Industrie et mondialisation

Grandes lignes de l'Accord sur la construction navale

 



1. En décembre 1994, la Commission des Communautés européennes et les Gouvernements de la République de Corée, des Etats-Unis, de la Finlande, du Japon, de la Norvège et de la Suède ont adopté l'Acte final de l'"Accord sur les conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la réparation navales marchandes, qui ouvrait le dit accord à la signature. A cette occasion, les représentants de la Communauté européenne et les Gouvernements des Etats-Unis, de la Finlande, de la Norvège et de la Suède ont également signé l'Accord ; ceux de la République de Corée et du Japon ont annoncé leur intention de faire de même après achèvement des procédures internes nécessaires. L'Accord doit entrer en vigueur le 1er janvier 1996.

2. Les négociations relatives à cet instrument ont été entamées à l'automne 1989 par le Gouvernement des Etats-Unis, dans le cadre du Groupe de travail sur la construction navale du Conseil de l'OCDE et en réponse à une plainte déposée par l'industrie américaine de la construction navale au titre de la Section 301. Le Gouvernement des Etats-Unis se proposait, ce faisant, d'instaurer une discipline nouvelle applicable à toute aide publique à la construction navale. La Commission européenne a proposé, de son côté, d'étendre l'accord aux pratiques déloyales en matière de prix ou pratiques de dumping --désignées ultérieurement dans l'Accord par "pratiques préjudiciables en matière de prix". Les aides publiques et les pratiques privées de dumping sont donc les deux cibles de l'Accord, lequel vise à instaurer des conditions de concurrence "à armes égales" dans l'industrie de la construction navale. Pour garantir son efficacité, il a été prévu dès l'ouverture des négociations que cet Accord serait juridiquement contraignant et comporterait un dispositif de règlement des différends, des "mesures correctrices" en cas de violation et des "sanctions" pour faire appliquer ces mesures.

3. On peut considérer cet Accord comme une réponse à certaines grandes caractéristiques de la construction navale, à savoir la propension des pouvoirs publics à aider ce secteur et le caractère cyclique prononcé de cette activité qui incite les chantiers à réduire sensiblement leurs prix en période de récession, ce qui a pour effet de fausser la concurrence aussi bien entre les pays qu'entre les chantiers. Ces problèmes existent depuis longtemps et de graves crises, celles par exemple des années 70 et 80, les ont mis particulièrement en évidence, obligeant les gouvernements des pays de l'OCDE à s'attaquer à l'un des facteurs de distorsion de la concurrence, l'octroi de subventions publiques. Virent ainsi le jour au fil des ans l'Arrangement concernant les crédits à l'exportation de navires (négocié d'abord en 1969), l'Arrangement général concernant l'élimination progressive des obstacles aux conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction navale (en 1972) et les Lignes d'orientation générales pour les politiques gouvernementales dans l'industrie de la construction navale (en 1976). Leur caractère non contraignant en a cependant limité l'efficacité.

4. Le nouvel accord suscite en revanche beaucoup d'espoir. En effet, il est juridiquement contraignant, il vise tous les types d'aides publiques -- directes et indirectes -- et, qui plus est, il englobe aussi les pratiques de dumping des chantiers navals -- dans lesquelles certains pays voyaient un problème justifiant l'octroi de subventions compensatrices. Cet accord, qui couvre au départ environ 80 pour cent du marché mondial de la construction navale (le Brésil, la Chine, la Pologne, la Russie et l'Ukraine constituant les exclusions les plus notables), devrait avoir un effet d'attraction sur les autres pays constructeurs de navires et les inciter à y adhérer dans l'avenir.

5. L'Accord instaure une discipline rigoureuse en matière d'aide publique à la construction navale, que celle-ci soit accordée directement au chantier ou indirectement, par l'intermédiaire des armateurs ou autres parties. Il précise, de manière exhaustive, les types d'aide qui seront interdits à l'avenir. Sont visées notamment les aides financières et les réglementations administratives favorisant les chantiers nationaux. Dans la pratique, il s'agit principalement des subventions directes, des prêts et des garanties. L'Accord proscrit cependant aussi d'autres types d'aide tels que l'annulation de créances, l'apport de fonds propres à des conditions incompatibles avec les pratiques habituelles d'investissement, l'aide aux fournisseurs de biens et de services, etc. [Voir "Aperçu du nouvel Accord"]

6. Pour empêcher l'octroi d'une aide "de dernière minute", les Parties à l'Accord ont décidé, en attendant l'entrée en vigueur de l'Accord en janvier 1996 et à compter de sa date d'ouverture à la signature (décembre 1994), de ne pas accroître le niveau des subventions dans les mesures d'aide existantes, ni d'adopter de nouvelles mesures. Dans le même esprit, il est interdit de fournir ou de s'engager à dispenser une aide pour des navires à livrer après 1998. Ces dispositions correspondent à la convention verbale de maintien du statu quo couvrant la période des négociations.

7. Si le catalogue des mesures d'aide publiques interdites est exhaustif et détaillé, tous les types d'aide ne sont pas exclus pour autant. Cinq exceptions sont prévues, dont quatre à titre permanent. Premièrement, les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public continueront d'être autorisés, à condition de respecter les dispositions de l'Arrangement concernant les crédits à l'exportation de navires, lequel limite grandement tout élément de libéralité. Cet Arrangement, qui existe depuis 1969, a été revu dans le cadre des négociations sur le nouvel Accord et prendra effet, dans sa version révisée, lors de l'entrée en vigueur de ce dernier. Les principales dispositions nouvelles qu'il renferme visent le "taux d'intérêt commercial de référence" (qui remplacera le taux d'intérêt fixé jusqu'alors à 8 pour cent) l'allongement du délai de remboursement (porté de 8 1/2 à 12 ans) pour tenir compte des modalités réelles de financement des navires ; et l'interdiction des crédits d'aide pour les navires commercialement viables -- conformément à la révision en date de 1992 de l'Arrangement de l'OCDE de 1978 relatif à des lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public.

8. La deuxième exception concerne les "crédits intérieurs" -- c'est-à-dire les crédits et garanties accordés par les pouvoirs publics aux acheteurs nationaux de navires, destinés en principe à la modernisation de la flotte nationale, mais souvent soupçonnés de venir en aide à l'industrie nationale de la construction navale. Ces crédits intérieurs seront autorisés, mais soumis à des règles rigoureuses. Ils ne pourront être accordés que s'ils répondent à des stipulations précises, à commencer par celle de ne pas être assortis de conditions plus libérales que celles qui sont autorisées pour les crédits à l'exportation -- le principe étant de traiter à égalité les acheteurs nationaux et étrangers de navires.

9. Les troisième et quatrième exceptions sont l'aide à la recherche-développement et l'aide aux travailleurs victimes de suppressions d'emplois. La R-D et la nouvelle technologie jouent de plus en plus un rôle essentiel dans la conception de navires de haute performance et dans la construction navale proprement dite. L'aide publique à la R-D sera donc largement autorisée, mais son degré de générosité ira décroissant à mesure que l'activité considérée se rapprochera de la commercialisation. De plus, la R-D pratiquée par des chantiers de petite et moyenne dimension, ainsi que la R-D se rattachant à la sécurité et à l'environnement peuvent bénéficier d'une aide plus élevée que la "normale". La dimension sociale de l'Accord transparaît dans le fait que cet instrument permet de venir en aide aux travailleurs perdant leur emploi ou leurs droits à retraite. Enfin, la restructuration des chantiers navals en cours dans certains pays (Belgique, Corée, Espagne et Portugal) pourra se poursuivre comme prévu au moment de la conclusion de l'Accord, mais aucun nouveau programme de restructuration ne sera autorisé.


10. L'Accord se distingue particulièrement par le traitement qu'il réserve au "Jones Act" des Etats Unis. En dérogation à l'interdiction de réglementations et pratiques privilégiant l'industrie nationale de la construction navale, les Etats-Unis maintiennent les dispositions de certains de leurs textes en la matière. Cette dérogation est cependant subordonnée à transparence, plafonds et éventuelles sanctions en cas d'abus.

11. Afin de garantir l'efficience de l'Accord, un mécanisme à été conçu pour le règlement des différends concernant les infractions aux règles régissant l'aide publique. En l'occurrence et si l'existence d'une infraction est confirmée par décision, ayant force obligatoire, d'un Groupe spécial international et indépendant, l'avantage illicite sera remboursé, avec intérêts, (à titre de "réparation") par le constructeur naval qui en a bénéficié. Si les pouvoirs publics ne mettent pas un terme à l'aide dispensée ou si le constructeur ne rembourse pas l'avantage illicite perçu, des "sanctions" pourront être autorisées. Ces sanctions peuvent revêtir deux formes Suspension, par la ou les Parties lésées par l'avantage illicite, des concessions prévues par le GATT et liées aux produits associés à la construction navale, ou refus au constructeur bénéficiant d'une subvention illicite du droit de faire valoir qu'il a été lésé par le dumping (pratique préjudiciable en matière de prix) exercé par d'autres constructeurs. A titre exceptionnel, les différends relatifs à l'octroi de crédits à l'exportation doivent plutôt continuer d'être réglés selon les méthodes prévues à l'Arrangement sur les crédits à l'exportation que de faire l'objet du mécanisme prévu à l'Accord sur la construction navale.

12. Le Code des pratiques préjudiciables en matière de prix que comporte l'Accord rend applicables pour la première fois à la construction navale les lois antidumping. Il condamne les pratiques préjudiciables en matière de prix -- les ventes à l'exportation de navires au-dessous de leur valeur normale -- si elles causent, ou menacent de causer, un préjudice à l'industrie de la construction navale établie ou si elles retardent la création de cette industrie dans un autre pays Partie à l'Accord. Il s'appuie sur le Code antidumping du GATT de 1994 en l'adaptant aux particularités de la construction navale. Celles-ci tiennent essentiellement à ce que les navires ne sont normalement pas importés pour être vendus -- ce qui leur permet d'échapper au dispositif antidumping du GATT -- ni construits en série.

13. Si l'industrie de la construction navale d'une Partie à l'Accord se prétend lésée par la vente à un acheteur ressortissant de ce pays d'un navire provenant d'une autre Partie à l'Accord, à un prix inférieur à sa valeur normale, les autorités de la Partie plaignante qui seront chargées de l'enquête pourront déterminer s'il y a eu effectivement pratiques préjudiciables en matière de prix. Elles procéderont pour cela en plusieurs étapes premièrement, elles apprécieront si leur industrie nationale a eu suffisamment de chances d'enlever le contrat et si elle a satisfait à d'autres critères rendant sa plainte recevable ("ouverture" de l'enquête) ; deuxièmement, elles détermineront l'existence de pratiques préjudiciables en matière de prix (détermination de l'existence de pratiques préjudiciables en matière de prix) et l'incidence sur l'industrie nationale de la vente réalisée à un prix inférieur à la normale (détermination de l'existence d'un préjudice)

14. En règle générale, les dispositions du Code sur les pratiques préjudiciables en matière de prix qui visent la détermination de l'existence de pratiques préjudiciables en matière de prix et de l'existence d'un préjudice, suivent étroitement le Code antidumping du GATT de 1994. Par exemple, pour déterminer l'existence de pratiques préjudiciables en matière de prix, les autorités chargées de l'enquête compareront le prix à l'exportation du navire en cause avec (1) le prix du navire similaire sur le marché intérieur, ou (2) le prix à l'exportation d'un navire similaire vendu à un pays tiers, ou (3) le coût de production majoré d'un bénéfice normal dans le pays exportateur. Pour déterminer l'incidence de la vente sur l'industrie nationale, c'est-à-dire pour déterminer l'existence d'un préjudice, les autorités chargées de l'enquête évalueront tous les éléments économiques pertinents qui influent sur la situation de la branche. Parmi ceux-ci figurent notamment la diminution effective ou potentielle des ventes, des bénéfices, de la production, de la part de marché, de la productivité, du rendement des investissements ou de l'utilisation des capacités ; les éléments qui influent sur les prix intérieurs ; l'importance de la marge de prix préjudiciable ; les effets négatifs, effectifs ou potentiels, sur la marge d'autofinancement ("cash flow"), les stocks, l'emploi, les salaires, la croissance, la possibilité de se procurer des capitaux ou l'investissement.

15. Si les autorités chargées de l'enquête confirment qu'il y a pratique préjudiciable en matière de prix et imposent un droit sur le navire en cause, ce "droit pour prix préjudiciable" devra être payé par le constructeur exportateur -- à la différence de ce qui est prévu dans les dispositions du Code antidumping du GATI, où le droit doit être payé par l'importateur sous forme de droits de douane supplémentaires. Le constructeur doit s'acquitter dans un délai de 180 jours, susceptible d'être prorogé dès lors que le paiement dans ce laps de temps le rendrait insolvable. Il a cependant la possibilité d'annuler la vente en question ou de se conformer à une autre mesure.

16. Comme dans le cas de non-remboursement d'une aide publique reçue illégalement, des sanctions sont prévues si le constructeur ne s'acquitte pas du droit pour prix préjudiciable (ou manque d'annuler la vente ou de se conformer à une autre mesure). Ces sanctions sont sévères le pays qui a procédé à l'enquête peut, de sa propre initiative, interdire à certains navires construits par ce constructeur (il s'agit des navires ayant fait l'objet d'un contrat dans les quatre ans suivant la notification publique de la sanction) de charger et décharger dans ses ports pendant une période maximale de quatre ans à compter de leur livraison. L'obligation de notification publique préalable pénalise le constructeur en le menaçant de perdre de nouvelles commandes, sans léser pour autant les acheteurs de bonne foi. Un Groupe spécial peut étendre ou limiter la durée de cette contre-mesure.

17. Lorsque l'Accord entrera en vigueur (le 1er janvier 1996, si tous les instruments de ratifications nécessaires sont déposés d'ici là), son fonctionnement sera soumis à la surveillance étroite du "Groupe des Parties". Des consultations régulières auront lieu et la transparence sera assurée en permanence sur des sujets tels que le prix des navires, l'activité d'investissement, l'octroi d'une aide autorisée, etc. Les procédures envisagées à l'encontre des violations, qu'il s'agisse d'aide publique ou de pratiques préjudiciables en matière de prix, sont telles que l'équilibre est assuré entre toutes les Parties et qu'en cas de divergence de vues, il est toujours possible de recourir au Groupe spécial ou au Groupe des Parties. L'Accord doit faire l'objet, trois ans après son entrée en vigueur, d'un réexamen complet qui permettra de faire le point de la situation.

18. L'Accord devrait avoir une incidence bénéfique et durable sur le marché international de la construction navale en enrayant le fléau qu'a été pendant des années l'aide publique et en punissant les pratiques de dumping censées avoir lésé les constructeurs. L'absence d'aide publique et les poursuites à l'encontre des pratiques préjudiciables en matière de prix devraient mettre en évidence les avantages économiques que possèdent les divers pays et la compétitivité réelle de chaque chantier.

19. De leur côté, les armateurs feront face à une situation où les navires ne seront plus proposés à des prix subventionnés ou à des prix de dumping. Leurs attentes quant aux bénéfices à retirer d'un navire, au moyen notamment d'achats et de ventes spéculatives, pourraient s'en trouver modifiées. Un changement de comportement dans la passation des commandes de navires pourrait, à son tour, contribuer à la stabilisation du marché de la construction navale et, par conséquent, à l'aménagement de conditions normales de concurrences dans cette branche d'activité.

 

 

 

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