Etude économique de la République tchèque 2010 : Le problème de l'assainissement budgétaire après la crise

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 1 de l'Etude économique de la République tchèque, publiée le 6 avril 2010.

 

Contenu

L'effondrement de la demande extérieure a durement touché une économie qui était déjà en voie de ralentissement…

Après plusieurs années de croissance proche en moyenne de 6 % par an, l'économie tchèque a connu un très net ralentissement en 2008 et est entrée au quatrième trimestre dans une récession très marquée. En termes réels, le PIB a enregistré une contraction qui devrait atteindre 4.1 % en 2009. Cela tient à l'effondrement du commerce mondial qui a suivi le déclenchement de la crise financière mondiale. L'intégration de l'économie tchèque dans les chaînes logistiques internationales, en particulier sa spécialisation dans l'exportation de biens de consommation durables et de biens d'équipement, l'a rendue très vulnérable face à ce choc commercial mondial. L'effondrement des échanges a rapidement provoqué un recul de la demande intérieure et plus spécialement de l'investissement fixe. La consommation privée a connu une croissance négative au troisième trimestre de 2009, les ménages réagissant à l'aggravation du chômage et à la forte décélération des salaires. Du côté de la production, la plupart des principaux secteurs ont subi une baisse d'activité, qui a touché le plus durement les biens échangeables. Les activités manufacturières ont représenté à elles seules la moitié environ de la diminution totale de la valeur ajoutée brute et les activités de services tributaires du cycle manufacturier, notamment le commerce et les transports, ont elles aussi beaucoup souffert.


Le PIB en termes réels s'est redressé au deuxième trimestre de 2009, grâce à une légère reprise de l'exportation dans un contexte de recul des importations et de ralentissement de la consommation. Le redémarrage des exportations semble tenir pour une large part à la mise en place d'une prime à la casse dans le secteur de l'automobile et aux autres mesures qui ont été prises sur les principaux marchés à l'exportation pour soutenir ce secteur. Au total, l'intensité de la reprise sera surtout fonction de la croissance des échanges mondiaux. La demande intérieure restera faible, avec une consommation publique que la nécessaire réduction du déficit budgétaire viendra limiter et une croissance de la consommation privée qui sera freinée par un chômage en voie d'aggravation, de mauvaises perspectives de hausse des salaires et l'impact des mesures d'assainissement budgétaire.


Contributions trimestrielles à la croissance

Source : Base de données des comptes nationaux des pays de l’OCDE.


Même si la croissance a repris, les conséquences de la récession pour l'emploi et le niveau de vie ne sont pas terminées. Le chômage s'est nettement accru au premier trimestre de 2009 – avec la plus forte progression depuis le début des années 90 – et il atteignait 7.3 % au quatrième trimestre. Il aurait probablement été encore plus élevé si l'on n'avait pas utilisé intensivement le régime non subventionné de « chômage partiel » qui a fait l'objet d'un accord collectif et a été introduit dans le Code du travail en 2007. On constate que la flexibilité des salaires nominaux a également joué un rôle dans l'ajustement du marché du travail. L'impact de la récession sur l'emploi a été et reste très prononcé, mais l'évolution jusqu'à présent montre que le marché du travail a gagné en flexibilité ces dernières années. 


Le système bancaire a relativement bien résisté à la crise

Le secteur bancaire paraît être sorti de la récession sans graves séquelles, bien que les portefeuilles des banques n'aient pas encore pleinement ressenti les conséquences financières de la contraction de l'activité. Les conditions de crédit se sont durcies, en particulier pour les ménages et pour les emprunteurs des secteurs en difficulté comme la construction. Alors que les taux d'intérêt des nouveaux prêts aux ménages ont augmenté, le resserrement du crédit aux entreprises non financières paraît avoir pris la forme d'un durcissement des conditions de prêt autre que le taux d'intérêt. Il y a eu en fait une légère baisse des taux d'intérêt des nouveaux prêts aux entreprises, mais cette baisse a été nettement inférieure à celle du taux directeur de la Banque nationale tchèque (BNT). Les banques ont augmenté les primes de risque plutôt que de répercuter sur les emprunteurs le repli des taux directeurs. Elles ont pu ainsi se recapitaliser pour faire face à la multiplication des prêts improductifs.


La résilience du système bancaire tient à un certain nombre de facteurs, dont une gestion économique prudente et les caractéristiques de la structure du marché. Le bas niveau de l'inflation et des écarts de taux d'intérêt explique une faible incitation à emprunter en devises. De plus, les banques tchèques avaient mené une stratégie assez conservatrice, à la fois parce qu'elles avaient tiré des leçons des crises bancaires passées et parce qu'elles pouvaient tirer de confortables bénéfices des opérations bancaires « normales ». Leur position externe nette d'investissement était et reste positive, les concours intérieurs étant financés par la base de dépôts intérieurs. Enfin, lorsqu'elles étaient filiales de banques étrangères, la plupart des banques tchèques n'ont pas investi dans des actifs « toxiques », même si leur société mère pratiquait ce type d'investissement.


La politique monétaire a contribué à amortir le choc

L'inflation étant en recul et la couronne avoisinant des niveaux historiquement élevés, la BNT a commencé d'assouplir la politique monétaire en août 2008, en abaissant par étapes son principal taux directeur, de 275 points de base au total sur 16 mois, pour le fixer à un point bas historique de 1.0 %. Elle a aussi réagi à la tourmente qui a secoué les marchés internationaux de capitaux à l'automne 2008 en mettant en place une nouvelle facilité de liquidité, les banques pouvant offrir en garantie des obligations publiques. En définitive, cette facilité a été peu utilisée, et aucune banque n'a sollicité d'aide publique directe. Le net affaiblissement de la couronne par rapport aux grandes monnaies à la fin de 2008 et au début de 2009 a également soulagé le secteur des biens échangeables, mais cette dépréciation n'a pas du tout suffi pour compenser l'effondrement de la demande extérieure. De plus, pour un grand nombre d'entreprises, l'instabilité de la monnaie en 2009 a été plus problématique que son niveau même.


La politique budgétaire est passée rapidement de la relance à l'assainissement

Pour remédier à la crise qui se développait, le gouvernement a adopté à la fin de 2008 et au début de 2009 un ensemble de mesures de relance budgétaire représentant environ 2.2 % du PIB de 2008, ces mesures étant étalées sur 2009-10. Parce qu'une politique plus vigoureuse d'assainissement des finances publiques n'avait pas été menée durant les années de forte croissance ayant précédé la crise, il n'y avait pas de marge budgétaire pour une plus ample relance. Les autorités tchèques ont en tout cas reconnu que, pour une économie aussi ouverte, s'appuyer sur la politique budgétaire pour stimuler la demande globale ne serait pas efficace. Les mesures de relance se sont donc essentiellement situées du côté de l'offre. Elles visaient à limiter les pertes d'emplois en réduisant les coûts de main d'œuvre non salariaux, à freiner la contraction de l'investissement et à soutenir l'exportation par l'octroi de garanties, de plus en plus difficiles à obtenir du fait des dysfonctionnements des marchés mondiaux de capitaux.


Au fur et à mesure que l'année avançait, le solde budgétaire s'est dégradé plus vite que prévu. Au troisième trimestre, le gouvernement prévoyait un déficit de 6.6 % pour 2009 et, en l'absence de mesures correctrices, de plus de 7 % pour 2010. D'où la perspective d'un net renchérissement de l'emprunt public et d'un effet d'éviction qui pouvait empêcher la reprise de l'investissement privé. Le gouvernement a réagi par un ensemble de mesures d'assainissement budgétaire avant le budget 2010. Au total, la décision qui a été prise de renoncer relativement tôt à la relance budgétaire s'est révélée salutaire. Le durcissement budgétaire sur le plan intérieur ne sera probablement pas décisif du point de vue de la viabilité de la reprise, qui est essentiellement tributaire de l'évolution des marchés extérieurs.

 

Soldes budgétaires cumulés, en 2008 et 2009
Budget de l'administration centrale, en milliards CZK
 

Note : Les soldes sont égaux à la différence entre recettes et dépenses.
Source : ministère des Finances et Statistiques de finances publiques.


Une stratégie ambitieuse d'assainissement à moyen terme est nécessaire

Les mesures d'assainissement ont été limitées dans une large mesure à 2010, parce que le gouvernement en exercice expédiait les affaires courantes après la chute du précédent gouvernement de centre droit. Les mesures concernant les recettes étaient d'une durée indéterminée, alors que celles concernant les dépenses se limitaient à l'année à venir. Un des enjeux les plus importants pour le gouvernement en 2010 est de définir une stratégie pluriannuelle crédible d'assainissement budgétaire. Les mesures de 2010, tout comme les exercices passés d'assainissement en République tchèque, ont été essentiellement axées sur les recettes, en partie pour compenser les pertes de recettes enregistrées à cause de la crise. Mais un grand nombre de travaux empiriques internationaux montrent que si l'assainissement repose sur une limitation des dépenses, il sera probablement à la fois plus soutenu et moins susceptible de freiner la croissance. De nombreux éléments montrent également que les dépenses publiques en République tchèque sont en grande partie inefficientes. Il faudrait que les plans d'assainissement budgétaire pour 2011 et au delà mettent davantage l'accent sur les dépenses. Réduire le déficit d'un niveau estimé à 6.6 % du PIB en 2009 à moins de 3 % du PIB – le seuil fixé par le traité de Maastricht – ainsi que cela a été requis dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs de l'UE, sera une étape importante, mais ne constitue pas un objectif suffisant de politique budgétaire. En définitive, il faut que le gouvernement vise un solde structurel proche de zéro pour assurer la viabilité des finances publiques à long terme et pour conserver la possibilité de s'appuyer sur des mesures budgétaires discrétionnaires ou sur les stabilisateurs automatiques pour contrecarrer les chocs futurs. L'adoption d'un indicateur structurel de solde budgétaire renforcerait le système actuel de plafonnement des dépenses nominales, tout en améliorant la transparence de la politique budgétaire. Les autorités jugeront peut-être utile également d'examiner les exemples offerts par d'autres pays membres de l'OCDE, qui ont adopté des règles budgétaires inscrites dans leur Constitution.


Des mesures législatives seront nécessaires pour obtenir des réductions structurelles des dépenses dans de nombreux domaines, mais le gouvernement peut agir assez rapidement sur les postes de dépenses qu'il maîtrise directement. Il aurait fallu depuis longtemps réformer la procédure budgétaire, particulièrement en ce qui concerne un contrôle rigoureux des programmes de dépenses a priori et a posteriori, améliorer la transparence budgétaire et revoir totalement les pratiques de passation des marchés publics ; de telles réformes pourraient être très fructueuses ces prochaines années. L'une des grandes priorités devrait être également de procéder rapidement à la mise en place prévue d'une gestion budgétaire confiée à une administration du Trésor. L'unification de la comptabilité et de la gestion financière en temps réel qui serait ainsi obtenue devrait dégager des économies directes en allégeant le coût du service de la dette et les frais généraux administratifs, et il serait ainsi également plus facile de déceler les possibilités de rationalisation des dépenses. Les dépenses sociales représentant la plus forte proportion des dépenses non discrétionnaires, il faudrait aussi s'attaquer à ce dossier. Il faudrait réexaminer les dépenses sociales, en se demandant en particulier si certaines prestations qui ne sont pas soumises à critères de ressources ne devraient pas être éliminées à des niveaux de revenus élevés. On pourrait aussi dégager certaines économies et accroître les recettes par des réformes dans le domaine du recouvrement de l'impôt et par de nouvelles mesures améliorant la discipline fiscale (voir ci après).


La perspective de l'entrée dans la zone euro pourrait faciliter l'assainissement budgétaire

Vu la situation budgétaire, l'adoption de l'euro ne peut être envisagée qu'à moyen terme et elle dépendra en partie de l'évolution économique et budgétaire, difficilement prévisible à ce stade. La République tchèque ne ramènera probablement pas son déficit à moins de 3 % avant 2013, et la date d'entrée visée sera essentiellement fonction du moment où cet objectif sera atteint. Le gouvernement précédent avait prévu de fixer une date en 2009, mais cela n'a pas été possible du fait du changement politique intérieur et de la crise économique. À mesure que la situation économique se normalisera et que la reprise se raffermira, le prochain gouvernement devrait revoir ce dossier. Après les revirements politiques, les turbulences économiques et l'instabilité monétaire des deux dernières années, une position claire sur le respect des conditions d'adhésion à la zone euro, en termes d'objectif à moyen terme, atténuerait l'incertitude pour les entreprises. Cela permettrait également d'ancrer les anticipations et de mobiliser les forces politiques en vue d'un effort soutenu d'assainissement budgétaire et d'autres réformes structurelles. C'est pourquoi les autorités devraient définir une stratégie claire pour instaurer durablement les conditions nécessaires à l'entrée dans la zone euro.


Les conséquences budgétaires du vieillissement démographique restent le principal enjeu à long terme

Assurer la viabilité à long terme des finances publiques reste difficile, à cause essentiellement des conséquences budgétaires d'un vieillissement rapide de la population. Le rapport entre les dépenses liées à l'âge et le PIB devrait augmenter de 6.4 points de pourcentage d'ici à 2060. À politiques inchangées, le ministère des Finances estimait avant même la crise que la dette publique pourrait dépasser 60 % du PIB peu après 2040 et atteindre 250 % du PIB vers 2060. La dynamique de la dette après la crise paraît encore plus défavorable. Deux secteurs – la santé et les retraites – représentent la majeure partie de l'augmentation de la dette, les retraites pesant beaucoup plus lourd que la santé. Des réformes essentiellement paramétriques ont été lancées dans ces deux secteurs ces dernières années.


La loi récente relevant l'âge de la retraite contribuera largement à écarter le risque d'une hausse imminente des dépenses pour les retraites, mais à en juger par les projections actuelles, les dépenses dans ce secteur devraient passer d'environ 7.8 % du PIB en 2007 à quelque 11 % en 2060. Un renforcement du taux d'activité parmi les groupes caractérisés par une forte proportion de bénéficiaires de prestations pourrait contribuer à atténuer ce problème, de même, à la marge, qu'une augmentation de l'immigration. Néanmoins, faire face à ce défi sans imposer une nette augmentation – peut être intenable – des cotisations de sécurité sociale ou d'autres prélèvements exigera sans doute une combinaison de nouveaux ajustements paramétriques du système et de réformes structurelles. Une première étape consisterait à aller plus loin dans la modification récente de l'âge de la retraite en ne différenciant plus l'âge de la retraite pour les femmes. On pourrait aussi envisager une indexation partielle de l'âge de la retraite sur l'espérance de vie.


Le gouvernement précédent avait envisagé la création d'un « deuxième pilier » du système de retraite qui serait à cotisations définies et entièrement capitalisé, et que les intéressés financeraient en ayant la possibilité d'affecter à une caisse de retraite privée une partie de leurs cotisations du « premier pilier », régime public de répartition à prestations définies. Il y aurait obligation de compléter cet apport par des contributions propres. Ces projets sont actuellement au point mort et, du fait des turbulences récentes sur les marchés de capitaux, il est sans doute politiquement plus difficile d'obtenir l'adhésion du public à un régime capitalisé. Malgré tout, la diversification des sources de revenu pour la retraite n'a rien perdu de son bien fondé et la mise en place du deuxième pilier serait une bonne initiative en ce sens. Mais un apport facultatif au deuxième pilier financé par ponction sur les cotisations du premier pourrait saper la viabilité de celui ci, vu sa forte redistributivité. Les salariés du haut de l'échelle pourraient être fortement incités à opter pour l'apport au deuxième pilier dès lors que le premier pilier leur assure pour leurs cotisations un rendement nettement inférieur à celui dont bénéficient les titulaires de basses rémunérations. Le prochain gouvernement devrait reprendre les travaux concernant le deuxième pilier et envisager de le rendre obligatoire ou, au moins, d'utiliser la « contrainte douce », en adoptant le principe d'une adhésion automatique assortie de la possibilité de sortir librement du régime,  plutôt que la formule inverse. Il faudra concevoir le dispositif réglementaire de manière à instaurer un juste équilibre entre les considérations de rendement, la sécurité du revenu et le souci de réduire les frais généraux financiers.


Les plans ambitieux de réforme du secteur de la santé n'ont guère abouti, à la suite d'une réaction politique contre l'introduction d'une faible contribution financière du patient pour les consultations médicales, les ordonnances, les admissions en service d'urgence et les séjours hospitaliers en 2008. Quelques progrès ont été accomplis pour d'autres aspects de la réforme du système de santé : en particulier, la fixation des prix des produits pharmaceutiques a été modifiée et on a libéralisé les règles de négociation entre les assureurs et les prestataires de soins. Ces mesures n'ont pas encore porté leurs fruits. D'autres réformes envisagées n'ont pas été du tout adoptées, notamment celles concernant une meilleure définition des soins de base assurés par le système public et une diversification des produits d'assurance sur le marché. Il faudrait que le gouvernement relance le processus de réforme du système de santé, en introduisant les mesures prévues pour redéfinir les soins de base du système public et en faisant en sorte que les produits d'assurance soient plus diversifiés. Il faudrait aussi éliminer les distorsions des marchés du secteur de la santé que créent les autorités régionales en remaniant au coup par coup le régime de participation financière du patient.


On pourrait obtenir plus de cohérence des politiques grâce à certaines innovations institutionnelles

Si l'on considère le passé récent, il semble que dans un grand nombre de domaines, l'action des pouvoirs publics se soit caractérisée par de fréquents changements d'orientation et par la difficulté de coordonner les mesures qui transcendent les clivages entre ministères ou entre l'administration centrale, les collectivités régionales et les communes. L'indépendance de chaque ministère et l'absence de centre institutionnel fort ayant les moyens d'assurer une approche unifiée et une application cohérente sont particulièrement problématiques lorsqu'une réforme exige une démarche globale, ce qui est le cas, par exemple, de la réforme de la réglementation ou de l'assainissement des finances publiques. Le problème tient à des facteurs aussi divers que les traditions administratives, la nature du système politique et la Constitution. Mais il n'est pas insoluble. D'un pays à l'autre de l'OCDE, la structure politico administrative est très diversifiée et les mécanismes visant à assurer la cohérence des politiques et la discipline budgétaire sont également très nombreux. Plusieurs pays de l'OCDE poursuivent ces objectifs même dans un environnement caractérisé par des coalitions politiques complexes, des gouvernements minoritaires et une administration centrale qui n'a que des pouvoirs relativement limités. Les responsables tchèques pourraient utilement examiner les possibilités de solutions similaires, par exemple la création d'un conseil budgétaire ou d'une instance analogue afin de faire mieux respecter un cadre de politique budgétaire fondé sur un ensemble de règles. En ce qui concerne la politique structurelle, des mécanismes sont nécessaires pour renforcer la communication à haut niveau et la coordination entre ministères, afin de conférer davantage de stabilité et de cohérence à l'élaboration des politiques ; dans ce domaine, un conseil constitué des économistes en chef des divers ministères pourrait avoir un rôle à jouer. Des changements d'organisation interne des ministères pourraient être nécessaires pour faciliter une telle coopération.

 

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Informations complémentaires

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la République tchèque du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org.

Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par William Tompson, Zuzana Šmídová, Laura Vartia, Zdeněk  Hrdlička et David Prušvic sous la direction d'Andreas Wörgötter. La recherche statistique a été effectuée par Margaret Morgan.

 

 

 

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