Le chapitre 2, qui constitue l’étude spéciale de ce rapport, examine l'importance croissante des taxes sur les produits nocifs pour la santé dans les pays de l’OCDE et leur place dans la composition des recettes. En utilisant les données détaillées des Statistiques des recettes publiques sur les droits d'accises sur l'alcool, le tabac et les boissons sucrées, le chapitre étudie l'évolution de ces recettes entre 2000 et 2022.
Statistiques des recettes publiques 2024
Les taxes sur les produits nocifs pour la santé dans les pays de l’OCDE
Description
Ces 20 dernières années, la reconnaissance croissante de l’influence que la fiscalité peut exercer sur la situation sanitaire a conduit les pays de l’OCDE à réformer les impôts et taxes existants et à en créer de nouveaux. Le concept de « taxes de santé publique » est apparu pour désigner les instruments budgétaires qui, outre la recherche de recettes publiques, ont pour finalité la réduction de la consommation de produits potentiellement néfastes pour la santé des consommateurs et la société en général. Ce double impact en fait un outil intéressant, non seulement pour les responsables de la politique budgétaire, mais aussi pour les décideurs chargés de la santé, dans les pays de l’OCDE et au-delà.
Cette étude spéciale analyse la trajectoire récente des recettes tirées des taxes de santé publique dans les pays de l’OCDE, exploitant à cette fin les données granulaires fournies par les pays pour les besoins de la présente édition des Statistiques des recettes publiques. Le rapport (et la base de données Statistiques des recettes publiques qui l’accompagne) échappe ainsi à une difficulté propre à l’étude des taxes de santé publique, à savoir l’absence de données complètes et normalisées sur les recettes tirées de ces taxes et leur évolution dans le temps susceptibles de faciliter la réalisation d’un suivi et de comparaisons au sein d'un même pays ou entre pays. La présente étude spéciale n’a pas vocation à présenter une analyse approfondie, à tirer des conclusions précises ou à formuler des recommandations pour la conception de ces taxes : elle vise plutôt à enrichir les informations à la disposition des spécialistes qui travaillent dans ce domaine.
Elle est organisée de la manière suivante. La première section définit les taxes de santé publique et décrit leur apparition en tant qu’instruments de politique budgétaire et de politique de la santé dans les pays de l’OCDE. La deuxième explique pourquoi il est important d'analyser les recettes tirées de ces taxes, mais souligne les limites de l'analyse. La troisième partie présente la trajectoire de ces recettes dans les pays de l’OCDE, telle qu’elle ressort des données des Statistiques des recettes publiques. La quatrième section fait office de conclusion.
Cette étude reprend la définition formulée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS), selon laquelle les « taxes de santé publique » sont des « taxes prélevées sur des produits qui ont un impact négatif sur la santé publique » (Organisation mondiale de la Santé, 2024[1]). Elle repose sur la classification des impôts adoptée dans le Guide d’interprétation des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE, qui retient lui-même une définition des impôts compatible avec le Système de comptabilité nationale (SCN), les définissant comme des versements obligatoires sans contrepartie aux administrations publiques ou à une autorité supranationale.
Les taxes de santé publique revêtent généralement la forme de droits d'accise, c’est-à-dire de droits qui (contrairement à d'autres taxes générales sur les biens et services) ne sont prélevés que sur des biens spécifiques. Les droits d’accise s’appliquent généralement aux producteurs plutôt qu’aux consommateurs, mais lorsqu’ils sont répercutés par les producteurs, ils entraînent une modification du prix acquitté par les consommateurs. Dans le cas spécifique des taxes de santé, les droits d'accise peuvent être prélevés directement sur le composant nocif pour la santé (ex. : le volume d'alcool ou les grammes de sucre, de sel ou de graisse insaturée) ou sur le produit qui contient ce composant (ex. : le litre de boisson non alcoolisée ou de boisson alcoolisée ou le paquet de cigarettes). Ils peuvent aussi être appliqués lorsque ces produits sont utilisés comme consommations intermédiaires dans le processus de production.
Ils frappent aussi bien les biens produits sur le territoire national que ceux importés, mais ne s’appliquent pas aux produits exportés. Ils interagissent avec les droits de douane et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), et même si ce chapitre est axé sur les recettes tirées des accises et non sur celles provenant des droits de douane et de la TVA, l’Encadré 2.1 fournit des informations complémentaires sur cette interaction.
Comme le Guide d'interprétation distingue les catégories d'impôts en fonction de leur base d'imposition, il ne contient pas de catégorie spécifique pour les « taxes de santé publique ». Les données fournies par les pays pour les besoins des Statistiques des recettes publiques et classées en fonction du Guide interprétatif permettent néanmoins de repérer différents types de taxes correspondant à cette définition. Comme l'étude spéciale sur la fiscalité environnementale contenue dans l’édition 2019 de ce rapport (OCDE, 2019[2]), le présent chapitre prouve que les données harmonisées sont une ressource précieuse parce qu’elles fournissent une image exhaustive et internationalement comparable de recettes tirées d'impôts et taxes ayant en commun un objectif de politique publique qui gagne en importance dans les pays de l’OCDE.
Bien que la définition des taxes de santé publique retenue par l’OMS puisse recouvrir un champ plus étendu1, le chapitre est axé sur les droits d’accise sur l'alcool, le tabac et les boissons sucrées2. À noter que les droits sur l’alcool et le tabac existaient et étaient appliqués dans le monde entier depuis des siècles lorsque le terme « taxes de santé publique » est apparu. Les taxes sur les boissons sucrées sont en revanche relativement récentes et sont moins répandues, mais la situation évolue rapidement à cet égard. Tous les pays de l’OCDE taxent l’alcool et le tabac, et ils sont de plus en plus nombreux à imposer les boissons sucrées, même si les données disponibles pour les besoins de ce chapitre ne concernent que 12 d’entre eux (OCDE, 2023[3])3.
Le concept de « taxe de santé publique » est apparu dans le cadre de la politique de santé et non dans celui de la politique fiscale (Lauer et al., 2022[4]). L’intérêt porté à l’efficacité des taxes parfois désignées par le terme « taxes comportementales » sur le tabac et l’alcool en tant qu’instruments de la politique de santé date de la période à laquelle les responsables de l'action publique ont commencé à envisager les systèmes de santé publique de manière plus globale. Comme de nombreux éléments montraient que la fiscalité était un moyen rentable d'améliorer les résultats sanitaires en réduisant la consommation de produits néfastes, les décideurs (également encouragés dans ce sens par les difficultés budgétaires qu’ils avaient à affronter au lendemain de la crise financière mondiale) ont cherché à utiliser la taxation des boissons sucrées pour réaliser des progrès sur le plan nutritionnel et faire face à l’augmentation rapide de la prévalence de l’obésité (Lauer et al., 2022[4]).
Les taxes de santé publique poursuivent donc deux grands objectifs. Premièrement, il est établi qu’elles peuvent constituer une source modeste mais stable de financement des dépenses publiques (Lauer et al., 2022[4]). Le deuxième objectif est un objectif de santé publique : elles sont censées faire reculer la consommation de produits mauvais pour la santé. Il existe une contradiction entre ces deux finalités en ce sens que si la consommation d’un bien donné diminue, les recettes fiscales s’amenuisent (toutes choses égales par ailleurs). L’étude des caractéristiques des taxes de santé publique sortirait du cadre de ce chapitre4, mais il est à noter que les facteurs qui influent sur le taux auquel les responsables de l'action publique fixent ces taxes en recherchant le juste équilibre entre ces deux objectifs dépend (entre autres) de l’élasticité de la demande aux prix des différents produits et des externalités et internalités associées à la consommation du produit.
La question des élasticités illustre l'influence que la double finalité des taxes de santé publique exerce sur la manière dont elles sont conçues. Si la demande d’un produit est inélastique (autrement dit si elle diminue relativement peu en cas de hausse des prix), il est a priori possible de relever le taux de la taxe qui frappe ce produit de façon à obtenir plus de recettes, sans que ce relèvement induise une réduction sensible de la demande (en l'absence d'augmentation des achats transfrontaliers, de la contrebande ou de la production illicite, comme expliqué plus loin). Cependant, à cause de cette inélasticité, l’augmentation du taux de la taxe de santé publique doit être forte pour avoir un réel effet sur la demande.
En pratique, on constate généralement que la demande d’alcool et de tabac est relativement peu élastique aux prix, tandis que la demande de boissons sucrées l’est davantage (Burton et al., 2024[5]). Toutefois, les estimations de l’élasticité pour les différentes taxes varient selon le niveau de revenu du pays, de que même que selon la tranche de revenu à laquelle appartient un individu, l’élasticité étant en principe plus forte parmi les individus dont le revenu est faible, qui réduisent donc davantage leur consommation que les autres en réaction à une hausse des prix (Fuchs, 2019[6]).
Parallèlement, les décideurs publics peuvent vouloir retenir un taux qui tient compte des conséquences négatives de certains produits sur les consommateurs et la société. Dans le cas des taxes de santé publique, les internalités correspondent au préjudice que les individus se causent à eux-mêmes en niant les conséquences négatives à court et long terme de la consommation de ces produits, tandis que les externalités englobent les coûts économiques5 pour la société non pris en compte par les fumeurs. Il peut s’agir de coûts pour les fumeurs eux-mêmes ou pour les autres – par exemple l’effet du tabagisme passif ou le poids affectif lié à la perte d'un proche malade ou au fait de devoir s’en occuper (DeCicca, Kenkel and Lovenheim, 2022[7]).
Fixer le taux d’accise à un niveau reflétant l’intégralité des externalités n’est pas tâche aisée. Certains de ces coûts externes sont déjà pris en compte dans les mécanismes d'assurance sociale, et il est compliqué d'évaluer en termes monétaires les vies perdues, par exemple celles de fumeurs ou fumeurs passifs victimes du tabagisme. Au lieu de chercher à estimer précisément ces coûts, le plus simple est de définir des objectifs de taux pour la taxe ou des objectifs de réduction de la consommation de tabac. Dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, les taxes représentent au moins 60 % du prix de vente d'un paquet de cigarettes, alors que d'après l’OMS, il faudrait que ce pourcentage soit au moins égal à 75 % (OCDE, 2023[3]).
Le concept de taxes de santé publique recouvre donc des taxes anciennes et nouvelles frappant un large éventail de produits et ayant en commun de reconnaître l’impact de ces instruments sur le comportement des consommateurs, les résultats sanitaires et les finances publiques. Ces effets se manifestent vraisemblablement à un horizon très variable. Ainsi, d’un point de vue budgétaire, une taxe peut rapporter peu de recettes à brève échéance mais permettre à l’État de réaliser des économies à long terme parce qu’un mode de vie plus sain réduit les demandes de santé au fil du temps.
Les accises, qui relèvent du poste 5121 du Guide interprétatif (annexe A), sont des impôts spécifiques perçus par unité produite sur une gamme limitée de biens prédéfinie. Elles sont souvent prélevées sur des biens non essentiels ou de luxe, les boissons alcoolisées, les produits à base de tabac et les produits énergétiques. Elles peuvent être perçues à un stade quelconque de la production ou de la distribution et sont généralement calculées sur la base d’un prélèvement spécifique par unité correspondant aux caractéristiques du produit considéré, par référence à sa valeur, son poids, son degré ou son volume. Elles ne sont cependant pas les seuls droits qui frappent ces produits, également soumis à la TVA, à des droits de douane et autres droits à l’importation. Ainsi, les « droits de douane équivalents à des accises » prélevés par l’Australie et la Nouvelle-Zélande sur l’alcool et le tabac sont inclus dans cette analyse6.
La TVA est un impôt général sur la consommation qui ne peut pas être classé parmi les taxes de santé publique, si bien qu’elle n’est pas traitée dans ce chapitre. Il ne faut cependant pas oublier son interaction avec les droits d’accise et les conséquences qui peuvent en résulter pour les recettes publiques comme pour les objectifs sanitaires. Le plus souvent, les droits d'accise sont inclus dans l'assiette de la TVA, celle-ci étant en général prélevée sur la valeur totale des produits, accises comprises.
En pareil cas, tout relèvement des droits d'accise entraîne une hausse de la charge et des recettes de TVA perçues au titre des produits concernés. Plus le taux de TVA est élevé, plus l’incidence des accises (de leur hausse) est forte. En revanche, si les taxes de santé publique font reculer la demande de certains produits, les recettes tirées des accises et celles issues de la TVA diminuent. Du fait de cette relation étroite entre TVA et accises, il conviendrait, dans l’idéal, de les étudier ensemble. À titre d’exemple, l'application d’un taux de TVA réduit sur les boissons sucrées risque de compenser en partie l’effet des accises prélevées sur ces produits et de nuire à la cohérence entre politique fiscale et politique de santé publique7.
Les droits de douane appliqués aux importations de produits nocifs génèrent également des recettes publiques et ont une incidence sur les prix de ces produits à la frontière. Ils ne sont pas traités dans les données et l'analyse présentées dans ce chapitre, mais ils peuvent être à l’origine de recettes non négligeables.
Comme les autres droits d'accise, les taxes de santé publique sont habituellement prélevées au niveau du producteur plutôt qu’à celui du consommateur final. Cette pratique allège la charge administrative et le risque de non-respect, mais offre aux fournisseurs la possibilité de manipuler la base d’imposition et de modifier les prix, ce qui compromet la capacité des taxes de santé publique à atteindre leur objectif sanitaire.
L’idée que les taxes de santé publique peuvent à la fois rapporter des recettes et améliorer les résultats sanitaires – et que ces effets peuvent se manifester à des horizons temporels différents – place les responsables publics face à la nécessité de faire des arbitrages. Bien que les recettes ne représentent qu’un terme de l’équation, il est indispensable de disposer de données normalisées et de qualité sur les recettes pour comprendre le poids de ces taxes dans les finances publiques et évaluer leur efficacité. Les tendances des recettes doivent néanmoins être interprétées avec prudence.
Même si (comme expliqué plus loin) les recettes provenant des taxes de santé publique ne représentent qu’une part relativement faible du PIB et ne constituent qu’une composante marginale de l’ensemble des taxes et impôts dans les pays de l’OCDE, leur diminution peut avoir des conséquences négatives sur le financement des services publics dans les contextes où elles constituaient auparavant une source de revenu stable pour les pouvoirs publics. À plus long terme, dans l’hypothèse où la taxe de santé atteint l’objectif sanitaire visé, cette baisse de recettes peut être compensée par les économies qui seront réalisées sur les dépenses de santé ou par les recettes supplémentaires qui seront recouvrées du fait que la population sera plus productive.
Les données relatives aux recettes sont une information capitale pour la conception des taxes de santé publique et l'évaluation de leur efficacité. L’impact d’une taxe de santé publique sur les recettes dépend de diverses caractéristiques, en particulier son taux, la structure fiscale et la base d’imposition. En outre, les recettes découlant de la fiscalité sanitaire dépendent non seulement de ces caractéristiques, mais aussi du niveau de consommation (ex. : prévalence du tabagisme) et d’autres éléments économiques (ex. : ampleur des achats transfrontaliers). Les recettes que rapporte une taxe de santé publique ne permettent pas, à elles seules, de tirer des conclusions sur le point de savoir si la taxe est bien conçue ou non, mais elles n’en constituent pas moins une variable importante pour évaluer la politique d'un pays sur le plan de la fiscalité sanitaire.
Pour autant, l'analyse de cette variable requiert une certaine prudence. La diminution des recettes engendrées par une taxe de santé frappant un produit spécifique peut être un signe positif si la taxe a pour but de faire reculer la consommation du produit en question. L’effet positif sur la santé est cependant moindre si les consommateurs optent pour un produit de substitution proche tout aussi nuisible pour la santé mais moins cher et non assujetti à la même taxe – par exemple, s'ils remplacent la cigarette par la cigarette électronique.
De même, la mesure dans laquelle la taxe est répercutée sur le consommateur n'apparaît pas dans les statistiques sur les recettes. Comme souligné plus haut, les accises sont en général prélevées au niveau du producteur, et leur impact sur les recettes et sur les résultats sanitaires dépend aussi de la part de la taxe éventuellement répercutée par les détaillants sous la forme de prix à la consommation plus élevés. Cette part « répercutée » est elle-même influencée par de multiples facteurs, dont la structure du secteur d’activité, la possibilité d’éluder la taxe et les caractéristiques de la taxe (Belloni and Sassi, 2022[8]). Si la hausse de la taxe est absorbée par les producteurs sous la forme d’une moindre marge bénéficiaire, elle risque de ne pas faire baisser la consommation comme souhaité.
Par ailleurs, le fait que des personnes traversent la frontière pour acheter un produit à l'étranger en raison d’une différence de prix éventuellement imputable au niveau plus faible des taxes est aussi susceptible de modifier l'impact des taxes de santé sur les recettes (et sur les résultats sanitaires). L'ampleur de ce phénomène est attestée par (Hillion, 2024[9]), qui estime qu’en France, la fermeture des frontières décrétée en raison de la pandémie de COVID-19 a fait progresser les ventes intérieures de tabac de 9.5 % par rapport à ce qu’elles auraient été si les frontières étaient restées ouvertes. Un phénomène analogue peut se produire dans les pays où des juridictions infranationales voisines appliquent des taux différents pour les taxes de santé publique (Bollinger and Sexton, 2023[10]).
Aux achats légaux peut s'ajouter une contrebande transfrontalière qui vise à éluder les taxes et qui a également une incidence sur les recettes fiscales. De même, la production et la vente illicites de certains produits au sein des frontières nationales se traduisent par un manque à gagner et peuvent se solder par une dégradation des résultats sanitaires si ces produits sont de faible qualité.
Cette section porte sur la trajectoire des recettes tirées des taxes de santé publique dans les pays de l’OCDE. Comme expliqué dans l’Encadré 2.2, ces données ont été fournies par les délégués pour les besoins de la présente édition des Statistiques des recettes publiques et couvrent la période comprise entre 2000 et 2022, dernière année pour laquelle des données définitives sont disponibles pour tous les pays de l’OCDE. Les graphiques 2.1 à 2.3 présentent les recettes tirées des taxes sur l’alcool, le tabac et les boissons sucrées en pourcentage du PIB et du total des recettes fiscales totales (donc leur poids dans la structure fiscale) en 2022, de même que la trajectoire de ces recettes depuis 2000. Le tableau 2.A.1. détaille les pays pris en compte dans les différents graphiques.
Comme souligné plus haut, les résultats présentés dans cette section doivent être interprétés avec prudence. Premièrement, ils n’englobent que les recettes tirées des accises. À noter, en particulier, que les droits d’importation qui frappent l'alcool, le tabac et les boissons sucrées ne sont pas pris en compte, d’où une possible sous-estimation des taxes prélevées sur ces produits. À cela s'ajoutent des problèmes liés à la comparabilité des données, expliqués plus avant dans l’Encadré 2.2.
Deuxièmement, d'autres raisons que ces problèmes liés aux données obligent à faire preuve de prudence lorsque l’on fait des comparaisons entre pays. Le niveau relativement élevé (ou faible) des recettes tirées d’une taxe de santé donnée peut s’expliquer par une consommation forte (ou faible) du produit taxé, plus que par une taxation plus ou moins efficace de ce produit. Ainsi, (OCDE, 2023[11]) fournit un exemple de variation de la prévalence des comportements d'un pays de l’OCDE à l'autre, indiquant que la proportion de fumeurs quotidiens parmi les personnes de 15 ans et plus varie de 7.2 % en Islande à 28 % en Türkiye. Il ne faut en outre pas partir du principe que des recettes plus élevées (plus faibles) provenant des taxes de santé publique dans un ou des pays s'expliquent systématiquement par des taux plus élevés (plus bas) de ces taxes.
Divers autres facteurs peuvent avoir une incidence sur la trajectoire des recettes apparaissant sur les graphiques. À titre d’exemple, une diminution des recettes peut être le signe qu’une mesure fiscale dont la principale finalité est de faire reculer la consommation de tel ou tel produit a atteint son but, mais peut aussi s’expliquer par une augmentation du nombre de consommateurs s'approvisionnant à l’étranger. En outre, selon le dénominateur considéré, cette baisse peut aussi être due à la croissance économique (lorsque les recettes sont exprimées en pourcentage du PIB) ou à la hausse des recettes provenant d’un ou plusieurs autres impôts ou taxes (lorsqu’elles sont exprimées en pourcentage des recettes fiscales totales).
Si l’intérêt que représente le suivi des recettes provenant des taxes de santé publique est évident, l’absence de répertoire centralisant les données relatives à ces taxes fait de la comparaison des recettes entre pays et entre périodes une entreprise ardue.
Les données figurant dans ce chapitre ont été fournies par les pays dans le cadre de la communication de données pour les besoins de cette édition des Statistiques sur les recettes publiques. Bien que les pays ne soient pas tenus de déclarer le détail des recettes issues d'accises spécifiques, les données concernant les recettes tirées des taxes de santé publique fournies pour éclairer cette étude spéciale sont beaucoup plus granulaires, ce qui signifie qu’elles n’ont jamais été publiées par le passé, que ce soit dans cette publication ou ailleurs.
Elles ont été communiquées par tous les pays, mais certains n’ont sans doute pas été en mesure d’indiquer la totalité du produit de ces taxes, par exemple parce que certaines d’entre elles sont recouvrées au niveau infranational et ne sont pas déclarées dans le cadre des Statistiques des recettes publiques avec une granularité suffisante pour être incluses dans l'analyse. C’est par exemple le cas des États‑Unis, qui taxent l’alcool et le tabac au niveau fédéral, à celui des États et à l'échelon local, mais ne taxent les boissons sucrées qu'au niveau local ; aucune donnée désagrégée sur les recettes tirées de la fiscalité sur les boissons sucrées n'est disponible pour les besoins de cette analyse.
Autre limite à la comparabilité entre pays : les pays de l’OCDE retiennent des dénominations différentes pour désigner les taxes et ne déclarent pas tous dans les mêmes proportions les recettes tirées des taxes de santé. Même au sein des catégories sélectionnées pour réaliser l’analyse présentée ici – alcool, tabac et boissons sucrées –, il existe des différences et des écarts qui limitent la comparabilité des données.
À titre d’exemple, beaucoup de pays ne distinguent pas les taxes par type d'alcool lorsqu’ils déclarent leurs recettes. Certains indiquent un seul chiffre pour l’ensemble des recettes que rapportent les taxes sur l'alcool, quand d'autres fournissent des statistiques pour certains types de boissons alcoolisées – ex. : vin, bière ou spiritueux – et non pour d'autres.
C’est pour les boissons sucrées que les variations sont les plus grandes. Comme souligné plus haut, si beaucoup de pays de l’OCDE ont introduit des taxes sur ces boissons, l'éventail des produits visés varie sensiblement d’un pays à l’autre et tous les pays ne communiquent pas de données désagrégées sur les recettes rapportées par ces taxes, en particulier lorsqu’elles sont appliquées à l'échelon infranational.
Le niveau d'administration compétent en matière d'accises peut constituer une autre source de difficultés. Lorsque cette question relève de l’administration infranationale, les problèmes liés aux données manquantes ou aux différences de classification peuvent être considérablement amplifiés.
Recettes tirées des taxes de santé dans les pays de l’OCDE en 2022
Le Graphique 2.1 présente le détail des recettes rapportées par les droits d'accise sur l'alcool, le tabac et les boissons sucrées dans les pays de l’OCDE en pourcentage du PIB (partie A) et en pourcentage du total des recettes fiscales (partie B) en 2022. Les deux indicateurs montrent que le poids des taxes de santé publique varie fortement d’un pays de l’OCDE à l’autre. Les Graphiques d'annexe 2.A.1 et 2.A.2 présentent les recettes tirées des différents droits d'accise en 2022 en les ventilant par produit, à la fois en part du PIB et en pourcentage des recettes fiscales totales.
Au total, les recettes issues des trois taxes de santé publique étaient comprises entre 0.19 % du PIB aux États‑Unis et 1.42 % en Lettonie, et entre 0.70 % des recettes fiscales totales aux États-Unis et 4.62 % en Lettonie et 4.74 % en Türkiye. En moyenne dans les pays de l’OCDE, les accises sur le tabac, l’alcool et les boissons sucrées ont représenté 0.74 % du PIB et 2.24 % des recettes fiscales totales en 2022.
Les droits d’accise sur le tabac ont été la principale source de recettes issues des taxes de santé publique dans 27 des 38 pays de l’OCDE, dépassant 50 % de ces recettes dans 25 de ces pays. Les recettes provenant des taxes sur le tabac ont été comprises entre 1.15 % du PIB au Luxembourg et 0.05 % au Costa Rica. En pourcentage des recettes fiscales totales, elles se sont échelonnées de 3 % voire plus en Türkiye et au Luxembourg à 0.20 % au Costa Rica.
La même année, en tenant compte des autres pays, les droits d'accise sur l'alcool se sont classés en deuxième position en tant que source de recettes fiscales. Le produit des accises sur l’alcool a été compris entre 0.6 % du PIB en Lettonie, en Estonie, en Lituanie et en Islande et 0.1 % en Suisse. Il a varié de 2 % du total des recettes fiscales en Lettonie, Colombie, Lituanie et Estonie à moins de 0.2 % en Suisse, en Autriche et en Italie.
Dans les 12 pays pour lesquels des données sont disponibles pour 2022, les recettes tirées des accises sur les boissons sucrées ont été comprises entre 0.69 % des recettes fiscales totales au Mexique et moins de 0.05 % en France, au Royaume-Uni et en Irlande. Elles ont dépassé 0.1 % du PIB au Mexique (0.12 %) et au Costa Rica (0.11 %).
Note : Pour tous les pays et toutes les années, les recettes tirées des taxes de santé publique correspondent à la somme des recettes fiscales recouvrées au titre des accises frappant le tabac, l'alcool et les boissons sucrées (poste 5121) et communiquées. La moyenne OCDE est calculée sur la base de 38 pays pour les recettes tirées de la taxe sur le tabac, 37 pour celles tirées de la taxe sur l’alcool et 12 pour celles provenant de la taxe sur les boissons sucrées (le tableau d’annexe 2.A.1.présente la liste des pays déclarants).
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir de données communiquées pour les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE 2024, pour tous les pays et toutes les années.
Trajectoire à long terme des recettes tirées des taxes de santé publique
Le Graphique 2.2 présente l'évolution des recettes issues des trois types de taxe de santé publique, exprimées en part du PIB, dans les pays de l’OCDE entre 2000 et 2022. En moyenne dans la zone OCDE, les recettes provenant des droits d’accise sur la santé ont diminué en proportion du PIB, au cours de cette période (surtout depuis 2010), en raison d'une baisse des recettes tirées des droits d’accise sur l’alcool et le tabac. Une analyse complète de ces tendances dépasserait le cadre de ce chapitre, mais il est à noter que ces baisses coïncident avec une évolution sensible à la fois de la consommation de tabac et d'alcool et de la taxation de ces produits au cours de cette période.
Ainsi, d'après (OCDE, 2023[11]), la proportion de fumeurs quotidiens parmi les personnes âgées de 15 ans et plus a connu une forte baisse en moyenne dans les pays de l'OCDE : elle est passée de 20.6 % en 2011 à 15.9 % en 2021 et a régressé dans 32 des 37 pays pour lesquels des données sont disponibles. Dans le même temps, entre 2011 et 2021, la consommation moyenne d'alcool dans la zone OCDE est passée de 8.9 litres à 8.6 litres par personne et a régressé dans 23 pays.
Selon le rapport biennal sur les Tendances des impôts sur la consommation, qui suit les taux d'accise frappant divers produits du tabac et de l'alcool, les taux des accises prélevées sur ces produits sont orientés à la hausse dans la zone OCDE depuis 20008. Ces taux sont cependant exprimés en unités monétaires, ce qui signifie que dans certains pays, les recettes tirées des droits d'accise ont peut-être diminué en valeur réelle et en pourcentage du PIB sous l'effet de l'inflation. Comme dans le cas des autres impôts et taxes, l'indexation des taxes de santé publique est un moyen important de garantir leur efficacité, à la fois en ce qui concerne la production de recettes fiscales et la réduction de la consommation (OCDE, 2024[12])
Les recettes tirées de la taxe sur le tabac, qui est, des taxes de santé publique, celle qui a rapporté le plus de recettes au cours de la période considérée, se sont contractées, représentant 0.47 % du PIB en 2022 contre 0.57 % en 2000. Ce sont également les recettes qui ont connu l’instabilité la plus forte au cours de cette période : alors qu’elles ont nettement progressé entre 2007 et 2011, elles ont diminué au cours de la plupart des années ultérieures. La tendance à la hausse des taux d'accise mentionnée plus haut a été particulièrement nette pour les produits du tabac. Ainsi, le taux d'accise sur les cigarettes a doublé en termes nominaux entre 2012 et 2022 dans 27 des 30 pays pour lesquels des données étaient disponibles pour 2012 et il a progressé de plus de 200 % dans 10 pays.
En moyenne dans les pays de l’OCDE, ce sont les recettes des accises sur l'alcool qui ont régressé le plus (en valeur absolue comme relative), puisqu’elles ont reculé régulièrement, passant de 0.40 % du PIB en 2000 à 0.26 % en 2022. Les recettes provenant de la taxation des boissons sucrées sont restées stables en pourcentage du PIB (à 0.05 % environ) alors que les taxes sur ces produits ont progressivement gagné en importance au fil du temps.
Le Graphique 2.3 présente la trajectoire des recettes tirées des taxes de santé publique en pourcentage du PIB dans les pays de l’OCDE au cours de la période 2000-22. La partie A montre cette évolution pour l’ensemble des taxes de santé publique dans chaque pays, tandis que les parties B, C et D la représentent pour chacune des trois taxes étudiées ici. Pour tous les graphiques, les pays sont classés en fonction des recettes recouvrées en 2022, dans l’ordre décroissant de la gauche vers la droite.
En pourcentage du PIB
Note : Les recettes tirées des taxes sur le tabac, l’alcool et les boissons sucrées (poste 5121) sont prises en compte pour tous les pays déclarants et toutes les années. La moyenne OCDE est calculée sur la base des pays qui ont communiqué des chiffres positifs concernant les droits d'accise. La liste des pays déclarants en 2000, 2010 et 2022 figure dans le tableau d'annexe 2.A.1.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir de données communiquées pour les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE 2024, pour tous les pays et toutes les années.
Les recettes issues de l’ensemble des taxes de santé publique ont diminué en part du PIB entre 2000 et 2022 dans tous les pays sauf cinq, en l’occurrence la République tchèque, la Slovénie, le Mexique, la Suisse et le Costa Rica. En République tchèque et en Slovénie, la hausse observée – 0.01 et 0.21 point de pourcentage (p.p.) respectivement – est imputable à une progression des recettes issues des droits d'accise sur le tabac. En Suisse, les recettes tirées des accises sur le tabac et sur l'alcool ont augmenté (0.26 et 0.05 p.p. respectivement), et au Costa Rica, les recettes issues des taxes prélevées sur le tabac et les boissons sucrées ont légèrement progressé. Au Mexique, les recettes tirées des trois taxes de santé publique ont connu une hausse en pourcentage du PIB (les accises sur les boissons sucrées ont été introduites en 2014).
Les recettes tirées des taxes de santé publique en pourcentage du PIB ont accusé une baisse au moins égale à 0.5 % du PIB en Irlande (1.29 p.p.), au Luxembourg (0.75 p.p.), en Norvège (0.70 p.p.) et au Danemark (0.51 p.p.). En Irlande, le produit des accises sur le tabac et l’alcool a diminué de respectivement 0.73 p.p. et 0.56 p.p. En Norvège, les recettes tirées des accises sur le tabac ont régressé de 0.33 p.p., celles provenant des accises sur l’alcool de 0.30 p.p. et celles issues des accises sur les boissons sucrées de 0.07 p.p. Au Danemark, le produit des droits sur le tabac a reculé de 0.31 p.p. et celui des droits sur l’alcool de 0.20 p.p. Au Luxembourg, la baisse des recettes est en grande partie imputable au fait que le produit des accises sur le tabac a perdu 0.73 p.p. entre 2000 et 2022.
Trente-et-un pays ont vu les recettes issues des accises sur l’alcool diminuer en part du PIB entre 2000 et 2022 et 22 pays ont subi une diminution des recettes issues de la taxation du tabac. Sur les 11 pays qui ont fourni des informations sur les recettes issues de la taxation des boissons sucrées en 2022 pour les besoins de la présente édition des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE, deux seulement (la Belgique et les Pays-Bas) ont vu ces recettes diminuer entre 2000 et 2022. Ces recettes ont connu une hausse relativement importante en pourcentage du PIB au Mexique et au Costa Rica (en raison de l’introduction de la taxe), même si leur montant demeure relativement faible comparativement à ce que rapportent les taxes sur l’alcool et le tabac. Les recettes provenant des accises sur les boissons sucrées ont nettement diminué en Norvège parce que cette taxe a été supprimée en 2021.
En pourcentage du PIB
Note : Les recettes tirées des taxes de santé publique correspondent à la somme des recettes fiscales recouvrées et communiquées au titre des accises frappant le tabac, l'alcool et les boissons sucrées. Les estimations du montant total des recettes recouvrées reposent sur les données communiquées par les pays (se reporter au tableau d'annexe 2.A.1. pour une liste des pays déclarants). La moyenne OCDE est calculée sur la base des 37 pays qui ont communiqué des données pour au moins une taxe de santé publique en 2000 (la Türkiye est exclue faute de données). Les données sur les recettes tirées des taxes de santé publique sont extraites des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (poste 5121) pour les 37 pays représentés.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir de données communiquées pour les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE 2024, pour tous les pays et toutes les années.
Dans les pays de l’OCDE, les taxes de santé publique sont désormais considérées comme un levier potentiellement précieux pour les décideurs publics compétents dans le domaine des finances publiques et dans celui de la santé parce qu’elles peuvent à la fois constituer une source de recettes et améliorer les résultats sanitaires. Ce chapitre, qui repose sur les données communiquées par les pays de l’OCDE pour les besoins de l’édition 2024 des Statistiques des recettes publiques, porte sur les recettes issues des taxes de santé publique (en se limitant aux recettes tirées des droits d’accise) prélevées sur l’alcool, le tabac et les boissons sucrées dans les pays de l’OCDE entre 2000 et 2022.
Les données présentées sont sans équivalent en termes de granularité, d’exhaustivité et de comparabilité. Pour appréhender l’impact et l’efficacité des taxes de santé publique et en améliorer la conception, il est important de disposer de données détaillées et comparables sur les recettes qu’elles produisent. Il faut cependant interpréter ces données avec prudence en raison de la variété et de la complexité des facteurs qui peuvent expliquer les évolutions et tendances des recettes en question, de même que des différences de montant des recettes entre pays.
Comme le montre ce chapitre, le produit des taxes de santé publique représente une proportion relativement faible du PIB et du total des recettes fiscales. En moyenne dans les pays de l’OCDE, les taxes de santé publique ont représenté 0.74 % du PIB et 2.24 % des recettes fiscales totales en 2022. Des trois catégories d'accises, ce sont celles sur le tabac qui ont rapporté le plus en moyenne dans les pays de l’OCDE, suivies des accises sur l’alcool. Les recettes tirées des accises sur les boissons sucrées demeurent relativement faibles.
Le produit des taxes sur le tabac et l’alcool a diminué en pourcentage du PIB dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE depuis 2000, ce qui s’est traduit par une baisse constante, en moyenne, du total des recettes tirées des taxes de santé publique dans la zone OCDE en pourcentage du PIB. Au cours de cette période, en moyenne dans les pays de l'OCDE, la consommation d'alcool et de tabac a été orientée à la baisse, tandis que les taux d'accise (nominaux) ont été orientés à la hausse. Le produit des taxes sur les boissons sucrées est resté quasiment stable au cours de la période, mais les données présentées ne rendent pas compte de tous les droits appliqués à ces boissons dans les pays de l’OCDE en raison de problèmes de déclaration.
Les travaux avec les pays de l’OCDE (et avec certains pays non membres) vont se poursuivre dans le but d’accroître la granularité et l’exhaustivité des données sur les recettes issues de la fiscalité sanitaire de manière à améliorer la formulation des politiques publiques et les analyses internationales. À terme, les données relatives à ces recettes pourraient être complétées par des informations sur le produit des droits de douane sur l’alcool, le tabac et les boissons sucrées, qui sont aussi une source de recettes publiques et influent sur la consommation.
Références
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[6] Fuchs, A. (2019), Is Tobacco Taxation Regressive? Evidence on Public Health, Domestic Resource Mobilization, and Equity Improvements, https://doi.org/10.1596/31575.
[13] Goodchild, M., N. Nargis and E. Tursan d’Espaignet (2018), “Global economic cost of smoking-attributable diseases”, Tob Control, Vol. vol. 27, n° 1, pp. 58-64, https://doi.org/10.1136/tobaccocontrol-2016-053305.
[9] Hillion, M. (2024), Une évaluation des achats transfrontaliers de tabac et des pertes fiscales associées en France, Insee.
[4] Lauer, J. et al. (eds.) (2022), Health taxes : policy and practice, World Scientific Publishing Europe Ltd, Singapour, https://doi.org/10.1142/q0365.
[8] Lauer, J. et al. (eds.) (2022), Supply-side responses to health taxes, World Scientific Publishing Europe Ltd.
[16] New Zealand Customs Service (2024), https://www.customs.govt.nz/about-us/news/important-notices/new-excise-duty-and-levy-rates-for-alcohol-from-1-july-2024/.
[12] OCDE (2024), Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean : A Call for Tobacco Tax Reform, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/080cd662-en.
[11] OCDE (2023), Panorama de la santé 2023 : Les indicateurs de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5108d4c7-fr.
[3] OCDE (2023), Tendances des impôts sur la consommation 2022 : TVA/TPS et droits d’accises, principales caractéristiques et tendances, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/edb73711-fr.
[2] OCDE (2019), Statistiques des recettes publiques 2019, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/df3c3b17-fr.
[1] Organisation mondiale de la Santé (2024), https://www.who.int/data/gho/data/themes/health-taxes#:~:text=Health%20taxes%20are%20excise%20taxes,%2Dsweetened%20beverages%20(SSBs)..
[17] Organisation mondiale de la Santé (2023), Global report on the use of sugar-sweetened beverage taxes, 2023, Genève : Organisation mondiale de la Santé.
Note : Ce tableau fournit un panorama des pays qui ont communiqué des données sur les recettes tirées des taxes de santé publique au titre de 2000, 2010 et 2022. Toutes ces données sont contenues dans les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (poste 5121), sauf celles relatives à la Türkiye avant 2018, qui proviennent de « Budget général », un document qui est publié annuellement depuis 2009 par le gouvernement national et qui, pour les années pour lesquelles les deux sources étaient disponibles, contient des données identiques à celles des Statistiques des recettes publiques. Les pays ci-après prélèvent une accise sur les boissons sucrées, mais ne déclarent pas les recettes correspondantes dans un poste distinct dans les Statistiques sur les recettes publiques (et ne sont donc pas pris en compte dans l’étude spéciale) : Canada (prélève une taxe au niveau infranational), Hongrie, Pologne, Espagne (niveau infranational) et États‑Unis (niveau infranational).
1 Le Chili est un cas particulier : il prélève, sur l’alcool et sur les boissons sucrées, une taxe indirecte relevant des « Tasas especiales del impuesto al valor agregado » (« taux spéciaux de TVA ») dans les déclarations de recettes fiscales officielles. Les recettes tirées de cette taxe ne sont pas classées parmi celles provenant des droits d'accise (poste 5121) dans les Statistiques des recettes publiques et ne sont donc pas prises en compte dans les chiffres présentés.
2 La Corée prélève une « taxe spéciale sur la consommation » sur le tabac, mais les données ne sont pas suffisamment désagrégées pour être prises en compte ici.
3 La Norvège a déclaré des recettes tirées des accises sur les boissons sucrées dans les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE jusqu’en 2021 parce que cette taxe a été supprimée cette année-là.
Source : Statistiques des recettes publiques de l’OCDE 2024.
En pourcentage du PIB
Note : Les recettes tirées des taxes de santé publique (partie A) correspondent à la somme des recettes fiscales recouvrées au titre des accises frappant le tabac (partie B), l'alcool (partie C) et les boissons sucrées (partie D). Les recettes sont estimées à partir des données communiquées par les pays. La moyenne OCDE est calculée sur la base de 38 pays pour le total des recettes tirées des taxes de santé publique, 38 pays pour les recettes tirées de la taxe sur le tabac, 37 pour celles tirées de la taxe sur l’alcool et 12 pour celles provenant de la taxe sur les boissons sucrées (le tableau d’annexe 2.A.1.présente la liste des pays déclarants). Les données sur les recettes tirées des taxes de santé publique sont extraites des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (poste 5121) pour tous les pays de l’OCDE en 2022.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE 2024.
Pourcentage des recettes fiscales totales
Note : Les recettes tirées des taxes de santé publique (partie A) correspondent à la somme des recettes fiscales recouvrées au titre des accises frappant le tabac (partie B), l'alcool (partie C) et les boissons sucrées (partie D). Les recettes sont estimées à partir des données communiquées par les pays. La moyenne OCDE est calculée sur la base de 38 pays pour le total des recettes tirées des taxes de santé publique, 38 pays pour les recettes tirées de la taxe sur le tabac, 37 pour celles tirées de la taxe sur l’alcool et 12 pour celles provenant de la taxe sur les boissons sucrées (le tableau d’annexe 2.A.1.présente la liste des pays déclarants). Les données sur les recettes tirées des taxes de santé publique sont extraites des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (poste 5121) pour tous les pays de l’OCDE en 2022.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE 2024.
← 1. Étant donné l’impact de la pollution sur la santé humaine, la définition pourrait légitimement être élargie aux produits nuisibles à l’environnement (par exemple).
← 2. Pour les besoins de cette étude, la définition des boissons sucrées retenue est celle de l’OMS : « tous types de boissons contenant des sucres libres, y compris les boissons gazeuses et non gazeuses, les jus et les boissons à base de fruits ou de légumes, les concentrés liquides ou en poudre, les eaux aromatisées, les boissons énergétiques et pour le sport, le thé et le café prêts à boire, ainsi que les boissons lactées aromatisées » (Organisation mondiale de la Santé, 2023[17]). À noter toutefois que dans les pays de l’OCDE, les produits taxés en tant que boissons sucrées peuvent contenir des édulcorants de synthèse en remplacement du sucre. Dans ce chapitre, ils sont traités comme des boissons sucrées, même si ce terme n’est pas absolument exact.
← 3. Outre les 12 pays dont il est question dans ce chapitre, d’autres pays prélèvent des taxes sur les boissons sucrées, mais ne déclarent pas les recettes correspondantes comme une catégorie distincte pour les besoins des Statistiques sur les recettes publiques, si bien qu’ils ne sont pas pris en compte dans l’étude spéciale. Il s’agit du Canada (prélève une taxe au niveau infranational), de la Hongrie, de la Pologne, de l’Espagne (au niveau infranational) et des États‑Unis (au niveau infranational). La Norvège fait partie des pays dont les recettes tirées des taxes sur les boissons sucrées sont prises en compte dans le chapitre, mais les données relatives à 2022 n'apparaissent pas parce que ce droit d’accise a été supprimé en 2021.
← 4. Voir le chapitre 3 de la publication (OCDE, 2023[3]) pour une exploration plus vaste de cette question.
← 5. D'après (Goodchild, Nargis and Tursan d’Espaignet, 2018[13]), en 2012, les coûts économiques des maladies imputables au tabac représentaient 2.2 % du PIB en moyenne dans les pays à revenu élevé.
← 6. Pour de plus amples informations sur ces droits, voir (Australian Taxation Office, 2024[15]) pour l’Australie et (New Zealand Customs Service, 2024[16]) pour la Nouvelle‑Zélande.
← 7. Le Chili prélève, sur l’alcool et sur les boissons sucrées, une taxe indirecte relevant des « Tasas especiales del impuesto al valor agregado » (« taux spéciaux de TVA »). Les recettes tirées de cette taxe ne sont pas classées parmi celles provenant des droits d'accise dans les Statistiques des recettes publiques et ne sont donc pas prises en compte dans ce chapitre.
← 8. Voir (OCDE, 2023[3]) et les précédentes éditions de ce rapport pour accéder à des données sur les taux d'accise frappant (entre autres) les cigarettes, les cigares, le tabac à rouler, la bière, le vin non pétillant, le vin pétillant et autres boissons alcoolisées.