Etude économique de la Suède 2007 : L'intégration par l'emploi - des allogènes comme des autochtones

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la Suède 2007, publiée le 14 février 2007.

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La reprise offre une excellente occasion de lutter contre l’exclusion

Malgré une solide croissance, le nombre de personnes exclues du marché du travail n’est toujours pas revenu à son niveau antérieur à la crise du début des années 90. Après avoir atteint un point haut de 23 % en 1993, la proportion de la population de 20 à 64 ans percevant des aides publiques au revenu est tombée à 20 % en 2006, mais elle reste bien supérieure aux 15-16 % de 1990-91. Les taux globaux d’emploi comptent parmi les plus élevés de la zone OCDE, en particulier pour les femmes. Malgré tout, avec 85 % des hommes et 81 % des femmes de 25 à 54 ans exerçant un emploi, les taux d’emploi des classes d’âge de forte activité demeurent inférieurs à ceux de 1990. Puisque l’économie pourrait maintenant subir des chocs structurels plus fréquemment qu’il y a quelques décennies, le redéploiement de la main-d’œuvre jouera sans doute un plus grand rôle et les problèmes traditionnels d’inclusion/exclusion des travailleurs seront d’autant plus prégnants.

L'exclusion générée dans les années 1990s subsiste
Personnes (en équivalant plein-temps) percevant une aide financière
en pourcentage de la population d'age 20-64

1. Estimé par l'Institut national de recherche économique.
Sources   : Statistics Sweden et l'Institut national de recherche économique.

L’un des grands enjeux est donc de faciliter l’inclusion et la flexibilité sur le marché du travail ; cela suppose tout un ensemble de mesures. Conscient de cet impératif, le gouvernement a présenté des réformes ambitieuses visant à valoriser le travail et à accroître la demande de main-d’œuvre parmi certains groupes-cibles. Ces mesures sont conçues pour être efficaces dans le contexte d’une structure de rémunération comprimée et d’une protection relativement stricte de l’emploi. Si elles se révèlent insuffisantes, les situations observées dans d’autres pays de l’OCDE incitent à penser qu’une détermination plus flexible des salaires et une protection moins rigoureuse de l’emploi permettraient sans doute de lutter efficacement contre l’exclusion. D’un point de vue économique, les principaux aspects de la lutte contre l’exclusion sont les suivants :

  • Valoriser le travail et promouvoir la recherche active d’un emploi. L’ajustement de 2007 des prestations de chômage, les taux de remplacement diminuant progressivement de 80 % au départ à 70 % après 40 semaines et le chômeur bénéficiant ensuite d’une garantie d’activité assortie d’une allocation de 65 % après 60 semaines, incitera les demandeurs d’emploi à faire davantage  preuve de mobilité géographique et d’adaptabilité professionnelle. Cette mesure pourrait réduire le chômage structurel d’un demi-point et augmenter les taux d’emploi dans une proportion encore plus forte. L’ajustement des prestations de chômage doit être considéré conjointement avec le crédit d’impôt lié à l’emploi, en ce sens que les chômeurs voyant leurs prestations diminuer bénéficieront du crédit d’impôt s’ils acceptent un emploi. En attendant, comme cela est prévu, il faudrait faire mieux respecter les obligations de recherche active et de participation, en ayant recours à des sanctions modérées. L’orientation et l’aide à la recherche d’un emploi sont particulièrement importantes au stade actuel si l’on veut que tous ceux qui se trouvent à la marge du marché du travail tirent pleinement profit de l’expansion en cours.
  • Diminuer les coûts de main-d’œuvre pour certains groupes-cibles. Les emplois « nouveau départ », qui comportent une exonération des charges patronales pour le recrutement de titulaires, depuis plus d’un an, d’allocations chômage, d’indemnités de maladie, d’une pension d’invalidité ou d’une prestation d’aide sociale, ou de réfugiés récents et de membres de leur famille, contribueront à l’inclusion sur le marché du travail lorsqu’ils seront mis en place à partir de cette année. L’allégement général des charges patronales envisagé pour différentes activités de services devrait accroître la demande de travailleurs peu qualifiés, renforcer l’offre de main-d’œuvre dans les cas où les services peuvent se substituer au travail pour compte propre ou aux loisirs, et réduire les activités non déclarées, mais pourrait aussi être difficile à administrer et donner lieu à un comportement de recherche de rente, les entreprises s’efforçant de requalifier certains emplois pour en bénéficier. Des allégements de charges patronales sont également mis en place pour les jeunes et les travailleurs âgés. L’efficacité de ces mesures dépendra de la réduction des coûts de main-d’œuvre afférents à ces groupes de travailleurs. Si elle ne se révèlent pas efficaces, les partenaires sociaux devront s’employer à renforcer encore la flexibilité des salaires au niveau local et au niveau individuel.
  • Réduire le risque lié au recrutement d’un travailleur qui ne convient pas. La mesure envisagée qui consiste à porter à 24 mois la durée maximale des contrats à durée déterminée, sera utile de ce point de vue. Mais elle pourrait aggraver le dualisme sur le marché du travail. De fait, l’ample libéralisation des contrats à durée déterminée, intervenue entre la fin des années 80 et la fin des années 90, n’est pas parvenue à régler efficacement les problèmes d’inclusion/exclusion. Aucun autre pays nordique ne protège autant que la Suède les travailleurs titulaires d’un contrat à durée indéterminée.

Avec le programme de réformes du nouveau gouvernement, un vaste ensemble de mesures se met actuellement en place. Toutes devraient avoir des effets positifs, mais il sera essentiel dans certains cas d’évaluer ces mesures et peut-être d’affiner leur ciblage et leur application. Pour les années à venir, il reste à voir si la Suède, petite économie ouverte, pourra continuer de tirer pleinement parti de l’accélération du processus de mondialisation sans réformer la protection de l’emploi et assouplir le dispositif de détermination des salaires.

L’exclusion touche plus que proportionnellement les immigrants

L’immigration nette augmente chaque année la population suédoise de un quart à un demi pour cent et, comme la plupart des immigrants viennent de l’Europe du sud-est, du Moyen-Orient, d’Afrique et d’Asie, la main-d’œuvre se diversifie de plus en plus. Il est impératif de mieux intégrer ces immigrants au marché du travail, car leur taux d’emploi est actuellement inférieur au taux d’emploi élevé de la population locale. En particulier, le taux de chômage des jeunes est supérieur à 30 % parmi les immigrants, contre 10 % chez les jeunes en général.

En raison de leur très grande diversité individuelle, les immigrants peuvent plus que les autres rencontrer sur le marché du travail des problèmes d’inclusion/exclusion. Du fait de leur origine, certains n’ont pas l’instruction de base et les qualifications nécessaires pour obtenir un salaire supérieur aux prestations dont ils peuvent bénéficier lorsqu’ils ne travaillent pas. D’autres ont une formation de haut niveau, mais l’employeur potentiel n’est pas toujours certain de leurs compétences exactes. Dans les deux cas, la stricte réglementation du travail et la structure de rémunération comprimée peuvent se traduire par une discrimination de fait, les immigrants étant découragés, voire empêchés, de rechercher un emploi correspondant à leurs compétences et à leur niveau de formation. Ils peuvent être en outre désavantagés par une certaine discrimination ethnique, comme l’a montré récemment l’envoi de CV identiques, mais à des noms différents, en réponse à des offres d’emploi.

La reprise économique générale aidera les immigrants ; l’enjeu est de faire en sorte que des facteurs structurels négatifs n’entravent pas la demande de main-d’œuvre les concernant. La meilleure stratégie serait de réaliser une réforme générale du marché du travail et de la protection sociale. Mais pour aider véritablement les immigrants marginalisés, une telle réforme devra assouplir sensiblement les règles qui ont trait à la sécurité de l’emploi, introduire plus de flexibilité salariale sur le plan individuel et réduire très nettement le niveau des prestations. Dans le cas où une réforme générale serait moins ambitieuse, on pourrait envisager des mesures ciblées.

  • Ajuster le retrait progressif des prestations et, peut-être, leur niveau pour éviter les trappes à chômage et à inactivité. Les prestations d’aide sociale et l’allocation logement pour les familles nombreuses paraissent contribuer tout particulièrement à ce phénomène.
  • Les partenaires sociaux devraient faire en sorte que les salaires puissent être fixés à un niveau de départ plus bas, avec par la suite une plus forte progression durant les premières années d’emploi, de façon que les immigrants puissent plus facilement s’insérer sur le marché du travail tout en acquérant une meilleure connaissance de la langue suédoise et des autres spécificités locales.
  • Mettre en place, en faveur des jeunes, un dispositif se traduisant par une offre plus large de cours et de formations, par des mesures d’activation et par une réforme des prestations, de façon qu’il ne soit jamais rentable de rester chômeur ou inactif par rapport à un emploi ou une formation. Ce type de mesures s’est révélé très efficace au Danemark. Cela serait bénéfique pour l’ensemble des jeunes et pour les jeunes immigrants en particulier, en atténuant l’impact négatif de l’inactivité sur les attentes et sur les habitudes de travail. A en juger par l’expérience d’autres pays de l’OCDE, il serait peut-être utile, également, de développer l’apprentissage et la formation professionnelle. Pour être pleinement efficace, l’acquisition des savoirs fondamentaux devrait intervenir plus tôt dans la scolarité, idéalement avec un enseignement préscolaire à contenu éducatif plus étoffé.
  • Améliorer la formation linguistique pour les nouveaux migrants, notamment par le perfectionnement professionnel des enseignants et l’intégration de cours de langue sur le lieu de travail. Agir au niveau de la prime enfance pour les enfants migrants rencontrant des problèmes linguistiques.
  • Procéder à davantage d’expériences pour mettre au point des procédures non bureaucratiques permettant d’éviter pour les réponses à des offres d’emploi d’éventuelles discriminations en fonction du nom ou de l’origine ethnique.

Poursuivre l’action menée dans le domaine des congés maladie et des pensions d’invalidité

L’absence au travail pour maladie et le nombre de titulaires d’une pension d’invalidité sont en forte augmentation par rapport à la fin des années 90. La tendance à la hausse se ralentit actuellement, mais le nombre total des titulaires d’une pension d’invalidité reste parmi les plus élevés de la zone OCDE. La finalité de l’assurance maladie et invalidité doit être la sécurité des malades ou des accidentés. Il faut, dans le même temps, par des incitations et des mesures précoces, favoriser le retour au travail en cas de récupération totale ou partielle. Les emplois « nouveau départ » et le crédit d’impôt lié à l’emploi, créés cette année, constituent des initiatives importantes à cet égard. Il faut poursuivre les améliorations administratives au sein des caisses locales d’assurance sociale, à la fois pour l’application des règles et pour la mise en place de procédures fiables d’évaluation médicale. Pour que la réadaptation ait lieu le plus tôt possible, il faudrait que les prestations d’assurance maladie cessent d’être versées au-delà d’une certaine durée. Il faudrait surveiller soigneusement l’utilisation de l’invalidité partielle et revoir les nombreux dossiers qui ont donné lieu à l’attribution d’une pension d’invalidité ces cinq dernières années, afin d’examiner les possibilités de réadaptation. Il conviendrait d’inciter les titulaires d’une pension d’invalidité à exercer un emploi en cas de capacité résiduelle de travail.

Les baisses d’impôts sont importantes aussi bien pour l’offre de main-d’œuvre que pour l’entrepreneuriat

Plusieurs facteurs doit etre pris en compte en plus de ceux qui ont trait à l’offre de main-d’œuvre lorsqu’il s’agit de se prononcer sur l’importance relative de différentes mesures de baisse des impôts. A partir de 2007, un crédit d’impôt subordonné à l’exercice d’une activité est institué à hauteur de 1¼ pour cent du PIB, le but étant que le travail soit plus rémunérateur que les aides au revenu. En conjonction avec la réduction des taux de remplacement pour l’allocation chômage, cette mesure va augmenter les taux d’emploi et  faire reculer le chômage structurel. Mais son incidence sur le nombre moyen d’heures travaillées par les personnes qui ont déjà un emploi est incertaine, car l’effet de substitution positif résultant de la baisse des taux marginaux effectifs d’imposition est atténué par l’effet de revenu, qui réduira sans doute un peu la durée du travail de nombreuses catégories. Pour de futures réformes, il faudrait explorer plusieurs pistes dans le but de maximiser les effets sur l’emploi et la durée du travail. Une option consiste à étendre le crédit d’impôt lié à l’emploi en faveur des bas revenus et des revenus moyens tout en réformant les prestations, afin de réduire davantage les obstacles auxquels se heurtent les sans-emploi. Une autre option est d’abaisser le taux de l’impôt sur le revenu perçu par l’État ou de relever le seuil à partir duquel il est dû. En relevant ce seuil de 100 000 SEK, c’est-à-dire en le faisant passer de 105 % à 135 % du salaire moyen à temps plein, par exemple, on diminuerait de moitié le nombre de personnes soumises à un taux marginal global d’imposition supérieur à 70 %, qui est atteint lorsque l’impôt sur le revenu perçu par l’État vient s’ajouter aux cotisations sociales, à l’impôt communal sur le revenu et aux impôts sur la consommation. Néanmoins, étant donné que l’éventail des salaires est étroit et qu’un grand nombre de travailleurs acquittent un impôt d’État sur le revenu relativement faible, la moins-value de recettes fiscales ne serait que d’un quart. En réalité, la suppression complète de l’impôt d’État sur le revenu ne coûterait que 1½ pour cent du PIB, soit à peine plus que le crédit d’impôt lié à l’emploi qui vient d’être créé. Il va de soi que les effets sur la répartition des revenus seraient très différents.

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Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Suède  du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Jens Lundsgaard et Felix Huefner sous la direction de Andreas Wörgötter.

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