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Union européenne

Etude économique de la zone euro 2005: Rationaliser le cadre budgétaire

 

Ces Evaluation et recommandations de l'OCDE résument le Chapitre 3 de l'Etude économique de la zone euro 2005 publiée le 12 juillet 2005.

Les politiques budgétaires doivent s'inscrire dans une perspective à moyen terme

Avec l'intensification des pressions budgétaires liées au vieillissement, une répétition des erreurs du passé - relâchement ou renversement des efforts d'assainissement en période de haute conjoncture - serait très coûteuse. Les progrès accomplis depuis le début des années 90 sur le plan de l'assainissement des finances publiques sont considérables. Cependant, la plupart d'entre eux ont été réalisés au cours de la période qui a précédé l'Union monétaire, lorsque les pays ont dû se conformer aux critères de convergence inscrits dans le Traité de Maastricht. Depuis l'adoption de l'euro, le spectre des déficits est réapparu, mais pas dans tous les pays. Dans la pratique, la "valeur de référence" de 3% n'a pas été respectée dans plusieurs pays de la zone euro. La procédure pour déficit excessif a été invoquée (ou a failli l'être) à l'encontre de la moitié des pays de la zone euro, mais son application a abouti à une impasse en novembre 2003. Depuis, les règles ont été modifiées de façon à accorder dans certaines conditions un délai plus long pour corriger un déficit excessif. En outre, à l'avenir, les règles modifiées s'appliqueront à des objectifs budgétaires à moyen terme par pays, eu égard aux considérations de viabilité. Pour assurer la viabilité des finances publiques, il sera indispensable d'atteindre et de maintenir l'objectif à moyen terme  d'un solde budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire" sur l'ensemble du cycle, comme le stipule le Pacte de stabilité et de croissance.

Assainissement budgétaire : Objectifs mobiles(1)
Solde des administrations publiques de la zone euro en pourcentage du PIB(2)


1. La 1ère génération des programmes de stabilité a été publiée en 1998/99, la 2è en 1999/2000, la 3è en 2000/01, la 4è en 2001/02, la 5è en 2002/03, la 6è en 2003/04 et la 7è en 2004/05.
2. Hors recettes des licences UMTS.
Source:  Commission européenne/Eurostat et OCDE, base de données des Perspectives économiques no 77.

Les règles budgétaires souffrent de l'absence de mécanismes efficaces d'incitation, de surveillance et d'application

Les règles budgétaires inscrites dans le Traité de Maastricht et le Pacte de stabilité et de croissance ont été saluées pour leur simplicité, la souplesse de leur mise en œuvre, leur orientation à moyen terme, leur recours aux stabilisateurs automatiques et leurs mécanismes d'application explicites. Cependant, on leur reproche depuis longtemps de ne pas s'accompagner d'incitations appropriées : alors que le déficit en proportion du produit intérieur brut (PIB) est "strictement" plafonné à 3%, aucun instrument juridique ne permet de faire appliquer la règle d'un solde budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire" inscrite dans le Pacte de stabilité et de croissance - qui est néanmoins indispensable pour disposer de la marge de manœuvre nécessaire durant les périodes de ralentissement de l'activité. Les règles souffrent aussi de carences déclaratives : dans certains cas,  les programmes de stabilité qui font le point de la situation et des perspectives budgétaires des pays ont été faussés par des prévisions qui se sont révélées trop optimistes, par des évaluations excessivement favorables des situations budgétaires structurelles et par l'utilisation de mesures ponctuelles et d'artifices comptables. Enfin, la mise en œuvre des règles n'a pas été suffisamment efficace pour corriger rapidement les déficits excessifs dans tous les cas.

Opérations ponctuelles, de "comptabilité créative" et re-classifications affectant les soldes financiers(1)

En pourcentage du PIB
 

1. Hors recettes provenant des licences UMTS et des opérations s'élevant à moins de 0.1% du PIB.
Source: Koen, V. et P. van den Noord (2005), " Fiscal Gimmickry in Europe: One-off Measures and Creative Accounting ", Documents de travail du Département des Affaires économiques de l'OCDE, No. 417, OCDE, Paris.

Une révision récente des textes permet aux pays de mieux s'approprier les règles mais en affaiblit la mise en œuvre

Le Pacte de stabilité et de croissance a été réformé. À la suite d'une décision prise par le Conseil européen en mars 2005, l'interprétation de la notion de "circonstances exceptionnelles" - qui offre une possibilité de dérogation en cas de non-respect des règles -, de même que les ajustements à opérer pour redresser la situation, vont devenir plus souples. Certains aspects de la réforme qui ont moins retenu l'attention concernent les dispositions visant à renforcer la surveillance des règles budgétaires par les autorités de l'UE, y compris durant les périodes de forte croissance,  et à réinterpréter la règle du solde budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire de manière à l'adapter à chaque pays, en donnant davantage de poids au critère de l'endettement (par opposition à celui du déficit), à la viabilité à long terme et aux efforts de réforme structurelle déployés par les pays. L'interprétation et l'application du Pacte de stabilité et de croissance s'inscrivent donc de plus en plus dans une perspective de long terme, ce qui est louable. En outre, il faudra tenir dûment compte de facteurs pertinents, comme les dépenses de R-D, les investissements publics ou les dépenses liées à l'unification de l'Europe, pour déterminer si un déficit est excessif. De surcroît, ces autres facteurs pertinents seront importants pour déterminer le sentier d'ajustement d'un déficit supérieur à 3% vers un déficit inférieur à 3%. La prise en compte de " facteurs pertinents " pour évaluer s'il existe un déficit excessif est toutefois soumise au principe prépondérant selon lequel  le dépassement du déficit par rapport à la valeur de référence est temporaire et le déficit demeure proche de la valeur de référence. Une application stricte du Pacte modifié sera cruciale pour favoriser la viabilité budgétaire.

Des réformes institutionnelles allant dans le sens de la prudence budgétaire sont indispensables

Inévitablement, l'importance des mécanismes qui permettront d'assurer la discipline budgétaire au niveau national est devenue plus grande. Il faut des mécanismes d'application plus rigoureux dans chaque pays pour traiter les risques de déficit à la source. Les modalités de décision régissant le processus budgétaire influent sur le degré auquel les externalités de la politique budgétaire sont internalisées de manière à tenir pleinement compte des coûts et avantages des politiques publiques. La propension au déficit est principalement imputable à un manque de coordination. Il faut que les ministres des Finances s'engagent résolument à fixer des objectifs en matière de déficit, d'endettement et de dépenses de manière à internaliser les externalités résultant des dépenses publiques, qui profitent souvent à des groupes spécifiques de la collectivité tout en étant financées sur des impôts à la charge de tous les contribuables. En l'absence d'un tel engagement, les externalités ne sont pas prises en compte et on observe une tendance au déficit. Les objectifs doivent s'appuyer sur des prévisions réalistes à court, moyen et long terme concernant la croissance économique, les recettes publiques et les programmes de prestations sociales. Les programmes de stabilité doivent quant à eux s'appuyer sur une budgétisation pluriannuelle de ce type, voire en devenir l'élément central.

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Télécharger la Synthèse (en pdf). La Synthèse contient le résumé et les évaluations et recommandations de l'OCDE, mais pas nécessairement tous les graphiques disponibles dans les pages ci-dessus.

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