Espagne (2011), Examen de l'aide: Principales conclusions et recommandations du CAD

 

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Le cadre général de la coopération pour le développement

 

Rétrécir le champ de la coopération espagnole

Principales conclusions:

Avec le troisième Plan directeur – exposant la politique espagnole du développement pour la période 2009 à 2012 – la coopération pour le développement est devenue un pilier essentiel de la politique extérieure de l’Espagne. Reste que le programme a une envergure – nombre de pays partenaires, de thématiques et de questions transversales couverts – trop ambitieuse d’où une trop grande dispersion de l’aide espagnole.

Recommandations:

Afin de renforcer l’impact de son action sur le développement, l’Espagne doit veiller, dans son quatrième Plan directeur (2013-2016), à :

  • Recentrer ses efforts sur un nombre plus réduit de pays, de thématiques et de questions transversales, qui plus est clairement hiérarchisés.
  • Elaborer des critères précis pour la sélection des pays partenaires, avec une attention particulière pour l’objectif de lutte contre la pauvreté.

 

L’Espagne s’est dotée d’une structure institutionnelle solide jouissant de l’autonomie nécessaire pour assurer la mise en œuvre de la politique de coopération pour le développement. Les institutions clés sont, en l’espèce, le ministère des Affaires étrangères et de la coopération (MAEC), et au sein de ce dernier le Secrétariat d’Etat à la coopération internationale (SECI) et la Direction générale de la planification et de l évaluation des politiques de développement (DGPOLDE). La part de l’APD gérée par le ministère augmente rapidement ; entre 2004 et 2009, elle est passée de 19 % à 50 %. L’AECID, se charge, sous la supervision du SECI, de la mise en œuvre d’une part importante et croissante des programmes d’aide du ministère. L’Espagne a aussi mis en place un nouveau guichet de financement, le Fonds pour la promotion du développement (FONPRODE), afin d’éviter toute mainmise d autres intérêts sur la coopération pour le développement. Ce dernier ne concerne toutefois que les apports de coopération pour le développement relevant du MAEC (paragraphes 3-6, 84).

 

Même si l’Espagne affiche l’intention de recentrer sa coopération et a ramené le nombre de ses pays partenaires de 56 à 50 au cours de la période considérée, son programme reste dispersé. Une concentration accrue de sa coopération bilatérale nécessiterait qu’elle définisse des critères précis pour déterminer dans quels pays continuer d’intervenir. Etant donné que 65 % de son APD bilatérale brute prennent le chemin de pays à revenu intermédiaire, l’Espagne doit veiller à cibler systématiquement les populations les plus pauvres de ces pays. Elle devrait aussi préciser comment elle entend établir, dans la répartition de ses ressources humaines et financières,  une hiérarchie entre les 10 principes, 12 secteurs et 4 domaines d’intérêt particulier qu’elle met en avant (paragraphes 8-12).

 

Arrêter une stratégie de collaboration avec la société civile

Principales conclusions:

L’Espagne est parvenue à imprimer à son interaction avec les instances multilatérales et le secteur privé un caractère plus stratégique. En revanche la collaboration avec les ONG n’est pas encore régie par un cadre similaire, ce qui l’empêche de tirer pleinement profit du potentiel de ces dernières et des ressources qu’elles peuvent offrir.

Recommandations:

Pour que les relations entre les pouvoirs publics et les ONG espagnoles puissent porter pleinement leurs fruits, l’Espagne devrait :

  • Définir une politique exposant clairement les objectifs qu’elle assigne à sa collaboration, directe et indirecte, avec les ONG œuvrant dans le domaine du développement.
  • Améliorer encore ses instruments de financement de telle sorte que les décisions d’affectation relatives à l’APD consentie aux ONG et transitant par ces dernières soient guidées par des considérations stratégiques et que ces apports produisent des résultats.Recentrer ses efforts sur un nombre plus réduit de pays, de thématiques et de questions transversales, qui plus est clairement hiérarchisés.

 

Les autorités espagnoles ont élargi les consultations, ce qui a permis à de nombreuses parties prenantes d’influer sur la conception du troisième Plan directeur. Elles ont aussi inscrit dans une perspective plus stratégique leur collaboration avec les instances multilatérales, notamment avec la conclusion de cadres de partenariat stratégique (voir section 3), et avec le secteur privé, à travers leur Stratégie pour la croissance économique et la promotion du secteur des entreprises qui assigne au secteur privé trois rôles dans l’action en faveur du développement, à savoir : (i) partenaire du dialogue autour des questions de développement, (ii) exécutant de projets de coopération pour le développement, et (iii) acteur clé pour la promotion du développement au-delà de la sphère de l’APD (paragraphes 18-20, 24-25).

 

Le MAEC a resserré ses liens avec la société civile espagnole et achemine désormais une part significative de sa coopération par l’intermédiaire d’ONG mais un projet spécifique, aussi structuré et prévisible que la récente stratégie à l’égard du secteur privé, n’en demeure pas moins indispensable pour encadrer la collaboration avec la société civile. Pour la mise au point de ce cadre, le MAEC pourrait faire fond sur le dialogue qu’il a noué avec les ONG espagnoles depuis quelques années, notamment à travers ses divers exercices de consultation. Les autorités  auraient intérêt à préciser jusqu’à quel point et dans quel but elles souhaitent collaborer avec les ONG espagnoles, internationales et de pays en développement. Parmi les missions qui pourraient être confiées aux ONG figurent notamment celles de (i) contribuer à renforcer la société civile dans les pays partenaires, (ii) assurer l’exécution de projets ou programmes, (iii) formuler des commentaires sur les politiques publiques, et iv) consolider la fonction de surveillance de la société civile (paragraphes 21-23, 107-110).

 

Améliorer la redevabilité : se préparer en vue d’une situation économiquement plus difficile

Principales conclusions:

Pour le moment, la coopération pour le développement bénéficie en Espagne d’un vigoureux soutien du public, mais on ne peut pas garantir qu’il continuera d’en aller ainsi. Les stratégies espagnoles en matière d’éducation au développement et de communication manquent de clarté, commencent à dater et ne sont pas suffisamment réalistes pour entretenir la mobilisation, et l’AECID ne possède pas les compétences voulues pour orienter comme il se doit les efforts de communication autour des questions de développement.

Recommandations:

Afin de préserver la vigueur du soutien manifesté par l’opinion pour l’aide et le développement, les autorités devraient :

  • Etablir un plan d’action à la page et réalisable en matière d’éducation au développement et de communication
  • Etoffer les compétences de l’AECID dans le domaine de la communication autour des questions de développement.

 

Pour le moment, la coopération pour le développement bénéficie en Espagne d’un vigoureux soutien du public, très attaché à la solidarité avec les plus pauvres. Il ne faut toutefois pas négliger le risque que ce soutien s’effrite sous l’effet de la crise économique actuelle. D’après une enquête menée en 2010 par la Fundación Carolina, même s’il demeure élevé, le soutien manifesté par le public pour la coopération pour le développement est en baisse, les opinions favorables étant revenues de 84 % en 2005 à 67 % en 2010 et les opposants à la coopération ayant gagné du terrain (18 %, contre 6 % en 2005).

 

Si le soutien du public venait à faire défaut, l’Espagne aurait du mal à honorer l’engagement qu’elle a pris de consacrer 0.7 % de son revenu national brut à l’APD. L’accroissement de la part de l’APD affectée à l’éducation au développement (de 1.2 % en 2008 à 1.8 % en 2009) est une mesure qui va dans la bonne direction. Les communautés autonomes et les collectivités locales financent et assurent à elles seules près des quatre cinquièmes des activités dans ce domaine, où elles jouent donc un rôle primordial. La société civile est aussi pour beaucoup dans la large assise de l’attachement du public à la coopération pour le développement. Reste que pour promouvoir et faciliter leurs propres efforts de communication et ceux des autres acteurs du développement, les responsables de la coopération espagnole auraient intérêt à actualiser leurs stratégies et plans de sensibilisation et de communication en veillant à ce qu’ils soient applicables. Encourager une culture de la solidarité mondiale à travers l’amélioration des connaissances est en fait une priorité du Plan directeur. Or, la stratégie de 2007 pour l’éducation au développement a une portée trop générale, est dépassée et contient trop peu de conseils concrets à l’intention des agents. Quant au dernier plan de communication, il remonte lui aussi à 2007. L’AECID se trouverait par ailleurs bien de pouvoir compter parmi ses agents davantage de spécialistes de la communication et de l’éducation au développement (paragraphes 28-29).

 

Promouvoir le développement, au-delà de l’aide

Principales conclusions:

Au cours des quatre années écoulées, les efforts déployés par l’Espagne pour se montrer à la hauteur du ferme attachement qu’elle affiche dans les textes à la cohérence des politiques au service du développement ont été largement centrés sur la mise en place de nouvelles institutions. Le pays ne dispose cependant pas de moyens suffisants pour analyser et suivre les problèmes de cohérence des politiques. L’information ne circule pas assez efficacement et systématiquement entre les instances en place et en direction des acteurs du développement pour permettre un suivi, des analyses et une redevabilité propres à éclairer et influencer les décisions.

Recommandation:

Afin d’assurer un suivi des efforts de cohérence des politiques au service du développement qui contribue à éclairer et influencer les décisions, l’Espagne serait bien inspirée de :

  • Consolider ses capacités d’analyse de la cohérence de ses politiques et  veiller à ce que l’information relative à ce type d’analyse et aux décisions circule librement et efficacement entre les instances en place.

 

L’Espagne fait partie des quelques donneurs qui ont couché dans la législation leur engagement à l’égard de la cohérence des politiques au service du développement. En vertu du troisième Plan directeur, toutes les politiques publiques de l’Espagne sont censées contribuer à l’éradication de la pauvreté et à un développement humain durable. Dans cette optique, l’Espagne a mis en place plusieurs instances nouvelles chargées de veiller à la cohérence des politiques espagnoles avec l’objectif de développement, parmi lesquelles : i) une Commission spéciale sur le développement international qui arbitre entre les décisions au niveau du cabinet, et ii) un réseau interministériel de correspondants pour la cohérence des politiques ; ce dernier, toujours en cours de formation, sera animé par un comité interministériel et placé sous la tutelle d’une unité spécialement en charge de la cohérence des politiques au sein du MAEC (paragraphes 34, 38).

 

Reste que la surveillance de la cohérence des politiques avec les objectifs de développement est compliquée par le manque de clarté des liens entre les nouveaux instruments et par le fait que les flux d’information ne sont pas utilisés efficacement et systématiquement à tous les échelons. A titre d’exemple, davantage d’informations sur les décisions devraient être transmises de la Commission spéciale aux organes de coordination et de suivi. L’Espagne pourrait aussi faire appel à des acteurs non gouvernementaux, notamment les ONG, pour obtenir leurs observations et leur point de vue sur la cohérence des politiques. Lorsqu’il sera opérationnel, le réseau de correspondants pour la cohérence devrait lui aussi devenir une source d’information. L’Espagne aurait alors intérêt à s’assurer de l’existence des moyens voulus pour analyser et suivre les retombées des politiques sur le développement et centraliser les informations disponibles de manière à influer sur les décisions (paragraphes 3-39, 41-44).

 

Volume et répartition de l’aide

 

Opérer un recentrage de l’aide publique au développement

Principales conclusions:

Pendant une grande partie de la période considérée, l’Espagne a continué d’accroître sensiblement ses dépenses d’APD même si la crise économique mondiale a entraîné une contraction des sommes notifiées en 2009 et 2010. Les ressources financières allouées par l’Espagne à la coopération pour le développement n’en sont pas moins trop dispersées sur le plan géographique, ce qui en amoindrit les effets sur le terrain.

Recommandation:

Profiter de la pause que connaît la croissance de son APD et faire preuve d’une plus grande sélectivité dans la répartition de son aide pourrait aider l’Espagne à améliorer la qualité et l’efficacité de sa coopération. Dans cette optique, elle serait bien inspirée de :

  • Resserrer le ciblage géographique de son aide au développement et s’employer à concentrer ses ressources sur un nombre plus réduit de pays partenaires.

 

L’Espagne a déployé de gros efforts en vue d’atteindre l’objectif international voulant que 0.7 % du revenu national brut (RNB) soit consacré à l’APD.  Entre 2003 et 2009, elle a en effet multiplié par deux son rapport APD/RNB, le faisant passer de 0.23 % à 0.46 %. La crise économique mondiale l’a cependant contrainte à réduire ses apports d’APD en 2009 et 2010 – dans des proportions identiques aux compressions opérées dans les dépenses globales de l’administration publique. Le rapport APD/RNB est de ce fait revenu à 0.43 % en 2010, ce qui est loin des 0.56 % que l’Espagne s’est fixé comme objectif  dans son Plan directeur et des 0.51 % convenus pour elle dans le cadre de l’UE. Malgré tout, avec 5.95 milliards USD, son APD classe l’Espagne au septième rang des donneurs du CAD en 2010, soit une place de mieux qu’à l’époque de l’examen de 2007 (paragraphes 51-53).

 

Afin d’utiliser de façon constructive cette pause dans la croissance de son APD et d’améliorer la qualité de sa coopération, l’Espagne a défini neuf ambitieux objectifs de dépenses pour ses dotations géographiques, sectorielles et thématiques. Elle compte notamment accroître la part de son APD bilatérale affectée aux pays les moins avancés et autres pays à faible revenu, et concentrer sur 37 pays partenaires prioritaires 85% de son APD ventilable par pays. Son aide n’en demeure pas moins morcelée et elle est un des membres du CAD dont la concentration de l’aide est la plus faible. L’Espagne aurait intérêt à faire preuve de souplesse à l’égard de ses objectifs de dépenses afin de se garder une marge de manœuvre pour répondre aux besoins de ses partenaires, et d’une manière plus générale à continuer de s’efforcer de réduire le nombre de ces derniers (paragraphes 54-55, 59, 62-63).

 

Conduire un dialogue stratégique avec les acteurs décentralisés

Principales conclusions:

Près du cinquième de l’APD espagnole émane d’acteurs décentralisés. Or, les autres composantes du système de coopération n’ont pas toujours accès à des informations sur ces apports. Cela porte atteinte à la transparence et à la cohésion de l’aide espagnole, de même qu’à la capacité des gouvernements partenaires de planifier et de coordonner cette aide.

Recommandation:

Pour rehausser la transparence et la cohésion, en particulier au niveau des pays, l’Espagne devrait :

  • Veiller à ce que tous les acteurs de la coopération espagnole, y compris les instances infra-nationales, s’informent mutuellement de leurs activités au niveau des pays et à ce que les administrations, centrales et locales, des pays partenaires en soient elles aussi pleinement informées.

 

De tous les membres du CAD, l’Espagne est celui dont la fraction la plus élevée de l’APD émane d’acteurs décentralisés – 19 % du total de l’APD bilatérale nette sont financés par les 17 communautés  autonomes que compte l’Espagne et des entités locales. Même si le chiffre en a diminué par rapport aux 26 % de 2005, il n’en demeure pas moins conséquent. Cette coopération décentralisée, dont la mise en œuvre est pour l’essentielle assurée par des ONG, constitue un atout au niveau local ; elle contribue aussi à entretenir l’adhésion du public à la coopération pour le développement. Le MAEC a intensifié le dialogue entre les entités nationales et infranationales autour de la coopération pour le développement, et le parlement a approuvé en 2010 un nouveau cadre législatif qui jette les fondements d’un resserrement des liens pour la formulation de la politique du développement. Il n’en reste pas moins que les pays partenaires et les bureaux espagnols de coopération doivent être informés des efforts de ces acteurs  pour pouvoir opérer des améliorations sur les plans de la planification et de la mise en œuvre. La coopération espagnole y gagnerait en transparence et en cohésion et porterait ainsi les meilleurs fruits possibles (paragraphes 26-27, 57-58).

 

Inscrire les contributions multilatérales de l’Espagne dans une optique stratégique

Principales conclusions:

La nouvelle approche de l’Espagne à l’égard de la collaboration avec les organismes multilatéraux repose sur la sélectivité et se traduit par une concentration des dotations sur un nombre pus réduit d’organisations. Cette collaboration pourrait néanmoins faire plus de place aux considérations d’ordre stratégique et être étayée par une quête plus rigoureuse d’informations.

Recommandation:

Afin de donner un caractère plus stratégique à sa collaboration avec les instances multilatérales et d’optimiser l’impact de son aide multilatérale, l’Espagne aurait intérêt à :

  • Se servir systématiquement des conclusions des évaluations de la performance et des informations en retour de ses bureaux locaux pour guider ses décisions concernant les apports aux différents organismes multilatéraux.

 

Le volume des contributions de base servies par l’Espagne aux organisations multilatérales a presque doublé depuis 2005, et en 2009 la classait à la septième place parmi les membres du CAD. Dans ses deuxième et troisième Plans directeurs, l’Espagne affiche la volonté de s’engager dans un « multilatéralisme actif, sélectif et efficace ». L’Espagne a arrêté en 2009 une stratégie pour orienter ses contributions multilatérales, qui gagnent rapidement en volume, et entrepris de conclure des cadres de partenariat stratégique avec huit organisations multilatérales, par l’intermédiaire desquelles elle achemine  51 % de son APD – contributions de base et contributions extrabudgétaires confondues. A en croire son Plan directeur actuel, l’Espagne entend concentrer davantage encore son APD multilatérale, de telle sorte que 80 % de ses concours se répartissent entre seulement 10 organisations internationales en 2012. En 2009, elle avait atteint le chiffre de 76 %. Les efforts déployés par l’Espagne pour inscrire ses dotations dans une optique plus stratégique et pour nouer des partenariats sélectifs avec des organisations multilatérales sont les bienvenus et méritent d’être poursuivis (paragraphes 20, 64-68).
 
L’Espagne n’exploite pas encore systématiquement les évaluations dont sont l’objet les instances multilatérales et les enseignements qui en ressortent pour formuler ses propres politiques et aider les organismes multilatéraux à améliorer leurs activités. Elle devrait veiller à ce que ses représentants au sein des conseils de ces organismes reçoivent et utilisent les informations en retour et autres avis sur les points forts et les points faibles de chaque organisation multilatérale fournis par les bureaux locaux. Ces éléments peuvent apporter des arguments constructifs pour influer sur les décisions des organes de direction des organisations concernées et contribuer ainsi à améliorer l’efficacité, l’efficience et l’impact de leurs activités (paragraphes 19-20).

 

Organisation et gestion

 

Instaurer des liens clairs entre les organes espagnols de coordination

Principales conclusions:

La concertation avec les acteurs espagnols du développement a été renforcée, au niveau des services centraux comme du terrain. Cependant les cinq organes centraux de coordination ne sont pas bien connectés entre eux et leur mode de fonctionnement ne permet pas d’éclairer efficacement les décisions techniques, tactiques et stratégiques des pouvoirs publics dans leur ensemble.

Recommandation:

Pour exploiter à fond le potentiel de tous les acteurs espagnols du développement et garantir une véritable coordination, l’Espagne devrait :

  • S’interroger sur la valeur ajoutée que ses organes de coordination apportent à sa coopération pour le développement et faire en sorte que ces derniers fonctionnent de manière complémentaire de telle façon que les résultats de leurs délibérations fournissent des éléments pour étayer les décisions techniques, tactiques et stratégiques à l’échelle de l’ensemble de l’administration.

 

La structure institutionnelle sous-tendant la coopération espagnole pour le développement est particulièrement complexe. Non seulement l’aide émane de 14 ministères au niveau de l’administration générale de l’Etat, mais des acteurs décentralisés interviennent aussi pour une large part, ce qui ajoute à la complexité du tableau. Cette multiplicité d’intervenants et de canaux d’acheminement nécessite une étroite coordination et une bonne synergie pour limiter la dispersion des efforts et des ressources, et optimiser la cohésion et l’impact (paragraphe 85).

 

Les contrats de partenariat désormais conclus par l’Espagne avec les pays partenaires contribuent à améliorer la coordination entre les acteurs espagnols sur le terrain s’impose également. Au niveau des services centraux, il existe en Espagne cinq organes qui opèrent une coordination, organisent des consultations et fournissent des avis dans le domaine de la coopération pour le développement : deux s’occupent de la coordination entre les ministères (la Commission spéciale sur le développement international et le Comité interministériel de la coopération pour le développement), deux autres de la coordination entre les acteurs nationaux et les acteurs décentralisés (la Conférence sectorielle sur le développement et la Commission interterritoriale sur la coopération pour le développement), et le dernier est un organe consultatif comprenant des entités publiques et privées et des ONG (le Conseil de la coopération pour le développement). On ne sait pas très bien comment ces instances sont supposées collaborer au service de l’amélioration de la planification stratégique et de l’exécution de la coopération espagnole. Il apparaît cependant essentiel qu’elles communiquent en toute transparence et que les résultats de leurs délibérations soient réellement exploités pour éclairer les décisions techniques, tactiques et stratégiques à l’échelle de l’ensemble de l’administration (paragraphes 86-88).

 

Franchir le pas entre évaluation et apprentissage

Principales conclusions:

L’Espagne s’emploie à réorganiser ses dispositifs de planification, de suivi et d’évaluation en vue de favoriser une « gestion axée sur les résultats du développement ». Ses efforts dans ce sens ont toutefois jusqu’à présent été freinés par des indicateurs de qualité inégale au regard desquels assurer un suivi de l’impact de l’aide publique espagnole au développement, ainsi de mécanismes garantissant que les évaluations constituent un outil d’apprentissage.

Recommandations:

Pour apporter des preuves des résultats obtenus et promouvoir une culture de l’apprentissage, il est impératif que :

  • La DGPOLDE et l’AECID veillent à ce que leurs instruments de gestion axée sur les résultats du développement soient utilisés dans les bureaux locaux et apprennent à leurs agents comment définir des cibles et des indicateurs permettant un suivi de l’impact des interventions d’aide au développement.
  • Les informations sur les résultats provenant de ses évaluations soient exploitées pour influer sur les politiques, étayer la programmation, alimenter la mémoire institutionnelle et informer l’opinion.

 

L’actuel Plan directeur fait de la gestion axée sur les résultats du développement une priorité. Il expose les mesures que l’Espagne doit prendre à cet effet dans trois domaines : la planification, le suivi et l’évaluation. Cette nouvelle approche a commencé à prendre corps avec la mise au point de formations et d’orientations pratiques. Pour réorienter les dispositifs d’évaluation vers la mesure des résultats, la détermination de l’Espagne à instaurer une culture de l’évaluation et de l’apprentissage constituera un atout. L’Espagne a déjà défini une politique en matière d’évaluation et la fonction d’évaluation est confiée à une division indépendante de la DGPOLDE. L’évaluation occupe désormais une place importante dans les nouveaux contrats de partenariat conclus avec les pays partenaires et les organismes multilatéraux. A l’AECID, le nombre d’évaluations réalisées a quadruplé entre 2007 et 2009, en raison principalement de l’obligation faite aux ONG bénéficiant de financements de l’Agence de procéder à des évaluations de leurs projets dès lors que ceux-ci excèdent un certain montant (paragraphes 130-131).

 

Cela dit, l’Espagne pourrait appliquer une démarche plus stratégique pour ce qui est du choix de ses évaluations et de la manière dont elle en exploite les résultats. Cela suppose qu’elle utilise les conclusions des évaluations pour influer sur les politiques, étayer la programmation, alimenter la mémoire institutionnelle et informer l’opinion. Cela implique aussi, et avant tout, qu’elle possède les indicateurs adéquats pour mesurer les résultats. Les bureaux locaux sont certes désormais tenus, en vertu du nouveau cadre de programmation, de définir d’emblée les résultats qu’ils veulent obtenir, mais une récente auto-évaluation à laquelle l’AECID a procédé en interne montre que les avancées restent jusqu’à présent limitées dans la mise en place des éléments de base qui permettraient de surveiller et d’évaluer si ces résultats sont effectivement atteints. En fait, le suivi demeure surtout centré sur l’emploi des dotations, les indicateurs nécessaires pour mesurer les résultats et l’impact faisant encore défaut. L’Espagne doit commencer par réfléchir à la manière dont des évaluations stratégiques peuvent éclairer la conception des programmes futurs, planifier ses évaluations en conséquence et aider les bureaux locaux à définir les bons indicateurs, tout en continuant de conduire des évaluations opérationnelles dans un but d’apprentissage et de reddition de comptes (paragraphes 96-97).

 

Définir une politique des ressources humaines qui mette l’accent sur la mobilité et la performance

Principales conclusions:

La politique appliquée par l’Espagne en matière de gestion des ressources humaines ne permet pas une mobilité suffisante entre les services centraux et le terrain et n’intègre aucun dispositif de gestion des performances. Or, ces deux éléments sont indispensables pour préserver la compétence des institutions et tirer efficacement parti des ressources humaines disponibles.

Recommandations:

Dans une conjoncture où « faire plus avec moins » devient la norme, l’Espagne doit pouvoir appuyer sur des critères précis et des politiques bien définies ses décisions visant à optimiser l’efficacité et l’efficience de l’utilisation qu’elle fait de ses ressources. Le MAEC et l’AECID seraient bien inspirés de :

  • Définir une politique des ressources humaines et un plan moyen terme pour la mobilité et la rotation du personnel.
  • Mettre en place un système de gestion des performances individuelles reposant sur leurs propres objectifs organisationnels et sur les résultats.

 

Les ressources humaines affectées à la coopération espagnole ont été considérablement étoffées depuis le dernier examen par les pairs. La vague de recrutements auxquels a procédé l’AECID a permis la constitution d’un noyau de spécialistes comprenant 93 gestionnaires de programme  et 120 gestionnaires de projet qui a rendu possible une forte implication sur le terrain dans les pays partenaires. Cela dit, au MAEC comme à l’AECID, la mobilité entre les services centraux et le terrain demeure insuffisante. De ce fait, l’Espagne ne tire pas tout le parti qu’elle pourrait des connaissances accumulées par les agents de ses services centraux et de ses bureaux locaux, et est moins à même d’attirer et de retenir des spécialistes de haut vol du développement. De nombreux titulaires de postes clés dans les bureaux locaux étant appelés à partir dans les années qui viennent, un plan à moyen terme pour la mobilité et la rotation du personnel apparaît indispensable pour faciliter ces remplacements et préserver la compétence institutionnelle. Les décideurs du ministère doivent être guidés par deux soucis : (i) faciliter les transferts au sein de l’organisation, et (ii) offrir des perspectives de carrière. Plus de place doit aussi être faite à ces deux aspects dans le prochain contrat de gestion de l’AECID (pour la période 2011-2014). L’Agence devrait en outre envisager d’assurer une plus grande sécurité d’emploi aux ressortissants de pays partenaires recrutés localement qui travaillent sur des questions de fond et de leur confier des responsabilités plus importantes (paragraphes 83, 102-103).

 

Un deuxième pilier de la politique des ressources humaines devrait être l’instauration d’un système de gestion des performances. Bien que le régime de base des employés de la fonction publique (2007) impose l’évaluation des performances dans toutes les administrations espagnoles, aucun dispositif de ce type n’existe actuellement pour les agents du MAEC si l’on croit la publication de l’OCDE Government at a Glance parue en 2011, pas plus que pour ceux de l’AECID. L’administration espagnole devrait redoubler d’efforts pour mettre en place des tels dispositifs, indispensables pour permettre à la hiérarchie de débattre avec les agents de l’évolution de leur carrière, y compris à travers des changements d’affectation, et d’encourager l’investissement personnel et la responsabilité individuelle de manière à favoriser un environnement de travail privilégiant les résultats, les réalisations et l’impact (paragraphe 103).

 

Amélioration de l’impact de la coopération pour le développement

 

Utiliser les outils censés garantir l’efficacité de l’aide au niveau des pays

Principales conclusions:

L’Espagne a bien avancé dans la mise au point de stratégies et de cadres de planification destinés à rehausser l’efficacité de son aide. L’application des ces outils à tous les niveaux est indispensable pour passer du stade des intentions à celui des actes.

Recommandation:

Afin d’améliorer l’efficacité de sa coopération, l’Espagne devrait :

  • Faire en sorte que les bureaux locaux et tous les ministères qui financent des dépenses d’APD comprennent et emploient les nouvelles méthodes et les nouveaux outils de planification.

 

L’Espagne a accomplis des progrès remarquables sur la voie de l’efficacité de l’aide, allant bien-au-delà des recommandations formulées dans l’examen par les pairs de 2007. Non seulement elle a fait du programme d’action international à l’appui de l’efficacité de l’aide un fil conducteur de sa politique du développement, mais elle a intégralement repensé et remis à plat ses méthodes de programmation afin de mettre en pratique les principes qui le sous-tendent.  Les révisions apportées à la politique espagnole depuis 2009 et le Plan d’action pour l’efficacité de l’aide approuvé en janvier 2011 ont préparé le terrain pour une amélioration notable des méthodes de travail de l’Espagne  à l’échelon local. Le nouveau mode de planification, reposant sur des contrats de partenariat avec les pays et axé sur les résultats (voir section 4.2), est de bon augure pour le renforcement de l’appropriation des programmes par les pays partenaires. L’approche- programme et l’approche sectorielle sont désormais les modalités de coopération privilégiées par de nombreux bureaux locaux. Maintenant que les outils adéquats sont en place, il est important qu’ils soient utilisées par tous les ministères qui financent des dépenses d’APD (et pas uniquement par le MAEC) et qu’ils soient transmis aux bureaux locaux assortis des pouvoirs requis pour prendre les décisions nécessaires (paragraphes 111-114).

 

Délier davantage encore l’aide

Principales conclusions:

L’Espagne  progresse certes dans le déliement global de son aide, mais elle est un des membres du CAD qui affichent la moins bonne performance pour ce qui est du déliement de l’aide aux pays les moins avancés (PMA) et aux pays pauvres très endettés n’appartenant pas à la catégorie des PMA (c’est-à-dire aux pays visés par les Recommandations du CAD de 2001 et de 2008).

Recommandation:

Afin de mieux rentabiliser les sommes qu’elle consacre l’aide publique au développement, l’Espagne est encouragée à :

  • Se tenir au calendrier qu’elle a arrêté pour le déliement de la part encore liée de son aide, quel que soit l’échelon en cause de l’administration.

 

L’Espagne a bien avancé dans le déliement de son aide : au total, 75 % de ses apports aux pays en développement étaient non liés en 2009, chiffre proche de la moyenne du CAD avec ses 79 %. Elle n’en doit pas moins veiller à respecter le calendrier qu’elle s’est fixé pour achever le déliement du reste de son APD. En 2009, la part de son aide en faveur des PMA et des pays pauvres très endettés non membres du groupe des PMA qui n’était pas liée s’établissait à seulement 77 %, contre 94 % pour la moyenne du CAD. En vertu du calendrier établi, les efforts conjoints de l’AECID, du MAEC, du ministère de l’Industrie, du tourisme et du commerce et du ministère de l’Economie et des finances devraient aboutir au déliement de l’intégralité de l’APD pour 2015. Le déliement de la totalité de l’aide espagnole appellera une action non seulement de l’administration centrale, mais aussi des communautés autonomes et des municipalités, lesquelles continuent à lier de nombreux apports d’aide de faible volume à la prestation de services d’entités espagnoles (paragraphes 124-125).

 

Partager les connaissances accumulées dans les pays à revenu intermédiaire concernant le renforcement des capacités

Principales conclusions:

Même si elle ne s’est pas dotée d’une stratégie spécifique dans ce domaine, l’Espagne s’est forgé une précieuse expérience en matière de renforcement des capacités dans les pays à revenu intermédiaire, auxquels va une part substantielle de son APD. Or, des capacités renforcées peuvent contribuer à consolider les acquis du développement –  sujet qui intéresse un nombre croissant de donneurs.

Recommandation:

Afin de mettre à profit son engagement dans les pays à revenu intermédiaire, l’Espagne pourrait :

  • Inscrire le renforcement des capacités parmi les objectifs de ses contrats de partenariat et rassembler et partager les enseignements de l’expérience qu’elle a accumulée dans ce domaine, spécialement dans les pays à revenu intermédiaire.

 

Même si aucune stratégie ne guide son action en la matière, l’Espagne œuvre au renforcement des capacités locales. Elle recourt principalement à cet effet à l’assistance technique, mais celle-ci est mise en œuvre selon des modalités qui permettent à l’Espagne de contribuer à la consolidation des capacités non seulement des individus mais aussi des institutions. Etant donné sa forte implication dans les pays à revenu intermédiaire, auxquels elle consacre 65 % de son APD bilatérale brute, l’Espagne a appris comment renforcer les capacités dans un contexte d’inégalité persistante. Elle devrait faire du renforcement des capacités un objectif exprès de ses contrats de partenariat et de ses stratégies sectorielles. L’équipe chargée de l’examen encourage l’Espagne à rassembler les connaissances accumulées par ses bureaux locaux, à les partager avec les autres donneurs et à en tirer les conséquences pour la planification de ses activités futures. Dans le même esprit, l’Espagne pourrait aussi mettre à profit les connaissances de ses bureaux locaux  concernant la coopération triangulaire (encadré 1, paragraphes 118-120).

 

Cooperation triangulare : un rôle potentiel de trait d’union pour l’Espagne

En Amérique latine, l’Espagne s’est acquis une réputation d’entremetteur entre les pays à revenu intermédiaire et les pays les moins avancés. Son actuel Plan directeur témoigne d’un ferme attachement à la coopération triangulaire, outil qu’elle s’efforce de privilégier dans les pays partenaires où elle souhaite consolider les acquis du développement. Un de ses objectifs est de contribuer au renforcement des capacités et de modifier la nature de sa coopération dès lors que ses pays partenaires passent dans une catégorie « supérieure ». Elle a ainsi collaboré avec l’Argentine, le Brésil, le Chili, le Mexique et l’Uruguay pour apporter une aide à des pays tiers comme Haïti ou le Paraguay. Un des problèmes auxquels elle souligne continuer de se heurter est de trouver des moyens d’assurer conjointement un suivi et une évaluation de ces activités de coopération triangulaire.

 

Vers l’adoption de meilleures pratiques pour l’aide humanitaire

 

Consolider les progrès notables enregistrés dans la programmation des activités humanitaires

Principales conclusions:

L’Espagne peut se targuer d’initiatives judicieuses, et parfois inédites, pour réinventer et affiner son vaste programme d’aide humanitaire. Des gains d’efficience supplémentaires restent cependant possibles dans le domaine des partenariats, et les mécanismes de coordination intergouvernementale, de reddition de comptes et d’apprentissage pourraient être renforcés.

Recommandation:

Afin de consolider les progrès considérables qu’elle a accomplis pour ce qui est de la programmation de son aide humanitaire, l’Espagne aurait intérêt à :

  • Réduire la charge administrative imposée aux ONG partenaires et mettre en place, pour toutes les ONG et tous les partenaires multilatéraux, des critères communs pour l’octroi de financements et le suivi des performances.
  • Faire en sorte que tous les acteurs du système espagnol d’intervention bénéficient de formations adéquates et/ou d’une accréditation internationale.

 

L’Espagne possède maintenant un programme d’aide humanitaire ambitieux, stratégiquement conçu et autorisant une bonne flexibilité, sous-tendu par une stratégie globale intégrée dans le Plan directeur. L’AECID a par ailleurs adopté des méthodes novatrices pour soutenir le redressement, privilégiant le renforcement des moyens d’action des partenaires et le déblocage anticipé de l’aide au développement. Il est toutefois trop tôt pour voir les résultats de ces changements. La réduction des risques de catastrophe ne figure toujours pas parmi les priorités premières mais le Bureau de l’aide humanitaire de l’AECID soutient quelques programmes utiles dans ce domaine (paragraphes 135-139).

 

L’Espagne s’attache à l’évidence à adopter une perspective stratégique et à faire preuve d’ouverture, proposant à ses partenaires des financements souples, s’étalant souvent sur plusieurs années, centrés sur l’obtention de résultats et promouvant la responsabilité mutuelle. Ses partenaires voient en elle un donneur dynamique et réactif, qui sait apprécier leurs contributions. Des améliorations restent néanmoins possibles dans certains domaines, en particulier la prévisibilité, la participation des bénéficiaires et la charge administrative imposée aux ONG (paragraphes 141-142).

 

L’Espagne s’est classée au sixième rang des membres du CAD par son aide humanitaire en 2009 (alors qu’elle ne venait qu’au neuvième en 2007), et elle mis à profit ce nouveau statut d’acteur de premier plan pour encourager une amélioration de la coordination entre donneurs et promouvoir la coopération triangulaire. L’AECID a élaboré des critères précis pour la répartition de son budget d’aide humanitaire, dans lesquels une place privilégiée est accordée aux situations de vulnérabilité et aux secteurs prioritaires. Reste que l’application de cet ensemble très pointu de critères d’intervention nécessite la fourniture par les partenaires de preuves concrètes, parfois difficiles à obtenir (paragraphes 145-146).

 

L’AECID a incontestablement amélioré considérablement ses pratiques dans le domaine humanitaire, et elle s’emploie maintenant à renforcer les capacités en la matière des régions autonomes (celles-ci ont été à l’origine de 8.9 % de l’aide humanitaire en 2009), ce qui constitue un défi sur le plan stratégique dans l’environnement décentralisé prévalant en Espagne. L’Espagne est encouragée à faire en sorte que tous les intervenants espagnols, y compris la protection civile, bénéficient de formations complémentaires et d’une accréditation internationale (paragraphes 149-150).

 

L’Espagne est consciente qu’il lui faut s’orienter vers une culture formelle de l’apprentissage et remplacer le suivi par une analyse d’impact. Cela ne va toutefois pas de soi car, compte tenu du caractère très interventionniste du modèle d’entreprise appliqué par l’Espagne dans le domaine humanitaire, cela nécessiterait des personnes possédant à la fois des facultés d’analyse et un esprit de décision, qualités qu’allient très peu des agents actuels de l’AECID (paragraphes 151-153).

 

Bonne pratique : l’Espagne, un exemple en matière d’intervention rapide

Lors de l’examen par les pairs de 2007, l’Espagne avait été incitée à se pencher sur l’efficacité de son dispositif d’intervention rapide ; depuis lors, l’AECID a pris des mesures radicales qui ont débouché sur la mise en place d’un ensemble souple d’outils novateurs et efficaces, allant de stocks logistiques constitués conjointement avec le Programme alimentaire mondial à la mise en réserve de fonds auprès d’ONG partenaires en passant par une grande souplesse pour la réorientation des crédits (y compris ceux destinés au développement), l’apport direct d’une aide en nature, le déploiement de renforts et le recours aux services de la protection civile, de l’armée et de la police espagnoles. La coordination s’opère dans le cadre réunions d’urgence récurrentes associant tous les partenaires, y compris les ONG, consacrées à la définition d’une stratégie commune cohérente pour la réponse de l’Espagne (paragraphes 147-148).

 

Systématiser la prise en compte des risques

Principales conclusions:

L’Espagne doit veiller à gérer son exposition au risque de façon à se garder la marge de manœuvre indispensable pour préserver son modèle inédit, novateur et efficace d’intervention.

Recommandation:

Afin d’atténuer sa vulnérabilité globale face à des résultats négatifs dans des situations d’urgence humanitaire complexe, l’Espagne serait bien inspirée de :

  • Rendre systématique l’évaluation, l’exposé et la gestion du risque d’erreur de programmation.

 

L’aide humanitaire bénéficie actuellement en Espagne d’un ferme soutien de la part des sphères politiques et du public ainsi que l’équipe chargée de l’examen a pu le constater lors de ses entretiens avec des membres du parlement et des conseillers du président du gouvernement. Cela dit l’expérience de nombreux autres donneurs montre qu’un changement de cap politique entraîne souvent une surveillance accrue  de l’effort humanitaire – une seule affaire tournée en scandale par les médias suffit à faire basculer l’opinion publique et à irriter le législateur. Il serait donc sage que l’Espagne trouve le moyen de systématiser, dans sa stratégie d’aide humanitaire, l’évaluation, l’exposé et la gestion du risque d’erreur de programmation afin de protéger son modèle louable et souple d’action humanitaire (paragraphe 140).

 

 


 

 

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Espagne (2007), Principales conclusions et recommandations du CAD

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