Abstract

La crise du COVID-19 aura des répercussions sur la vie quotidienne d’un grand nombre de personnes à l’échelle mondiale. Elle pose des défis sans équivalent aux administrations fiscales qui doivent gérer les nombreux paramètres liés à la continuité des activités essentielles et à la sécurité des agents et des usagers pendant la durée de la pandémie.

Ce document de référence donne un aperçu des mesures de continuité de l'activité que les administrations fiscales peuvent être amenées à prendre face à la pandémie actuelle. Il s'agit d'un document conjoint du Forum de l’OCDE sur l’administration fiscale, du Centre interaméricain des administrations fiscales (CIAT) et de l’Organisation intra-européenne des administrations fiscales (IOTA). Il prend en compte les exemples et commentaires transmis par les administrations fiscales en réponse à une enquête soumise par les trois organisations à leurs membres.

Ce document a pour objet d’aider les administrations fiscales à mener leur propre réflexion sur les mesures envisageables au niveau national. Bien que la plupart des administrations aient déjà mis en place des plans détaillés de continuité de l’activité, elles devront peut-être les adapter à la nature de la pandémie et aux réponses plus générales des pouvoirs publics. Ce document ne contient pas de recommandations invitant à adopter des mesures particulières car les circonstances et les considérations à prendre en compte varient énormément selon les pays. Les administrations fiscales et autres parties prenantes sont invitées à formuler des commentaires sur ce document, y compris des suggestions de facteurs supplémentaires à prendre en compte et des liens vers des plans de continuité des activités disponibles publiquement, en envoyant un courrier électronique au Secrétariat de l’OCDE à l’adresse FTA@oecd.org. Il est prévu qu’une version révisée de ce document soit diffusée en temps voulu.

 Introduction

1. La plupart des administrations fiscales ont établi des plans de continuité de l'activité afin de gérer des événements exceptionnels, de courte durée ou à portée géographique limitée, tels que des chocs économiques qui affectent un groupe restreint de contribuables, un événement qui touche une zone en particulier (un tremblement de terre par exemple), une défaillance des équipements, une perturbation des systèmes de l’administration fiscale et des attaques terroristes. Néanmoins, ces plans ne couvrent pas toujours tout l’éventail des questions posées par une pandémie, et notamment les risques sanitaires, l’impact sur les effectifs et le lieu de travail, la durée potentielle de la pandémie, les tensions qui peuvent s’exercer sur les infrastructures informatiques et les chocs qui affectent l’ensemble de l’économie. En pareil cas, les plans d’urgence existants doivent être réexaminés et ajustés de manière à prendre en compte les différents scénarios susceptibles de se produire en période de pandémie. Même lorsque des plans d’urgence en cas de pandémie existent, ils doivent être réexaminés en permanence compte tenu de la rapidité à laquelle la situation peut évoluer et à laquelle les hypothèses de départ peuvent devenir obsolètes.

2. Les objectifs d’un plan de continuité de l'activité en cas de pandémie sont les suivants :

  • Sauvegarder la sécurité des agents et des contribuables. Il convient de prendre des mesures visant à freiner la transmission du virus, par exemple en minimisant les contacts physiques et en veillant à ce que les procédures d’hygiène et de désinfection appropriées soient mises en place, en établissant des règles claires quant au comportement à adopter par un agent malade et, si nécessaire, en organisant le télétravail et en interdisant l’accès aux bureaux aux agents non essentiels.

  • Assurer la continuité des services critiques aux contribuables et à l’État pendant une période prolongée. La durée d’une pandémie peut mettre à rude épreuve les systèmes d'une administration (en raison, par exemple, de la généralisation du télétravail, d’une moindre capacité à assurer la maintenance des équipements, de difficultés à coordonner les activités), de sorte qu’il est important que les administrations recensent les fonctions essentielles qui revêtent une importance critique, les fonctions souhaitables pour minimiser les perturbations et les fonctions non essentielles. Ce travail permettra de hiérarchiser les ressources et d'axer les efforts sur les mesures d'atténuation essentielles qui peuvent être prises pour juguler les risques. (Le concept de fonction essentielle peut bien évidemment évoluer à mesure que la pandémie se prolonge.)

  • Apporter une assistance à un large éventail de contribuables, y compris en réponse aux nouvelles mesures prises par les pouvoirs publics. Les pandémies affectent en général tout un pays, même si leur impact peut être variable dans le temps. Elles peuvent provoquer un choc économique à grande échelle, car la demande chute, les chaînes d'approvisionnement sont bouleversées et des contraintes de trésorerie apparaissent. Pour empêcher le développement d’un cercle vicieux, des mesures peuvent être prises pour aider l’ensemble des contribuables ou ceux qui appartiennent aux secteurs les plus touchés. Ces mesures peuvent à leur tour mettre à mal les systèmes existants, à un moment où des tâches supplémentaires peuvent être confiées à l’administration, comme le versement d’une aide financière, de prestations, etc.

  • Définir des processus de décision clairs et en temps voulu dans un environnement qui évolue rapidement et face à un avenir incertain. Les pandémies peuvent rapidement échapper à tout contrôle et entraîner une augmentation exponentielle des taux d’infection ou des transformations majeures de la politique publique (mesures de confinement ou de quarantaine, restrictions des déplacements, problèmes d’infrastructures par exemple). Aussi, les hypothèses qui sous-tendent les plans de continuité de l'activité peuvent devenir périmées, nécessitant de revoir en profondeur les méthodes de travail et l’ordre de priorité des actions. Cette incertitude quant à l’impact et à l’évolution de la crise doit être prise en compte dans les processus décisionnels, y compris pour évaluer leur solidité.

  • Communiquer de façon claire et ponctuelle avec les contribuables et les agents. Les pandémies peuvent être des événements perturbants, déprimants et angoissants, surtout lorsque leurs répercussions et les réactions qu’elles provoquent évoluent de façon rapide et incertaine. Une communication claire est essentielle pour aider les agents et les contribuables à comprendre les options qui s’offrent à eux et les responsabilités qui sont les leurs, et pour bâtir un cadre porteur et inclusif.

 Considérations liées à la continuité de l'activité

3. La plupart des administrations fiscales disposent déjà de plans détaillés de continuité de l’activité, y compris ceux basés sur la norme ISO 22301. Les catégories présentées ci-dessous ont pour but d’illustrer quelques-uns des éléments fondamentaux à prendre en compte en cas de pandémie (évoqués dans l’introduction). Il sera peut-être nécessaire de modifier les plans existants, surtout au regard de la rapidité à laquelle la situation peut changer et de la différence de nature entre une pandémie et d'autres événements exceptionnels. Les observations formulées ci-dessous ne sont pas des recommandations et ne prétendent pas à l’exhaustivité. Elles visent à alimenter la réflexion à partir des mesures prises par de nombreuses administrations fiscales telles qu’elles ressortent de leurs réponses à un questionnaire récent.

4. La continuité de l’activité est, de toute évidence, un processus complexe et interconnecté, pour lequel il n’existe pas de réponse unique car les mesures prises dépendront des différents points de départ des administrations fiscales (degré de transformation numérique des services, déploiement des possibilités de travail à distance, responsabilités de l’administration fiscale, accords d’externalisation, etc.). Elles dépendront aussi étroitement de l’impact et de l’évolution de la pandémie dans différents pays. Dans ce contexte, le présent document ne contient pas d’exemples tirés de pays spécifiques, mais formule des considérations générales auxquelles les administrations pourraient réfléchir.

 Dispositions en matière de gouvernance

5. Le contexte de la prise de décisions pendant une crise de longue durée liée à une pandémie est quelque peu différent de celui caractérisant des événements ponctuels. Les décisions doivent être prises rapidement et peuvent changer rapidement (par exemple sur avis de la communauté médicale et/ou en fonction de changements d’orientation de l’action gouvernementale) ; il faut qu’elles puissent être mises en œuvre dans les meilleurs délais, ce qui peut amener à revoir la hiérarchisation des priorités ; et elles doivent être aussi éclairées que possible dans un environnement potentiellement chaotique et très changeant.

6. S’agissant des dispositifs en matière de gouvernance, figurent parmi les principaux éléments à envisager ou définir dans un contexte de pandémie :

  • La mise en place d’un comité sur la pandémie investi de pouvoirs décisionnels (ci-après « le comité »), composé d’un petit nombre de hauts responsables (pouvant inclure les membres de l’exécutif ou pouvant avoir des contacts faciles et directs avec l’exécutif si nécessaire). Le comité :

    • peut réunir les personnes responsables des fonctions et services essentiels de l’administration fiscale et des intervenants associés, notamment des professionnels spécialisés dans les TI, les RH, la communication ou la gestion de risques, des responsables de la sécurité, des représentants du personnel et tous les fournisseurs extérieurs jugés essentiels ;

    • et être investi de délégations de pouvoirs claires reposant sur des chaînes de responsabilité solides. Tout membre du personnel peut devenir indisponible pour cause de maladie ou pour une autre raison, de sorte que pour la prise de décisions, pour la fourniture d’informations essentielles et pour le bon fonctionnement des chaînes de mise en œuvre, il est important de prévoir des remplaçant désignés nommément. Pour assurer le fonctionnement continu du comité, on pourrait envisager de mettre en place une organisation spéciale pour ce qui est de l’environnement de travail de ses membres (télétravail obligatoire dès les premiers signes d’une pandémie afin de minimiser le risque d’infection).

  • La fréquence et la durée des réunions du comité. Compte tenu de la rapidité de l’évolution de la situation en période de pandémie et de l’emploi du temps chargé des hauts responsables des administrations fiscales, la fréquence et la durée des réunions du comité devront peut-être être déterminées de façon à permettre une planification avancée pendant une phase d’activité extrêmement dense. La fréquence des réunions sera appelée à évoluer avec le temps : des réunions quotidiennes en début de crise laisseront place à un rythme moins fréquent lorsque toutes les dispositions auront été mises en place et que la phase de suivi aura commencé. Le plan d’ensemble pourrait également prévoir des réunions régulières du comité pendant la phase de reprise après la pandémie.

  • La lisibilité de la nature des décisions devant être prises par le comité et des pouvoirs délégués aux responsables de l’administration. En situation de pandémie, il pourrait être tentant de surcharger de travail le comité, au risque de détourner son attention des décisions essentielles. Le comité pourrait par exemple prendre les décisions concernant :

    • les composantes essentielles du plan de continuité de l’activité, l’identification des fonctions essentielles et des principales décisions concernant le personnel (notamment le passage au télétravail, les fermetures de bureaux et le redéploiement des effectifs) ;

    • l’attribution des rôles aux stades de l’élaboration, de la mise en œuvre et du suivi du plan, notamment l’identification et le recensement des risques et des actions d’atténuation des risques dans différents scénarios ;

    • l’approbation d’un plan dynamique de continuité de l’activité, des hypothèses fondamentales et des propositions de changement importantes avancées compte tenu des circonstances (si, par exemple, les hypothèses fondamentales se sont révélées fausses et ont dû être revues) ;

    • l’approbation de la fréquence/du calendrier des réunions, des ordres du jour, de la liste des participants, des obligations en matière d’établissement de rapports, etc.

  • La mise en place d’un secrétariat du comité doté d’effectifs suffisants. Les responsabilités du secrétariat devraient être en principe bien décrites, et cette description actualisée, pour éviter les zones grises. Parce que le comité peut se réunir fréquemment et prendre en peu de temps des décisions couvrant différents aspects de l’activité de l’administration fiscale, le secrétariat peut se trouver soumis à une pression intense. Il a notamment pour mission :

    • d’organiser les réunions du comité (souvent à distance) ;

    • de tenir un registre des participants/des délégués désignés et de mettre à jour les coordonnées de ces personnes (y compris leurs numéros de téléphone privés pour qu’il soit possible de communiquer avec eux si les réseaux de l’administration sont défaillants) ;

    • de demander et recueillir un large éventail d’informations sous une forme assimilable, notamment d’établir un inventaire des risques ;

    • de rassembler des évaluations, réalisées par des intervenants extérieurs, de l’impact de la pandémie et des changements survenus dans la politique et les recommandations des pouvoirs publics ;

    • de s’assurer que la mise en œuvre des décisions est déléguée et déclenchée ;

    • de tenir à jour les documents relatifs aux décisions et aux responsabilités attribuées pour leur mise en œuvre ;

    • de coordonner la communication des décisions.

  • L’accès à des informations exactes et à jour. La prise de décisions doit être éclairée, informée notamment par ce que l’on sait de l’impact de décisions antérieures. Le comité peut être amené à définir un ensemble de critères de mesure essentiels se prêtant à un suivi sous la forme de rapports réguliers, en plus des demandes d’informations ponctuelles. (Ces critères de mesure essentiels peuvent également alimenter éventuellement un rapport post-pandémie ayant pour objet de tirer les enseignements de l’expérience et de formuler des suggestions en vue d’améliorations futures.) Il convient de déterminer à chaque fois à qui incombe la responsabilité de l’établissement des rapports ainsi que les échéances à respecter. Ces critères de mesure pourraient par exemple être :

    • pour chaque fonction, le nombre d’agents qui sont malades, qui peuvent travailler à distance, qui peuvent venir au bureau (si nécessaire) ainsi que le nombre d’agents qui pourraient être redéployés de fonctions non essentielles vers des fonctions essentielles. Idéalement, il conviendrait de présenter les données sous forme de séries chronologiques afin qu’il soit possible d’observer l’évolution des effets de la pandémie sur le personnel ;

    • des données relatives à la capacité des systèmes informatiques (contraintes de capacités, durée d’indisponibilité, problèmes de maintenance, difficultés rencontrées par les fournisseurs, accès à internet, etc.) ;

    • l’utilisation des différents services des administrations fiscales, notamment le nombre de personnes contactant l’administration ventilé en fonction des canaux de communication, les difficultés rencontrées au niveau des communications (délais d’attente au téléphone, coupures sur le web, notamment) ;

    • l’impact sur les recettes recouvrées des reports de paiement, de la multiplication des plans d’échelonnement des paiements, des changements de cap dans la politique fiscale, etc. ;

    • l’analyse des difficultés signalées par les contribuables pendant les échanges avec eux (reports d’échéances, difficultés de paiement, communication d’informations, etc.) de façon à faciliter la définition de priorités ou à éclairer la prise de mesures complémentaires. Il s’agirait non seulement d’analyser les communications entrantes, mais aussi de suivre les comptes des services de l’administration sur les médias sociaux ;

    • les informations relatives aux effets en général de la pandémie qui pourraient avoir des répercussions sur les activités de l’administration, comme par exemple l’augmentation du taux de propagation, la réorientation des directives/politiques gouvernementales, l’évolution de la pandémie dans les autres pays ;

    • les informations recueillies auprès des responsables concernant les préoccupations des agents en termes de bien-être et les actions envisageables pour y répondre ;

    • les informations relatives à l’activité économique, destinées à aider le gouvernement à prendre des décisions, si possible avec l’assistance de dispositifs d’information en temps réel, notamment grâce aux systèmes de facturation électronique, de caisses enregistreuses en ligne, etc.

  • Les relations avec des instances décisionnaires extérieures. Idéalement, le comité devrait être informé et se tenir au fait des approches adoptées/décisions prises à l’échelle pangouvernementale (dans le délai le plus court possible) et être en mesure de réagir sur leur impact potentiel sur les services essentiels de l’administration fiscale ou sur des considérations de mise en œuvre pouvant avoir une incidence sur la conception de l’action gouvernementale. Il serait par exemple utile que les responsables de l’action publique sachent quelles sont les mesures les plus faciles à mettre en œuvre par l’administration fiscale en utilisant les systèmes en place sachant que des changements exigeant le déploiement de systèmes nouveaux pourraient prendre du temps, et partant, interférer avec d’autres priorités.

  • La communication des décisions. Il importera que la communication des décisions atteigne tous les secteurs de l’organisation responsables de leur mise en œuvre ou qui en subissent les effets parallèlement. Idéalement, il faudrait pouvoir disposer de retours d’informations précoces sur l’exécution des décisions permettant d’en savoir plus, par exemple, sur les difficultés particulières rencontrées, sur les considérations relatives au calendrier, etc., ainsi que sur les critères de mesure appelant un suivi.

 Planification de scénarios

7. Compte tenu des effets très différents que peut avoir la pandémie et des scénarios d’évolution également très différents qui peuvent être envisagés, les administrations fiscales seront peut-être amenées à établir, si possible, une palette de scénarios pour les différents niveaux/différentes fonctions et, dans l’idéal, des scénarios concordant avec la planification de scénarios à l’échelle de l’administration dans son ensemble. Cette démarche facilitera l’information du comité sur le moment où des modifications importantes du plan de continuité de l'activité seront peut-être nécessaires, par exemple, sur le moment où il faudra donner la priorité uniquement aux services essentiels, ou à un sous-ensemble de services essentiels, ou passer au télétravail généralisé.

8. L’alignement sur les scénarios établis par le gouvernement permettrait une meilleure compréhension des effets au sens large qu’une hausse des taux d’infection ou la prolongation des restrictions (confinement ou quarantaine) auraient sur des dimensions pouvant avoir des répercussions sur le plan de continuité de l’activité de l’administration fiscale. On pourrait en effet considérer les effets de différents scénarios sur :

  • le nombre d’agents qui pourraient devenir indisponibles pour cause de maladie, ainsi que sur la durée de ces absences ;

  • la disponibilité des agents, conditionnée par les restrictions de circulation des transports, les mesures de confinement, la fermeture des établissements scolaires, les charges familiales, etc. ;

  • la capacité des agents de travailler dans les bureaux de l’administration, si nécessaire, pour exercer certaines fonctions (centres d’appels ou services informatiques, par exemple) et sur les moyens requis pour que ces fonctions puissent être assurée en partie ou en totalité par des agents en télétravail ;

  • l’accès aux locaux, notamment dans une situation où certains bureaux sont fermés à cause de la contamination ;

  • la capacité des fournisseurs de continuer d’assurer des services clés pour l’administration, notamment de mettre à disposition des moyens de communication, des systèmes informatiques, des fonctions bancaires, l’accès à internet, etc., et la capacité du personnel de travailler à distance ;

  • les services supplémentaires que les pouvoirs publics souhaitent voir mettre en œuvre par les administrations fiscales pour apporter un soutien aux contribuables, et à certaines catégories de contribuables en particulier.

9. Les administrations seront peut-être amenées à produire des scénarios de reprise prévoyant soit un retour rapide à la normale, soit un retour plus lent à la normale s’accompagnant d’une prolongation de certaines restrictions (distanciation sociale, fermeture des écoles, restrictions de circulation des transports, par exemple), soit l’apparition d’une deuxième vague de contamination. Parmi les éléments à prendre en compte, il y aura lieu de déterminer :

  • les fonctions à rétablir et l’ordre dans lequel il conviendrait de les rétablir ;

  • les problèmes qui subsisteront si un nombre élevé d’agents continuent de travailler à distance ;

  • les effets sur la maintenance des systèmes informatiques ;

  • comment rattraper le retard accumulé et selon quel ordre de priorité ;

  • les conséquences, pour l’administration et les contribuables, des différents calendriers de recouvrement des impôts différés ou non acquittés ;

  • les priorités à respecter dans le cadre de la préparation à une deuxième vague de contamination.

 Comprendre les vulnérabilités critiques et la planification des interventions d’urgence

10. Dans la plupart des cas, les administrations fiscales auront procédé à des analyses de risques et à des tests pour identifier les vulnérabilités critiques des systèmes de base, et elles auront mis en place des plans de gestion des risques et des mesures d'atténuation. Durant une pandémie cependant, le risque que des vulnérabilités critiques apparaissent est plus important que, par exemple, lors d’un épisode ponctuel, et cela peut avoir une incidence sur les mesures d’atténuation qui peuvent reposer sur l’hypothèse d’une certaine indépendance des vulnérabilités.

11. Les administrations fiscales pourraient par conséquent examiner les dépendances critiques avec les responsables de la gestion des vulnérabilités critiques, et envisager d’autres mesures d’atténuation qui pourraient être nécessaires (que ce soit au sein de l’administration ou par l’intermédiaire d’autres acteurs, comme les opérateurs de télécommunication si les problèmes concernent la bande passante). Chaque fonction pourrait aussi désigner un point de contact unique pour communiquer régulièrement avec les autres services de l’administration et les fournisseurs concernés, si des risques devaient se matérialiser. Chaque administration pourrait aussi établir une liste du personnel essentiel et du personnel de réserve, par fonction, nécessaire à la poursuite des services et fonctions indispensables à l’exécution de sa mission.

12. Les administrations pourraient aussi souhaiter coordonner la planification avec les prestataires extérieurs, fournisseurs, transporteurs, organismes, et autres entreprises qui contribuent à l’exécution des fonctions critiques et des autres opérations prioritaires, ou inversement. À ce sujet, il conviendrait de réfléchir à la possibilité de mettre en œuvre des accords préétablis, signés et permanents avec les prestataires extérieurs et d’autres tiers afin de faire en sorte que les conditions indispensables à l’exécution de la mission soient remplies, notamment des plans d’urgence dans l’éventualité où les fournisseurs ou les prestataires extérieurs principaux seraient dans l’incapacité de fournir le personnel, les services ou les équipements nécessaires.

13. Les administrations fiscales peuvent également souhaiter mettre en place des mesures spécifiques pour pouvoir détecter les pratiques frauduleuses destinées à tirer parti de circonstances qui ont des conséquences très importantes sur les modalités de travail de l’administration. Il pourrait s’agir par exemple de nouveaux dispositifs visant à obtenir des remboursements, des aides publiques destinées aux contribuables dans des situations d’urgence, etc.

 Sécurité des agents et des contribuables

14. Assurer la sécurité des agents et des contribuables dans le cadre des activités de l’administration fiscale (accueil dans les locaux, contrôles fiscaux, autres contacts directs) revêt une importance capitale. Afin d’envisager les mesures appropriées qui devraient être mises en œuvre, il convient dans un premier temps de bien comprendre les risques de transmission du virus, notamment ses modes de transmission et les taux d’infection. Les informations fournies par les pouvoirs publics et l’examen de la situation passée et présente dans d’autres pays pourraient permettre d’apporter un éclairage en la matière. Les éléments à prendre en compte afin d’assurer la sécurité maximale des agents et des contribuables pourraient être les suivants :

  • identification des risques pesant sur la sécurité au travail et mesures d’atténuation efficaces, par exemple :

    • mesures de décontamination dans le cas où un agent tombe malade après avoir été récemment sur son lieu de travail ;

    • respect des mesures de distanciation sociale (par exemple, rotation des équipes, ou alternance travail sur site/télétravail) ;

    • présence d’installations sanitaires en nombre suffisant (distributeurs de désinfectant pour les mains, lavabos, etc.) ;

    • fourniture d’équipements de protection appropriés au personnel ;

    • identification des zones à haut risque (portes, ascenseurs, couloirs étroits, comptoirs d’accueil unique, etc.) ;

    • identification des équipements à haut risque (téléphones ou claviers d’ordinateur utilisés par plusieurs personnes, poignées de porte, boutons d'ouverture, etc.) ;

    • identification des postes les plus à risque (agents de sécurité, personnel de nettoyage ou chargé des livraisons internes, réceptionnistes, etc.) ;

  • identification des personnes vulnérables (par exemple, celles ayant des antécédents médicaux, se situant dans les tranches d’âges plus élevés, ou qui présentent d’autres facteurs de risque), et mise en place de mesures appropriées (télétravail, bureau individuel, etc.). Les agents qui s’occupent de personnes vulnérables doivent aussi être pris en compte ;

  • mise à disposition d’informations sur la manière de se protéger, à la fois générales et spécifiques selon les circonstances en cas de travail dans les bâtiments de l’administration, de déplacement dans les locaux des contribuables, ou de travail à distance ;

  • identification précoce des activités pouvant être exécutées à distance (par téléphone ou grâce aux technologies de communication numérique), et de celles qui, le cas échéant, nécessitent une présence physique (contact direct entre les agents et les contribuables, et entre les agents). Il convient notamment de revoir les modalités des déplacements sur le territoire ou à l’étranger ;

  • lorsqu’une présence physique est absolument nécessaire, définir quelles sont les mesures à prendre afin de réduire les risques, comme : n’autoriser par exemple les visites que des personnes ne présentant aucun symptôme, déjà rétablies ou qui prennent les précautions appropriées comme le port d’un masque ; et déterminer quel type d’équipement de protection peut être fourni (gants à usage unique, désinfectant pour les mains, installation de vitres de protection équipées de microphones ou d’écrans d’ordinateur pour pouvoir communiquer, etc.) ;

  • délimitation de zones dans les bureaux et les bâtiments destinées aux différentes catégories de personnel, dont les accès et les sanitaires.

15. Il pourrait être envisagé de créer un sous-groupe spécialisé chargé d’élaborer et de recommander des politiques et des stratégies d’atténuation au comité sur la pandémie. Cette solution peut contribuer à éviter que les sources d’information différentes conduisent à prendre des décisions contradictoires et partielles quant aux mesures appropriées, et faire en sorte que les expertises et la collecte d’informations soient centralisées, systématiques et conformes aux données et aux pratiques les plus récentes.

 Télétravail

16. Le télétravail peut être une solution efficace pour réduire le risque de transmission. Les pouvoirs publics peuvent obliger ou conseiller le recours à une telle pratique lorsque c’est possible, comme élément d’une mesure à l’échelle de la société afin de réduire les risques pour la collectivité. Les administrations pourraient par conséquent réfléchir aux fonctions pouvant ou non être exercées à distance. Dans certains pays, par exemple, la fonction de routage d’appels à distance n’est pas encore possible, et certaines fonctions clés, comme la maintenance des serveurs et des systèmes, peuvent devoir être effectuées sur site. En outre, certaines fonctions, comme la sécurité des bâtiments, ne peuvent pas s’exercer à distance. Pour que le travail à distance soit efficace, les administrations pourraient envisager différentes solutions, notamment :

  • établir des protocoles de bonnes pratiques liées au télétravail, par exemple en ce qui concerne les attentes en matière de temps de travail (en tenant compte des autres responsabilités, notamment familiales), le fait de renseigner sur sa disponibilité, la fréquence des réunions d’équipe, le respect des normes de sécurité et de protection des données (sécurité du réseau wifi, par exemple) dans un cadre familial, etc. ;

  • fournir des conseils sur la motivation, la santé et la sécurité, par exemple, sur les sujets suivants : manière de concilier vie professionnelle/vie personnelle, faire des pauses et bouger, ergonomie du poste de travail (hauteur de l’écran, posture de frappe, éclairage adapté), etc. ;

  • mécanismes de soutien à mettre en place pour répondre aux difficultés individuelles ou collectives liées au travail à distance, tant pour faire face aux problèmes pouvant nécessiter une correction des systèmes, que pour aider à résoudre des problèmes individuels (mots de passe/identifiants qui ne fonctionnent pas) ;

  • présence de contraintes liées aux systèmes, comme la capacité à faire face à un nombre élevé de télétravailleurs, et recherche de solutions à mettre en œuvre à court terme (répartition des tâches pouvant être exécutées en ligne et hors ligne, réduction des pressions non essentielles sur les ressources du système, comme l’accès à Internet pour un usage personnel via les systèmes de l’administration) et d’améliorations à apporter aux systèmes à long terme ;

  • fourniture d’équipements appropriés au personnel. Par exemple, s’il n’y a pas assez d’ordinateurs portables professionnels, il peut être possible de réaffecter des ordinateurs portables au personnel occupant des fonctions essentielles, et/ou de télécharger des réseaux privés virtuels (VPN) sur des ordinateurs personnels (sous réserve de mesures de sécurité appropriées). Le travail sur ordinateur portable peut être difficile pendant une période prolongée, et il pourrait être envisagé de rembourser au personnel l’achat d'écrans, de claviers, de souris d’ordinateur, de casques, etc.

 Communication avec le personnel et dispositions permettant de garder le contact

17. Une pandémie constitue, à l’évidence, un environnement difficile et angoissant pour le personnel, qu’il travaille dans les bureaux ou à distance. Les administrations souhaiteront sans doute étudier comment, au mieux, répondre aux préoccupations de leurs agents, les soutenir et rester en contact régulier avec eux. En particulier, elles pourront envisager de :

  • mettre en place une stratégie de communication en direction du personnel pendant toute la durée de la pandémie, en s'appuyant si possible sur des éléments permettant de garantir que les agents : se sentent appréciés et motivés ; peuvent disposer d'informations rapides, utiles et claires en matière de santé et de sécurité ; et comprennent bien les aménagements du travail et le rôle qu'ils doivent jouer. La meilleure manière d'y parvenir consiste sans doute à hiérarchiser la communication, en commençant par des messages émanant de la direction de l’administration qui seront relayés ensuite, de manière plus détaillée, par des messages des ressources humaines et de la chaîne de direction ;

  • acquérir des licences nouvelles ou supplémentaires d’exploitation d'un système externe de vidéoconférence, dans les cas où les systèmes internes sont sous tension ou requis pour des communications urgentes ;

  • collaborer avec les opérateurs de téléphonie mobile pour faciliter l’envoi de SMS de groupe à une liste de numéros fournis par l’administration fiscale ;

  • demander aux agents d'actualiser leurs coordonnées personnelles (notamment leurs numéros de téléphone portable et leurs adresses électroniques personnelles) ainsi que les coordonnées de leurs proches ou autres personnes à prévenir en cas d’urgence (dans l’idéal via des portails libre-service pour éviter les goulets d’étranglement) ;

  • établir un « arbre d’appel », c’est-à-dire un document représentant, sous la forme d’un graphique, les responsabilités et l’ordre des appels à passer pour contacter la direction, les agents, les administrés, les fournisseurs et autres contacts essentiels en cas d’urgence, de catastrophe ou de défaillance grave ;

  • lorsque cela est faisable, développer une application utilisable sur les appareils personnels des agents et permettant de communiquer en cas d’urgence ;

  • mettre en place des mécanismes simples de signalement des absences pour maladie ou prise en charge de proches, étant donné qu’un grand nombre d'agents risquent de se retrouver dans cette situation à un moment ou à un autre, en veillant à ce que des données renvoyant spécifiquement au COVID-19 soient renseignées à des fins de communication d'information et de gestion des ressources (sous réserve du respect des règles de protection des données) ;

  • à titre de mesure d'urgence, autoriser les agents à utiliser leur messagerie personnelle ou leurs propres téléphones pour communiquer, en fournissant des orientations sur le moment où de telles communications peuvent être appropriées et sur la manière de veiller à la sécurité et la protection des données ;

  • rédiger un guide de bonnes pratiques expliquant comment rester en contact, par exemple en organisant régulièrement des réunions d'équipe, des réunions plus larges à l’échelle d'une division, des webinaires, etc.

 Bien-être du personnel

18. En plus des communications générales avec le personnel, les administrations souhaiteront peut-être revenir sur les mécanismes en place pour repérer les problèmes en lien avec le bien-être du personnel, et y réagir. La pandémie va affecter différemment les personnes, selon, par exemple, que leur famille sera frappée par un deuil, qu’eux-mêmes ou leurs proches font partie de groupes vulnérables, ou encore en fonction de leur lieu de confinement, etc. Les administrations fiscales pourront envisager de :

  • charger les supérieurs hiérarchiques des agents de rester en contact avec eux et de faire remonter à leur propre hiérarchie les problèmes généraux ou particulier relevés, et mettre en place des stratégies à appliquer si un agent ne peut pas être contacté pendant une certaine période (par exemple informer un proche, une personne désignée comme contact en cas d’urgence, des collègues habitant à proximité, etc.) ;

  • encourager le recours à des réseaux sociaux considérés comme acceptables pour maintenir la cohésion des équipes, y compris au moyen de discussions de groupe ;

  • identifier les membres du personnel vulnérables, comme les plus âgés, les parents isolés, les personnes chargées de veiller sur des proches (par exemple des parents âgés), les agents handicapés, ceux qui vivent seuls, etc. et envisager des dispositions spéciales pour rester en contact avec eux ;

  • passer en revue les services existants en matière de bien-être, comme des services d'assistance téléphonique par exemple, pour déterminer s’ils peuvent servir en situation de pandémie et si d'autres mécanismes pourraient être mis en place, comme par exemple l'organisation de formations rapides à l’intention des responsables, la rédaction d’orientations générales, le recours à des systèmes de discussion en ligne, etc.

  • envisager de donner accès à des informations plus larges et des programmes plus étendus en matière de santé mentale ;

  • réfléchir avec les syndicats et autres organisations de représentation du personnel aux moyens de maintenir le bien-être du personnel pendant la pandémie.

 Communication extérieure

19. La communication avec les contribuables peut revêtir une importance plus grande dans le contexte de confusion, d'inquiétude et de changement rapide provoqué par une pandémie. Les administrations souhaiteront peut-être se doter d'une stratégie de communication sur la pandémie définissant la façon de communiquer au mieux avec les contribuables pour atteindre ses objectifs et ceux du gouvernement. En matière de communication, les éléments suivants pourraient être envisagés (en différentes langues si besoin) :

  • indiquer, en des termes généraux, que l’administration fiscale est là pour soutenir les contribuables et, plus largement, l’économie, et que son action s'inscrit en phase avec les autres politiques suivies par le gouvernement, en particulier en insistant sur le fait qu'il s’agit d'un effort demandé à tous et que tous les citoyens sont concernés au même titre ;

  • en matière de style de communication, les mots d’ordre sont « équité, bienveillance et humanité », et il faudra veiller à ce que les messages soient clairs, transparents et empreints de sympathie en cette période de grande anxiété. Cet aspect revêt aussi une importance dans la perspective de l’évolution à plus long terme de la discipline fiscale et de la réputation des administrations fiscales, qui sera fondamentale pendant la phase de reprise ;

  • faciliter l'accès à des informations actualisées sur le site web de l'administration (par exemple en adoptant une nouvelle adresse plus simple), et prévoir des liens vers les sites d'autres administrations le cas échéant ;

  • expliquer clairement comment l'administration fiscale peut être contactée, en donnant des informations précises sur les délais et méthodes de réponse ;

  • communiquer de manière détaillée sur les différentes aides disponibles, en précisant clairement comment y accéder, les calendriers prévus pour leur octroi et les éventuelles conditions dont elles sont assorties, ainsi que la manière de communiquer avec l'administration en cas d’incertitude ;

  • informer rapidement les contribuables des changements dans les services offerts, les niveaux de service ou les procédures provoqués par une modification des dispositions prises pour assurer la continuité de l’activité (par exemple, fermeture des bureaux ou passage au télétravail).

20. Les administrations fiscales voudront peut-être aussi étudier quels modes de communication se prêtent à différents types de messages, et se demander par exemple s’il faut passer par leur site web, des tiers comme des associations professionnelles ou des conseillers, des réseaux sociaux, des journaux ou la télévision. On pourrait envisager aussi de proposer un service dédié, par exemple une ligne téléphonique, spécifiquement ouvert aux employeurs et permettant de les assister dans différentes situations en lien avec la crise du COVID-19.

21. Comme c’est le cas avec les stratégies de communication existantes, il faudra réfléchir au meilleur moyen de toucher différents groupes, notamment les personnes ayant des difficultés vis-à-vis du numérique ou ayant des besoins spécifiques.

 Formation et redéploiement

22. Lorsque des activités sont réputées non essentielles ou non souhaitables, il faudra peut-être réfléchir à la manière dont les ressources actuellement consacrées à ces activités pourraient être si nécessaire redéployées au profit de fonctions plus essentielles. Pour cela, il faudra songer à :

  • dresser la liste des agents concernés pour savoir si leur disponibilité et leur profil pourraient les rendre particulièrement susceptibles d’être réaffectés à certaines tâches ;

  • les former à l’accomplissement des nouvelles tâches. Dans certains cas, ces formations pourront se dérouler dans les bureaux de l'administration, sous réserve de l’adoption des mesures de santé et de sécurité appropriées. Si c’est impossible, il faudra recourir à des dispositifs de tutorat à distance, webinaires, sessions de formation en direct, individuellement ou en équipe, ou bien apprentissage et examens en ligne ;

  • rechercher les moyens de soutenir les agents auxquels seront confiées de nouvelles tâches, particulièrement si c’est à distance, par exemple en mettant en place, pour une fonction donnée, un service d’aide et de soutien qui pourra être une source de connaissances spécialisées, ou désigner une personne déjà formée qui pourra revoir les décisions prises ou les travaux effectués ;

  • donner l'accès aux systèmes appropriés et dispenser les formations requises en matière de sécurité, de protection des données et de fonctionnement des systèmes.

 Recrutement, maintien en poste et congés

23. Pendant toute la durée de la pandémie, il faudra songer à recruter de nouveaux agents pour remplacer ceux qui sont partis ou s'apprêtent à le faire. Les administrations pourront peut-être envisager de suspendre certains recrutements (ou transferts internes en ce qui concerne des fonctions et rôles essentiels), pour donner la priorité à d'autres.

24. Il faudra réfléchir aux procédures de déroulement des entretiens, notamment en ayant recours à des dispositifs de test à distance et d’entretien vidéo sur l’internet, et décider s'il convient de demander aux candidats retenus d'attendre avant de prendre leurs fonctions ou bien s’il y a des choses qu'ils pourraient commencer à faire en télétravail ou sur place, en respectant la distanciation sociale. Les nouvelles recrues pourront aussi avoir la possibilité de suivre des formations à distance.

25. Il est possible que les administrations adoptent des politiques leur permettant de recruter immédiatement des personnes possédant des connaissances, qualifications, aptitudes ou compétences spécialisées, ou de faire appel à des experts et consultants pour occuper certains postes, sans passer par une procédure de recrutement concurrentiel.

26. On pourrait aussi envisager de demander à des agents occupant des fonctions essentielles et sur le point de prendre leur retraite de repousser éventuellement leur départ, ou d’inviter des agents spécialisés déjà à la retraite à reprendre du service. (S’il est vrai que les agents les plus âgés ont semble-t-il davantage de risques de complications graves en cas de contamination par le virus, cet aspect ne sera peut-être pas problématique s’ils travaillent à distance.)

27. Les administrations souhaiteront peut-être aussi revoir les dispositifs de congés à la lumière des prévisions d’effectifs disponibles et adopter précocement de nouvelles politiques en la matière, par exemple en faisant clairement savoir que les congés nouvellement approuvés pourront être annulés en fonction de la situation qui prévaudra à la date à laquelle ils doivent être pris (et en incitant le personnel à ne pas engager des coûts qui ne pourraient pas être remboursés).

Annexe A. Références utiles

  • Aux États-Unis, l’Internal Revenue Service (IRS) a publié le 11 mars 2020 une version révisée de son manuel interne (Internal Revenue Manual 10.6, Continuity Operations), qui contient des règles générales concernant la planification de la continuité de l’activité. Ces règles peuvent être consultées ici : https://www.irs.gov/irm/part10.

  • Par ailleurs, l’IRS a publié un plan de gestion des incidents en période de pandémie, version 20.0 (Internal Revenue Service Pandemic Incident Management Plan), daté de mars 2020. En vertu de ce plan, l’IRS a l’obligation générale à mettre en place un programme efficace et de large portée pour assurer la continuité de ses activités essentielles. On y trouve, dans l’annexe A, une matrice de décision en situation de pandémie (IRS Pandemic Decision Matrix) à laquelle on peut se référer pour mener des activités de planification, de préparation et de réaction à différents stades d'une pandémie. Voir https://www.nteu.org/~/media//Files/nteu/docs/public/coronavirus/irs-pandemic-plan-2020-with-annexes-upda (si le lien ne n’ouvre pas, merci de le copier dans votre navigateur).

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