Etude économique de la Zone Euro 2009 : Stabilité des marchés de capitaux : améliorer la réglementation et le contrôle

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la Zone Euro,  publiée le 14 Janvier 2009.

 

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L’intégration et le développement des marchés de capitaux en Europe doivent être acccompagnés par de meilleurs dispositifs de réglementation et de contrôle.

L’intégration et le développement des marchés de capitaux en Europe ont contribué à la croissance économique et à plus de résilience, car un système financier de plus grande dimension et plus diversifié est davantage à même d’absorber les chocs économiques. Mais cela peut aussi ouvrir des possibilités supplémentaires de transmission des chocs financiers, notamment au delà des frontières. En outre, plusieurs produits financiers nouveaux ont accru la prise de risque. Concevoir une réglementation appropriée est une tâche complexe, car il faut un équilibre entre stabilité, innovation et croissance. Il est très improbable qu’on puisse totalement éviter à l’avenir des épisodes d’instabilité. Il sera toujours difficile pour les autorités de régulation et de surveillance d’être bien informées – à cause de l’asymétrie de l’information – sur les institutions qu’elles supervisent et de suivre le rythme de l’innovation en saisissant bien l’impact qu’elle peut avoir sur la stabilité des marchés de capitaux. Le marché unique européen de capitaux reste très largement tributaire de la coopération entre les autorités nationales de régulation qui collaborent au sein de structures différentes de surveillance, en n’ayant pas les mêmes attributions, moyens d’action et pouvoirs. C’est pourquoi il faut poursuivre l’effort pour assurer l’égalité devant la concurrence, améliorer l’échange d’informations entre les autorités de régulation et de surveillance, et aligner les incitations des autorités nationales sur l’impact transnational des institutions qu’elles supervisent.


Les autorités européennes participent à plusieurs initiatives internationales prises pour réagir aux faiblesses mises en lumière par l’instabilité financière et devraient y rester attentives.

Les turbulences en cours sur les marchés mondiaux de capitaux soulèvent un certain nombre de problèmes quant à la façon dont le secteur financier doit être réglementé et surveillé. Les autorités européennes participent à plusieurs initiatives internationales qui ont été prises pour réagir aux faiblesses que l’instabilité financière a mises en lumière. En octobre 2007, le Conseil « Affaires économiques et financières » (ECOFIN) a arrêté une feuille de route pour faire face à la tourmente financière qui s’était récemment déclenchée, sur la base des recommandations formulées au niveau international, notamment dans le cadre du Forum de stabilité financière et du G7. Il faudrait que les autorités de l’UE restent très attentives aux initiatives internationales. Les principales priorités d’action sont les suivantes :

  • Améliorer la transparence en divulguant mieux les risques, en s’appuyant sur des méthodes plus satisfaisantes de valorisation et en obtenant une image plus complète des entités hors bilan.

  • Modifier le rôle des agences de notation et améliorer leur fonctionnement.

  • Renforcer les normes et les procédures de gestion des risques et mieux inciter à un niveau suffisant de capitalisation. Il faudrait mieux gérer le risque de liquidité.

  • Les autorités de régulation et de surveillance devraient être plus réactives aux risques. Il faut pour cela une meilleure information sur les évolutions financières, un cadre bien défini pour l’apport de liquidités en concertation avec les autorités monétaires, des mécanismes plus satisfaisants pour identifier et traiter suffisamment tôt les défaillances bancaires, des procédures de faillite plus efficaces et plus spécifiques pour les banques et de meilleurs dispositifs de surveillance transnationale.

  • Faire en sorte que des régimes d’assurance-dépôts adéquats soient en place, avec des règlements rapides et prévisibles.

  • Atténuer le caractère procyclique des réglementations et politiques financières de façon à pouvoir résister à la tendance, notamment grâce à un lissage des obligations de fonds propres et de provisionnement.

Les autorités de l’UE ont pris des initiatives concrètes à cet effet. La Commission européenne a déjà soumis une révision des règles communautaires applicables aux dispositifs de garantie des dépôts.


L‘intensification des turbulences financières en septembre 2008 a suscité un plan coordonné de sauvetage du système bancaire de l’UE adopté par le Conseil européen à la mi octobre.

Face à l‘intensification des turbulences financières en septembre et au début d’octobre 2008, les différents pays ont adopté au départ un large éventail de mesures, notamment des plans complets de recapitalisation du système bancaire, des opérations ponctuelles de recapitalisation ou de financement d’urgence au profit de diverses institutions financières, des garanties illimitées des dépôts des particuliers et l’assurance qu’aucune institution financière ne pourrait être mise en faillite. Ces initiatives ont été suivies d’un plan coordonné de sauvetage du système bancaire de l’UE qui a été adopté par le Conseil européen à la mi octobre. Les gouvernements se sont engagés à :

  • Assurer aux institutions financières des conditions adéquates de liquidité.
  • Fournir aux institutions financières des ressources supplémentaires en capital et permettre une recapitalisation efficace des banques.

  • Adopter de nouvelles normes comptables pour atténuer les conséquences des turbulences exceptionnelles qu’ont connues récemment les marchés de capitaux.

  • Améliorer les procédures de coopération entre pays européens.


Les interventions sur les marchés de capitaux doivent être conçues soigneusement. Il faut que chacun réduise à un minimum les externalités pour les autres pays européens, et les mesures prises ne doivent pas provoquer des crises futures.

Les interventions sur les marchés de capitaux doivent être conçues soigneusement. Par exemple, autoriser les institutions financières à ne pas valoriser leurs actifs strictement à leur valeur de marché peut leur procurer un répit durant la crise actuelle, mais cela peut aussi nuire au contenu informatif des prix. Il n’est pas sûr non plus qu’une garantie de non faillite d’une banque soit appropriée en cas d’insolvabilité d’institutions qui ne sont pas importantes d’un point de vue systémique. Mais, en temps réel, il peut être difficile de distinguer insolvabilité et illiquidité. Comme en sont convenues les autorités européennes, les interventions doivent être rapides et temporaires, en gardant à l’esprit l’intérêt des contribuables et en faisant en sorte que les actionnaires du moment supportent les conséquences de l’intervention et que les dirigeants de l’entreprise n’en tirent pas des avantages indus. Il faudra également examiner de près comment les pays devront se désengager lorsque les turbulences finiront par s’apaiser. Enfin, même si les problèmes de liquidité et de solvabilité peuvent être différents et appeler de la part des pays des réponses différentes, il faut que chacun réduise à un minimum les externalités pour les autres pays européens, et la concurrence ne doit pas être faussée.


L’enjeu primordial est la gestion des risques systémiques et transnationaux de façon à assurer la stabilité financière sur un marché intégré.

L’enjeu primordial est la gestion des risques systémiques et transnationaux de façon à assurer la stabilité financière sur un marché intégré. La directive sur l’adéquation des fonds propres fixe les principales normes de solvabilité des banques. Mais la surveillance des banques reste essentiellement de la compétence des autorités nationales de contrôle. Sous le régime du passeport bancaire unique de l’UE, les autorités de contrôle du pays d’origine sont compétentes dans un grand nombre de domaines à l’égard des succursales des banques à activité internationale, alors que la surveillance des filiales incombe aux autorités de contrôle du pays d’accueil. La structure Lamfalussy constitue le cadre permettant de mettre à jour les réglementations financières de l’UE et de rapprocher les pratiques de surveillance. La coordination entre les autorités nationales de surveillance est favorisée à la fois via les comités Lamfalussy de niveau 3 (couvrant les activités bancaires, les assurances et les marchés de valeurs mobilières) et le Comité de la supervision bancaire.


Le régime réglementaire actuel de l’UE a des avantages, mais également des coûts potentiels.

Le régime réglementaire actuel de l’UE a un certain nombre d’avantages. Il aligne la compétence réglementaire et juridique à l’égard des entreprises sur les prérogatives politiques et budgétaires – en cas d’évolution défavorable – et sur l’activation du droit national de la faillite et des régimes nationaux de garantie des dépôts. Mais le dispositif actuel de l’UE et le patchwork d’instruments, d’institutions et d’attributions ont un certain nombre d’inconvénients, en particulier du fait que les grandes institutions financières complexes ont de vastes activités transnationales et peuvent avoir un large impact sur des pans plus larges de l’économie. Le risque est que les divergences réglementaires d’un pays à l’autre aboutissent à des arbitrages réglementaires sapant les objectifs de la réglementation et faussant le fonctionnement du marché unique européen des services du capital. Le système actuel s’appuie pour beaucoup sur une étroite coordination et sur l’échange d’informations entre les différentes autorités de régulation, dont les compétences et les démarches sont variables. Il impose en outre une lourde charge aux entreprises transnationales, qui doivent informer tout un éventail d’autorités. Certes, les autorités nationales de contrôle sont plus proches des institutions qu’elles supervisent, mais un système plus centralisé et plus uniforme de surveillance des grandes institutions financières complexes aurait plusieurs avantages : les informations seraient regroupées, la régulation serait cohérente, la préparation à une crise s’améliorerait et les coûts réglementaires seraient plus faibles. Bien que la BCE exerce une surveillance macroprudentielle dans la zone euro, il faudrait des liens plus étroits entre la surveillance macroprudentielle et la surveillance microprudentielle. La coopération envisagée entre le Comité européen des contrôleurs bancaires et le Comité de supervision bancaire du SEBC pour l’évaluation semestrielle des risques dans l’UE sera très utile à cet égard. Il faudrait également harmoniser davantage les pratiques de régulation et de surveillance.

 

On progresse actuellement dans la réglementation financière au niveau de l’Union européenne.

On progresse actuellement dans la réglementation au niveau de l’UE : Le Conseil ECOFIN a adopté en décembre 2007 une feuille de route pour l’amélioration du processus Lamfalussy. Elle rationalise l’élaboration des réglementations financières et accroît le rôle des comités de niveau 3. La Commission travaille à une révision de ses décisions instituant ces comités. D’ici à la fin de 2008, ils se verront attribuer des missions précises notamment de médiation, de formulation de recommandations et lignes directrices et de renforcement des analyses et de la réactivité aux risques qui pèsent sur la stabilité du système financier de l’UE. En octobre 2007, le Conseil a adopté des conclusions définissant de nouvelles mesures à prendre au niveau de l’UE et au niveau national pour mettre en place des dispositifs de stabilité financière. Ces conclusions énoncent des principes communs et contiennent un nouveau protocole d’accord pour la gestion de crise ainsi qu’une feuille de route destinée à améliorer la coopération et la préparation à une crise et à examiner les instruments disponibles pour prévenir, gérer et résoudre les crises. Des propositions sont actuellement formulées ou examinées dans plusieurs domaines : le transfert transnational d’actifs et d’autres aspects dans le cadre de la révision de la directive liquidation et la modification des règlements de l’UE concernant l’assurance-dépôts.

 

Des mesures ont été prises pour améliorer la coopération transnationale entre les superviseurs.

De plus, la Commission a adopté en octobre 2008 une proposition de modification de la directive sur l’adéquation des fonds propres. Cette proposition prévoit la création de collèges de superviseurs pour améliorer la coopération transnationale entre les autorités compétentes, l’échange obligatoire de renseignements entre superviseurs pour mieux déceler les signes de tensions financières, la réduction des engagements des banques sur les marchés du crédit interbancaire et l’obligation, pour les émetteurs de titres adossés à des actifs, de conserver à leur bilan une partie de ces titres. Dans ce contexte, le rôle du superviseur sur une base consolidée devrait être renforcé en vue d’une surveillance cohérente à l’échelle du groupe. En attendant, la Commission a publié des orientations concernant les aides d’État au secteur bancaire.

 

Pour obtenir un système cohérent de régulation financière et gérer efficacement les risques transnationaux, une démarche plus centralisée et plus intégrée est nécessaire.

Deux solutions seraient envisageables : une autorité unique de supervision financière pour l’UE, ou un système européen d’autorités de supervision financière comportant un organisme central collaborant avec les organismes nationaux. Chacune de ces solutions serait à même d’améliorer la surveillance et d’aider à enrayer les risques systémiques sur un marché européen des capitaux qui est en forte croissance et de plus en plus intégré. Un système européen s’insérerait probablement plus facilement dans le cadre actuel et serait sans doute un atout de proximité culturelle et géographique pour la supervision. Il serait possible en principe de faire concorder les intérêts des pays d’origine et des pays d’accueil. Mais si un tel système n’était pas en mesure de remédier aux biais nationaux et aux externalités qui en découlent, il faudrait envisager une autorité unique de supervision. Dans l’immédiat, il est urgent de détailler davantage les principes et procédures de répartition des charges, d’élargir à une dimension européenne les mandats des autorités nationales de contrôle pour ajuster leurs incitations, d’harmoniser plus étroitement les réglementations pour limiter les coûts d’application et de mettre en place des formulaires communautaires de communication d’informations. Il faudrait aussi que les collèges de superviseurs aient des pouvoirs renforcés pour que la surveillance soit plus efficace, et aussi que les comités de niveau 3 jouent un plus grand rôle afin que ces collèges puissent remplir leurs missions comme il convient. Comme l’ont bien montré les événements récents, il est indispensable de réfléchir à l’élaboration d’une vision commune à plus long terme de l’architecture communautaire de surveillance qui concilie l’impératif de stabilité financière de l’UE et les intérêts nationaux légitimes.

 

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Informations complémentaires

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Zone Euro du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org.

Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par  Nigel Pain, Jeremy Lawson, Sebastian Barnes et Marte Sollie  sous la direction de Peter Hoeller. La recherche statistique a été effectuée par Isabelle Duong.

 

 

 

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