majeurs pour la transition écologique, comme l’a montré la précédente Étude économique de l’OCDE consacrée à la Suède (2023[5]). Les mesures envisageables pour améliorer la situation vont de l’amélioration des mécanismes et des incitations à la coordination à la fusion des communes en passant par l’attribution des compétences en matière d’urbanisme à un niveau d’administration plus élevé pour les projets d’importance sociétale qui dépassent les limites territoriales des communes.
Les nouveaux projets fonciers s’accompagnent de besoins en infrastructures, écoles, soins de santé et autres services publics, alors que les recettes fiscales n’augmenteront qu’une fois que les nouveaux travailleurs seront arrivés et qu’ils paieront l’impôt municipal. La plupart des communes empruntent par l’intermédiaire de l’instrument de financement municipal Kommuninvest à des conditions favorables en raison de sa notation AAA et de sa faible prime de risque. Toutefois, de nombreuses communes sont endettées, et la hausse des taux d’intérêt, conjuguée à l’obligation d’équilibrer les budgets d’une année sur l’autre, peut les empêcher de réaliser ces investissements en temps voulu et peut donc freiner les projets immobiliers. Réformer la fiscalité immobilière en supprimant le plafond évoqué plus haut, tout en déléguant aux communes le pouvoir d’imposer les biens en fonction de leur valeur de marché actualisée et de fixer les taux d’imposition, diversifierait la base d’imposition locale, permettrait la réalisation de projets immobiliers et l’encouragerait. La définition du taux d’imposition par les collectivités locales en vertu de l’autonomie qui leur est conférée pourrait se décliner de plusieurs manières, par exemple en établissant une distinction entre immobilier commercial, résidences principales et résidences secondaires. Une plus grande autonomie pourrait être envisagée aux fins de l’adaptation au changement climatique (chapitre 3) et, par exemple, pour encourager les investissements dans la production d’électricité propre (2023[5]). Un taux d’imposition plus élevé sur les terrains dépourvus de logements qui ne sont pas utilisés à des fins agricoles ou forestières pourrait inciter davantage à la mise à disposition de terrains. Un impôt immobilier local pourrait présenter un risque d’accentuation des disparités budgétaires existantes, les valeurs foncières variant beaucoup d’une commune à l’autre. Des ajustements du système de péréquation des recettes pourraient être nécessaires pour compenser ces différences tout en préservant les incitations locales.
Les recours contre les décisions d’urbanisme et le manque de ressources consacrées au zonage et aux plans d'urbanisme peuvent également entraîner des retards. Les délais moyens pour le zonage et la délivrance des permis de construire sont passés de 45 mois en 2015 à 56 mois en 2024. Les délais pour mener à bien l’ensemble du processus de zonage et de délivrance des permis varient d’environ trois ans dans les communes les plus rapides à environ six ans dans les communes les plus lentes, sans qu'il y ait de différences systématiques apparentes entre les petites et les grandes communes (Graphique 3.7). Ces différences s’expliquent par les ressources que les communes consacrent au zonage et à l’urbanisme en termes de main-d’œuvre et de capital, comme les investissements dans la transformation numérique, et par la productivité de ces intrants. Celle-ci dépend essentiellement des compétences de la main-d’œuvre municipale, des connaissances et de l’expérience individuelles et de l’efficacité de la gestion des processus (Sveriges Allmännytta, 2023[22]).
Délais moyens de construction des immeubles collectifs pour la période 2016-23
Source : Nationellt ledtidsindex, 2024.
Le processus de planification est également un facteur déterminant de la productivité dans la construction. La productivité du secteur de la construction suédois est relativement élevée par rapport aux autres pays de l’OCDE, mais la croissance de la productivité a été faible (Graphique 3.8). Les décisions d’urbanisme définissent également la valeur des terrains, et les communes sont de grands propriétaires fonciers, notamment dans plusieurs villes suédoises. Les terrains pour lesquels la réglementation prévoit la construction de logements à forte densité occupés par leurs propriétaires vaudront par exemple davantage que ceux destinés en vertu de la réglementation à la construction de logements locatifs à faible densité. Cela signifie que même si les communes doivent toujours vendre leurs terrains au prix du marché, elles définissent elles-mêmes dans une certaine mesure le prix (Sveriges Allmännytta, 2023[22]). Lorsqu’elles procèdent au zonage de leurs terrains, les communes sont incitées à maximiser leur valeur. Les incitations pour le zonage des terrains privés ne sont pas nécessairement aussi fortes. En outre, les communes ont tendance à interpréter le code de la construction différemment en ajoutant leurs propres exigences dans leurs décisions en matière de zonage. Cela accroît le coût et la complexité des projets de construction, et réduit les possibilités de normalisation et de construction modulaire (Hermansson et Song, 2024[17]). Il serait possible d’améliorer la gestion des processus en matière d’urbanisme et de zonage en investissant dans les compétences, la transformation numérique et l’automatisation, et en diffusant les meilleures pratiques.
Le processus de construction est intrinsèquement complexe, avec des chaînes d’approvisionnement impliquant un grand nombre d’entreprises employant peu de salariés et un recours élevé à la sous-traitance auprès d’entreprises suédoises et étrangères. La division et la spécialisation du travail augmentent généralement la productivité, mais la décomposition des travaux entre de nombreux sous-traitants au sein de chaînes d’approvisionnement complexes n’est pas toujours optimale. Elles impliquent un niveau élevé d’exigence en termes de compétences et de gestion des chaînes d’approvisionnement et peuvent également créer une ambiguïté concernant les responsabilités. La spécialisation peut également avoir un impact négatif sur le développement des compétences des salariés (Hermansson et Song, 2024[17]).
Valeur ajoutée brute par heure travaillée, construction
Source : Eurostat.
La construction est fortement cyclique, la volatilité de l’emploi dans ce secteur étant beaucoup plus élevée que dans l’ensemble de l’économie. La flambée des prix des logements a également tendance à accentuer la contraction qui s’ensuit (Albuquerque et al., 2025[24]). La contraction des prix des logements après la hausse rapide des prix observée pendant la pandémie a joué un rôle central dans le ralentissement économique actuel, et les pertes d’emplois ont été particulièrement prononcées dans le secteur de la construction (Graphique 3.9). Une partie de ceux qui perdent leur emploi, généralement entre 30 et 35 % (chapitre 4), trouvera un emploi dans d’autres secteurs, et la faiblesse de la demande dans le secteur de la construction réduira l’attrait des formations dans ce domaine, ce qui implique que lorsque la demande repartira à la hausse, il y aura moins de travailleurs qualifiés pour y répondre. La pénurie de travailleurs qualifiés aura tendance à faire augmenter les salaires et les coûts de la construction, tout en réduisant la productivité puisque des personnes moins qualifiées et moins expérimentées seront recrutées.
Une approche plus anticipative de renforcement des investissements dans les compétences en période de ralentissement, notamment dans les compétences de gestion et en particulier de gestion des chaînes d’approvisionnement, permettrait de constituer un vivier de travailleurs qualifiés pour la reprise ultérieure. Cela renforcerait la capacité du secteur à mener des projets complexes et à adopter des technologies améliorant l’efficience, ce qui stimulerait la productivité. En Suède, le système acheteur-prestataire de l’enseignement supérieur professionnel pourrait être particulièrement bien adapté pour créer des places supplémentaires en période de ralentissement économique. Concrètement, l’Agence pour l’enseignement professionnel supérieur pourrait, lorsqu’elle finance des places d’études auprès de prestataires privés et de communes, proposer des options pour accroître le nombre d’étudiants, conçues de manière à ne pas augmenter le coût de l’offre par étudiant. Cette option sans coût peut être mise en œuvre si elle ne peut être exercée que d’un commun accord. Le même modèle pourrait potentiellement être utilisé dans le deuxième cycle de l’enseignement secondaire et dans la formation pour adultes ainsi que pour la Formation du marché du travail, celle-ci consistant en des formations relativement courtes organisées par le Service public de l’emploi à l’intention des chômeurs. Mieux cibler l’aide fournie dans le cadre du nouveau programme de financement des étudiants pour la transition et la reconversion sur les personnes exposées au risque de chômage et sur celles qui ont reçu un préavis de licenciement pourrait faciliter la participation. Étant donné que les périodes de fléchissement de l’activité peuvent s’étaler sur de nombreuses années et que leur durée est incertaine, cette disposition à passer à une échelle supérieure ne devrait pas se limiter à la construction, mais s’inscrire dans une stratégie plus large à long terme visant à remédier aux pénuries de main-d’œuvre sectorielles, à renforcer les stabilisateurs automatiques et à aider les travailleurs à faire face aux changements structurels (chapitre 4).
Emploi total, corrigé des variations saisonnières et lissé
Source : Bureau central des statistiques (SCB, Statistiska centralbyrån) suédois.
Des compétences utiles dans les communes et les entreprises de construction sont indispensables pour tirer le meilleur parti de la transformation numérique et des nouvelles technologies, notamment de l’automatisation, de la normalisation et de la préfabrication. La construction est l’un des secteurs économiques les moins tournés vers le numérique, et le potentiel de renforcement de la productivité grâce à la transformation numérique est considérable. Les systèmes de gestion de l’information sur la construction peuvent par exemple améliorer la rapidité et l’efficacité des échanges d’informations entre les différents acteurs impliqués dans les phases de zonage, d’autorisation et de construction, et réduire le risque de communication erronée. L’Agence suédoise pour le logement mène un projet visant à accroître l’utilisation des systèmes de gestion de l'information sur la construction dans le secteur public. Il serait utile d’étendre ce projet au secteur privé pour assurer une large adoption des mêmes normes et lignes directrices (Hermansson et Song, 2024[17]).
Références
[24] Albuquerque, B. et al. (2025), « Not all Housing Cycles are Created Equal: Macroeconomic Consequences of Housing Booms », IMF Working Papers, vol. n° 2025, n° 050.
[21] André, C. et T. Chalaux (2023), « Housing prices during the COVID-19 pandemic: insights from Sweden », Kwartalnik Nauk o Przedsiębiorstwie, vol. 67/1.
[18] Bostadsförmedlingen (2024), Bostadsförmedlingens hyresmarknadsrapport 2024, (consulté le 6 avril 2025).
[9] Bourassa, S. et al. (2012), « Mortgage Interest Deductions and Homeownership: An International Survey », SSRN Electronic Journal.
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[14] de Boer, R. et R. Bitetti (2014), « A Revival of the Private Rental Sector of the Housing Market?: Lessons from Germany, Finland, the Czech Republic and the Netherlands », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1170, Éditions OCDE, Paris.
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[17] Hermansson, C. et H. Song (2024), « Produktiviteten i bygg-och anläggningssektorn - Orsaker, åtgärder och konsekvenser », Background report to the Productivity Commission.
[10] Hilber, C. et al. (2014), « The Mortgage Interest Deduction and its Impact on Homeownership Decisions », The Review of Economics and Statistics, vol. 96/4.
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[11] OCDE (2025), OECD Economic Surveys: Netherlands 2025, Éditions OCDE, Paris (à paraître).
[4] OCDE (2024), An Agenda for Housing Policy Reform, Éditions OCDE, Paris.
[2] OCDE (2024), Panorama de la société 2024 : Les indicateurs sociaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris.
[5] OCDE (2023), OECD Economic Surveys: Sweden 2023, Éditions OCDE, Paris.
[1] OCDE (2021), Pierre par pierre : Bâtir de meilleures politiques du logement, Éditions OCDE, Paris.
[6] OCDE (2019), OECD Economic Surveys: Sweden 2019, Éditions OCDE, Paris.
[12] OCDE (2017), OECD Economic Surveys: Sweden 2017, Éditions OCDE, Paris.
[13] Sjöberg, P. et B. Söderberg (2013), « Bostadsbristen och hyressättningssystemet : ett kunskapsunderlag », (consulté le 1 mars 2025).
[20] Sveriges Allmännytta (2025), Rapport: Går byggandet i takt med efterfrågan?, Public Housing Sweden.
[22] Sveriges Allmännytta (2023), Markens pris – rapport om allmännyttan och byggandet, Public Housing Sweden.