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Public governance

Presentación de los estudios de la OCDE sobre Integridad en México e sobre el Sistema Electrónico de Contratación Pública de México (CompraNet)

 

Palabras de Ángel Gurría, Secretario General, OCDE

7 de enero de 2019, Ciudad de México, México

 

Estimada Secretaria Sandoval, Subsecretarios, Señoras y Señores,

“Integridad es destino”. Permítanme comenzar con estas palabras de Heráclito para destacar la importancia de esta doble presentación.

Estamos aquí para presentarles dos estudios de la OCDE que tienen el múltiple objetivo de ayudar al Gobierno de México a fortalecer la integridad, la transparencia y la eficiencia del sector público mexicano. Me refiero al “Informe de Avances sobre las Recomendaciones del Estudio sobre Integridad en México” y al “Informe de Avances sobre las Recomendaciones del Estudio sobre el Sistema Electrónico de Contratación Pública de México (CompraNet)”.

Permítanme comenzar con el tema de integridad, pues se trata de un tema de la mayor importancia para nuestro país. Si México no logra fortalecer su integridad y abatir la corrupción, difícilmente podrá enfrentar otros desafíos como la pobreza, la desigualdad y la seguridad pública; difícilmente podrá terminar con la violencia; difícilmente podrá desarrollarse.


Este informe da seguimiento al “Estudio sobre Integridad en México”, que presentamos en 2017. En ese estudio, analizamos los esfuerzos del Estado Mexicano para crear un sistema de integridad pública a través del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). También analizamos la capacidad del gobierno para promover políticas de integridad relacionadas con la ética pública, la gestión de conflictos de interés, la protección de los denunciantes, el sistema disciplinario, el control interno y la gestión de riesgos, entre otros.

El Estudio incluyó un Plan de Acción para que el Gobierno de México concentre sus esfuerzos en una agenda a favor de la integridad, además de priorizar objetivos clave, planear la asignación y secuencia de los recursos y comunicar las medidas a implementar.

Bajo el liderazgo de la Secretaría de la Función Pública, México ha dado pasos para atender las 56 recomendaciones propuestas en el Plan de Acción, que es parte integral de ese primer Estudio. En este Informe de Avances se analizan los logros, los retos y las áreas de oportunidad que aún deben atenderse. Permítanme comentar respecto de algunas de las medidas emprendidas por las autoridades mexicanas, sobre las cuales se podría seguir construyendo.


México ha dado pasos importantes hacia la integridad pública

Con la reforma constitucional del 2015 que creó el SNA, México sentó las bases de instituciones y políticas que podrían transformar la manera en que interactúan los gobiernos y los ciudadanos en la construcción de la confianza de la sociedad en el Estado. El SNA tiene el potencial de ser la piedra angular de una mejor coordinación entre los actores que deben participar en las políticas anticorrupción, así como de aportar un enfoque estratégico para la integridad.

De hecho, un proceso importante en el marco del SNA es la consulta para discutir la propuesta de una Política Nacional Anticorrupción, que involucre a la sociedad civil, academia, cámaras empresariales, instituciones públicas y expertos de todo el país.

Por otro lado, en los próximos meses, terminará el desarrollo de la Plataforma Digital Nacional, que habilitará tanto el sistema de evolución patrimonial como el resto de los sistemas estipulados en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. La plataforma digital permitirá a las instituciones que forman parte del SNA llevar un control más puntual y eficiente de los riesgos de corrupción, así como recopilar datos para la evaluación de las políticas anticorrupción.

Hay que destacar también la creación del Grupo de Trabajo del SNA para atender los retos de la implementación de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y del Sistema Integral de Responsabilidades Administrativas (SIRA), que podría mejorar el intercambio de información y la coordinación entre las instituciones que toman parte en los procedimientos disciplinarios.

En paralelo al desarrollo del SNA, la SFP ha hecho esfuerzos para desarrollar una cultura de integridad entre servidores públicos, creando conciencia y capacitándoles sobre el Código de Ética, las Reglas de Integridad y los canales de denuncia. Estos esfuerzos no solo han llegado al sector público, sino también al sector privado, a través de campañas de concientización y del desarrollo de guías prácticas sobre el Programa de Integridad Empresarial.

Finalmente, el Comité Coordinador del SNA aprobó en septiembre pasado, siguiendo las recomendaciones de la OCDE, los nuevos formatos para las declaraciones de situación patrimonial y de intereses de los servidores públicos. Estos nuevos formatos requieren una mayor divulgación de información conforme aumente el nivel jerárquico del servidor público, lo cual sigue las buenas prácticas internacionales.

El Informe de Avances reconoce estos y otros avances importantes. Pero también advierte que no estamos para echar las campanas al vuelo, pues México sigue enfrentando enormes desafíos en materia de integridad y lucha contra la corrupción.

La SNA aún tiene desafíos por abordar

En primer lugar, México tiene que seguir fortaleciendo y ampliando el SNA. Para ello, es urgente nombrar al Fiscal Anticorrupción y a los magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa, así como dotar al Comité de Participación Ciudadana de mayor solvencia para cumplir con su mandato al reconocerse su personalidad jurídica y asignarle recursos para su operación. También se deben redoblar esfuerzos para que la implementación del SNA sea menos desigual entre las entidades federativas.

El gobierno mexicano también debe replantear la manera en que busca promover la ética pública en todas las dependencias. Los Comités de Ética, creados para la instrumentación de los códigos de conducta de las distintas dependencias y la orientación sobre las políticas de integridad, siguen afectados por una serie de debilidades señaladas en el capítulo 1 del informe.

Entre ellas, destaca la carencia de conocimientos especializados sobre el tema por parte de los funcionarios electos para servir en los Comités, además de no ser su trabajo principal y del énfasis en la recepción de denuncias. Nuestro informe recomienda transformar los Comités en “puntos de contacto para la integridad”, como los que existen en Alemania y Canadá, con personal dedicado de tiempo completo a la función ética y con tareas exclusivamente preventivas y de orientación.

También es crucial perseverar en la profesionalización de los servidores públicos. La continuidad y la implementación efectiva de políticas públicas suele verse mermada por la falta de un servicio civil profesional de alta calidad. La SFP podría relanzar la reforma del Servicio Profesional de Carrera con el objetivo de privilegiar el mérito en la selección, desarrollo y promoción de los servidores públicos e incorporar la integridad en las políticas para la gestión de recursos humanos. Esta es un área en la que habría que sopesar con mucho cuidado el impacto del recorte de los salarios en las capacidades y la integridad de los servidores públicos.

Con el fin de dar continuidad a los esfuerzos por mejorar los sistemas de declaración patrimonial y de intereses, el Comité Coordinador del SNA podría revisar los formatos para lograr un alto nivel de divulgación en el caso de ofertas de empleo para puestos de mayor riesgo, por ejemplo, los relacionados con contrataciones públicas, y mejorar el escrutinio de dichas declaraciones mediante el mejor uso de tecnologías de la información y metodologías modernas como la minería de datos.

Finalmente, sin menoscabo de la parte preventiva, debe también asegurarse la vigencia y la equidad del sistema disciplinario, el cual mantiene un bajo nivel de efectividad, lo que se traduce en impunidad. De acuerdo con un estudio de Impunidad Cero, la SFP sanciona solo en el 13.4% de las denuncias recibidas, mientras que el Tribunal de Justicia Administrativa anula en promedio 41.8% de dichas sanciones, lo que reduce el porcentaje de denuncias sancionadas al 8% aproximadamente.

Esto responde a diferentes factores, entre ellos, la insuficiente experiencia y profesionalización del personal de los Órganos Internos de Control, el alto nivel de rotación de dicho personal, salarios poco competitivos, la mala integración de los casos y las pruebas que los sustentan, insuficiente capacitación y escaso personal. Hay que abordar estas deficiencias. Enfrentarlas. Resolverlas.

La OCDE está lista para apoyar a la nueva administración. Nos entusiasma que consideren el combate a la corrupción y la promoción de la integridad entre los principales objetivos de gobierno. Cuenten con nosotros.

Permítanme pasar al segundo estudio sobre el sistema de compras públicas CompraNet.

Este es un tema crucial. Las contrataciones públicas son un elemento vital para la salud de los gobiernos, para la acción de gobernar. Son fundamentales para transformar los planes de gobierno y las políticas públicas en servicios públicos de calidad. También pueden ser una fuente de eficiencias y ahorros, pues representan una parte importante del gasto gubernamental (en México representan el 21% del gasto). Por ello, es clave que los gobiernos fortalezcan la eficiencia, la transparencia y la integridad de estos sistemas.

 

Los dos estudios de CompraNet

Permítanme explicar un antecedente que es importante. El “Informe de Avances de las Recomendaciones del Estudio sobre el Sistema Electrónico de Contratación Pública de México (CompraNet)” que les estamos entregando le da seguimiento al “Estudio de la OCDE sobre el Sistema Electrónico de Contratación Pública de México: Rediseñando CompraNet de Manera Incluyente”, que presentamos hace justo un año. Ese estudio propuso una Hoja de Ruta para la implementación escalonada de 34 recomendaciones, que tienen como objetivo último hacer de CompraNet una herramienta de gestión de todo el ciclo de las contrataciones públicas.

Durante este año de 2018, la Secretaría de la Función Pública se concentró en la implementación de las 14 recomendaciones de corto plazo. La Hoja de Ruta contiene también recomendaciones de mediano y de largo plazo, cuya atención corresponde ahora a la nueva administración. De hecho, el Informe que hoy presentamos recomienda revisar la Hoja de Ruta con la nueva administración y explorar la posibilidad de completar la implementación de todas las recomendaciones durante el presente sexenio.

También recomendamos llevar a cabo esa implementación con el apoyo de los diferentes actores involucrados en la contratación pública. De hecho, con el fin de organizar la participación de dichos actores, desde el gobierno mexicano se convocó a un Grupo de Trabajo Plural en Compras Públicas, que reúne a los sectores privado y social, a entidades públicas y a órganos autónomos relacionados con la transparencia y la competencia económicas, así como también a la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción. Este Grupo de Trabajo Plural fue un componente fundamental para la implementación de las recomendaciones a corto plazo.

Quisiera destacar algunos de los principales logros de esa etapa:

Las recomendaciones de corto plazo se atendieron

Primero, con base en consultas realizadas en el seno del Grupo Plural, la SFP incorporó información adicional en CompraNet para aumentar la transparencia de elementos de riesgo, como son las subcontrataciones, los convenios modificatorios, las proposiciones conjuntas y las excepciones a la licitación pública. Todo ello ayuda a la autoridad de competencia a identificar indicios de colusión en las subcontrataciones y las ofertas conjuntas, y a las autoridades fiscalizadoras a investigar si las excepciones a los concursos por licitación están debidamente fundamentadas.

Otro logro importante fue la elaboración del Inventario de Obstáculos a la Participación de las Empresas dentro de la Herramienta CompraNet, que realizó la SFP. La herramienta ayudó a identificar obstáculos derivados de la falta de conocimientos de los compradores, el limitado aprovechamiento de los medios electrónicos y el incremento de estrategias de consolidación de la demanda.

Adicionalmente, la SFP elaboró un Inventario de Reformas al Marco Jurídico de las Contrataciones Públicas para la Mejora y Expansión de CompraNet, el cual identificó tres leyes, tres reglamentos, dos acuerdos y dos manuales que requieren reformas de manera prioritaria. Estos inventarios deben ahora dar lugar a acciones concretas para atender los retos identificados, tales como ajustes normativos y estrategias de contratación que, a la vez que generan beneficios de consolidación de demanda, eviten convertirse en barreras para la participación de las PYMEs.

Con el fin de atender algunas de las problemáticas analizadas en el Estudio previo, también se realizó un trabajo importante de capacitación para empresas y servidores públicos. Se actualizó el material de apoyo publicado en el sistema y se realizaron ocho jornadas de capacitación presencial en diversas entidades federativas. Asimismo, se llevaron a cabo siete capacitaciones presenciales en el Auditorio de la SFP. También se diseñó un taller de capacitación para servidores públicos y se llevaron a cabo cuatro talleres con la participación de las unidades compradoras de mayores montos. De acuerdo con las evaluaciones realizadas a los participantes, el incremento en el conocimiento adquirido fue del 24%.

En lo relativo a denuncias, control y auditoría, se cuenta ya con un acceso directo a un formulario dentro del Sistema Integral de Quejas y Denuncias Ciudadanas (SIDEC) para simplificar la presentación de denuncias, proteger la identidad de los denunciantes y tener información precisa sobre cuáles de ellas se relacionan con procesos de contratación pública. Asimismo, se desarrolló la Estrategia Coordinada para que los Órganos Internos de Control Promuevan y Verifiquen el Uso Adecuado de CompraNet.

Es fundamental aprovechar y desarrollar estos y otros logros para que el sistema CompraNet siga mejorando dentro del nuevo esquema de gobernanza de las contrataciones públicas, definido en las reformas recientes a la Ley Orgánica de la Administración Pública. Es crucial dar continuidad a las reformas de este sistema, porque todavía hay mucho que mejorar. El estudio hace varias recomendaciones.


Es necesario dar continuidad a las reformas de CompraNet

En primer lugar, se debe insistir en la adopción integral del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (EDCA). Con la adopción del EDCA se permitiría una gestión de información homologada y se contaría con bases de datos analizables y reutilizables. Como consecuencia, los usuarios de CompraNet podrían utilizar dicha información para evaluar las políticas de contratación pública, consultar investigaciones de mercado más precisas, acceder a mejores ofertas por parte de los proveedores y enfocar mejor las labores de monitoreo y control.

En segundo lugar, los administradores de CompraNet podrían promover el desarrollo y adopción de formatos estandarizados para los documentos de contratación. Celebrar licitaciones públicas en un ambiente que permite a cada unidad contratante usar documentos distintos y solicitar requisitos diferentes puede resultar costoso y complejo, particularmente para las PYMEs. Con formatos estandarizados, se lograría armonizar las variables en los procedimientos de compra, haciendo al sistema más amigable y reduciendo cargas administrativas.

En Corea, por ejemplo, el sistema de contratación electrónica KONEPS eliminó el requisito para las empresas de remitir documentos por duplicado y asegura que el alcance y la complejidad de la información solicitada en los documentos de contratación y el tiempo que implica para los proveedores son proporcionales al monto y la complejidad de los procesos de contratación.

También es necesario acelerar la interconexión de las bases de datos entre los sistemas de compras públicas y los de contabilidad, presupuesto y proyectos de inversión. Esto permitirá contar con un sistema de contratación pública totalmente integrado y de punta a punta que organice la información sobre el gasto gubernamental para documentar y evaluar la política de contrataciones y vigilar más de cerca el cumplimiento de los contratos gubernamentales, tanto por parte de las autoridades contratantes como de las empresas.

Además, se debe incluir y difundir en CompraNet la información sobre las contrataciones realizadas al amparo del Artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Estas contrataciones realizadas entre entidades públicas han sido en ocasiones objeto de abuso, por lo que un mayor nivel de transparencia ayudaría a asegurar que se dé prioridad a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

 

Estimada Secretaria, Señoras y Señores,

La fortaleza de un Gobierno depende de la confianza que le tengan los ciudadanos. La integridad y la eficiencia de sus procesos, de sus instituciones, de sus decisiones, de sus compras públicas, son claves para construir esa confianza. Nos da mucho gusto que el Gobierno de México esté dando pasos en este sentido y que ahora se proponga acelerar esa trayectoria.


Recuerden las palabras del filósofo griego: “Integridad es destino”. México construye su destino con su esfuerzo de integridad. ¡Cuenten con la OCDE para realizar ese esfuerzo!

Muchas gracias.

 

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