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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 4 de l'Etude économique de la Zone Euro, publiée le 14 Janvier 2009.
La récession et la tourmente sur les marchés de capitaux accentueront les pressions budgétaires.
La performance budgétaire s’est améliorée ces dernières années. Le déficit budgétaire global de la zone euro est tombé de 2.5 % du PIB en 2005 à 0.6 % en 2007 et le déficit corrigé des fluctuations conjoncturelles a également diminué. Certains pays ont opéré un redressement spectaculaire, mais plusieurs pays très endettés ne se sont guère employés à assainir leur situation financière. La dernière expansion économique s’est accompagnée de recettes particulièrement abondantes et d’une forte progression du produit de l’impôt sur les sociétés et de la taxation des plus-values et de la propriété, de sorte que l’amélioration du solde budgétaire sous-jacent, telle que mesurée, est probablement surestimée. Le ralentissement économique, l’évolution défavorable des élasticités fiscales et les mesures de stabilisation des marchés de capitaux pèseront sur les budgets. Le déficit budgétaire effectif de la zone euro devrait se creuser de 0.8 % du PIB en 2008 et 2009, ce qui annulera une grande partie de la diminution du déficit de 2006-07. La dette publique avait baissé en pourcentage du PIB, mais elle devrait s’accroître de nouveau. L’enjeu majeur pour la viabilité budgétaire à long terme reste le coût du vieillissement et des soins de santé : selon l’estimation la plus récente de la Commission européenne, la part des dépenses liées au vieillissement devrait augmenter de 4.4 % du PIB entre 2010 et 2050 pour atteindre environ 28 % du PIB, mais le coût effectif pourrait être bien supérieur. Il faudrait examiner la manière de s’attaquer à ce problème par des réformes structurelles et des solutions de préfinancement.
Le ralentissement économique ne manquera pas de mettre à l’épreuve le Pacte de stabilité et de croissance révisé.
Le Pacte de stabilité et de croissance révisé en 2005 a été une réussite jusqu’à ces derniers temps, mais le ralentissement économique ou une crise financière ne manqueront pas de le mettre à l’épreuve. Les pays de la zone euro étaient sortis ces dernières années des procédures de déficit excessif dans le cadre du dispositif « dissuasif » du Pacte. La plus grande latitude découlant du Pacte révisé a été à peine utilisée jusqu’à présent et il ne faudrait la mettre à profit que très parcimonieusement. C’est en fait exactement ce qu’on a pu observer depuis la réforme de 2005. Le dispositif « préventif » du Pacte s’est développé, en mettant davantage l’accent sur la réalisation de la viabilité budgétaire à long terme. Toutefois, l’éventail actuel d’objectifs budgétaires à moyen terme des pays ne reflète pas pleinement les enjeux de viabilité budgétaire qui leur sont propres : il faudrait mettre en œuvre les propositions actuelles qui visent à prendre en compte les engagements implicites dans la définition des objectifs à moyen terme. Les résultats sont mitigés pour ce qui est d’atteindre les objectifs budgétaires à moyen terme en améliorant le solde structurel de 0.5 % du PIB ou plus en « période faste ». Il faudrait affiner la définition de ce qui doit être considéré comme une période « faste » ou « néfaste » et son impact sur le solde budgétaire. Pour évaluer le solde structurel, il faudrait prêter davantage attention aux prix des actifs et à une analyse désagrégée des recettes.
Améliorer la viabilité budgétaire à long terme devrait rester une priorité, étant donné les problèmes que posera le vieillissement de la population.
La politique budgétaire s’est durcie dans certains États membres de la zone euro au fur et à mesure de l’expansion économique de ces dernières années, mais elle est restée proconjoncturelle dans d’autres pays, plusieurs s’étant d’ailleurs trouvé contraints à un durcissement dans une conjoncture défavorable. Vu le contexte actuel de ralentissement économique et de mesures exceptionnelles prises pour soutenir le système financier, une action budgétaire discrétionnaire peut se justifier s’il existe une marge de manœuvre. Tout assouplissement discrétionnaire devra être rapide, ciblé et temporaire et répondre aux problèmes spécifiques du pays concerné. Le Pacte de stabilité et de croissance tel qu’il a été réformé ménage une flexibilité suffisante pour que la politique budgétaire puisse jouer son rôle normal de stabilisation. Les stabilisateurs automatiques, d’assez grande ampleur, aideront à freiner le ralentissement en Europe. La priorité devrait rester la même : améliorer la viabilité budgétaire à long terme face aux problèmes que posera le vieillissement de la population. Cela est conforme aux conclusions du Conseil ECOFIN d’octobre 2008. De plus, les incitations fiscales à investir dans l’immobilier accentuent le cycle du logement; il faudrait les éliminer dans le long terme. Enfin, il serait possible dans certains cas de mieux concevoir la fiscalité immobilière pour qu’elle joue un rôle de stabilisateur automatique. Mais il faudra être très attentif au calendrier de ces changements, compte tenu en particulier du risque qu’ils pourraient aggraver encore les difficultés actuelles sur le marché du logement.
La qualité des finances publiques pourrait être améliorée, ce qui contribuera à accroître le niveau de vie.
L’efficience des interventions des pouvoirs publics peut largement contribuer, via la politique budgétaire, à l’amélioration du niveau de vie, les principaux facteurs à cet égard étant la façon dont les fonds sont dépensés et la conception du système fiscal. C’est là un enjeu essentiel pour la zone euro puisque les dépenses publiques représentent en moyenne quelque 45 % du PIB. Les investissements en infrastructures peuvent contribuer à l’amélioration du niveau de vie, mais ils doivent être bien conçus et certaines mesures comme les redevances d’utilisation peuvent concourir à leur efficacité. Il est difficile d’évaluer l’efficience des dépenses publiques. Il apparaît néanmoins que les pays de la zone euro pourraient tirer avantage d’une optimisation des dépenses : de meilleurs résultats éducatifs pourraient être obtenus en adoptant les meilleures pratiques internationales ou en faisant en sorte que, dans les systèmes nationaux, l’efficience soit proche de celle des établissements scolaires les mieux classés, et on pourrait faire un meilleur usage des financements consacrés au système de santé de façon qu’il soit plus performant. Il faudrait que le système fiscal soit mieux conçu, ce qui serait possible en recourant davantage à l’impôt sur la consommation et en accroissant l’efficience de cet impôt ; cela créerait moins de distorsions qu’avec la structure actuelle, largement tributaire de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, même si une telle réforme suppose qu’on prenne bien en compte son effet sur la répartition du revenu réel. De plus, une ferme gouvernance budgétaire peut favoriser à la fois des finances publiques saines et des dépenses publiques plus efficientes.
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Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Zone Euro du Département des affaires économiques de l'OCDE à [email protected].
Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Nigel Pain, Jeremy Lawson, Sebastian Barnes et Marte Sollie sous la direction de Peter Hoeller. La recherche statistique a été effectuée par Isabelle Duong.
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