Etude économique de l'Union europénne 2009 : Politique énergétique et passage à une économie sobre en carbonne

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 4 de l'Etude économique de l'Union européenne, publiée le 21 septembre 2009.

 

Contenu

 

La transition à une économie sobre en carbone doit se traduire par un  rapport coût–efficacité satisfaisant

L’Europe prend d’importantes initiatives pour réussir la transition à une économie sobre en carbone et contribuer efficacement aux efforts mondiaux d’atténuation du changement climatique. La volonté de réduire l’empreinte carbone de l’Europe s’appuie sur des objectifs concrets : abaisser les émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020, porter la part de la consommation d’énergies renouvelables à 20 % à l’horizon 2020 et réduire la consommation d’énergie de 20 % à l’horizon 2020. Outre la nécessité de résorber l’écart entre le coût social et le coût privé des émissions de gaz à effet de serre, les mesures publiques doivent surmonter d’autres dysfonctionnements du marché, notamment les imperfections des marchés financiers, les coûts de surveillance et de mise en application ou les incitations au parasitisme. Il est impératif que les instruments choisis se montrent efficaces, corrigent de réelles carences du marché et soient assez flexibles pour faire face aux évolutions économiques et technologiques futures. Il faut éviter les mesures qui alourdissent inutilement le coût de la réduction des émissions de carbone. Dans l’ensemble, l’UE agit en ce sens, mais il est possible d’améliorer le dosage actuel des politiques. De l’avis général, les systèmes d’échange de quotas d’émission sont plus efficients et plus équitables s’ils couvrent le plus grand nombre possible de secteurs de l’économie sous réserve d’un bon rapport coût–efficacité, et l’attribution de droits d’émission gratuits aux installations devrait avoir lieu, lorsque le coût de ces droits ne peut pas être répercuté et, lorsque le recours à des enchères pourrait par là–même aboutir à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre dans des pays tiers, dont les installations ne seraient pas soumises à des contraintes comparables en matière d’émissions de carbone. En principe, les incitations à la réduction des émissions devraient être alignées dans tous les secteurs de l’économie. L’UE devrait sérieusement envisager d’inclure tous les secteurs des transports dans le système d’échange de quotas d’émission lorsque c’est possible et judicieux. L’UE prévoit d’améliorer les modalités d’attribution des droits d’émission en recourant en partie aux enchères. Toutefois, seuls les secteurs rigoureusement identifiés comme présentant un risque significatif de fuite de carbone devraient continuer de recevoir des quotas gratuits jusqu’en 2020. Les seuils d’attribution de quotas gratuits aux secteurs exposés aux échanges ont été déterminés en l’absence d’études d’impact. Néanmoins, le risque de fuite de carbone fait l’objet d’une évaluation sur la base de critères quantitatifs et qualitatifs énoncés dans la Directive, et il y aura un réexamen après la conclusion d’un accord global complet sur l’action future à mener dans le domaine du changement climatique.


Bien qu’un soutien supplémentaire à la recherche, au développement et au déploiement de echnologies peu polluantes puisse se révéler nécessaire pour pallier les carences du marché, de nombreux États membres offrent déjà des subventions généreuses au secteur des énergies renouvelables. Ces politiques risquent d’accroître le coût global de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, en particulier à court terme. Il existe un certain nombre de moyens permettant d’atteindre l’objectif de 20 % d’énergie renouvelable avec un rapport coût–efficacité maximal, y compris les solutions mises en œuvre avec la nouvelle directive sur les sources d’énergie renouvelable. À plus long terme, il faudrait supprimer les restrictions sur l’importation d’énergie renouvelable et envisager un mécanisme européen harmonisé de soutien aux énergies peu polluantes lorsque c’est possible. Il faudrait s’assurer que le développement de l’énergie renouvelable dans le secteur des transports soit réalisé de la façon la plus viable et la plus efficiente possible, en conjuguant la production européenne à un recours plus important aux importations de biocarburants. Étant donné le coût élevé des technologies des biocarburants, il conviendra de veiller à ce que l’objectif de 10 % de carburant de transport renouvelable réponde de façon efficiente à l’ambition de réduire les émissions de gaz à effet de serre, d’assurer la durabilité des approvisionnements et d’accroître leur sécurité. À tout le moins, les droits de douane sur les biocarburants importés devraient être fortement réduits. Il convient d’accroître les financements pour la R–D sur les technologies peu polluantes, car les niveaux actuels du soutien communautaire s’avéreront probablement insuffisants, en particulier dans un contexte économique qui contraint les entreprises à réduire les investissements non essentiels. De surcroît, il est indispensable que les mesures visant à diminuer la consommation d’énergie se traduisent par des gains sociaux supérieurs à leurs coûts. Les normes d’étiquetage obligatoires sont un moyen efficace de surmonter les carences d’information, mais les normes de performance obligatoires doivent être soigneusement conçues, de telle sorte qu’elles mettent l’accent sur les résultats et non sur des technologies particulières, et il faudra les réévaluer afin de maintenir les incitations à l’innovation.


La réforme des marchés de l’énergie et les investissements dans les capacités transfrontalières sont indispensables pour créer un marché de l’énergie unifié et sûr

Une libéralisation plus poussée des marchés européens de l’électricité et du gaz est nécessaire pour garantir des prix de détail performants pour l’électricité et le gaz, renforcer les incitations à innover et investir dans de nouvelles capacités de production et de transport et améliorer la sécurité énergétique. La création d’un marché unique du gaz et de l’électricité pleinement concurrentiel est un objectif de longue date, mais la libéralisation n’a pas progressé de façon satisfaisante. Le troisième programme de libéralisation de l’UE impose un dégroupage plus efficace par la mise en place de gestionnaires indépendants des réseaux de transport. Ceux–ci peuvent rester dans l’orbite de compagnies verticalement intégrées, mais il existe des règles détaillées régissant l’autonomie, l’indépendance et les investissements des gestionnaires. Le dégroupage intégral de la propriété est aussi une solution, même s’il n’est pas obligatoire. Une autre option consiste à créer un opérateur indépendant de système, formule dans laquelle les actifs du gestionnaire de réseau de transport continuent d’appartenir à l’entreprise verticalement intégrée, alors que la gestion du réseau est effectivement séparée des actifs. Il est important que le réexamen de la solution du gestionnaire indépendant de réseau de transport que la Commission entend entreprendre ait lieu comme prévu, et qu’un dégroupage intégral de la propriété soit exigé si l’amélioration escomptée de la concurrence ne s’est pas produite.

 

Un fonctionnement satisfaisant du marché intérieur de l’énergie suppose aussi des institutions efficaces pour suivre la coopération transfrontalière entre les autorités de contrôle nationales et pour gérer les investissements transfrontaliers. Le projet d’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACRE) est particulièrement opportun. L’ACRE aura des pouvoirs de décision sur des questions transnationales spécifiques pour être en mesure de réaliser un marché concurrentiel unique. En tout état de cause, il est indispensable que les régulateurs nationaux dotés de pouvoirs renforcés coopèrent dans un cadre réglementaire européen harmonisé. L’ACRE devra en outre être dotée de ressources en personnel suffisantes, tandis que la Commission devrait exercer une supervision contraignante sur les procédures de certification des gestionnaires des réseaux de transport. En outre, il est crucial d’accroître les investissements dans les réseaux de transport transfrontaliers ; faute de capacités d’interconnexion suffisantes, les fournisseurs étrangers ne peuvent pas exercer de pressions concurrentielles sur les exploitants nationaux. La démarche antérieure, qui consistait à laisser les États membres développer volontairement des mécanismes conjoints pour la gestion des problèmes de congestion, s’est soldée par des progrès insuffisants. Dans le cadre du troisième programme de libéralisation, les gestionnaires des principaux réseaux de transport de gaz et d’électricité seront tenus de coopérer et de coordonner l’exploitation de leur réseau par le biais du réseau européen des gestionnaires des réseaux de transport. La Commission devra suivre les investissements transfrontaliers et se tenir prête à prendre des mesures s’ils sont insuffisants.

 

La sécurité des approvisionnements est une composante clé de la stratégie de Lisbonne et un objectif majeur de la politique intégrée de l’énergie et du changement climatique de l’UE. Le triple objectif « 20–20–20 à l’horizon 2020 » et les politiques de libéralisation du marché de l’énergie amélioreront la sécurité des approvisionnements en diversifiant les sources d’offre et en développant le commerce intérieur. Le Plan d’action européen en matière de sécurité et de solidarité énergétiques prévoit des mesures complémentaires axées sur les aspects suivants : besoins en infrastructures et diversification des approvisionnements énergétiques ; relations extérieures dans le domaine de l’énergie ; stocks de pétrole et de gaz et mécanismes de réaction en cas de crise ; efficacité énergétique ; et exploitation optimale des ressources énergétiques propres de l’UE. Afin de diversifier les approvisionnements, il est crucial d’accroître les investissements dans les gazoducs et dans d’autres infrastructures énergétiques, comme l’a montré le récent conflit entre la Russie et l’Ukraine. Des investissements supplémentaires aideront à réduire l’exposition des pays aux chocs énergétiques émanant de tel ou tel pays fournisseur. Un certain nombre de projets ont été identifiés dans le cadre du programme des Réseaux transeuropéens de transport et d’énergie. Cependant, en 2008, une faible partie seulement des projets présentant un intérêt européen avaient été menés à bien, en partie parce que les incitations des investisseurs à garantir la sécurité des approvisionnements ne sont pas toujours suffisantes. En conséquence, pour la mise en œuvre de tels projets, l’existence de normes obligatoires de sécurité minimum des approvisionnements de gaz et l’application rapide du troisième programme sur le marché intérieur de l'énergie, qui assurera une plus grande indépendance du transport et des intérêts commerciaux, sont importantes. La rupture des approvisionnements liée au conflit entre l’Ukraine et la Russie a aussi révélé le besoin de procédures améliorées pour faire face aux urgences sur le marché du gaz, et en particulier pour coordonner les mesures d’urgence des États membres. En matière de politique énergétique extérieure, il est essentiel que les États membres de l’UE parlent d’une seule voix. Même si la diversification des approvisionnements énergétiques de l’UE est un objectif d’action majeur, il est important que les mesures prises à cet effet n’alourdissent pas inutilement le coût des intrants énergétiques.

 

 

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Informations complémentaires

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de l'Union européenne du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org.

Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Nigel Pain et Jeremy Lawson sous la direction de Peter Hoeller. La recherche statistique a été effectuée par Isabelle Duong.

 

 

 

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