Examens par les pairs des membres du CAD

Etats-Unis (2002), Examen du CAD par les pairs. Principales conclusions et recommendations

 

Voir également Aide des Etats-Unis - aperçu synthétique

Les Etats-Unis font beaucoup pour favoriser la croissance économique et un recul de la pauvreté dans les pays en développement compte tenu de la taille de leur économie, du pouvoir d'influence qu'ils ont sur l'opinion et l'action mondiales et de leur poids au sein de la communauté internationale des donneurs. En 2001, ils se sont classés au premier rang des Membres du Comité d'aide au développement (CAD) par le volume net de leur aide publique au développement (APD), lequel s'est chiffré, avec 10.9 milliards USD, à plus du cinquième des apports totaux émanant des pays du CAD. Cette somme représente 0.11 % de leur revenu national brut (RNB), pourcentage le plus faible de tous les Membres du CAD, et inférieur à l'effort moyen par pays du CAD de l'OCDE, avec ses 0.40 %. Le Président Bush a récemment proposé une initiative ambitieuse avec la création d'un " Millennium Challenge Account " (MCA) qui se traduirait par une augmentation de 5 milliards USD du montant annuel de l'aide américaine d'ici 2006. Si ce projet est approuvé par le Congrès, le MCA consolidera la position des Etats-Unis en tant que donneur le plus généreux et améliorera légèrement leur rapport APD/RNB.

Avec ses "checks and balances", le système américain de gouvernement a certaines répercussions importantes sur l'action de coopération pour le développement menée par les Etats-Unis. Il implique en effet l'intervention dans les décisions budgétaires de tout un éventail d'acteurs, en particulier par l'intermédiaire du Congrès. Le système américain se caractérise par des modalités souples de recherche de compromis, surtout sur des problèmes à court terme qui touchent aux intérêts nationaux ou à des intérêts particuliers. Le règlement des problèmes à long terme associés à la coopération pour le développement est par contre plus difficile car ceux-ci n'éveillent pas un sentiment d'urgence ou ne mobilisent pas, au plan national, un soutien public suffisamment vigoureux. Certains des problèmes mis en évidence dans l'examen du CAD en 1998 sont en voie d'être corrigés par l'administration en place. D'autres en revanche, en particulier ceux relatifs au Congrès, à la structure de base du système d'aide américain et à la cohérence de la politique de développement, perdurent en dépit des changements opérés, et sont à nouveau soulignés dans le présent examen.

1.1. Recherche d'une conception commune du développement

Les entités fédérales intervenant dans l'acheminement de l'aide extérieure, dont le nombre va croissant (et pourrait atteindre une cinquantaine), jouissent d'une autonomie considérable. Toutes sont certes globalement tenues par les directives émanant du Ministre des Affaires étrangères mais elles entretiennent entre elles des liens parfois étonnamment lâches et n'ont que des possibilités limitées de veiller à la coordination systématique des composantes de l'aide américaine dont elles sont respectivement responsables. La plus importante de ces entités est l'United States Agency for International Development (USAID) par laquelle transite actuellement la moitié environ de l'APD américaine et qui assure un rôle de chef de file dans le domaine de la coopération pour le développement. De même, l'administration fédérale ne fonde pas son action sur une même conception stratégique de l'aide, encore que le chapitre consacré au développement dans la stratégie en matière de sécurité nationale définie par le Président Bush constitue un pas important vers l'instauration d'une telle vision commune. Sa démarche, plus pragmatique, consiste plutôt à concentrer son attention sur des questions d'aide au développement qui suscitent l'intérêt commun, au plan opérationnel, de divers organismes fédéraux et, si besoin, d'autres acteurs. Ces questions sont influencées par une multitude de facteurs. Au niveau le plus élevé, celui de la stratégie officielle, l'aide extérieure est regardée comme partie intégrante de la politique étrangère des Etats-Unis, elle-même spécifiquement censée refléter les intérêts nationaux des Etats-Unis, telle qu'elle est définie par divers organismes fédéraux conformément aux orientations générales fournies par le Ministre des affaires étrangères. Le Congrès exerce une influence propre, très importante, sur la formulation de la politique étrangère et est lui-même directement soumis à l'influence d'innombrables groupes de pression et autres manifestations de l'opinion publique. La diversité des facteurs qui interviennent dans la prise des décisions relatives à l'aide extérieure, la prolifération actuelle des acteurs qui ont des activités dans ce domaine et l'absence d'une même vision stratégique de la coopération pour le développement risquent de confiner les Etats-Unis à un processus de décision au coup par coup en matière d'aide au développement.

Le MCA offre aux Etats-Unis une occasion historique de consolider les orientations stratégiques et l'organisation de leur aide. Si elle est approuvée par le Congrès, cette initiative se traduira par un accroissement considérable du volume de l'aide et par un recentrage, pour cette composante de l'action américaine à l'appui du développement, sur un système axé sur les résultats au service de la réduction de la pauvreté dans les pays les plus démunis qui respectent les principes de bonne gestion des affaires publiques et appliquent de saines politiques de développement économique et social.
Recommandations

i. Les Etats-Unis devraient s'appliquer à concevoir un système qui contribue clairement à rassembler de façon plus stratégique les principales entités de l'administration fédérale oeuvrant dans le domaine du développement autour d'une vision commune et d'actions largement coordonnées, et le chapitre consacré au développement dans la stratégie en matière de sécurité nationale constitue un élément utile à cet égard. Du fait que sa mission est centrée sur le développement et qu'elle possède une vaste expérience dans ce domaine, l'USAID semble bien placée pour assumer un rôle bien plus important de chef de file dans ce système et est encouragée à s'y employer. La création du MCA offre l'occasion de procéder à de telles réformes stratégiques et organisationnelles.

1.2. Resserrement des partenariats internationaux

Les Etats-Unis ont toujours été un ardent partisan du recours à des partenariats internationaux pour promouvoir les objectifs communs de développement. En attestent le lancement du Plan Marshall et le rôle moteur qu'ils ont joué dans la création de l'OCDE et du CAD, de même que, plus récemment, la formule de "Global Development Alliance" proposée par l'USAID afin d'encourager l'instauration de partenariats étroits entre les acteurs américains intéressés par les questions de coopération pour le développement. De son côté, le Président Bush a annoncé un "New Compact for Development" (dont le MCA est une composante), visant à renforcer la cohérence de l'action menée à l'appui du développement, au niveau international aussi bien qu'à l'échelon des Etats-Unis. De fait, dans la nouvelle National Security Strategy of the United States of America, le Président Bush rejette l'usage de la force pour la poursuite d'un avantage unilatéral. Cela dit, ces documents font peu référence aux partenariats internationaux pour le développement existants, par exemple celui résultant du Consensus de Monterrey, ou aux objectifs de développement convenus à l'échelon international.

Recommandations

ii. Les Etats-Unis doivent continuer de rechercher des partenariats internationaux et de renforcer ceux qu'ils ont déjà noués pour apporter une solution aux problèmes non encore résolus de coopération pour le développement. Ils devraient tirer au maximum parti des possibilités particulières que leur offre leur appartenance au CAD d'exploiter le savoir (collectif) dégagé de l'expérience accumulée. Cela vaut en particulier pour le MCA, pour lequel les Etats-Unis pourraient mettre à profit les enseignements qui ressortent des efforts actuellement déployés par les Membres du CAD pour appliquer des approches de la lutte contre la pauvreté et de l'amélioration de la gestion des affaires publiques axées sur les résultats. Etant donné les répercussions que devrait avoir la création proposée du MCA sur le volume de l'APD et son efficacité du point de vue du développement, il sera essentiel de veiller à ce que les critères de sélection retenus par les Etats-Unis soient cohérents avec ceux utilisés par d'autres membres de la communauté internationale des donneurs. La Global Development Alliance préconisée par l'USAID met l'accent sur le partenariat et la communauté de vues entre les acteurs américains intervenant dans l'aide au développement. Ce concept pourrait être élargi de telle sorte que cette convergence de pensée et cette collaboration soient systématiquement étendues aux partenaires des Etats-Unis, qu'il s'agisse des autres membres de la communauté des donneurs ou des pays bénéficiaires eux-mêmes.

1.3. Amélioration de la sensibilisation du public aux questions de développement
Au vu des sondages d'opinion, les Américains comprennent ce qu'est l'aide extérieure et y sont dans l'ensemble favorable. Les événements tragiques du 11 septembre semblent avoir accru la mobilisation du public et celle de la classe politique. Cependant, l'aide ne recueille pas un grand soutien auprès de l'homme de la rue car celui-ci connaît mal l'ampleur et l'étendue des activités de coopération pour le développement mises en oeuvre par l'administration fédérale. Bien qu'une sensibilisation aux grandes questions de développement s'impose à l'évidence, l'USAID n'est pas autorisée par le Congrès à utiliser les deniers publics pour financer des activités susceptibles d'influencer directement l'opinion publique américaine.

Recommandations

iii. L'USAID devrait s'efforcer de s'allier à d'autres acteurs, relevant ou non du secteur public, pour faire mieux prendre conscience au grand public de la contribution apportée par les Américains au développement mondial et de l'importance que revêt la poursuite d'efforts résolus dans ce domaine. Parallèlement, compte tenu du soutien grandissant que l'aide recueille auprès du public et de la classe politique, il conviendrait peut-être que le Congrès réexamine le bien-fondé de l'interdiction qui est faite depuis toujours à l'USAID de plaider directement la cause de l'aide extérieure.

2.1. Promotion de la cohérence des politiques au service du développement

Promouvoir la croissance économique et un recul durable de la pauvreté dans les pays en développement nécessitera que les Etats-Unis en particulier, compte tenu de la position prééminente qu'ils occupent, prêtent tout particulièrement attention à la collaboration à établir avec d'autres donneurs pour favoriser la cohérence des politiques au service du développement. Le gouvernement Bush s'efforce certes de renforcer la coordination entre les organismes fédéraux responsables de la formulation des politiques dans des domaines étroitement liés, y compris le développement, mais il s'offre encore des possibilités pour les Etats-Unis de procéder à une analyse plus formelle, systématique et cohérente des effets de l'ensemble de leurs politiques sur les pays en développement. Les échanges et l'agriculture sont par exemple des domaines où les décisions prises par les Etats-Unis peuvent avoir des répercussions considérables pour les pays en développement et dans lesquels une intensification des efforts de cohérence des politiques produirait vraisemblablement des résultats bénéfiques sur le plan du développement.

Recommandations

iv. Les Etats-Unis sont encouragés à prendre diverses mesures pour rehausser la cohérence de leurs politiques au service du développement. Ils pourraient notamment s'appliquer à intégrer plus systématiquement les considérations de développement dans le dialogue général sur les politiques et législations nationales de même qu'à instaurer des dispositifs plus systématiques de consultation entre les diverses instances fédérales. En sa qualité de principal défenseur de la cause du développement au sein de l'administration, l'USAID devrait s'employer plus vigoureusement à faire valoir les intérêts du développement auprès des autres organes fédéraux, par des analyses et des actions qui favorisent la cohérence des politiques à l'appui du développement. Elle doit continuer de chercher à établir des relations de travail étroites avec des instances de coordination comme le National Security Council et le Policy Co-ordinating Committe on Development.

2.2. Déliement de l'aide

Les Etats-Unis sont, d'une manière générale, favorables au libéralisme économique et au libre-échange et encouragent la participation des pays en développement au commerce international. L'APD bilatérale émanant de l'USAID est, de par la loi, liée à l'achat de biens et services aux Etats-Unis, encore que cette exigence puisse être assouplie pour des raisons de disponibilité, d'urgence et d'efficacité, selon les cas. Une dérogation de cette loi, applicable depuis le 1er janvier 2002, autorise les Etats-Unis à mettre en oeuvre la Recommandation sur le déliement de l'aide publique au développement aux pays les moins avancés adoptée par le CAD en 2001. Cependant, l'aide alimentaire et la coopération technique pure, éléments qui occupent une place importante dans le programme des Etats-Unis, sont, en vertu de l'accord conclu par le CAD, exclus du champ d'application de la Recommandation, de sorte que la mise en oeuvre de cette dernière ne devrait pas avoir d'effets très notables sur la réduction du degré global de liaison de l'aide américaine.

Recommandations

v. Conformément à l'objectif de partage de l'effort sous-tendant la Recommandation sur le déliement de l'APD aux pays les moins avancés, et dans le droit fil de leurs propres appels répétés à l'amélioration de l'efficacité de l'aide, les Etats-Unis sont encouragés à définir et mettre en oeuvre des mesures supplémentaires propres à accroître le niveau leur aide bilatérale non liée.

3. Gestion et mise en oeuvre de l'aide

3.1. Accroissement des pouvoirs dévolus au terrain

L'USAID a depuis longtemps pour principe de laisser une grande autonomie à ses missions extérieures. La plupart des agents de terrain interrogés à l'occasion des visites effectuées dans le cadre du présent examen au Guatemala et en Ouganda se félicitent de cette décentralisation considérable des ressources et des pouvoirs de décision mais, si on les pousse un peu, ils en reconnaissent aussi les limites, en particulier dans le climat de réforme qui prévaut pour le moment afin de trouver des moyens novateurs d'accroître l'efficacité de l'aide. Les pratiques actuellement appliquées aux Etats-Unis en matière de programmation, notamment la préaffectation par le Congrès d'une fraction importante des fonds, avec les impératifs qui en découlent au niveau de la reddition de comptes, et la restriction des possibilités de recours à certaines approches (par exemple le soutien budgétaire, dans la mesure où il se justifie), empêchent peut-être l'USAID de tirer pleinement parti des moyens considérables dont elle dispose à l'échelon local.

Comme tous les autres Membres du CAD, les Etats-Unis doivent trouver des moyens de collaborer avec d'autres acteurs présents sur le terrain en s'appuyant sur des points de vue et des dispositifs opérationnels communs. Lorsque ce besoin d'une base commune n'est pas ressenti par les partenaires et lorsque la mission de l'USAID dans un pays n'a pas la possibilité de s'adapter en souplesse aux besoins perçus à l'échelon local, la collaboration sur le terrain est moins complète qu'elle ne pourrait l'être. Maintenant que les donneurs, bilatéraux et multilatéraux, s'efforcent d'accorder leur action à des cadres définis localement, comme les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP), il est important qu'un donneur de la taille des Etats-Unis soit en mesure de participer pleinement et efficacement aux mécanismes de collaboration sur le terrain.

Recommandations

vi. L'USAID est encouragée à procéder à une évaluation des contraintes auxquelles se heurte actuellement sa politique de décentralisation afin d'encourager des changements propres à permettre la concrétisation de tous les avantages associés à la notion de décentralisation. Cela irait semble-t-il dans le sens à la fois de l'esprit du MCA que les Etats-Unis se proposent de mettre en place et des enseignements de plus en plus nombreux recueillis au niveau du CAD concernant l'efficacité de l'aide. En matière de suivi et d'évaluation, l'expérience accumulée sur le terrain met en évidence l'importance d'un effort conjoint des partenaires en vue d'instaurer un système de supervision réciproque mutuellement bénéfique et de favoriser l'apprentissage collectif, afin de rendre moins nécessaires les dispositifs parallèles de rétroaction de l'information. Il conviendrait d'encourager les missions extérieures de l'USAID à participer à de tels mécanismes fondés sur la collaboration, et même à en proposer la mise en place.

3.2. Le défi de la coordination sur le terrain de l'aide américaine

Un des principes de base du partenariat en matière de coopération pour le développement est la définition d'un projet commun auquel les partenaires puissent se rallier et autour duquel ils puissent collaborer. Au niveau du terrain, la définition d'un tel projet soulève des problèmes grandissants dans le système d'aide américain. La dispersion des responsabilités en matière d'APD entre les divers ministères et organismes fédéraux tend en effet à s'accentuer : l'USAID n'administre actuellement que la moitié de l'APD (contre 64 % à l'époque du dernier examen en 1998) et le rôle dévolu dans l'APD à d'autres instances, notamment les ministères des Affaires étrangères, de la Défense, et de la Santé et des affaires sociales ou le Peace Corps, ne cesse de s'élargir. En dépit des efforts déployés pour éviter les doubles emplois entre les activités des divers organismes fédéraux, il existe à terme un risque d'inefficience par manque de coordination.

Recommandations

vii. Les Etats-Unis sont encouragés à revoir leurs pratiques en s'abstenant d'affecter directement des financements à des activités de coopération pour le développement ne s'insérant pas dans le cadre fourni par l'USAID, ou alors à veiller à ce que les services centraux des divers organismes concernés s'assurent que les mécanismes de coordination voulus sont en place avant de lancer les opérations sur le terrain. L'USAID pourrait utilement procéder elle-même à un examen de la question afin de sensibiliser les autres organismes. La question de la coordination sur le terrain entre les instances fédérales pourrait aussi être examinée dans le cadre du National Security Council ou du Policy Co-ordinating Committee on Development.

3.3. Amélioration de l'efficacité de la répartition de l'aide, d'une manière générale et en termes de développement

L'annonce par les Etats-Unis de leur intention d'accroître de 50 % le volume de leur aide extérieure est un événement majeur sur la scène mondiale de la coopération pour le développement et constitue pour les autres donneurs une incitation à revoir leur propre contribution. Cela dit, des améliorations peuvent d'ores et déjà être envisagées pour rehausser l'efficacité de l'aide actuellement consentie par les Etats-Unis. Mérite en particulier de retenir l'attention la pratique, utilisée de longue date par le Congrès et l'administration, consistant à recourir largement à la préaffectation ("earmarks") des fonds à des domaines d'intervention précis. Ajoutées les unes aux autres, ces préaffectations peuvent empêcher l'application de solutions optimales face aux problèmes locaux de développement et pour la répartition des ressources en personnel, et limiter les possibilités de donner suite à des actions prévues pour s'inscrire dans la durée. Autant d'inefficiences qui, prises ensemble, ont des retombées sur le coût et l'efficacité de l'aide américaine et qui, au bout du compte, peuvent faire obstacle à la coordination avec les autres partenaires.

D'autres sources potentielles d'inefficience ont été détectées dans des programmes qui revêtent une grande visibilité politique. D'une part, les Etats-Unis sont de loin le plus important donneur d'aide alimentaire de tous les Membres du CAD. Ce domaine offre un bon exemple des initiatives novatrices que peuvent prendre les Etats-Unis pour trouver des moyens qui suscitent l'adhésion populaire d'augmenter leur aide aux pays en développement. Il s'agit toutefois d'une forme complexe d'aide, nécessitant le déploiement de fortes ressources en main-d'oeuvre, dont les procédures pourrait être simplifiées, voire qui pourrait être remplacée par de simples apports financiers en fonction des disponibilités. D'autre part, les crédits d'APD peuvent atteindre un niveau disproportionné pour les secteurs mobilisant un fort soutien politique (survie des enfants ou planification des naissances, par exemple) mais plus modeste pour ceux correspondant aux intérêts stratégiques affichés des Etats-Unis (démocratie ou croissance économique, par exemple).

Recommandations

viii. Le gouvernement des Etats-Unis et le Congrès devraient procéder à un examen systématique des coûts de gestion et des coûts stratégiques ainsi que des autres conséquences du système de préaffectation des crédits, à la faveur en particulier du débat auquel donne actuellement lieu la création du MCA. Les Etats-Unis devraient également étudier les moyens d'améliorer l'acheminement de leur aide alimentaire à l'appui du développement et poursuivre leurs efforts dans cette voie en s'appliquant à en réduire les coûts de transaction. Enfin, ils sont incités à s'interroger sur les options qui s'offrent à eux pour accorder plus étroitement la répartition des ressources centrales affectées au développement (autrement dit de leur APD) avec leurs priorités en matière de développement.

3.4. Amélioration de la crédibilité de la gestion

Une gestion axée sur les résultats est souvent considérée comme une garantie d'efficacité de l'aide, et le sujet retient régulièrement l'attention du Congrès, toujours soucieux de la rentabilité des dépenses engagées. Depuis l'adoption en 1993 de la Government Performance and Results Act (GPRA), sont établis au niveau de chaque unité opérationnelle de l'USAID un plan stratégique pluriannuel, un plan de performance annuel et un rapport de performance annuel. Bien que l'Agence puisse se targuer de plusieurs accomplissements depuis le dernier examen de l'aide des Etats-Unis en 1998, les difficultés méthodologiques inhérentes à une réforme aussi ambitieuse des modalités de gestion se sont révélées considérables et des efforts restent nécessaires pour persuader les sceptiques. L'USAID possède certes un dispositif très complet de suivi des activités, mais il lui serait vraisemblablement possible de mieux exploiter la fonction d'évaluation pour mettre en évidence les réalisations que permet son action.

Les instances fédérales, et en particulier l'USAID, sont souvent critiquées pour le manque de crédibilité de leur gestion interne. Cela a conduit l'Administrateur de l'Agence à placer, dès 2001, la refonte des modes opératoires à un niveau élevé sur la liste de ses priorités. Les domaines sur lesquels porte la réforme en cours des systèmes de gestion interne de l'USAID sont les suivants : gestion des ressources humaines, passation des marchés, gestion financière, technologies de l'information, budgétisation stratégique, et mesure et notification des performances. Au plan des ressources humaines, l'USAID a subit des compressions régulières de son personnel de carrière depuis une dizaine d'années, ce qui a largement entamé son réservoir de compétences en matière de développement. A cela vient aujourd'hui s'ajouter une forte probabilité pour elle de voir nombre de ses cadres partir à la retraite dans les quelques années qui viennent.

Recommandations

ix. Etant donné la nécessité dans laquelle elle se trouve de rehausser la crédibilité de sa gestion aux yeux des instances qui la supervisent, le ciblage du MCA sur les résultats et l'occasion qui semble maintenant s'offrir à elle de s'imposer en tant que chef de file de la coopération américaine pour le développement, l'USAID devrait adopter une attitude plus volontariste à l'égard de la gestion axée sur les résultats. L'efficacité de l'aide est un important sujet de préoccupation pour tous les donneurs, et l'USAID devrait pouvoir mobiliser au sein du CAD un solide consensus autour de la recherche de méthodes internationalement acceptables de gestion fondée sur les résultats susceptibles d'être appliquées à l'avenir en matière de coopération pour le développement.

x. L'USAID prend actuellement des mesures importantes pour modifier son système de gestion des ressources humaines. Dans le cadre de cette refonte, elle devrait s'interroger sur les compétences dont elle le plus expressément besoin pour concrétiser ses orientations stratégiques tout en préservant sa base de connaissances et en élargissant ses capacités analytiques afin d'être à même d'asseoir son ascendant sur les autres instances fédérales intervenant dans la coopération pour le développement.

Visitez le site web de l'OCDE consacré aux Etats-Unis.

 

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