Questions monétaires et financières

Etude économique de la Suisse 2009 : Contenir les risques systémiques émanant des institutions financiers de dimensions exceptionnelles

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la Suisse , publiée le 15 janvier 2010.

 

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Une intervention rapide a permis de maintenir la stabilité des intermédiaires financiers, mais il faut renforcer encore la surveillance, en particulier celle des grandes banques

Depuis le début de la tourmente financière, les dépréciations d’actifs, en particulier de la plus grande banque suisse rapportées à ses fonds propres, ont été plus massives que pour la plupart de ses homologues qui ont survécu à la crise aux États-Unis ou dans les pays de l’UE. Néanmoins, les conséquences négatives pour le système financier suisse ont été maîtrisées. L’une des raisons en est que la BNS a fourni d’amples liquidités. La décision précoce de transférer les actifs toxiques de l’UBS dans un fonds ad hoc a contribué à rétablir la confiance. Par ailleurs, les petits établissements axés sur le marché intérieur ont été peu affectés par la crise. En revanche, il existe en Suisse un besoin particulier de limiter la probabilité de défaillance d’un intermédiaire de grande taille.


L’autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) a été l’une des premières à s’attaquer aux carences du contrôle des établissements bancaires d’importance systémique révélées par la crise financière mondiale. Premièrement, des lignes directrices sur la rémunération du personnel des banques et sociétés d’assurance ont été publiées pour atténuer les incitations à une prise de risque excessive. Deuxièmement, les deux plus grandes banques devront respecter des ratios d’adéquation des fonds propres pondérés des risques supérieurs d’au moins 50 % à la norme définie par l’application en Suisse du minimum fixé par la Banque des règlements internationaux (BRI) à partir de 2013. Troisièmement, ce ratio sera porté au double de la norme si les bénéfices de la banque sont élevés. Quatrièmement, à partir de 2013, les grands établissements seront tenus d’avoir un capital minimum égal à 4 % du total de l’actif (« ratio de levier financier ») pour les entités individuelles et à 3 % au niveau du groupe. Ce ratio de levier financier prend en compte tous les actifs acquis dans les opérations de banque d’investissement, mais les concours à l’économie intérieure seront exclus.


Ratios d’endettement et d’adéquation des fonds propres des grandes banques internationales¹
En pourcentage


1. Les acronymes des banques sont les suivants :: BA, Bank of America Corp.; BB, Barclays Bank; BNP, BNP Paribas; CA, Crédit Agricole Group; CCB, China Construction Bank; CITI, Citigroup;CSG, Credit Suisse Group; DB, Deutsche Bank; HBO, HBOS; HSBC, HSBC holdings; ICBC; ING, Ing Bank; JPM, JP Morgan Chase and Co.; MS, Mitsubishi UFJ Financial Group; MZ, Mizuho Financial Group; RBS, Royal Bank of Scotland; SCH, Santander Central Hispano; SG, Société Générale; SM, Sumitomo Mitsui Financial Group; UBS; UNI, Unicredit; WF, Wells Fargo and Co.
Source: Banker Magazine; Euromoney.


Toutefois, le minimum spécifié pour le ratio d’adéquation des fonds propres et le minimum spécifié au niveau du groupe pour le ratio de levier financier sont inférieurs aux ratios actuellement affichés par bon nombre de banques internationales, y compris les deux grandes banques suisses. Définir un critère cyclique fondé sur le marché et non sur la performance individuelle des établissements permettrait de combattre plus efficacement la tendance à une prise de risque excessive lorsque les marchés du crédit sont dynamiques, et cela éviterait d’appliquer une contrainte de capital allégée aux banques peu performantes. Compte tenu des risques particuliers découlant d’une faillite bancaire potentielle de grande ampleur dans le contexte suisse, il faut veiller à ce que les ratios d’adéquation des fonds propres et de levier financier des deux principaux établissements soient fixés à un niveau proche des ratios les plus élevés effectivement observés dans les grandes banques internationales. Dans les circonstances actuelles, cela suppose de maintenir les ratios d’adéquation des fonds propres à 150 % au moins du minimum actuel de la BRI à court terme et de les porter au double de ce niveau une fois que les banques auront recouvré leur santé financière, le ratio de levier financier devant atteindre au moins 4 % au niveau du groupe. De plus, les décisions devront s’adapter aux normes de surveillance internationales en cours d’élaboration. Le mécanisme fondé sur des règles exigeant des matelas de fonds propres cycliques qui augmentent pendant les phases d’expansion du marché devrait s’appuyer sur des indicateurs du cycle et des risques du marché et non sur la rentabilité des banques. Les concours à l’économie intérieure devraient être intégrés dans ce calcul.


Une forte proportion des avoirs et engagements est libellée en devises. Étant donné le décalage des échéances entre les actifs et les passifs, une pénurie de liquidités en devises pourrait déclencher des retraits massifs des créanciers et, le cas échéant, une crise monétaire, malgré l’accès des banques aux facilités de liquidité des banques centrales étrangères. Par conséquent, la régulation et la surveillance des liquidités des principaux établissements sont hautement prioritaires, et le dispositif devra être étendu à terme aux autres institutions financières. Les autorités envisagent d’imposer aux banques des obligations spécifiques concernant les liquidités en devises. Dans le cadre de la régulation des liquidités, il faudrait envisager de fixer un ratio minimum de passifs susceptibles d’être les plus stables par rapport aux actifs libellés en devises. À l’heure actuelle, la garantie des dépôts n’est pas financée et s’avère donc particulièrement tributaire des concours publics en cas de crise systémique. Il faudrait mettre en place un financement partiel du système de garantie des dépôts. Le plafond actuel des dépôts couverts devrait être si nécessaire révisé en fonction des évolutions éventuelles dans d’autres pays. Les autorités ont soumis à la consultation du public une réforme de la garantie des dépôts qui prévoit un financement partiel et des taux de contribution pondérés en fonction des risques.


Les capacités de l’organisme de surveillance s’améliorent, mais doivent être renforcées...

La FINMA bénéficie d’une indépendance comparable à celle de ses homologues des autres pays de l’OCDE, et les pouvoirs qui lui sont attribués correspondent aux meilleures pratiques internationales. Néanmoins, garantir la liberté de l’autorité de surveillance financière est une tâche particulièrement difficile pour un petit pays doté d’un vaste secteur des services financiers, tâche qui ne peut être assurée uniquement au moyen de mécanismes institutionnels formels. Les effectifs de la FINMA apparaissent relativement limités compte tenu de la taille des intermédiaires qu’elle réglemente, et elle recourt largement à des vérificateurs externes surtout pour le secteur bancaire. Il faudrait continuer à évaluer  les moyens en personnel et les autres ressources de la FINMA pour déterminer si elles sont adéquates. En particulier, les politiques de rémunération devraient être suffisamment flexibles pour attirer et retenir des agents hautement qualifiés. Il faudrait élargir le vivier des vérificateurs externes agréés et pratiquer une rotation régulière des vérificateurs en charge des différents établissements, de façon à maintenir l’objectivité du processus de contrôle.


…avec une implication plus active de la BNS dans la  réglementation macroprudentielle et dans la coopération internationale institutionnalisée

Parmi les points faibles des dispositifs de surveillance mis en lumière dans les pays de l’OCDE figurent un suivi et une évaluation insuffisants des risques systémiques et une aptitude limitée à surveiller les activités transnationales de grandes institutions complexes. En Suisse, outre la FINMA, la BNS est chargée de suivre les évolutions du système bancaire dans son ensemble, tandis que les dispositifs actuels prévoient un échange de renseignements et une coordination sur les risques connexes entre la BNS et la FINMA. Le régime actuel de surveillance macro-prudentielle ne couvre pas les grands intermédiaires des marchés de l’assurance et des caisses de pension. La surveillance macro-prudentielle doit être étendue à toutes les composantes majeures du système financier, notamment les caisses de pension et les compagnies d’assurances. Conformément au mandat que la loi lui confère, à savoir contribuer à la stabilité du secteur financier, la BNS devrait piloter, avec la FINMA, qui doit rester l’organe de promulgation, l’élaboration de normes macro-prudentielles et faire connaître publiquement ses positions.


Un renforcement des accords transnationaux avec les autorités financières d’autres pays est indispensable pour une surveillance efficace des principales institutions financières suisses. Des plans d’urgence coordonnés à l’échelle internationale pour traiter de façon ordonnée les intermédiaires multinationaux défaillants,  limitant le besoin de renflouements, seraient particulièrement importantes pour la Suisse. Il faut développer davantage les collèges de contrôleurs pour chacune des deux principales banques, pour assurer une coordination et pour mettre au point des plans d’urgence communs en prévision de crises futures.


En mars 2009, le gouvernement suisse a adopté la norme OCDE de transparence et d’échange de renseignements en matière fiscale, qui instaure l’obligation d’échanger des renseignements, y compris des informations bancaires susceptibles d’être utiles pour une application satisfaisante de la législation fiscale des pays partenaires. Depuis, le gouvernement suisse a levé sa réserve à l’égard de l’article 26 du Modèle de convention fiscale de l’OCDE, il a déjà révisé ses conventions fiscales avec plusieurs pays de l’OCDE en 2009 et il est en train de négocier des conventions avec plusieurs autres pays membres. Une ou plusieurs de ces conventions pourraient exiger une approbation par référendum. L’OCDE salue ce changement de cap majeur et encourage la Suisse à continuer de mettre en œuvre cette décision le plus rapidement possible.


 

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Informations complémentaires

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Suisse du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org.

Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par  Andrés Fuentes, Charles Pigott et Eduardo Camero sous la direction de Pierre Beynet. La recherche statistique a été effectuée par Patrizio Sicari. L'étude a également bénéficié du travail de consultants externes.

 

 

 

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