Le financement du développement ayant évolué au cours du temps, la variabilité des interprétations des donneurs sur la signification du terme « caractère concessionnel » a conduit à ce que les données notifiées ne soient pas approuvées par tous les membres au sujet des versements de prêts provenant de fonds levés sur les marchés des capitaux sans qu’il n’y ait de subvention directe du secteur public. Le CAD s’est consacré à cette question en 2013-14. Cette page donne les informations relatives à l’accord en  2013 qui s’applique aux données APD jusqu’aux apports 2017. Voir ici pour l’accord de 2014 sur la mesure de la concessionalité sur la base de taux d’actualisation différenciés par groupe de revenu ainsi que la nouvelle méthode « équivalent don » pour calculer les prêts d’APD qui s’appliquera à compter des apports 2018 (les données seront aussi collectées sur cette base à partir des apports 2015).   

Pour garantir la transparence le CAD a approuvé en avril 2013 la diffusion de la présente note, indiquant qu’il existe des divergences de vues au sein du CAD sur le caractère concessionnel, et la préparation d’un rapport annuel sur les prêts APD (voir les liens vers ces rapports en bas de cette page). Dans le cadre de cet accord, les arguments des trois membres dont le CAD a bien pris note sont présentés ci-dessous. Les autres membres continuent d’appliquer la pratique en vigueur de notification de l’APD et déclarer les prêts issus de fonds empruntés sur les marchés de capitaux comme concessionnels uniquement s’ils comportent une subvention directe.

L’accord de 2013 prend spécialement note de l’argumentation présentée par l’UE concernant les prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI) depuis 2008. Le CAD n’appliquera cette mesure que sur l’APD à partir de 2011, il n’y aura pas de modification rétroactive pour les prêts consentis avant 2011. Les effets combinés de ces décisions font que sur la période 2008-10, les données sur les apports concessionels présentées dans les statistiques du CAD pour les Institutions de l’UE consistent en des dons uniquement, et tous les prêts de la Banque européenne d’investissement apparaissent comme non-concessionels. En revanche, une partie significative des prêts de la BEI apparaît comme concessionnelle à partir de 2011.

 

Argumentaire de l’Union européenne relatif aux prêts pour le développement

Les prêts de la BEI sont conformes aux critères de comptabilisation dans l’APD énoncés dans les Directives du CAD pour l’établissement des rapports statistiques applicables à l’ensemble des membres du CAD. En outre, ils sont conformes aux principes approuvés à la Réunion à haut niveau de décembre 2012 et notamment aux cinq critères mentionnés au paragraphe 18 du Communiqué de la Réunion à haut niveau :

Objectif de développement et additionnalité : La BEI favorise le développement durable en dehors de l’UE dans le cadre de l’Accord de Cotonou ACP-UE pour les pays ACP et sur la base d’un mandat explicite du Conseil de l’UE (appelé Mandat extérieur) pour les autres régions extérieures à l’UE.

Via la BEI, l’UE fournit des financements extérieurs dans des régions où les capitaux à long terme font défaut, soit parce que les marchés ne sont pas actifs, soit parce qu’ils ne fonctionnent pas encore suffisamment bien. L’évaluation interne des projets prévoit un examen de l’additionnalité des prêts de la BEI. La durée de vie des prêts peut aller jusqu’à 20 ou 25 ans, par exemple dans le cas de projets d’infrastructure où elle est essentielle à la viabilité des projets.

Effort du donneur : Étant donné que les pays bénéficiaires en dehors de l’UE ne sont pas actionnaires de la BEI, les prêts à ces pays s’accompagnent généralement d’un degré de risque plus élevé pour les opérations de la Banque. C’est pourquoi l’UE fournit une garantie budgétaire souveraine contre les risques (pour la couverture des risques commerciaux et politiques s’agissant du secteur public et la couverture des risques politiques s’agissant du secteur privé). La garantie de l’UE implique un effort budgétaire direct, puisque ses coûts sont supportés par le budget de l’UE. Elle permet à la BEI de prêter aux pays en développement à des conditions qu’elle ne serait pas autrement en mesure de proposer s’agissant de l’échéance, du différé de paiement, du taux d’intérêt et autres obligations contractuelles. Le risque souverain/politique est donc entièrement supporté par l’UE. Des dons directs et des activités d’assistance technique sont également associés à certains prêts.

Caractère à but non lucratif : En tant que banque publique au service des politiques de l’UE, dont les actionnaires sont les États membres de celle-ci, la BEI ne poursuit pas de but lucratif (réf. Article 309 du Traité de Lisbonne). Les opérations de prêts de la BEI en dehors de l’UE ne sont pas conduites dans un but commercial ou lucratif. Conformément aux politiques de la BEI, les taux d’intérêt dont les prêts sont assortis sont calculés de façon que les recettes qui en résultent permettent à la Banque de faire face à ses obligations, de couvrir ses frais et ses risques et d’opérer durablement. Les taux d’intérêt des prêts accordés par la BEI sont fixés de manière à satisfaire à ces dispositions légales.

 

Argumentaire pour les prêts français

 

Tous les prêts déclarés en APD par la France sont concessionnels en caractère et respectent les principes décidés à la HLM :

 

1. Tous les prêts de l’Agence française de développement apportent une contribution majeure au développement.

Tous les prêts consentis par l’AFD et déclarés en APD s’inscrivent dans le cadre de la stratégie d’aide au développement française.
Par ailleurs, ces prêts offrent au bénéficiaire (i) une source de financement alors que des alternatives n’existent pas toujours (notamment pour les prêts non-souverains) et (ii) des conditions financières (taux, durée, différé, risque) nettement plus favorables que celles auxquelles il aurait accès sur les marchés locaux.

2. Les prêts sont consentis à des taux préférentiels qui intègrent un effort du donateur et ne sont pas conçus pour engendrer des bénéfices.

Les prêts ne sont pas conçus sur la base d’un modèle lucratif bancaire. Ils contiennent systématiquement un effort de l’État français, soit de façon explicite, sous la forme de bonification de taux d’intérêt, soit de façon implicite car les taux d’intérêt des prêts de l’AFD ne reflètent pas les coûts totaux de ces prêts et sont ainsi nettement abaissés pour les bénéficiaires. En particulier :

 

• les fonds propres nécessaires à l’activité de crédit de l’AFD, apportés par l’État français, ne sont pas rémunérés dans la construction du barème des taux d’intérêt ;
• la tarification qui s’applique aux prêts à la fois souverains et non souverains déclarés en APD est établie sans marge bénéficiaire. Par ailleurs, le coût du risque n’est pas facturé à l’Etat récipiendaire : il est pris en charge par l’État français.

 

3. Le résultat comptable contribue à réinvestir dans des activités de développement.

Le résultat comptable qui apparaît à la fin d’un exercice pour l’AFD s’explique principalement par ses activités non déclarées en APD (activités dans les départements et territoires d’outre-mer français et activités liées à la filiale Proparco de développement du secteur privé). Ce résultat est notamment utilisé pour renforcer les fonds propres de l’AFD et ainsi lui permettre de développer son offre de prêts pour le développement.

 

Argumentaire de l’Allemagne relatif aux prêts pour le développement

 

Les prêts pour le développement de l’Allemagne ont un caractère concessionnel et peuvent être comptabilisés dans l’APD car ils sont conformes aux Principes de la Réunion à haut niveau et aux Directives du CAD pour l’établissement des rapports statistiques sur l’APD :

1. Les prêts intègrent un effort de l’État allemand soit sous la forme d’une subvention directe (don) ou indirecte, soit sous la forme d’une garantie. Dans ce dernier cas, l’État allemand apporte une garantie pour couvrir le risque de défaillance ; celle-ci peut être légale ou spécifique à la transaction et elle réduit les coûts du financement ainsi que les marges de risque pour la banque de développement (KfW). L’ensemble des coûts des subventions et garanties est couvert par l’État allemand. Ainsi, les taux d’intérêt ne reflètent pas l’ensemble des coûts des prêts, lesquels sont considérablement réduits pour les pays partenaires. Les subventions et garanties figurent dans le budget fédéral annuel qui est approuvé par le Parlement.

 

2. L’utilité pour le développement des prêts est certifiée. Chaque prêt est décidé par le gouvernement en fonction des stratégies et règles du programme allemand de coopération pour le développement. Les prêts font partie des négociations officielles avec les pays partenaires ; procurent aux bénéficiaires des avantages puisqu’ils sont accordés à des conditions plus favorables et sont assortis d’échéances et de différées de paiement plus longs que ceux proposés par les autres sources de financement. Ils assurent un financement complémentaire aux pays à revenu intermédiaire, ce qui libère des fonds d’APD pour les PMA dans les secteurs où le financement à l’aide de crédits est une bonne chose pour le développement.

 

3. Les prêts ne produisent aucun profit pour l’Allemagne en tant que propriétaire de la banque de développement KfW. Ses taux d’intérêt dépendent de la durée du prêt, du différé de paiement, de la devise et du risque initial attaché au pays partenaire. La baisse du taux d’intérêt par le biais d’une garantie fédérale ou d’une subvention directe (don) et les taux de refinancement plus favorables bénéficient directement et entièrement aux pays partenaires qui empruntent. La banque de développement allemande ne distribue pas de dividendes à ses actionnaires. Toutes les recettes sont réinvesties aux fins du développement.