COVID-19 e as relações fiscais entre os níveis de governo

Resumo

O foco do informe são as respostas políticas que os governos podem adotar ou estão adotando por mecanismo de relações intergovernamentais para enfrentar a crise do Coronavírus (COVID-19). Os governos subnacionais estão desempenhando um papel crucial na crise atual, e a experiência passada sugere que eles precisarão de apoio para garantir que possam enfrentar os riscos. A ação coordenada nos diferentes níveis do governo é essencial para garantir que as respostas à crise sejam efetivas em todas as regiões dos países.

O feedback da Rede sobre Relações Fiscais entre os Níveis de Governo da OCDE foi bem recebido durante a reunião extraordinária sobre a Pandemia de Covid-19 realizada em 14 de abril de 2020. Mais informações em http://oe.cd/fiscalnetwork.

O mundo vê-se confrontado no momento com um surto de pandemia identificado como “Cisne Negro” que desafia os formuladores de políticas em todos os níveis do governo. Ninguém imaginou a profundidade e amplitude da crise que o mundo enfrenta hoje, com a COVID-19 afetando severamente a saúde, a liberdade de circulação, a segurança alimentar, o emprego, a educação, o comércio e o lazer. Não há praticamente nenhum aspecto do nosso sistema social e econômico que não tenha sido prejudicado ou paralisado pela crise atual. Em retrospecto, a crise financeira de 2008-09 agora parece um ensaio em pequena escala das perturbações atuais do nosso sistema socioeconômico, com cerca de um quarto do PIB total diretamente impactado pela crise atual (OCDE, 2020b).

Os governos subnacionais (SNGs, em inglês) estavam na linha de frente da crise financeira de 2008-09, tendo tanto sido atingidos severamente como sido atores importantes na sua superação.13 Hoje, os SNGs encontram-se novamente na linha de frente, como atores importantes na implementação de medidas de saúde pública para impedir a propagação do vírus (triagem e monitoramento populacional, comunicação de crises; atendimento coordenado a populações vulneráveis/sem teto, imposição de confinamento, toque de recolher, garantia da ordem pública etc.) e, no caso de alguns países, na prestação de tratamentos e serviços de saúde de primeira linha às pessoas infectadas (ver OCDE, 2020a). Em muitos países, os SNGs também têm participação fundamental em termos de proteção social, fornecendo apoio financeiro a cidadãos que não podem trabalhar. Assim como na crise de 2008-09, pode haver um "efeito tesoura" agudo, com os gastos dos SNGs aumentando ao mesmo tempo que suas receitas entram em colapso (ver Quadro 2).

Tendo presente as lições da experiência de 2008-09, a análise buscará: i ) mostrar que os SNGs são atores-chave na abordagem da atual crise econômica e de saúde, destacando algumas premissas que tem baseado essa atuação; ii ) identificar as principais vulnerabilidades fiscais dos SNGs; iii ) destacar algumas ações que os governos centrais têm tomado para apoiar financeiramente os SNGs e melhorar a coordenação e, finalmente, iv ) analisar os desafios políticos emergentes com base na experiência passada para garantir que os SNGs possam contribuir para uma resposta efetiva à à crise sanitária e apoiar a atividade econômica.

SNGs são atores-chave na abordagem da crise COVID-19

Os governos subnacionais (SNGs) estão na linha de frente no enfrentamento da pandemia do COVID-19, em termos de contenção, equacionamento dos desafios sanitários e apoio às populações necessitadas.

As respostas iniciais para controlar o vírus se basearam em parte em ações de políticas locais

Embora as respostas de mitigação e confinamento estejam centralizadas cada vez no nível do governo central, muitas das ações iniciais na China, Alemanha, Itália, Reino Unido e EUA ocorreram em nível local ou estadual/regional. Ações iniciais para retardar a propagação do vírus COVID-19 e “achatar a curva” dependeram fortemente de ações de confinamento específicas, em alguns casos de alcance nacional, (por exemplo, na Lombardia, Itália), em outros a partir de respostas locais. Estados e municípios americanos em particular, têm sido os principais atores na Califórnia, Nova York e Texas, além de muitas outras regiões. Em várias regiões dos Estados Unidos, eetados vizinhos chegaram a desenvolver "pactos" para garantir a coordenação no relaxamento dos controles de distanciamento social, a fim de evitar um relaxamento adjacente não sincronizado dos controles, o que prejudicaria os esforços para retardar a propagação do vírus.

Os SNGs são responsáveis pelo fornecimento de bens públicos essenciais, como saúde, ordem pública e segurança ou proteção social

Os serviços públicos relacionados à saúde, ordem pública e proteção social tendem a ser mais pressionados nesse estágio de propagação do vírus e confinamento. O setor de saúde é diretamente afetado pelo surto, já que as pessoas infectadas podem precisar de tratamento em caso de sintomas graves. A ordem e a segurança públicas são fundamentais para impor as medidas de confinamento, adotadas pela maioria dos países da OCDE para suprimir a propagação do vírus. Políticas de transferência social são uma resposta natural à redução de renda e ao desemprego que o fechamento de negócios comerciais e de varejo implicará em toda a economia. Em média, os SNGs são responsáveis por 55% da despesa média nacional com ordem pública e segurança, 38% da despesa em saúde e 15% da despesa em proteção social (). Assim, muitas das políticas de combate ao surto do vírus são de responsabilidade dos SNGs.

A descentralização na área de saúde varia de zero a quase 100% entre os países da OCDE (Figura 2, Painel A). Os SNGs são responsáveis por mais de 40% dos gastos com saúde em dez países e acima de 80% na Suíça, Dinamarca, Itália, Suécia, Espanha e Finlândia. Vale ressaltar que Espanha e Itália - que foram duramente atingidas pelo surto de vírus - estão entre esses países. As responsabilidades de despesas em saúde são complexas em muitos países, com decisões em um nível de governo afetando frequentemente as despesas em outro, enquanto muitas responsabilidades em termos de tomada de decisão são compartilhadas. Isso exige uma estreita coordenação intergovernamental (Quadro 1).

A parcela dos gastos públicos com ordem pública e segurança varia entre zero e 90% (Figura 2, Painel B). Estados federais tendem a descentralizar essa função mais do que os unitários: Suíça, Alemanha, Estados Unidos e Bélgica, países federalistas e estão entre os países em que os SNGs têm a maior participação nessa função de despesa. Como resultado, os SNGs desses países podem enfrentar uma maior pressão financeira por essas despesas.

As despesas com proteção social não são tão descentralizadas quanto as com saúde, ordem e segurança públicas. Metade dos países analisados descentralizou menos de 10% desse tipo de despesa (Figura 2, Painel C), seguindo a prática comum de concentrar, com mais frequência, no nível central a gestão de seguridade e proteção social.

a)
Participação das SNGS nas despesas gerais do governo com saúde
b)
Participação das SNGs nas despesas gerais do governo com ordem pública e segurança
c)
Participação das SNGs nas despesas gerais do governo com proteção social

Quadro 1. Processo decisório sobre atendimento à saúde compartilhado entre diferentes níveis de governo

As decisões sobre atendimento à saúde tendem a recair, em grande parte no governo central, que tem um poder considerável sobre vários aspectos da prestação de serviços de saúde. Mais especificamente, é mais provável que os governos centrais sejam responsáveis por decisões relacionadas aos aspectos políticos dos cuidados de saúde, mas têm menos controle sobre as decisões relacionadas aos insumos, produtos e monitoramento dos serviços de saúde. Na maioria dos países, os governos subnacionais têm ampla responsabilidade sobre questões relacionadas a insumos, como a terceirização de serviços e decisões sobre a situação contratual do pessoal. Em média, os governos locais têm pouco poder decisório no setor de saúde, mas têm maior responsabilidade no que diz respeito às decisões sobre insumos de cuidados de saúde.

A Figura 3 demonstra a alocação de responsabilidade pelas decisões na área da saúde nos países inquiridos. O cálculo considera o número de vezes que um país respondeu que um nível de governo foi responsável por uma decisão de saúde e apresenta esses subtotais como uma proporção do total de respostas 'sim' para cada país. Em certos casos, as decisões são compartilhadas em mais de um nível de governo.

Devido a essa estrutura descentralizada na qual diferentes níveis de governo contribuem para o processo de tomada de decisão, a colaboração entre diferentes níveis de governo é uma boa prática para melhorar a qualidade e a eficiência do serviço prestado por meio de uma melhor alocação de recursos.

Mesmo que os governos subnacionais sejam os principais responsáveis pelos insumos de saúde, em situações críticas, em que esses insumos tem um papel importante, a capacidade do sistema de saúde pode ficar sobrecarregada, resultando em escassez dos mesmos. Assim, a coordenação é ainda mais crucial para obter melhor alocação de recursos escasso, de modo a assegurar que eles estejam disponíveis às pessoas necessitadas.

Fonte: Beazley et al. (2019), “Sistemas de descentralização e mensuração de desempenho na área da saúde”, Documentos de Trabalho da OCDE sobre Federalismo Fiscal, nº 28.

Muitos SNGs já adotaram medidas para expandir seus orçamentos de saúde, apoiar a atividade econômica local ou fornecer apoio financeiro direto a populações vulneráveis

Em muitos países onde os SNGs têm grandes responsabilidades na área de saúde, foram alocadas dotações adicionais aos orçamentos na área de saúde. Esse é especialmente o caso nos Estados Unidos, onde a maioria dos estados aumentou suas dotações para saúde e/ou criou dotações especiais para responder à crise da COVID-19. Em alguns países, o custo do combate ao surto de COVID-19 é compartilhado entre o governo central e os SNGs (como na Austrália).

Os SNGs estão na linha de frente para garantir a continuidade de serviços públicos essenciais, e muitos estão adotando medidas para esse fim. Na Suíça, por exemplo, vários cantões estão organizando creches para pais que atuam como profissionais de saúde.

Os SNGs também participam dos esforços nacionais para apoiar pequenas empresas e populações vulneráveis. Muitas vezes, os SNGs são utilizados para canalizar fundos do governo central para as populações e empresas-alvo (como no Chile) ou fornecem os fundos diretamente (Holanda).

Os SNGs estão adotando medidas de isenção de impostos ou são afetados por medidas nacionais

Em vários países (como Argentina, Austrália, Bélgica, Canadá, França, Grécia, Itália, Holanda, Noruega, entre outros), os governos centrais estão diferindo o pagamento de impostos ou reduzindo as taxas tributárias para apoiar empresas e cidadãos vulneráveis. Alguns desses impostos são da esfera dos SNGs. O diferimento do imposto compartilhado sobre rendimentos pessoais, e dos impostos imobiliários, predominantemente locais, afeta diretamente os governos locais. O diferimento dos pagamentos de impostos que constituem receita de SNGs é, algumas vezes, decidido pelo governo central, ou apresentado como recomendação do governo central aos SNGs (Lituânia), outras vezes a decisão cabe aos próprios SNGs (Austrália, Canadá). Embora em alguns países as autoridades fiscais tenham anunciado expressamente que compensarão os SNGs pela redução transitória das receitas (Chile), nem sempre isso se dá.

Os SNGs também são um importante empregador e podem, portanto, desempenhar um papel estabilizador

O emprego público pode funcionar como proteção reduzindo o efeito econômico negativo gerado pela queda na atividade da economia. Na maioria dos países da OCDE, os SNGs são grandes empregadores e empregam mais pessoas do que o governo central (Figura 4, Painel A). Em alguns países (geralmente estados federais), como Suíça, Bélgica, EUA e Alemanha, os SNGs são responsáveis por até 80% do emprego no governo.

No mercado de trabalho como um todo, os SNGs também têm um papel de destaque. Em média, 10% da força de trabalho dos países da OCDE é empregada por SNGs (Figura 4, Painel B). Essa participação aumenta para cerca de 20% nos países nórdicos. Nesse contexto, importante que os SNGs possam manter esses empregos para reduzir o impacto econômico negativo de uma potencial recessão aguda.

Os SNGs são vulneráveis a choques, o que pode dificultar uma resposta adequada

O surto de COVID-19 pode afetar a posição fiscal dos governos subnacionais tanto pelo lado das despesas, quanto das receitas. No lado da despesa, a fase inicial de propagação do vírus pode ter consequências graves para os SNGs pelo aumento da demanda de serviços de saúde e de gastos com ordem pública devido ao confinamento. Os gastos com proteção social, por outro lado, podem ser afetados por muito mais tempo, dependendo da persistência da crise econômica. Do lado da receita, os SNGs podem sofrer uma queda nas receitas devido ao enfraquecimento da atividade econômica e às mudanças nas políticas tributárias. Como resultado, os SNGs podem ter que enfrentar um “efeito tesoura” de gastos mais altos e receita tributária mais baixa, que tem potencial de prejudicar o equilíbrio fiscal (essa situação ocorreu durante a Grande Recessão - o quadro 2 explora esse tópico com mais detalhes). Nem todas as SNG estão expostas ao mesmo risco. SNGs que dependem de uma base tributária mais volátil e detém maior responsabilidade nas áreas de saúde, segurança pública e proteção social são mais vulneráveis.

Quadro 2. A Crise Financeira de 2008-09 gerou um forte “efeito tesoura” nos orçamentos dos SNGs

Ainda que impacto da crise nas finanças do governo subnacional tenha variado entre os países, a maioria dos governos sub-centrais precisou lidar com um “efeito tesoura” com diminuição de receitas fiscais e aumento de despesas (Blöchliger et al., 2010). As receitas tributárias caíram acentuadamente devido o declínio da atividade econômica. Em alguns casos, isso foi agravado por reduções fiscais adicionais incluídas nos pacotes nacionais de recuperação. Os governos subnacionais com maior dependência de dos impostos enfrentaram maior déficit em 2009 (como Canadá, Islândia, Nova Zelândia, Noruega, Polónia e Espanha). O efeito foi ainda mais acentuado nos países em que os governos subnacionais dependem principalmente de uma base tributária pró-cíclica, como imposto de renda de pessoas físicas e jurídicas (como na Espanha e no Canadá).

Ao mesmo tempo, a crise levou ao aumento de gastos com seguro-desemprego, proteção social e bem-estar social em geral. Em muitos países membros da OCDE, os governos sub-centrais são predominantemente responsáveis pelos serviços de assistência social e por programas sociais de transferência de renda. Nos países da UE, os gastos com proteção social dos governos sub-centrais aumentaram 6,4% em 2009 e 3,5% em 2010, uma vez que o emprego cresceu menos que a atividade econômica (Dexia, 2011).

Como resultado, os déficits orçamentários subnacionais do governo cresceram em países em que isso era permitido, enquanto nos países em que governos sub-centrais estavam sujeitos a regras de equilíbrio orçamentários, foram necessários (como nos EUA). Na Espanha, por exemplo, os governos subnacionais foram severamente atingidos pela recessão, enfrentando um colapso de suas receitas (-7,7%) e um aumento em suas despesas (+ 15,5%) (OCDE, 2010). A taxa de desemprego, que passou de 8,7% em 2007 para 18% em 2009 e 20,7% em março de 2011, impediu o aumento da arrecadação de impostos e obrigou os governos sub-centrais a aumentar os gastos com proteção social (+ 34,1% entre 2006 e 2009).

Como as receitas dos governos sub-centrais geralmente se baseiam na atividade do ano anterior (por exemplo, impostos compartilhados, transferências de equalização, etc.), a maioria dos governos subnacionais observou um agravamento da situação em 2010 e 2011, a despeito de uma certa recuperação no nível nacional. Para os Estados Unidos, o ano fiscal de 2011 foi um dos mais difíceis nos tempos modernos, com poucas melhorias em 2012. Segundo o Centro de Orçamento e Prioridades Políticas dos Estados Unidos (Centre on Budget and Policy Priorities - CBPP), 44 estados projetaram déficits orçamentários totalizando US $ 112 bilhões para o ano fiscal de 2012 (Johnson et al., 2011).

Fonte: Instituto de Finanças Públicas da OCDE/Coreia (2012), Relações Institucionais e Financeiras entre Níveis de Governo , Estudos de Federalismo Fiscal da OCDE, Publicações da OCDE, http://dx.doi.org/10.1787/9789264167001-en.

As despesas cruciais em tempos de crise representam uma parcela significativa dos orçamentos dos SNGs, deixando-os vulneráveis a aumentos de gastos

Além dos SNGs serem atores-chave na provisão de serviços de saúde, ordem pública e proteção social (neste último caso em menor grau), esses serviços representam uma parcela significativa dos respectivos orçamentos (Figura 5). Em média, 34% das despesas dos SNGs são nessas três funções. Apesar de os governos centrais terem a responsabilidade primordial pela proteção social, por seu tamanho, esse item de gasto ainda consome grande parte dos orçamentos dos SNGs. As despesas com saúde também são consideráveis. Na Itália, representam 48% da despesa total dos SNGs. Em países como Suécia, Dinamarca, Finlândia, Áustria, Espanha e Colômbia, a participação no orçamento é superior a 20%. Os aumentos de gastos em saúde e proteção social podem, portanto, afetar desproporcionalmente o saldo fiscal dos SNGs.

Os SNGs com maior dependência de impostos vinculados à atividade econômica - renda, impostos comerciais ou IVA - serão atingidos tanto pela crise quanto pelas mudanças nas políticas tributárias.

Atualmente, os SNGs têm suas próprias receitas tributárias oriundas de diferentes fontes com impostos sobre renda, propriedade e consumo figurando dentre as principais (Figura 6). Outros impostos desempenham um papel comparativamente menor. A composição das receitas em si parece estar fortemente relacionada à extensão da descentralização. Nos países onde os pagamentos de impostos subnacionais estão sendo adiados, os SNGs sofrerão com perdas de receita. O impacto dos diferimentos de impostos nos SNGs variará de acordo com a importância relativa do imposto diferido para a base tributária do SNG. Da mesma forma, o impacto da crise nas receitas gerais do SNG variará de acordo com a elasticidade da renda da base tributária. Por exemplo, uma maior dependência em relação a imposto de renda do que em relação ao imposto predial é característica de países com níveis mais altos de autonomia fiscal sub-central (Figura 6). Nesses países, há uma correlação inversa entre a elasticidade da renda da tributação e a contribuição do imposto sobre a propriedade para a base tributária do SNG, consistente com as conclusões do trabalho afim de Colin e Brys (2019). Isso sugere que os SNGs mais dependentes do imposto de renda enfrentarão riscos específicos. Nos países onde os SNGs dependem principalmente da repartição das receitas tributárias, o efeito da crise poderá ser sentido com atraso, pois a repartição das receitas geralmente é calculada sobre os valores do ano anterior.

O grau em que os SNGs dependem de subvenções intergovernamentais também varia muito entre os países (Figura 7). Pode variar de 84% da receita da SCG na Lituânia a menos de 10% na Islândia. O quanto essas subvenções serão capazes de proteger os SNGs do impacto fiscal da crise depende das tendências pró-cíclicas ou anticíclicas, sendo essas últimas mais protetivas durante uma crise econômica.

Adicionalmente à questão tributária, o enfraquecimento da atividade econômica também pode afetar negativamente as receitas subnacionais. A elasticidade das receitas do SNG em relação à atividade econômica (PIB) é superior a 0,5 para todos os países analisados e pode chegar a 1,2 (Figura 8). Essa elasticidade é influenciada pelo grau de dependência das fontes de receita a uma base tributável volátil, como imposto de renda de pessoa física e jurídica. Outras bases tributárias, como impostos sobre propriedade e consumo, tendem a ser menos propensas a serem afetadas por uma desaceleração econômica. No entanto, a crise atual pode alterar essas estimativas gerais de elasticidades. Durante os períodos de confinamento relacionados a pandemias envolvendo o fechamento de negócios comerciais e de varejo, os impostos sobre o consumo e a propriedade, tidos como bases tributárias estáveis, podem se comportar de maneira imprevisível. Como resultado, mesmo os SNGs mais dependentes dessas fontes de renda "estáveis" podem sofrer uma perda substancial de receita. Uma comparação com a crise financeira de 2008-09 pode fornecer informações valiosas - a redução na receita tributária durante aquele período excedeu a contração do PIB na maioria dos países. Mais especificamente, a taxa média de imposto sobre o PIB nos países da OCDE caiu 1,4% e variou de acordo com a composição das arrecadações tributárias dos países (para uma análise mais detalhada comparando diferentes bases tributárias, ver OCDE, 2020c).

Maior pressão sobre os saldos orçamentários subnacionais pode levar a reduções pró-cíclicas do investimento público

Os saldos fiscais dos SNGs são negativos para oito dos países analisado. Naqueles com superávits fiscais, em cinco países (Portugal, Alemanha, República Tcheca, Luxemburgo e Grécia) o superávit excede 5% de suas receitas (Figura 9). As despesas subnacionais nem sempre são discricionárias e aumentos de gastos combinados com choques negativos nas receitas podem agravar desequilíbrios. Como resultado, no atual ambiente econômico altamente imprevisível, os bancos podem relutar em fornecer liquidez adequada aos SNGs.

Os saldos fiscais subnacionais tendem a flutuar menos que os dos governos centrais, o que implica um efeito anticíclico menor (Figura 10). De fato, os governos centrais tendem a ter mais espaço para manobras e ter melhor acesso aos mercados financeiros, enquanto em alguns países - particularmente estados unitários - os SNGs devem seguir regras fiscais estritas e tem poder limitado para decidir sobre receitas e despesas. Como resultado, em tempos de crise, os SNGs podem ser forçados a reduzir gastos (geralmente investimentos públicos) para cumprir as regras fiscais, criando assim um efeito pró-cíclico (OCDE, 2011).24

Os SNGs tendem a investir mais que os governos centrais proporcionalmente às suas receitas. A participação do investimento como porcentagem da receita total é de cerca de 15% no nível subnacional e 5% no nível central (Figura 11). As desacelerações econômicas que criam desequilíbrios fiscais são corrigidas em certa medida no nível subnacional por meio de uma redução significativa do investimento.35 Essa situação não é ideal, pois os SNGs são responsáveis por quase metade do investimento público, o que agrava a crise pelo efeito pró-cíclico.

Existe também um risco institucional de que as regras fiscais restrinjam o escopo de ações dos SNGs

Regras fiscais são arranjos institucionais cujo objetivo é mitigar riscos fiscais subnacionais via imposição de impondo restrições à política fiscal, geralmente operacionalizadas por meio de limites a determinados agregados. Seu principal objetivo é garantir a sustentabilidade fiscal no nível subnacional. As regras fiscais que restringem o orçamento do SNG são comuns a todos os membros da OCDE (Tabela 1) e, em muitos desses países, foram reforçadas ainda mais após a crise de 2008-09. Em particular, a maioria dos países da OCDE exige que os SNGs equilibrem seus orçamentos, e muitos permitem empréstimos a SNGs apenas para financiar investimentos públicos.

A natureza restritiva das regras fiscais em geral, e as regras orçamentárias equilibradas em particular, necessariamente desencadeiam preocupações com a pró-ciclicidade (OCDE, 2013). Regras mais rígidas e aquelas que se aplicam por prazos mais curtos são ainda mais suscetíveis a tendências pró-cíclicas. Durante um período de crise, talvez seja possível flexibilizar essas regras reduzindo a possibilidade de que que problemas de riscos morais apareçam mais para frente. A flexibilização pode assumir a forma de cláusulas de escape a formais a serem acionadas por circunstâncias prescritas e/ou suspensão efetiva das regras na prática quando não for razoável esperar que os SNGs as cumpram. Essa última hipótese pode ser particularmente pertinente quando os SNGs definem suas próprias regras fiscais, o que significa que eles podem, igualmente, suspendê-las ou ajustá-las.

Tabela 1. Práticas de regra fiscal do SNG

Governo subnacional	Regra sobre balanço orçamentário	Limite de despesas	Limite de tributação	Restrições a empréstimo	Governo subnacional	Regra sobre balanço orçamentário	Limite de despesas	Limite de tributação	Restrições a empréstimos
Austrália- Estados	✓ *	✓ *	✓ *	✓ *	Letônia-Distritos e municípios	✓	✓	✓	✓
Austria- Lander	✓	✓			Lituânia-Municípios	✓		✓	✓
Bélgica-Regiões e Comunidades	✓	✓ *	✓	✓1	Países Baixos - Municípios	✓		✓	✓
Brasil-Estados e Municípios	✓	✓	✓	✓	Nova Zelândia - Autoridade local	✓			✓ *
Províncias do Canadá	✓ *	✓ *	✓ *	✓ *	Polônia- Municípios	✓		✓	✓
Estônia-Municípios	✓	✓ *	✓	✓	Portugal-Municípios	✓	✓	✓	✓
Alemanha- Lander	✓			✓	Eslovênia- Municípios	✓	✓
Islândia- Municípios	✓		✓	✓	África do Sul-Províncias			✓	✓
Governos locais da Irlanda	✓	✓	✓	✓	Regiões e municípios da Espanha	✓	✓	✓	✓
Itália - Províncias, Regiões e Municípios	✓	✓		✓	Suíça-cantões	✓ *	✓ *	✓ *	✓ *
Coreia do Sul-Municípios	✓	✓	✓	✓	Estados Unidos da América - Estados	✓ *	✓ *	✓ *	✓ *

Nota: Esta tabela é baseada em uma avaliação preliminar da Pesquisa de Rede Fiscal de 2019 das Regras Fiscais Subcentrais. Está sujeito a alterações com base em análises adicionais. ✓ * indica que a regra fiscal é auto-imposta pelo SNG, sem a intervenção de um nível superior de governo.

Tais restrições não foram impostas na prática pelo governo federal a regiões e comunidades.

Fonte: Pesquisa da Rede Fiscal da OCDE sobre Regras Fiscais Subnacionais (2019).

O recurso a cláusulas de escape e a flexibilidade podem ajudar a mitigar a pró-ciclicidade das regras fiscais e garantir uma política fiscal adequada em tempos de crise. Uma grande parte dos países que adotaram regras fiscais subnacionais contam com cláusulas de escape similares (Tabela 2). Em alguns casos em que isenções formais às regras fiscais não são especificadas na legislação, há mecanismos que permitem que os governos centrais avaliem o cumprimento das regras fiscais a partir uma visão holística das circunstâncias.

A maioria dos países que adotaram regras fiscais em nível subnacional o faz para evitar crises de endividamento dos SNGs que possam representar riscos macroeconômicos sistêmicos e necessidade de resgate dos pelos governos centrais (OCDE, 2013; Herold, 2018). Apesar de seu papel fundamental na garantia da sustentabilidade fiscal, em tempos de crise, o cumprimento de tais regras pode não ser factível ou sequer desejável. Além disso, os SNGs são geralmente mais vulneráveis a choques do que o governo central. Eles têm menos espaço de manobra, pois não podem emprestar livremente, e menos discricionariedade sobre gastos e impostos. Como resultado, podem ser necessárias isenções às regras fiscais durante uma crise.

Da maneira similar às cláusulas de escape incorporada nas regras fiscais que permitem empréstimos excepcionais, saques de fundos de reserva para tempos difíceis (“ rainy days”) podem servir como um instrumento fiscal anticíclico. Ao permitir que jurisdições mantenham fundos de reserva quando as receitas permitem, cria-se algum espaço fiscal para reagir durante emergências. Embora os fundos de reserva sejam incomuns no nível subnacional, existem alguns exemplos notáveis, como os EUA e o Canadá, onde 48 dos 50 estados e 6 das 10 províncias, respectivamente mantém esse tipo de fundo.

Tabela 2. Existência de cláusulas de escape do SNG nas regras fiscais

País	Cláusulas de escape	Fundos de reserva
Austrália – nível central	Nenhum	Nenhum
Áustria – nível central	Exceções são possíveis quando as finanças são afetadas adversamente por condições econômicas locais, desastres, decisões de tribunais supremos ou decisões da Comissão Europeia.
Bélgica-Regiões e Comunidades	Nenhum	Nenhum
Brasil	Possíveis exceções para objetivos de equilíbrio orçamentário e restrições de empréstimos em caso de baixo crescimento econômico ou calamidade pública.	Nenhum
Canadá - Províncias	Exceções são possíveis quando as finanças são afetadas negativamente por quedas na receita, condições econômicas locais ou desastres.	Sim, 6 de 10 províncias
Estônia - Municípios	As sanções só entram em vigor quando o SNG viola os limites por dois anos consecutivos.	Nenhum
Alemanha - Estados (Länder)	Possíveis exceções para restrições de empréstimos em caso de condições de emergência excepcionais.	sim
Islândia-Municípios	Nenhum	Nenhum
Irlanda – governos locais	Nenhum	Nenhum
Itália - Regiões e municípios	Nenhum	Nenhum
Coreia do Sul-Municípios	São possíveis exceções para restrições de empréstimos quando as finanças são adversamente afetadas por quedas na receita, condições econômicas locais ou desastres.	sim
Letônia-Distritos e municípios	Exceções são possíveis quando as finanças são afetadas negativamente por desastres naturais ou outros	sim
Lituânia-Município	Exceções possíveis para equilibrar o orçamento quando as finanças são afetadas adversamente por uma deterioração das condições econômicas locais.	Nenhum
Países Baixos-Municípios	Nenhum	Nenhum
Nova Zelândia - Autoridades locais	Nenhum	Nenhum
Polônia- Municípios	Nenhum	Nenhum
Portugal-Municípios	Exceções são possíveis quando as finanças são afetadas negativamente por desastres naturais ou de outra natureza	Nenhum
Eslovênia-Municípios	São possíveis exceções para limitações de gastos quando as finanças são afetadas negativamente por quedas na receita, condições econômicas locais ou desastres.	Nenhum
África do Sul-Províncias	No caso de uma emergência, as províncias podem realizar gastos sem seguir todo o processo orçamentário normal, mas somente até 2% do orçamento total da província.	Nenhum
Espanha – Regiões e municípios	São possíveis exceções para objetivos orçamentários equilibrados quando as finanças são afetadas negativamente por quedas na receita, condições econômicas locais ou desastres.	Nenhum
Suíça - Cantões	Cerca de metade das regras fiscais cantonais preveem exceções para circunstâncias especiais, mas as regras variam de acordo com o tipo e o formato da regra fiscal. As regras do cantão de Berna não preveem isenções.	Nenhum. No entanto, alguns cantões mantêm em seus balanços algumas reservas não caracterizadas como para “dias chuvosos”.
EUA	sim	sim

Fonte: Pesquisa da Rede Fiscal da OCDE sobre regras fiscais subnacionais (2019).

Pode haver aumento do endividamento dos SNGs

O impacto negativo da crise nos saldos fiscais subnacionais pode ser coberto por um aumento tanto das transferências intergovernamentais quanto das dívidas do SNG. Embora, em média, as dívidas dos SNG representem apenas cerca de 15% da dívida pública total e 15% do PIB (Figura 12), podem representar um ônus elevado para os orçamentos dos SNGs. De fato, em alguns países, os níveis médios de endividamentodos SNGs (medidos como sua relação dívida-receita) já são altos (Figura 13). Em oito países, as dívidas dos SNGs equivalem a mais de um ano de receita e, em mais da metade dos países, estão acima de 50% do valor das receitas anuais.

Deve ser levado em conta, ainda, que os SNGs geralmente pagam taxas de juros mais altas do que os governos centrais. De fato, os SNGs têm via de regra poder limitado para mudar sua política tributária, dependem de transferência de recursos receitas intergovernamentais, têm pouca discricionariedade sobre os gastos e são responsáveis pela prestação dos principais serviços públicos que não podem ser ajustados abruptamente (como educação, saúde e segurança pública). Os SNGs têm, consequentemente, pouco controle sobre seus saldos primários.

Ainda assim, na maioria dos países, o pagamento de juros pelos SNGs como parte de sua receita é inferior a 2% (Figura 14). Apenas alguns países (Turquia, Canadá, Nova Zelândia e Estados Unidos) têm taxas de juros sobre receita acima de 4%, sendo a mais alta nos EUA, onde os pagamentos representam cerca de 8% da receita dos SNGs. A parcela dos pagamentos de juros dos orçamentos dos SNGs tende a ser muito menor do que a parcela dos orçamentos dos governos centrais. A média gasta em pagamentos de juros como uma porcentagem de seu respectivo orçamento é de 1,5% para os SNGs, em comparação com 5% para os governos centrais (Figura 15).

Os governos e bancos centrais já estão adotando algumas ações para apoiar os SNGs

Como financiar os déficits do SNG e garantir a sustentabilidade de suas dívidas será uma questão-chave que os países precisarão abordar quando a emergência de saúde terminar.

As regras fiscais para os SNGs estão sendo flexibilizadas, com medidas tomadas para aumentar sua liquidez

No âmbito europeu, em 27 de março, a Comissão Europeia propôs ativar a cláusula de escape do Pacto de Estabilidade e Crescimento como parte de sua estratégia de resposta ágil, vigorosa e coordenada à pandemia do COVID-19 (http: / /ec.europa.eu). Isso deve permitir que muitos países da UE também relaxem suas regras fiscais internas para os SNGs. Por exemplo, a Espanha relaxou suas regras fiscais para os SNGs e permitirá que os municípios entrem em déficit. Nos EUA, um projeto de lei do Senado apresentado em 20 de março permitiria ao Federal Reserve comprar dívida municipal, em um esforço para aliviar a tensão econômica da pandemia de coronavírus nos governos estaduais e locais.46 Na Alemanha, pelo menos três estados indicaram que pretendem afastar-se das regras de equilíbrio orçamentário chamando atenção para o para o fato de que as regras permitem esse curso de ação em tempos de emergência. Finalmente, no Canadá, o governo provincial de Alberta pôs em dúvida uma promessa eleitoral de alcançar um orçamento equilibrado até 2023 - situação análoga a uma suspensão de regra fiscal auto-imposta.

Alguns governos e bancos centrais já estão tomando medidas para apoiar os SNGs

Muitos países estão discutindo ou já votaram medidas orçamentárias adicionais para apoiar os SNGs que enfrentarão grandes gastos adicionais devido à COVID-19, incluindo EUA, Finlândia, Itália, Noruega e Espanha. Na Austrália e no Brasil, os governos centrais ofereceram apoio adicional para gastos com saúde aos SNGs. Na Suécia, foi proposto um pacote de 22 bilhões de coroas suecas para aumentar os subsídios gerais aos municípios e os especificamente vinculados aos serviços sociais e de saúde.

Os bancos centrais também se envolveram nos esforços para a fornecer liquidez aos SNGs. O programa de compra provincial do mercado monetário do Banco do Canadá permite comprar títulos provinciais diretamente do mercado monetário. Nos EUA, um projeto de lei do Senado apresentado em 20 de março permitiria ao Federal Reserve comprar dívida municipal, em um esforço para aliviar a tensão econômica causada pela pandemia.

Novas instituições estão sendo criadas para garantir a coordenação entre os níveis de governo

A necessidade de coordenação tem sido uma força dominante por trás das respostas multiníveis à pandemia que foram observadas (OCDE, 2020a). A Austrália, o Canadá e o Chile ativaram ou criaram agências dedicadas à coordenação intergovernamental de crises. Como aspecto da coordenação, a digitalização também está desempenhando um papel promissor, com países como a Coreia do Sul empregando sistemas de monitoramento e notificação digitalizados para rastrear a propagação do vírus. Na UE, o Comité das Regiões Europeu (CR) definiu um plano de ação para apoiar e ajudar as autoridades locais e regionais na na linha de frente do combate à pandemia de coronavírus. Em 24 de Março, o CR lançou um plano de ação que inclui o lançamento de uma plataforma de intercâmbio para ajudar os líderes locais e regionais a partilharem as suas necessidades e soluções e para reforçar o apoio mútuo entre as comunidades locais em toda a Europa.57 Mecanismos de coordenação também foram desenvolvidos nos países. A Espanha, por exemplo, criou uma comissão interministerial para garantir a coordenação dentro do governo federal, bem como uma comissão interterritorial para a cooperação entre os diferentes níveis do governo.

Uma reação trifásica à crise da COVID-19

Hoje, todos os atores (CGs, SNGs, empresas privadas) estão tomando medidas de emergência para salvar vidas e proteger o emprego e os cidadãos. Mecanismos de coordenação são essenciais, assim como garantir liquidez suficiente para evitar falências e políticas pró-cíclicas (Quadro 3). À medida que a pandemia seja controlada, a prioridade principal passará a ser o impacto econômico da crise (Figura 16). As atuais projeções da OCDE mostram que o impacto inicial das medidas de contenção pode ser de até 30% das perdas do PIB. Para lidar com o problema, a OCDE vem propondo um "Plano Marshall Global", para apoiar trabalhadores e indivíduos e manter empresas à tona. A experiência da crise de 2008-09 mostra que é essencial garantir que os SNGs não sejam obrigados a executar políticas pró-cíclicas, o que poderia piorar a crise econômica. Os SNGs são atores-chave do investimento público, e grandes empregadores. Devem, portanto, ser atores-chave no médio prazo, para ajudar a reconstruir nossas economias. A longo prazo, à medida que as economias se recuperarem, os SNGs precisarão participar das políticas nacionais de consolidação. As cláusulas de escape, justificadas nas circunstâncias atuais, deverão, quando as condições econômicas permitirem, ceder lugar a regras pós-pandêmicas coma correção necessária feita em tempo adequadamente prolongado.

Quadro 3. Enfrentando os desafios políticos

Em tempos de crise, é necessário agir rapidamente. Para tanto é essencial basear-se nas boas práticas e recomendações identificadas anteriormente no trabalho da OCDE (ver, por exemplo, Forman et al., 2020). Por exemplo:

Coordenação entre os diferentes níveis do governo - ainda mais crucial, para controlar a propagação da pandemia, alocar melhor recursos escassos e fornecer apoio a empresas e indivíduos.
O cumprimento estrito das regras fiscais subnacionais desencadearia políticas pró-cíclicas prejudiciais - podem ser necessárias cláusulas de escape ou relaxamento das regras fiscais.
Diferir o pagamento de impostos para empresas e famílias é uma medida necessária para apoiar a economia; no entanto, os SNGs ainda precisam de receitas suficientes para realizar suas tarefas. Isso pode ser alcançado com o repasse de fundos de emergência e/ou com garantias do Estado central para empréstimos bancários excepcionais.

Referências

Allain-Dupré, D., C. Hulbert e C. Vammalle (2012), “Investimento público nos níveis central e subnacional: uma variável de ajuste para os países da OCDE no atual contexto de austeridade?”, Www.oecd.org/ cfe / policy-regional / Effective-Public-Investment-Overview-Paper.pdf .

Beazley, I., S. Dougherty, C. James, C. Penn e L. Phillips (2019), “Descentralização e sistemas de medição de desempenho em serviços de saúde”, Documentos de Trabalho da OCDE sobre Federalismo Fiscal , nº 28.

Blöchliger, H., C. Charbit, JM Piñero Campos e C. Vammalle (2010), "Governos sub-centrais e a crise econômica: impacto e respostas políticas", documentos de trabalho do Departamento de Economia da OCDE , nº 752.

Colin, C. e B. Brys (2019), “Envelhecimento da população e governos sub-centrais: desafios fiscais de longo prazo e opções de reforma da política tributária”, Documentos de Trabalho da OCDE sobre Federalismo Fiscal , nº 30.

Forman, K, S. Dougherty e H. Blöchlinger (2020), “Sintetizando as melhores práticas no federalismo fiscal: princípios fundamentais de 15 anos de pesquisas nos países”, Documentos de Política Econômica da OCDE , no. 28.

Herold, K. (2018), “Estruturas de insolvência para governos subnacionais”, Documentos de trabalho da OCDE sobre federalismo fiscal , nº 23.

Instituto de Finanças Públicas da OCDE / Coreia do Sul (2012), Relações Institucionais e Financeiras entre Níveis de Governo , Estudos de Federalismo Fiscal da OCDE, OECD Publishing, Paris.

OCDE (2011), Aproveitando ao máximo o investimento público em um ambiente fiscal restrito: lições de governança multinível da crise , Estudos de governança multinível da OCDE, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264114470- en.

OCDE (2013), “Regras fiscais para governos sub-centrais”, Federalismo fiscal 2014 , OCDE, Paris.

OCDE (2019), Jornal da OCDE sobre Orçamento: Edição Especial sobre Saúde , Publicações da

OCDE, Paris.

OCDE (2020a), “O impacto territorial do COVID-19: gerenciando a crise nos níveis de governo”, Combate ao coronavírus (CONVID-19) , www.oecd.org/coronavirus/ .

OCDE (2020b), “Novas perspectivas da OCDE sobre a economia global”, Combate ao coronavírus (CONVID-19).

OCDE (2020c), “Política tributária e fiscal em resposta à crise dos coronavírus: fortalecendo a confiança e a resiliência”, Combate ao coronavírus (CONVID-19) .

Vammalle, C. (2012), “Tendências recentes nas finanças subnacionais: espaço limitado para manobras”, Workshop da OCDE sobre investimento público efetivo no nível subnacional em tempos de restrições fiscais: superando os desafios de coordenação e capacidade, 21 Junho de 2012, Centro de Conferências da OCDE, Paris.

Contatos

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Pietrangelo DE BIASE (✉ [email protected])

Veja o resumo da nota paralela sobre respostas territoriais à crise do COVID-19 (OCDE, 2020a), www.oecd.org/coronavirus/.

Observações

Ver Blöchliger et al. (2010) para uma discussão sobre o impacto da crise financeira nos SNGs.

Esse foi, por exemplo, o caso em alguns países durante a crise de 2008-09 (Vammalle, 2010).

Allain-Dupré, Hulbert e Vammalle (2012).

Bloomberg, “O Fed poderia recuperar a dívida municipal sob nova proposta do Senado”, 20 de março de 2020.

https://cor.europa.eu/en/news/Pages/COVID-19-EU-Committee-of-regions-to-launch-an-exchange-platform.aspx

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