HyunJeong Hwang
OCDE
Études économiques de l'OCDE : Suède 2025
Description
La Suède est confrontée à la montée des températures, à une multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes et à une érosion côtière croissante. Elle a réalisé des progrès sensibles en matière d’adaptation au changement climatique, est dotée d’un cadre solide et s’efforce sans relâche de parer aux risques climatiques. Les financements restent cependant insuffisants et instables, si bien que nombre de petites communes ont des difficultés à mettre en œuvre les mesures d’adaptation nécessaires. Les mécanismes d’incitation fondés sur le jeu du marché restent insuffisamment développés, ce qui limite l’investissement privé dans la résilience climatique. Le cadre de gouvernance reste fragmenté, les compétences étant partagées entre de nombreux organismes publics et communes, ce qui se traduit par un manque de coordination. Intégrer le financement de l’adaptation au changement climatique dans le budget national et étoffer les mécanismes d’assurance fondés sur les risques contribueraient à combler le déficit de financement. Définir des objectifs nationaux clairs en matière d’adaptation au changement climatique et renforcer la coordination entre secteurs et entre communes amélioreraient l’efficacité de l’action publique.
Malgré les efforts déployés à l’échelle mondiale pour atténuer le changement climatique, celui-ci progresse rapidement. La température annuelle moyenne de la Suède a augmenté de près de 2°C depuis la fin du 19e siècle, soit une hausse plus importante que la moyenne mondiale (légèrement supérieure à 1°C), et de plus de 1°C au cours des dernières décennies (Graphique 2.1, partie A). Le pays est déjà confronté à de graves effets du réchauffement climatique. Les phénomènes météorologiques extrêmes deviennent de plus en plus fréquents et devraient s’intensifier au cours des décennies à venir, ainsi que l’ont illustré l’ouragan dévastateur Gudrun en 2005, les sécheresses et les incendies de forêt sans précédent de 2018, ainsi que les précipitations extrêmes ayant eu lieu à proximité de Gävle en 2021. D’après des simulations, le niveau moyen des précipitations annuelles devrait enregistrer une hausse pouvant aller jusqu’à 40 % entre les périodes 1961-1990 et 2071-2100 (IEA, 2022[1]), et il est probable que la Suède soit plus vulnérable au changement climatique que de nombreux autres pays de l’OCDE (partie B).
1. Écart de température annuelle moyenne de surface entre les périodes 2018-2022 et 1981-2010.
2. L’indice de vulnérabilité au changement climatique mesure l’exposition, la sensibilité et la capacité d’adaptation d’un pays aux effets négatifs du changement climatique.
Source : Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données) ; Notre Dame Global Adaptation Initiative Index (2022).
Les effets du changement climatique seront variables suivant les régions en Suède, mais sa forte densité de population dans les zones côtières et fluviales la rend particulièrement vulnérable aux inondations et aux ondes de tempête (Graphique 2.2). Au total, 131 communes sur 290 sont situées dans des zones côtières ou fluviales (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). En outre, un logement sur dix se trouve à une distance maximale de trois kilomètres de la côte et moins de cinq mètres au-dessus du niveau de la mer, alors que plus de 82 % des Suédois vivent dans des régions côtières, soit une proportion nettement supérieure à la moyenne de l’Union européenne (UE), qui est de 42 % (RISC-KIT, 2015[3]). À cet égard, l’exemple de la côte méridionale de Skåne ne prête guère à l’optimisme : le littoral y a reculé de plus de 200 mètres sous l’effet de l’érosion côtière en l’espace de quatre décennies seulement, et cette tendance devrait s’accélérer.
D’après les résultats d’analyses empiriques, les phénomènes météorologiques extrêmes qui se produisent dans les pays de l’OCDE réduisent la production économique régionale de 1.6 %, et leurs effets perdurent pendant des années (Helia et al., à paraître). Les efforts d’adaptation, consistant par exemple à rendre les infrastructures plus résistantes aux inondations et aux tempêtes ou à limiter le nombre de personnes et de biens exposés aux phénomènes météorologiques extrêmes côtiers, peuvent nettement réduire le coût économique global du changement climatique. Bien que la Suède ait réalisé des progrès notables en matière d’adaptation au changement climatique (Encadré 2.1), des problèmes considérables se posent toujours. Les financements existants ne sont pas à la hauteur des besoins effectifs et favorisent les projets de grande envergure, si bien que les petites communes ont du mal à obtenir des ressources. En outre, la Suède est à la traîne de nombreux autres pays de l’OCDE en ce qui concerne les mécanismes fondés sur le jeu du marché destinés à associer le secteur privé. Le cadre de gouvernance des mesures d’adaptation au changement climatique est fragmenté. Remédier à ces problèmes permettrait non seulement de renforcer la résilience de la Suède face aux effets du dérèglement climatique, mais aussi d’améliorer la stabilité économique et l’équité sociale.
Note : La partie B montre la position occupée par la Suède dans un classement ajusté des pays de l’OCDE, sachant que la barre est d’autant plus grande que l’exposition relative de la Suède aux aléas naturels liés au climat est forte.
Source : WorldPop ; et Maes et al. (2022[5]).
La Suède a adopté diverses mesures pour renforcer ses politiques d’adaptation au changement climatique en conjuguant stratégies nationales, planification régionale, solutions fondées sur la nature et modifications de la législation. On peut citer à cet égard :
Les plans régionaux d’adaptation (2014) : l’ensemble des 21 conseils administratifs de comté sont tenus d’élaborer des plans régionaux d’adaptation depuis 2014.
La stratégie nationale d’adaptation (2018 et 2024) : en 2018, la Suède a adopté sa première stratégie nationale d’adaptation au changement climatique, précisant des zones à risque spécifiques en matière d’érosion, de glissements de terrain et d’inondations. En 2024 a été adoptée une nouvelle stratégie, s’inscrivant dans le prolongement des efforts antérieurs, compte tenu de l’intégration d’évaluations actualisées des risques climatiques, du renforcement de la coordination entre les autorités nationales et locales, ainsi que de l’augmentation du financement des mesures préventives.
Le Conseil national d’experts (2018) : la Suède a mis en place un Conseil national d’experts de l’adaptation au changement climatique.
Le projet LIFE Coast Adapt (2018-2023) : dans le cadre de cette initiative dotée d’un budget de 3.7 millions EUR ont été testées des solutions fondées sur la nature en matière d’adaptation des zones côtières au changement climatique, notamment la régénération de dunes et la plantation de zostères.
Modifications de la législation (2018) : la loi sur l’urbanisme et la construction a été modifiée afin que l’adaptation au changement climatique soit mieux intégrée dans les procédures d’urbanisme des communes ; le règlement (2018:1428) sur les travaux des organismes publics concernant l’adaptation au changement climatique impose à 32 autorités nationales et à l’ensemble des 21 conseils administratifs de comté d’initier, d’étayer et d’évaluer les efforts d’adaptation au changement climatique relevant de leur champ de compétences.
Identification des zones à risque (2021) : l’Institut géotechnique et l’Agence des urgences civiles ont établi un inventaire complet des zones exposées à des risques de glissement de terrain, de coulée de boue, d’érosion ou d’inondation.
En outre, le Conseil national d’experts de l’adaptation au changement climatique réalise actuellement une évaluation des risques et de la vulnérabilité liés au changement climatique, qui doit être rendue publique en 2026. Le rapport final de l’enquête intitulée « Une société adaptée au changement climatique » a été présenté au gouvernement en mai 2025. Il propose des modifications de la législation destinées à étayer les mesures d’adaptation. Une des propositions essentielles est de confier à l’État la responsabilité de déterminer la protection à mettre en place contre les inondations marines le long de certaines zones côtières, accompagnée d’un plan de mise en œuvre. En outre, il est proposé dans le rapport d’adopter une nouvelle loi prévoyant un modèle de financement qui permettrait aux communes d’imposer le paiement de redevances aux propriétaires immobiliers dont les biens bénéficient de ces mesures de protection.
Les fonds publics consacrés à l’adaptation au changement climatique en Suède sont insuffisants et incohérents. La principale source de financements publics est le budget affecté à la prévention des catastrophes naturelles (dotation budgétaire 2:2), qui est géré par l’Agence des urgences civiles. D’autres sources de financement, telles que les subventions destinées à la recherche et les fonds de l’UE, sont également disponibles pour certains projets. Bien que le financement de l’adaptation au changement climatique soit axé de manière essentielle sur la résilience des infrastructures, les ressources financières actuelles restent insuffisantes pour satisfaire des besoins grandissants (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). Ainsi, la Commission nationale du logement, de la construction et de l’aménagement (Boverket) estime qu’à elles seules, les communes côtières auront besoin de 100 milliards SEK (environ 10 milliards USD) pour renforcer leur résilience et s’adapter au changement climatique d’ici à 2100 (Boverket, 2021[4]). Étalée dans le temps, cette somme équivaut approximativement à 1.33 milliard SEK (0.02 % du PIB) par an. Or, les fonds déboursés au titre de la dotation budgétaire 2:2 consacrée à la prévention des catastrophes naturelles se sont montés à environ 500 millions SEK (0.01 % du PIB) en 2023, tandis que le budget de 2024 affecté à l’adaptation au changement climatique s’est limité à quelque 200 millions SEK (0.002 % du PIB), soit un montant extrêmement loin du niveau d’investissement requis (Graphique 2.3). En outre, l’essentiel du budget consacré à l’adaptation est préaffecté à des activités de prévention et de renforcement des connaissances, notamment en matière de recherche, d’enquête et de planification, plutôt qu’à des investissements directs dans la résilience des infrastructures. Les recettes d’impôts locaux devraient servir de source de financement complémentaire, mais la situation budgétaire de nombreuses communes est déjà tendue (OECD, 2023[5]). L’instabilité des financements publics aggrave encore la situation, dans la mesure où elle sape la capacité de planification des communes et leur aptitude à mettre en œuvre des stratégies d’adaptation à long terme.
1. Les chiffres sont tirés des budgets de l’État et correspondent aux postes 1:10 (adaptation au changement climatique) et 1:19 (mesures de prévention des glissements de terrain dans la vallée du Göta Älv) du chapitre de dépenses (utgiftsområde) 20.
Source : Ministère des Finances, budgets ; et Autorité nationale de gestion financière (ESV, Ekonomistyrningsverket).
On observe également des disparités considérables entre les communes en termes d’accès au financement de l’adaptation au changement climatique. Ce financement n’est pas intégré dans le système de péréquation des coûts et des recettes de la Suède, qui aide les communes aux ressources limitées à assurer la prestation des services publics essentiels. L’État n’accorde généralement pas de financements directs aux communes pour mettre en œuvre des mesures d’adaptation. Elles doivent donc se contenter de leurs ressources propres ou demander des fonds suivant une procédure complexe et gourmande en ressources (Rylenius and Hamza, 2024[6]). Cela peut représenter une lourde charge pour les petites communes, auxquelles font souvent défaut les capacités administratives nécessaires pour gérer la procédure de demande de fonds. De fait, les grandes villes sont plus susceptibles de disposer de ressources financières spécifiquement consacrées à l’adaptation au changement climatique, tandis que les petites communes ont du mal à obtenir des fonds – selon une étude, 60 % des grandes villes ont un budget spécifiquement destiné à l’adaptation, alors que cette proportion n’est que de 30 % pour les petites villes (Swedish Environmental Institute, 2023[7]).
Pour remédier au déficit de financements publics, il faudrait intégrer l’adaptation au changement climatique dans les processus de budgétisation et de planification des pouvoirs publics, suivant une approche similaire à celle adoptée pour l’atténuation du changement climatique. Cette intégration impliquerait d’élaborer une stratégie de financement à long terme caractérisée par des dotations annuelles cohérentes, offrant un cadre stable et permettant aux communes de réaliser une planification efficace à long terme. Un flux régulier de financements réduirait la probabilité de réductions ou de fluctuations spectaculaires des ressources budgétaires, favorisant une planification à long terme plus efficace des projets d’adaptation. De nombreux pays de l’OCDE, notamment le Canada, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, ont déjà intégré l’adaptation au changement climatique dans les processus de budgétisation et de planification des pouvoirs publics, en sus des efforts d’atténuation du changement climatique (OECD, 2024[8]). Des mesures complémentaires sont nécessaires pour remédier aux disparités de financement entre les communes et garantir une répartition équitable des ressources entre elles, quelle que soit leur taille. Une option envisageable consisterait à mettre en place des dotations conditionnelles liées à des objectifs de performance spécifiques, tout en veillant à ce que la complexité des procédures administratives ne diffère pas l’attribution des fonds (voir la section 2.4). Dans les temps à venir, on pourrait étudier la possibilité d’intégrer le financement de l’adaptation au changement climatique dans le système de péréquation des coûts et des recettes de la Suède.
Les financements publics devraient jouer un rôle clé dans le financement de l’adaptation au changement climatique pour plusieurs raisons. À eux seuls, les financements publics ne suffiront pas à satisfaire les besoins croissants d’adaptation, notamment parce que les pouvoirs publics sont confrontés à des contraintes budgétaires de plus en plus fortes (chapitre 1). Le secteur privé peut contribuer de manière essentielle à combler ce déficit de financement. Les entreprises, les investisseurs et les établissements financiers ont non seulement accès à des ressources financières conséquentes qui peuvent compléter les fonds publics, mais ils sont également des vecteurs de solutions innovantes et économiquement efficientes face aux problèmes d’adaptation (Green Climate Fund, 2024). En outre, on attend de plus en plus des entreprises qu’elles s’engagent dans l’action climatique, en se pliant aux exigences des parties prenantes (OECD, 2024[9]). Les mesures d’adaptation isolées de portée limitée, consistant par exemple à élever des bâtiments ou à améliorer leur isolation, peuvent souvent être plus économiquement efficientes que les projets publics d’infrastructure de grande envergure. Point peut-être le plus important, les propriétaires immobiliers sont les principaux bénéficiaires de la préservation de leurs propres actifs, et devraient donc être également mis à contribution financièrement dès le départ.
Contrairement à la réglementation directe, les mécanismes d’incitation fondés sur le jeu du marché promeuvent une réduction ex ante des risques par les ménages et les entreprises sans obligation, favorisant une approche volontariste et économiquement efficiente de l’adaptation, caractérisée par des solutions ciblées, locales et spécifiquement adaptées aux risques particuliers auxquels sont exposés les biens immobiliers ou les entreprises concernés (Pareliussen and Purwin, 2023[9]). Les pouvoirs publics ont des informations imparfaites sur les risques futurs et ne savent pas dans quelle mesure des efforts d’adaptation seront déployés par les promoteurs immobiliers ou les ménages concernés. Compte tenu de cette imperfection de l’information, faire assumer aux entités privées une plus grande part de responsabilité financière les incite davantage à anticiper en investissant en amont dans des mesures de protection. Une approche anticipative réduit sensiblement les coûts de remise en état a posteriori, atténuant l’effet économique global des phénomènes liés au climat (Valverde et al., 2022[10]). En outre, les mécanismes fondés sur le jeu du marché sont en général équitables, dans la mesure où ils font assumer les coûts par ceux qui devraient être les principaux bénéficiaires des efforts d’adaptation. Étant donné que les propriétaires immobiliers bénéficient directement des mesures d’adaptation qui préservent leurs actifs des inondations, des tempêtes et de l’élévation du niveau de la mer, une part considérable du coût de ces mesures devrait être assumée par eux, au lieu d’être couverte par des fonds publics. Utiliser l’argent des contribuables pour préserver la valeur des biens immobiliers dans des zones à haut risque soulève des questions d’équité, étant donné que cela constitue un transfert de charge financière vers l’ensemble de la collectivité. La Suède est cependant à la traîne de nombreux autres pays de l’OCDE en matière d’initiatives d’adaptation au changement climatique prises par le secteur privé (Graphique 2.4), ce qui se traduit par un écart grandissant entre les besoins d’adaptation et les ressources financières disponibles (Gram-Hanssen et al., 2023[11]).
Indicateur de l’adaptation du secteur privé au changement climatique, moyenne de 2022 et 2023
Note : Le terme « Stratégie » fait référence aux entreprises qui adoptent une stratégie d’adaptation pour les risques physiques. Le terme « Investissements » renvoie aux investissements réalisés dans des solutions destinées à éviter ou réduire l’exposition à ces risques. Le terme « Assurance » désigne l’acquisition de produits d’assurance pour compenser les pertes liées au changement climatique. Les données sont tirées de l’enquête annuelle du Groupe BEI sur l’investissement et le financement de l’investissement (EIBIS), qui couvre environ 12 000 entreprises dans l’Union européenne à vingt-sept (UE-27) et 800 entreprises aux États‑Unis.
Source : Costa et al. (2024[77]) ; et Banque européenne d’investissement (BEI), Enquête 2024 de la BEI sur l’investissement.
2.3.1. Renforcer les signaux de prix
Le cadre juridique de la Suède fait peser au premier chef sur le secteur privé la charge financière et la responsabilité de l’adaptation au changement climatique. En vertu de la législation, c’est aux propriétaires immobiliers, et non à l’État, qu’il incombe de protéger leurs propres actifs (Boverket, 2025[74]). En pratique, cependant, de nombreux propriétaires immobiliers méconnaissent leurs responsabilités (RISE, 2024[12]). En outre, les propriétaires immobiliers et les assureurs partent implicitement du principe que l’État prendra en charge le coût des catastrophes, dans la mesure où il est de tradition en Suède que les autorités apportent une aide financière aux victimes de catastrophes naturelles ou autres (Villeneuve and Grislain-Letrémy, 2022[13]; RISE, 2024[12]). Il en résulte une situation d’aléa moral, dans laquelle les propriétaires immobiliers peuvent reporter l’adoption des mesures d’adaptation nécessaires ou ne pas les prendre parce qu’ils pensent que l’État interviendra en cas de catastrophe.
Un moyen efficace de remédier à ce problème d’aléa moral consiste à renforcer les signaux relatifs aux risques au moyen de mécanismes de tarification. Lorsque les propriétaires immobiliers subissent directement les conséquences financières des risques climatiques, ils sont plus susceptibles d’assumer la responsabilité de l’atténuation de ces risques en amont, pour éviter de devoir prendre en charge ultérieurement des coûts plus élevés. Cette approche peut inciter les particuliers et les entreprises à prendre des mesures d’adaptation ou de prévention pour réduire l’impact des phénomènes liés au climat. Les mesures de réduction des dégâts matériels se caractérisent généralement par un rapport avantages/coûts supérieur à celui des autres mesures d’adaptation telles que les déplacements, étant donné qu’elles requièrent des investissements plus limités (Coral and Brunner, 2024[14]). C’est particulièrement évident dans le cas de la Suède (Graphique 2.5). L’intégration de mécanismes de tarification peut renforcer encore les raisons financières justifiant que les propriétaires immobiliers investissent dans ces mesures d’adaptation économiquement efficientes. Au terme d’une enquête visant à déterminer comment les coûts d’adaptation au changement climatique peuvent être répartis entre les bénéficiaires des mesures de protection adoptées ont été formulées des recommandations, qui ont été présentées en mai 2025 ; il a notamment été proposé de mettre en place un nouveau modèle de financement, qui permettrait aux communes d’imposer le paiement de redevances aux propriétaires immobiliers dont les biens bénéficient de ces mesures de protection (Graphique 2.5).
Rapport avantages/coûts de quatre mesures d’adaptation sur la période 2020-2100, dans un scénario de réchauffement de 2°C
Note : Les coûts correspondent à la somme des dépenses d’investissement en capital nécessaires pour mettre en œuvre la mesure considérée et des dépenses de maintenance. Les avantages correspondent au montant des dégâts évités grâce à la mise en œuvre de la mesure d’adaptation considérée, calculé comme la différence entre le montant des dégâts futurs en l’absence de cette mesure et leur montant si elle est appliquée. Le rapport avantages/coûts est le ratio entre les valeurs actualisées des avantages totaux et des coûts totaux. Les rapports avantages/coûts inférieurs à 1 se sont vu attribuer une valeur de 0.5 dans ce graphique.
Source : Dottori et al. (2020[16]).
Le rôle des primes d’assurance
Les primes d’assurance constituent des instruments utiles à cet égard. En liant les primes au niveau des risques associés à un bien immobilier, les assureurs peuvent adresser un signal financier clair aux propriétaires immobiliers. Des primes plus élevées appliquées aux biens à haut risque inciteront leurs propriétaires à prendre des mesures d’adaptation, comme la mise en place de dispositifs de protection contre les inondations, pour réduire leur exposition aux risques liés au climat. Cela crée une incitation financière directe à l’adaptation, tout en garantissant que ceux qui bénéficient d’une réduction des risques en assument en partie le coût.
En Suède, le taux de pénétration de l’assurance est élevé (Graphique 2.6). Le secteur immobilier se caractérise par un taux de couverture supérieur à 95 %, bien que la souscription d’une assurance pour les biens immobiliers ne soit pas une obligation légale. Cela s’explique dans une large mesure par le fait qu’en Suède, les banques et autres prêteurs subordonnent l’octroi de crédits hypothécaires aux propriétaires de biens immobiliers au fait que ceux-ci soient assurés (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). Swedish Les sociétés d’assurance suédoises couvrent largement les risques liés au climat (UNFCCC, 2022[15]). Les polices d’assurance classiques couvrent différents types de catastrophe naturelle, notamment les incendies, les tempêtes de vent, la grêle et les inondations. Entre 2015 et 2022, les assureurs ont versé des indemnisations correspondant à 133 700 sinistres liés à des phénomènes naturels, provoqués par des inondations, l’érosion, des tempêtes ou d’autres aléas, qui ont représenté 16 700 déclarations de sinistres par an en moyenne, et dont le coût total a été supérieur à 8.1 milliards SEK (0.1 % du PIB), le montant annuel moyen des indemnités d’assurance versées ayant été légèrement supérieur à 1 milliard SEK (0.02 % du PIB) (Svensk Försäkring, 2023[16]) (Graphique 2.7). (Graphique 2.7).
Total des primes brutes d’assurance directe émises en 2023
Source : OCDE (2024), Global Insurance Market Trends 2024.
Note : Le montant des indemnités d’assurance versées a été corrigé de l’inflation à l’aide de l’indice des prix à la consommation.
Source : Fédération des assureurs suédois (Svensk Försäkring) ; et Institut national de recherche économique (NIER, Konjunkturinstitutet) suédois.
Il manque cependant au système d’assurance suédois un lien clair entre les primes et le niveau de risque, ce qui affaiblit la fonction indicatrice des primes d’assurance en matière de risque. En Suède, les primes d’assurance habitation ne sont pas plafonnées par les pouvoirs publics. Les sociétés d’assurance fixent leurs primes en fonction de divers facteurs, notamment de l’emplacement, de la taille et de l’état du bien immobilier, ainsi que de la sinistralité de l’assuré. Compte tenu de l’absence de plafonnement des prix, les primes peuvent en principe varier considérablement suivant les profils de risque. En pratique, néanmoins, les primes d’assurance sont fixées de manière quasiment uniforme à l’heure actuelle pour tous les types d’emplacements, indépendamment du niveau effectif de risque qui les caractérise. En outre, les mesures de réduction des risques prises par les propriétaires immobiliers ne se traduisent pas par des ajustements des primes d’assurance. Ces modalités de tarification trouvent peut-être leur origine dans une tradition de solidarité et une pratique de subventionnement croisé fondé sur les primes établie de longue date entre régions, destinée à préserver l’accessibilité financière des contrats d’assurance et à garantir une large couverture assurantielle (Maynard and Ranger, 2011[17]).
Ces primes « déconnectées des risques » n’incitent pas correctement les assurés à adopter en amont des stratégies d’adaptation au changement climatique. Cela réduit non seulement la sensibilisation des propriétaires immobiliers et des entreprises aux véritables risques auxquels ils sont exposés, mais aussi leur motivation pour investir dans la résilience climatique ou dans des mesures de prévention des catastrophes. En outre, dans la mesure où les coûts liés aux risques sont également répartis entre les assurés, ceux qui occupent des emplacements sûrs subventionnent ceux qui sont installés dans des lieux à risque, ce qui nuit à l’équité et à l’efficience globale du marché de l’assurance.
Encourager les assureurs à appliquer des primes d’assurance fondées sur les risques pourrait contribuer à favoriser la réduction des risques climatiques. Un système ajustant les primes en fonction de l’exposition au risque, dans lequel sont minorées les primes des assurés qui prennent des mesures d’atténuation des risques, a été adopté avec succès dans plusieurs pays de l’OCDE, notamment au Danemark et au Royaume‑Uni (Hudson et al., 2019[18]). Aux États‑Unis, la Californie a récemment mis en place un mécanisme similaire, suivant lequel sont minorées les primes d’assurance des propriétaires de logements et des entreprises qui investissent dans l’atténuation des incendies de forêt, par exemple en préparant les habitations ou en y apportant des modifications anti-feu (CA Department of Insurance, 2024). Certaines données tendent à indiquer que de telles structures de tarification incitent les assurés à investir dans des mesures d’adaptation (ICMIF and UNDRR, 2021[19]) et incitent les propriétaires immobiliers à se déplacer vers des zones à moindre risque, ce qui réduit l’exposition globale aux aléas liés au climat (You, Kousky and Atreya, 2024[20]).
Des évaluations précises des risques sont nécessaires pour internaliser correctement les risques dans les primes d’assurance. En Suède, la tarification de l’assurance repose souvent sur des données rétrospectives concernant les risques, dans lesquelles n’est pas prise en compte la gravité croissante des risques climatiques dans des zones spécifiques (Holmgren and Karlsson, 2020[21]). L’Autorité de réglementation prudentielle (PRA, Prudential Regulation Authority) du Royaume-Uni, par exemple, impose aux assureurs de réaliser des analyses de scénarios climatiques à long terme dans le cadre de leur évaluation des risques (Bank of England, 2024[22]). De telles initiatives permettraient aux assureurs d’aller au-delà des données rétrospectives et d’intégrer les risques futurs effectifs dans les primes d’assurance. Pour y parvenir, on pourrait envisager de mettre en place des partenariats entre assureurs, climatologues et collectivités locales. Une collaboration avec des organismes de recherche sur le climat peut permettre de disposer de modèles de risques climatiques plus précis et actualisés, tandis que les collectivités locales peuvent apporter un éclairage précieux sur les vulnérabilités régionales et les stratégies potentielles d’adaptation au changement climatique. On peut citer à cet égard l’exemple de la Californie, où un partenariat entre trois acteurs clés vise à mettre à la disposition des assureurs des évaluations accessibles des risques fondées sur des données scientifiques, pour permettre une tarification équitable des assurances (CA Department of Insurance, 2024).
L’application de primes élevées dans les zones à haut risque peut rendre les contrats d’assurance inabordables, en particulier pour les ménages modestes et les petites entreprises, et déboucher malencontreusement sur des phénomènes de sous-assurance ou de déficit de couverture. En outre, les assureurs peuvent estimer au bout du compte que certains biens immobiliers ou certaines zones sont inassurables, si le risque devient trop élevé. De fait, cela s’est produit pour la première fois en Suède en 2018, lorsque la société d’assurance Länsförsäkringar a informé le détenteur d’une propriété côtière située à Kristianstad qu’elle ne pouvait plus l’assurer (Swedish portal for climate change adaptation, 2021[23]). Les situations de ce type pourraient devenir plus fréquentes en Suède, ce qui pourrait se traduire par des déficits de couverture et des augmentations de primes. Cette tendance a également été jugée préoccupante par les pouvoirs publics suédois : l’Autorité de surveillance financière (Finansinspektionen) a lancé une enquête au début de 2025 en vue de cerner l’impact des phénomènes météorologiques extrêmes sur l’offre de produits d’assurance et leur accessibilité financière.
Pour garantir qu’une couverture assurantielle reste largement accessible, il faudrait compléter le système d’assurance fondée sur les risques par des mesures supplémentaires. L’État pourrait accorder des subventions ciblées pour permettre aux ménages modestes et aux petites entreprises de s’assurer à un coût abordable. Plutôt que de subventionner directement l’assurance de risques élevés ou d’imposer aux assureurs d’offrir une couverture à un prix plus bas, une approche plus viable pourrait consister à subventionner des mesures d’atténuation des risques adoptées en amont. Ainsi, permettre aux propriétaires de logements situés dans des zones à haut risque de demander des financements pour appliquer des mesures de réduction des risques, comme la mise en place de dispositifs de protection contre les inondations ou l’adoption de mesures d’ignifugation, améliorerait l’assurabilité de leurs biens. Dans le pire des cas, on pourrait aussi envisager de les aider à déménager. Un tel dispositif pourrait être piloté par les pouvoirs publics et financé ou géré en partenariat avec le secteur de l’assurance, éventuellement en lien avec les fonds de réassurance mentionnés ci-après. Cela créerait des incitations à l’atténuation des risques, tout en contribuant à stabiliser le marché de l’assurance à long terme.
Même avec les meilleurs modèles et une couverture élargie offerte par les assureurs, l’ampleur d’un phénomène météorologique extrême majeur peut aller nettement au-delà ce qui était anticipé, et se traduire par des demandes d’indemnisation auxquelles ne peuvent faire face les assureurs. Une telle situation pourrait compromettre leur stabilité financière, et éventuellement les rendre insolvables, si bien que les assurés se trouveraient privés de l’aide financière sur laquelle ils comptent en cas de sinistre.
Dans un tel scénario, il faudrait prendre des mesures pour empêcher des problèmes généralisés d’insolvabilité parmi les assureurs et faire en sorte que les victimes ne soient pas privées de soutien financier. Une mutualisation explicite des risques ex ante constitue dès le départ une meilleure solution que des opérations de renflouement ex post financées par l’impôt. Une solution envisageable pourrait être la création d’un mécanisme de réassurance entièrement financé par le biais d’une majoration obligatoire de toutes les primes d’assurance de dommages aux biens, qui fait actuellement défaut en Suède (OECD, 2018[24]). Cette réserve préfinancée s’activerait uniquement après que les assureurs auraient absorbé les pertes jusqu’à un plafond prédéfini. Une deuxième option réside dans un système complémentaire de réassurance public qui s’enclencherait une fois que la réserve privée serait épuisée. Un tel système garantirait que le niveau des risques et des responsabilités assumés par les assureurs demeure satisfaisant, tout en protégeant la stabilité financière du marché de l’assurance dans son ensemble en cas de phénomène extrême et en limitant les éléments de passif éventuel liés à la garantie implicite actuelle de l’État. En outre, les assureurs qui encouragent activement et facilitent les efforts d’atténuation des risques pourraient être récompensés sous la forme de conditions d’accès plus favorables au système complémentaire de réassurance. Cela inciterait les assureurs à promouvoir une gestion responsable des risques parmi leurs clients, réduisant la probabilité de demandes d’indemnisation élevées. Ainsi, la France est dotée d’un régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, qui est financé par une surprime prélevée dans le cadre des contrats d’assurance dommages aux biens et réassuré par un organisme public, la Caisse centrale de réassurance (CCR), qui offre une couverture illimitée avec la garantie de l’État. Les assureurs qui encouragent activement et facilitent les efforts d’atténuation des risques bénéficient de conditions d’accès plus favorables à ce dispositif de réassurance.
D’autres instruments financiers, tels que les obligations-catastrophe et les obligations vertes, peuvent aussi contribuer à financer les mesures d’adaptation concernant des infrastructures publiques critiques. Les obligations-catastrophe permettent au secteur privé d’assumer les risques financiers liés aux catastrophes naturelles en contrepartie de rendements élevés. Aux Pays‑Bas, l’État s’est associé à des investisseurs privés par le biais de partenariats public-privé et d’obligations-catastrophe pour financer des infrastructures de protection contre les inondations, ce qui a contribué à renforcer la résilience face à l’élévation du niveau de la mer et aux phénomènes météorologiques extrêmes. En Norvège, l’Agence de financement des collectivités locales (KBN, Kommunalbanken) finance activement des projets d’amélioration de la résilience climatique par le biais d’obligations vertes, notamment l’installation de systèmes d’alerte aux raz-de-marée et la construction de dispositifs de protection contre les glissements de terrain et les inondations dans tout le pays (GCA, 2021[25]). Göteborg est devenue en 2013 la première ville au monde à émettre des obligations vertes pour financer des projets relatifs au changement climatique, et la Suède a élargi leur portée au financement de projets environnementaux et d’amélioration de la résilience climatique. Ces obligations ont efficacement permis d’étayer les efforts d’atténuation du changement climatique, mais ils sont essentiellement axés sur la réduction des émissions, plutôt que sur le renforcement de la résilience des infrastructures aux effets du changement climatique. Ces instruments financiers offrent des possibilités grandissantes de financement d’initiatives visant à renforcer la résilience des infrastructures publiques.
Résoudre le dilemme des biens publics en s’appuyant sur la fiscalité
De même qu’une tarification de l’assurance en fonction des risques, un impôt fondé sur les risques permet de favoriser le renforcement de la résilience climatique en faisant jouer les forces du marché. Tandis que l’assurance incite les individus à prendre des mesures d’adaptation, les impôts fondés sur les risques sont plus adaptés aux situations dans lesquelles des efforts globaux d’adaptation au changement climatique sont nécessaires à l’échelle de la collectivité. Contrairement à l’assurance, qui correspond à l’exposition individuelle aux risques, un impôt fondé sur les risques s’applique à tous les propriétaires immobiliers d’une zone donnée, garantissant une large participation au financement des initiatives en faveur de la résilience climatique. Ainsi, des collectivités établies en zone inondable ou côtière pourraient appliquer des impôts immobiliers communaux à des taux plus élevés, en affectant les recettes à des projets d’amélioration des systèmes de drainage ou de construction de digues maritimes, par exemple. Une telle approche peut contribuer à résoudre le dilemme des biens publics, suivant lequel les individus s’abstiennent d’agir, en comptant sur le fait que d’autres assumeront le coût des mesures à prendre.
Or, ce dilemme des biens publics constitue un problème urgent dans certaines communes côtières en Suède. Ainsi, à Malmö et à Vellinge, la question de savoir qui devrait assumer le coût de la construction de digues maritimes a provoqué des litiges financiers et des retards (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). En effet, tandis que les propriétaires immobiliers hésitent à investir dans des mesures d’adaptation bénéficiant à l’ensemble de la collectivité, les pouvoirs publics locaux sont peu enclins à intervenir et à financer ces projets, de crainte d’être accusés de favoritisme à l’égard de zones particulières ou de certains propriétaires immobiliers au détriment des autres contribuables (Daher, 2022). La situation est encore compliquée par le fait qu’en Suède, les individus fortunés, dont les capacités d’adaptation au changement climatique sont plus importantes, choisissent souvent d’occuper des logements situés sur le front de mer, qui sont très exposés au risque d’inondation (Englund et al., 2023[26]).
Appliquer dans ces zones un impôt immobilier fondé sur les risques contribuerait à remédier aux problèmes de passager clandestin et d’aléa moral, et à garantir que ceux qui bénéficient le plus des efforts d’adaptation assument une part équitable de leur coût (Daher, 2022). On pourrait améliorer la faisabilité d’un tel projet sur le plan politique et administratif en donnant à cet impôt une structure similaire à celle des redevances de services de l’eau, ce qui garantirait que les contributions sont proportionnées au niveau des avantages directs tirés des efforts d’adaptation au changement climatique (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). Dans le système actuel, les communes ne sont pas autorisées à fixer leurs propres taux d’imposition de la propriété immobilière. Déléguer aux communes le pouvoir de collecter des impôts immobiliers et d’en fixer les taux au niveau local, comme cela avait été recommandé dans la précédente Étude (OCDE, 2023), pourrait leur donner la latitude nécessaire pour appliquer des impôts immobiliers fondés sur les risques.
La mise en place d’un impôt fondé sur les risques pourrait aussi contribuer à corriger les incitations financières actuelles qui favorisent l’aménagement de zones côtières à haut risque. Ces dernières années ont été marquées par une augmentation de la construction de logements sur le littoral en Suède, une part croissante des nouveaux chantiers étant réalisés dans des zones côtières vulnérables (ClimateChangePost, 2024[27]). Cette tendance s’explique en partie par une forte demande de biens immobiliers situés en bord de mer, qui se caractérisaient en 2024 par une majoration de prix de 14 % en Suède (Investropa, 2025[28]). Les propriétés du bord de mer sont souvent utilisées comme logements locatifs, ce qui renforce encore l’intérêt suscité par l’aménagement du littoral. La redevance municipale annuelle perçue au titre des biens immobiliers d’habitation est plafonnée à 0.75 % de la valeur estimative du bien ou à 9 525 SEK (pour 2024), la valeur la plus faible étant retenue (Global Property Guide, 2024[29]). Autrement dit, compte tenu de ce plafonnement, dans le cas des biens dont la valeur estimative est supérieure à 1 270 000 SEK (119 000 USD) environ, le taux effectif d’imposition est d’autant plus faible que la valeur estimative est élevée. Du fait de cette structure, le coût de détention d’une propriété côtière de grande valeur peut donc s’avérer relativement faible en termes d’impôts immobiliers annuels, ce qui est susceptible de favoriser l’aménagement de zones vulnérables au changement climatique. En se dotant d’un impôt immobilier communal tenant compte du risque climatique, la Suède pourrait contribuer à neutraliser ces incitations, et garantir que ceux qui choisissent de construire ou d’investir dans des zones côtières à haut risque assument une part plus importante des coûts d’adaptation au changement climatique. Ainsi, aux États-Unis, il a été proposé dans l’État de Washington d’ajuster les taux des impôts immobiliers en fonction des risques climatiques (Kiplinger, 2023[30]).
2.3.2. Remédier au manque potentiel de réactivité aux signaux de prix en recourant à la réglementation
Bien que les solutions fondées sur le jeu du marché soient généralement plus efficaces que la réglementation directe, il peut y avoir des cas dans lesquels les agents économiques ne réagissent pas aux signaux de prix. Les propriétaires et les promoteurs immobiliers peuvent réaliser leurs projets dans des zones à haut risque malgré des primes d’assurance élevées. Certains peuvent privilégier les gains financiers à court terme par rapport aux risques à long terme, notamment s’ils prévoient de vendre le bien immobilier concerné peu après son achèvement. D’autres peuvent sous-estimer les aléas liés au climat, et accepter en conséquence de payer des primes d’assurance plus élevées sans prendre de mesures destinées à renforcer la résilience climatique de leurs biens. Les particuliers fortunés et les grandes entreprises peuvent tout simplement absorber les coûts supplémentaires liés aux projets d’aménagement risqués, qu’ils sont donc davantage en mesure de réaliser. En outre, l’attachement personnel à un lieu particulier ou l’importance culturelle accordée à un bien donné peuvent l’emporter sur les considérations financières, réduisant encore l’effet dissuasif des mécanismes de marché.
La réglementation directe peut contribuer à remédier à ces problèmes, notamment les règles de zonage et d’occupation des sols. Ainsi, en délimitant clairement les zones dans lesquelles l’aménagement est soit restreint, soit soumis à des normes réglementaires plus exigeantes, de telles dispositions réduiraient l’incitation à construire dans des zones à haut risque, indépendamment des primes d’assurance. En Suède, les règles de zonage et de construction sont principalement fixées par la loi sur l’urbanisme et la construction (2010:900) et par la loi sur les terres. Ces textes de loi accordent aux communes des compétences importantes en matière d’urbanisme, si bien qu’elles disposent d’une grande latitude décisionnelle concernant l’occupation des sols (voir la section 2.2).
La loi sur l’urbanisme et la construction fait obligation aux communes de prendre en compte les risques climatiques dans le cadre de leur prise de décisions en matière de zonage. Elles jouissent cependant d’une liberté d’appréciation considérable à cet égard et privilégient souvent la rentabilité économique des projets d’aménagement par rapport à la résilience climatique à long terme, ce qui tient en partie au manque de normes coercitives. Des travaux de recherche montrent qu’entre 2003 et 2018, Stockholm a perdu 2 % de ses espaces verts, tandis qu’à Malmö, la part des sols revêtus est passée de 57 % à 61 % entre 2015 et 2020 en raison de l’accentuation des pressions immobilières (Brokking, Mörtberg and Balfors, 2021[31]; Egegård et al., 2024[32]). Cette tendance devrait probablement se poursuivre, étant donné que de nombreuses communes sont soumises à des pressions immobilières croissantes, notamment dans la région de Västra Götaland, qui sont liées en particulier à des pénuries de logements (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]; Boverket, 2025[33]; Västra Götaland, 2022[34]).
Les codes de la construction actuels ne recouvrent pas la totalité des mesures d’adaptation nécessaires pour renforcer les bâtiments contre les effets attendus du changement climatique (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). La Suède a notamment adopté des dispositions imposant une déclaration d’impact climatique pour les nouveaux bâtiments, en vigueur depuis 2022. Elles font obligation aux promoteurs immobiliers d’évaluer l’effet induit sur le climat par la phase de construction et de le documenter. Néanmoins, cette initiative est principalement axée sur l’empreinte environnementale des matériaux et processus de construction, plutôt que sur le renforcement de la résilience des structures face aux phénomènes liés au climat tels que les inondations ou les conditions météorologiques extrêmes (Boverket, 2023[35]).
Pour combler les lacunes des règles suédoises de zonage et de construction concernant l’adaptation au changement climatique, il faudrait renforcer les obligations prévues à cet égard dans la loi sur l’urbanisme et la construction ainsi que dans les codes de la construction. Ainsi, appliquer des obligations minimales en matière d’espaces verts, au moins dans les zones à risque, en particulier si les nouveaux aménagements entraînent une augmentation de la proportion de surfaces étanches, pourrait contribuer à empêcher la perte d’espaces verts dans les centres urbains en expansion rapide. En France, par exemple, la ville de Lyon a défini une norme contraignante qui fixe une proportion minimale d’espaces verts dans les nouveaux programmes de constructions, dans le but d’accroître de 5-10 % la proportion d’espaces verts accueillant du public (Interlace Hub, 2019[36]).
La Suède est dotée d’un cadre d’action destiné à orienter l’adaptation au changement climatique aux niveaux national, régional et local. Mis en place en 2018, ce cadre correspond à une approche structurée fondée sur des objectifs, des principes et des responsabilités définis à différents niveaux (encadré 2.2). Néanmoins, ce cadre est relativement nouveau et un certain nombre de problèmes subsistent.
Une difficulté majeure réside dans le fait que les initiatives d’adaptation sont fragmentées et insuffisamment coordonnées. En principe, le ministère du Climat et des Entreprises assume la responsabilité globale des politiques publiques relatives au climat, y compris en matière d’adaptation au changement climatique (encadré 2.2). Celle-ci relève ensuite de la responsabilité de chaque ministère dans son domaine de compétence, et les travaux relatifs à l’adaptation sont répartis entre divers organismes publics. En pratique, cependant, les mesures d’adaptation sont mises en œuvre dans de multiples secteurs sans coordination suffisante. Divers organismes publics mettent en œuvre leurs propres mesures indépendamment les uns des autres, en fonction de leurs priorités et objectifs spécifiques, ce qui se traduit par des problèmes d’inefficience, des redondances ou des lacunes (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). Ainsi, la planification des infrastructures, la gestion de l’eau, l’agriculture et la santé publique jouent toutes un rôle dans l’adaptation au changement climatique, mais la collaboration intersectorielle est fréquemment entravée par des intérêts concurrents ou par les insuffisances des canaux de communication.
Outre cette fragmentation horizontale, une fragmentation verticale est également manifeste. Les efforts d’adaptation au changement climatique sont divisés entre les différents niveaux d’administration sans intégration efficace. Le système décentralisé de gouvernance de la Suède accorde à ses 290 communes une importante autonomie en matière d’urbanisme, d’octroi de permis, ainsi que de gestion des eaux (y compris des eaux usées), qui constituent des domaines cruciaux pour l’adaptation au changement climatique (Gram-Hanssen et al., 2023[11]). Les 21 conseils administratifs de comté sont chargés de coordonner et de suivre les efforts d’adaptation des communes conformément à la stratégie nationale (Encadré 2.2). En pratique, cette coordination demeure incohérente, ce qui se traduit par des efforts d’adaptation inégaux entre les communes (Rylenius and Hamza, 2024[6]).
La Suède a élaboré un cadre d’action structuré concernant l’adaptation au changement climatique, centré sur sa stratégie nationale d’adaptation adoptée en 2018 et actualisée en 2024. Cette stratégie fixe des objectifs généraux, établit des principes directeurs et définit les responsabilités des différents niveaux de gouvernance :
Au niveau national, le ministère du Climat et des Entreprises supervise les politiques climatiques, notamment concernant l’adaptation au changement climatique, tandis que les autres ministères sectoriels délèguent leurs compétences en matière d’adaptation à une trentaine d’organismes publics.
Au niveau local, il incombe aux communes d’intégrer les risques climatiques, comme les inondations et les glissements de terrain, dans les règles d’occupation des sols et de construction. Ainsi, les communes doivent définir des plans d’aménagement détaillés, spécifiant où ne devraient pas être autorisées de nouvelles constructions dans les zones exposées à un risque élevé de glissement de terrain ou d’inondation et d’érosion, par exemple.
Les conseils administratifs de comté sont chargés de suivre, d’évaluer et de coordonner les travaux d’adaptation au changement climatique des communes du comté conformément à l’ordonnance gouvernementale sur l’adaptation, d’assurer l’harmonisation des mesures d’adaptation au changement climatique avec les comtés voisins, ainsi que d’éviter toute conséquence négative imprévue.
Le Conseil national d’experts de l’adaptation au changement climatique a été mis en place en 2018 et chargé d’évaluer les travaux d’adaptation au changement climatique, ainsi que de présenter au gouvernement tous les cinq ans des recommandations d’action. Son premier rapport a été publié en 2022.
En outre, 32 autorités nationales et l’ensemble des conseils administratifs de comté doivent réaliser des analyses de vulnérabilité au changement climatique, se fixer des objectifs en matière de travaux sur l’adaptation au changement climatique, et définir un plan d’action pour atteindre ces objectifs. Ce plan d’action doit préciser les ressources, les procédures, les délais et les responsabilités concernant ces travaux.
Source : Règlement (2018:1428) sur les travaux des organismes publics concernant l’adaptation au changement climatique ; Klimatanpassning.se (2024[37]); et gouvernement de la Suède. (2024[38])
Le cadre suédois d’adaptation au changement climatique fait obligation à 32 autorités nationales et aux 21 conseils administratifs de comté de définir leurs propres objectifs en matière d’adaptation au changement climatique ainsi qu’un plan d’action correspondant (encadré 2.2), mais il n’existe pas de plan d’action national global articulant l’ensemble de ces efforts (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). Bien que la Suède soit dotée d’un cadre d’action climatique bien établi, ses efforts d’adaptation restent quelque peu isolés de sa politique climatique au sens large, qui est essentiellement axée sur l’atténuation du changement climatique. Alors que les stratégies d’atténuation s’appuient sur un plan d’action national clair caractérisé par des objectifs nationaux de réduction des émissions juridiquement contraignants, des mesures spécifiques, des systèmes de suivi globaux et des budgets intégrés, il manque aux initiatives d’adaptation un tel niveau de coordination centralisée et d’orientation stratégique, si bien que leur responsabilité incombe en grande partie aux différents organismes publics et communes (Kristianssen and Granberg, 2021[39]).
La fonction de coordination des conseils administratifs de comté est également limitée par l’insuffisance des mécanismes de surveillance et de suivi. Une gouvernance efficace exige un suivi régulier des progrès accomplis par les communes, permettant de garantir la cohérence avec les objectifs nationaux et d’éviter que les communes ne travaillent de manière isolée. Les conseils administratifs de comté ne sont cependant pas habilités à surveiller les communes, ni à prendre des mesures d’application lorsque les collectivités locales ne s’acquittent pas de leurs responsabilités en matière d’adaptation au changement climatique (Rylenius and Hamza, 2024[6]). Même lorsque les interventions locales s’écartent des objectifs nationaux, les conseils administratifs de comté sont dans l’incapacité d’imposer des mesures correctives ou une mise en conformité. En outre, les communes n’étant pas légalement tenues de rendre compte aux conseils administratifs de comté de leurs activités d’adaptation au changement climatique, elles sont peu nombreuses à le faire, si bien qu’il est difficile pour les conseils administratifs de comté d’évaluer leurs progrès et d’assurer un suivi de leurs travaux en matière d’adaptation (Gram-Hanssen et al., 2023[11]).
Le manque d’indicateurs normalisés permettant d’évaluer les risques climatiques et les résultats obtenus en matière d’adaptation complique encore les efforts de suivi des progrès accomplis à cet égard dans les différentes régions. Au niveau national, la Suède a de solides capacités d’évaluation des risques liés au changement climatique, plusieurs institutions, notamment l’Institut suédois de météorologie et d’hydrologie (SMHI, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut), l’Agence des urgences civiles et l’Institut géotechnique, contribuant activement à l’établissement d’une cartographie des risques climatiques et à la collecte de données. Néanmoins, les données fournies par les organismes publics nationaux sont souvent variables en termes de résolution, de scénarios et de format (National Expert Council on Climate Adaptation, 2022[2]). Par ailleurs n’a été réalisée aucune évaluation nationale des risques et de la vulnérabilité liés au changement climatique, qui tienne compte de différents scénarios climatiques ou risques liés au climat dans divers secteurs et zones géographiques de la Suède (Gram-Hanssen et al., 2023[11]). Le manque de normalisation des approches entraverait les efforts de suivi, ce qui se traduirait par des disparités en matière d’évaluation des risques et empêcherait une évaluation précise des initiatives d’adaptation au regard d’un référentiel commun. Cette lacune empêche également les communes de prendre des décisions éclairées en matière d’urbanisme et de développement des infrastructures. Le Conseil national d’experts de l’adaptation au changement climatique réalise actuellement une évaluation nationale des risques et de la vulnérabilité liés au changement climatique, dont le rapport doit être rendu public en 2026. Il s’agit d’une avancée dans la bonne direction, mais on ne dispose pas d’informations précises pour le moment.
Pour renforcer le cadre suédois d’adaptation au changement climatique, il faut que soit adoptée une approche plus intégrée et coordonnée tant au niveau national que local. Étant donné que les effets du changement climatique s’arrêtent rarement aux limites des communes, une coordination efficace entre celles-ci est essentielle pour que la réponse des pouvoirs publics soit cohérente et globale.
Tout d’abord, le gouvernement devrait définir un plan d’action national centralisé, permettant d’intégrer les stratégies d’adaptation sectorielles et communales existantes dans un cadre commun, ainsi que l’a proposé en 2022 le Conseil national d’experts de l’adaptation au changement climatique. Cela contribuerait à renforcer la cohérence et la transparence du cadre en place. Ainsi, la stratégie d’adaptation au changement climatique adoptée par l’Allemagne en 2008 prévoyait des plans d’action nationaux comportant des composantes sectorielles, et le pays a adopté en décembre 2024 une nouvelle stratégie nationale d’adaptation au changement climatique, qui contient 33 objectifs mesurables et plus de 180 mesures de mise en œuvre (EC, 2025[40]). Suivant le cycle quadriennal prévu en matière d’atténuation par la loi sur le climat, le gouvernement présente tous les quatre ans au Parlement un rapport climatique, dans lequel sont évalués les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs climatiques nationaux et internationaux, qui sert ensuite à actualiser les mesures prises et les crédits budgétaires affectés. Un mécanisme similaire concernant l’adaptation au changement climatique, y compris son intégration dans le processus budgétaire, pourrait améliorer l’obligation de rendre des comptes et la planification à long terme.
Une autre priorité devrait consister à étoffer le rôle joué par les conseils administratifs de comté en matière de coordination des efforts d’adaptation des communes. Renforcer leurs prérogatives de surveillance des mesures d’adaptation prises par les communes et de contrôle de la conformité aux éventuelles lignes directrices nationales, tout en imposant aux communes des obligations déclaratives, permettrait d’améliorer leurs fonctions de surveillance et de coordination. Il peut également être envisagé de mettre en place des mécanismes correcteurs permettant aux conseils administratifs de comté d’intervenir quand les communes manquent à leurs obligations en matière d’adaptation. Si nécessaire, il conviendrait de fournir aux conseils administratifs de comté une assistance technique et des services de formation, afin qu’ils puissent effectivement guider les communes dans le cadre de leurs efforts d’adaptation au changement climatique.
En outre, l’élaboration d’indicateurs normalisés permettant d’évaluer les risques climatiques et les résultats obtenus en matière d’adaptation dans les différentes régions, avec des formats de données harmonisés, renforcerait la capacité de la Suède de suivre les progrès accomplis en termes d’adaptation au changement climatique, garantirait une cohérence d’approche entre régions, et améliorerait les processus décisionnels à tous les niveaux. Ainsi, les Pays‑Bas ont instauré pour les communes des tests de résistance obligatoires en matière d’adaptation au changement climatique, devant être réalisés suivant une approche normalisée qui garantit que les évaluations des risques climatiques sont cohérentes entre les différents niveaux de gouvernance ; ces évaluations doivent être communiquées aux provinces et à l’administration centrale, ce qui facilite la coordination et améliore la planification de l’adaptation au changement climatique (Climate Adaptation Knowledge Portal, 2024[41]; EC, 2018[42]).
Il serait également envisageable de revoir les mécanismes de financement publics pour qu’ils étayent mieux les efforts de coordination. On pourrait par exemple utiliser le système de transferts entre administrations publiques ou des dotations conditionnelles. Ainsi, en Allemagne, le programme intitulé « Adaptation des communes au changement climatique », financé par l’administration fédérale, accorde des subventions aux collectivités locales sous réserve qu’elles mettent en œuvre des mesures d’adaptation spécifiques et qu’elles se conforment aux lignes directrices nationales. Les communes doivent rendre compte de leurs progrès et montrer qu’elles atteignent des objectifs de résilience climatique pour avoir accès aux fonds. Aux Pays-Bas, des dotations conditionnelles sont octroyées sur la base de plans régionaux de collaboration indiquant comment les communes travailleront ensemble pour mettre en œuvre des mesures d’adaptation. Les dotations pourraient être liées à des objectifs de performance spécifiques, tels que l’atteinte de jalons en matière d’adaptation ou le respect d’obligations déclaratives.
Enfin, il est essentiel de renforcer les capacités des communes en leur apportant un soutien ciblé et une assistance technique, afin que toutes les collectivités locales, indépendamment de leur taille ou de leurs ressources, puissent effectivement mettre en œuvre des mesures d’adaptation. Il est possible de le faire en conjuguant programmes de formation, initiatives de partage de connaissances et soutien technique. Une composante essentielle de cette stratégie peut être la mise en place d’une plateforme de connaissances permettant de mettre en commun les meilleures pratiques et les enseignements tirés de l’expérience des différentes communes, afin de satisfaire le besoin qu’elles ont exprimé de disposer de plus amples informations sur des exemples d’adaptation réussie. Le Centre national de connaissances pour l’adaptation au changement climatique du SMHI et le Réseau d’organismes publics pour l’adaptation au changement climatique offrent des ressources centralisées, mais les villes et les communes de petite taille ont appelé à la création de nouveaux forums pour faciliter la collaboration et le dialogue sur les travaux d’adaptation au changement climatique (Swedish Environmental Institute, 2023[7]). Il pourrait s’avérer difficile de satisfaire ces besoins locaux en adoptant une approche centralisée. Les conseils administratifs de comté peuvent jouer à cet égard un rôle crucial en facilitant le partage de connaissances au niveau régional, en offrant un soutien spécifiquement adapté, ainsi qu’en diffusant les informations et les meilleures pratiques entre les communes dans leur comté. En mettant en exergue des exemples d’initiatives réussies, les conseils administratifs de comté peuvent inspirer d’autres communes et les inciter à prendre des mesures d’adaptation au changement climatique.
Les mesures d’adaptation au changement climatique sont indéniablement importantes pour se préparer aux effets du changement climatique, mais le pays ne doit pas perdre de vue les efforts d’atténuation nécessaires pour limiter l’ampleur de l’adaptation requise. Sans engagement mondial fort en faveur de l’atténuation du changement climatique, les pays risquent de se trouver confrontés à des difficultés d’adaptation encore plus grandes, ce qui à terme augmentera les coûts économiques et aggravera les conséquences sociétales.
La Suède a de longue date mené des politiques climatiques ambitieuses qui, associées à une offre abondante d’électricité propre dans le nord du pays, ont alimenté une vague considérable d’investissements industriels liés à la transition écologique (OECD, 2023[5]). Ces évolutions ont connu récemment des revers, avec notamment la faillite du producteur de batteries Northvolt, mais le potentiel de développement industriel vert reste considérable.
De récents changements d’orientation de l’action publique ont été source d’incertitude quant aux engagements climatiques de la Suède (OECD, 2025[43]). Les objectifs climatiques nationaux de la Suède sont, à ce jour, plus stricts que ceux de l’UE tant en termes de réduction globale des émissions, de calendrier que d’objectifs sectoriels. Les objectifs nationaux de réduction des émissions visent à atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2045, soit cinq ans avant l’objectif de l’UE fixé à 2050. L’objectif intermédiaire pour 2030 est similaire à l’obligation faite à la Suède, en vertu du Règlement de l’UE sur la répartition de l’effort, de réduire les émissions au titre du RRE de 50 % par rapport à 2005, mais l’objectif de l’UE est assorti d’options en matière de flexibilité, notamment l’utilisation d’excédents réalisés au cours des périodes précédentes (Climate Policy Council, 2024[44]). La Suède s’est également fixé un objectif distinct de réduction des émissions provenant du transport intérieur (y compris aérien) d’au moins 70 % par rapport au niveau de 2010 d’ici à 2030. Enfin, en vertu du Règlement de l’UE sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF, UE 2023/839), la Suède est tenue d’accroître les absorptions nettes annuelles de carbone de près de 4 Mt CO2e d’ici 2030 par rapport à la moyenne de 2016-18. La deuxième phase du Système d’échange de quotas d’émission (SEQE 2) de l’UE, qui entrera en vigueur en 2027, couvrira des secteurs supplémentaires tels que le transport routier et les bâtiments. Dans un contexte où les ambitions de l’UE rejoignent les ambitions nationales et où les instruments d’action sont de plus en plus définis au niveau de l’UE, il est logique d’aligner les objectifs climatiques nationaux sur ceux de l’UE, ce qui donne lieu à une approche plus intégrée de la réduction des émissions dans l’ensemble des États membres. Pourtant, la manière dont les politiques publiques de la Suède sont définies rend très improbable la réalisation de ces objectifs (Conseil de politique climatique, 2025[46]).
Le deuxième plan d’action climatique, présenté en décembre 2023, ne prévoit pas les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs climatiques nationaux d’ici à 2030. Bien qu’il comporte environ 70 propositions visant à réduire les émissions dans divers secteurs, il a été critiqué pour son manque de précision et de mesures concrètes. En particulier, les ajustements apportés à l’obligation d’incorporer des biocarburants dans l’essence et le gazole et aux incitations en faveur des voitures à faibles émissions auraient entraîné une hausse sensible des émissions en 2024 (Climate Policy Council, 2024[44]). En outre, la prime à la casse, introduite en août 2024 et fixée à 10 000 SEK pour le remplacement de voitures d’au moins 15 ans par un véhicule électrique, ne devrait pas avoir d’effets bénéfiques significatifs sur l’environnement, en raison d’une faible participation et d’un impact minime sur les émissions (Climate Policy Council, 2024[44]). Dans le cadre du budget du printemps 2025, la prime à la casse doit être portée à 25 000 SEK. Cette revalorisation vise les véhicules qui, à défaut, seraient restés en circulation plus longtemps, et augmente donc les avantages climatiques potentiels. Malgré cette hausse, l’impact global reste sujet à caution, car même avec ces mesures supplémentaires, la réduction des émissions résultant de la prime à la casse devrait rester modeste par rapport aux augmentations des émissions consécutives à d’autres mesures. À ces préoccupations s’ajoute le fait que le budget 2025 comprend plusieurs mesures qui vont à l’encontre des objectifs climatiques, comme la réduction des taxes sur les carburants et la suppression de la taxe sur le transport aérien (chapitre 1), même s’il prévoit aussi d’augmenter le quota d’incorporation de biocarburants (tableau 2.1). La transition vers une fiscalité verte, qui consiste à réorienter la charge fiscale du travail vers les activités préjudiciables à l’environnement, s’est inversée ces dernières années, les recettes tirées des taxes environnementales étant passées de 2.5 % du PIB en 2010 à 1.6 % en 2023, en partie sous l’effet des réductions drastiques des taux des taxes sur les carburants opérées ces dernières années (OECD, 2025[43]).
La Suède devrait réévaluer ses politiques et ses propositions, et se recentrer sur des actions concrètes et ciblées visant à faire en sorte que ses politiques climatiques suivent une trajectoire lui permettant d’atteindre ses objectifs nationaux et ceux de l’UE. Le gouvernement devrait rendre son plan d’action climatique plus spécifique en fixant des étapes claires et mesurables et en définissant des mesures détaillées pour réduire efficacement les émissions et accroître les absorptions nettes du secteur UTCATF. Une commission d’enquête gouvernementale est chargée de définir des stratégies efficaces pour éliminer les combustibles fossiles et atteindre les objectifs RRE à l’horizon 2030 et l’objectif climatique à l’horizon 2045, et devrait rendre ses conclusions en mai 2026. Comme le recommandaient la précédente Étude économique de l’OCDE (OCDE, 2023) et le dernier Examen environnemental de la Suède réalisé par l’OCDE (OCDE, 2025 [46]), la Suède devrait s’attacher à renforcer son train de mesures global pour réduire les émissions dans tous les secteurs, en particulier dans ceux non couverts par le SEQE-UE comme les transports, l’agriculture et le secteur UTCATF, notamment en améliorant la surveillance des émissions agricoles, en rétablissant des incitations ciblées en faveur des véhicules électriques, comme un système de prime (tableau 2.1), et en annulant les récentes mesures d’assouplissement de la politique climatique mentionnés ci-dessus. La Suède devrait également développer ses politiques en faveur des émissions négatives en introduisant des subventions ou des crédits d’impôt pour les technologies qui ne sont actuellement pas couvertes par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE ni par la taxe carbone suédoise, et rechercher des synergies entre la préservation de la biodiversité et la séquestration du carbone dans les forêts et les zones humides.
Références
[23] Bank of England (2024), « Enhancing Banks’ and Insurers’ Approaches to Managing the Financial Risks from Climate Change », Supervisory Statement SS3/19, Bank of England.
[34] Boverket (2025), Behov av Bostadsbyggande 2024–2033, Swedish National Board of Housing, Building, and Planning.
[74] Boverket (2025), Responsibilities of the Property Owner, Swedish National Board of Housing, Building, and Planning.
[36] Boverket (2023), « Limit Values for Climate Impact from Buildings and an Expanded Climate Declaration », Swedish National Board of Housing, Building, and Planning.
[4] Boverket (2021), Klimatanpassning – Kostnader och Finansiering, Swedish National Board of Housing, Building, and Planning.
[32] Brokking, P., U. Mörtberg et B. Balfors (2021), « Municipal Practices for Integrated Planning of Nature-Based Solutions in Urban Development in the Stockholm Region », Sustainability, vol. 13, n° 18, p. 10389.
[70] CA Department of Insurance (2024), Commissioner Lara Takes Major Step to Increase Insurance Availability in Wildfire-Distressed Areas, California Department of Insurance.
[42] Climate Adaptation Knowledge Portal (2024), Instructions for the Standardised Stress Test Spatial Adaptation, Swedish Climate Adaptation Knowledge Portal.
[46] Climate Policy Council (2025), Report 2025, Klimatpolitiska Rådet.
[45] Climate Policy Council (2024), Report 2024, Klimatpolitiska Rådet.
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