Prestations et questions sociales

Etude économique de la Suisse : Réformer les programmes sociaux et accroître l'efficacité des interventions publiques

 

Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 3 de l'Etude économique de la Suisse 2006, publiée le 6 janvier 2006.

Comment rendre les systèmes de pensions vieillesse et invalidité soutenables à long terme ?

Des conditions cadres plus favorables pour la politique budgétaire ne peuvent néanmoins se substituer à l’adoption des réformes structurelles visant à consolider en profondeur les systèmes de retraites, d’invalidité et de santé, qui constituent trois domaines-clés à l’origine de la forte progression des dépenses publiques. En raison du vieillissement démographique, un déficit de l’assurance vieillesse de base (AVS) devrait apparaître entre 2007 et 2010, pour atteindre environ 1½ pour cent du PIB en 2020 et probablement plus de 3 % du PIB à l’horizon 2040. Après le rejet par référendum du projet de révision de l’AVS en mai 2004, les réformes d’envergure de ce système ont été repoussées à 2008 ou 2009. Des ajustements concernant le niveau des prestations, l’extension des durées d’activité – ce qui n’est pas incompatible avec une flexibilisation de l’âge de la retraite – et le recours à des financements additionnels ne pourront être évités. Une indexation au moins partielle des durées d’activité en fonction de l’espérance de vie limiterait la mesure dans laquelle les taux de remplacement devraient être réduits tout en assurant un partage équilibré du fardeau de l’ajustement entre les générations. Il importe de ne pas tarder à effectuer les réformes, afin de laisser assez de temps aux assurés pour s’y adapter. Une décision tardive pourrait aussi poser des problèmes d’équité si l’augmentation de l’âge moyen des électeurs liée au vieillissement contribue à marginaliser les jeunes générations du processus de décision démocratique.

Il est urgent de faire des réformes des programmes sociaux pour freiner les dépenses publiques1
En pourcentage du PIB

1. 2002 pour la zone euro.
Source :   Eurostat et OFS, Communiqué de presse, série 13 – Protection sociale, 12 mai 2005.

Une réforme plus urgente encore, en cours de discussion, concerne l’assurance invalidité qui accumule les déficits. Pour freiner la forte croissance du nombre de rentes, ce projet vise à intensifier la détection précoce des personnes risquant de devenir des bénéficiaires de long terme et de faciliter leur réinsertion professionnelle. Ces propositions vont dans la bonne direction, même si leur impact limité à court terme rend indispensable des financements supplémentaires. De fait, la plus grande part du déficit est due aux droits des pensionnés actuels qui ne peuvent être remis en cause, et un meilleur contrôle des flux d’entrée n’a qu’un effet à long terme. Les ressources additionnelles ne doivent pas réduire les efforts de maîtrise des dépenses, ce que favoriserait une séparation stricte du financement du régime d’assurance invalidité de celui des pensions vieillesse et des autres administrations. L’efficacité des mesures proposées dépendra de leur mise en œuvre pratique. Les difficultés conduisant à l’invalidité ayant souvent une origine non médicale, l’approche pluridisciplinaire déjà utilisée au cas par cas doit être renforcée par une collaboration accrue entre les divers services sociaux (invalidité, santé, emploi). Depuis 2002, les entreprises sont devenues plus attentives aux coûts des pensions d’invalidité. En réaction à l’évolution des marchés financiers, les institutions privées et les mutuelles gérant ces fonds de pensions ont commencé à faire largement dépendre les cotisations des firmes des risques d’invalidité (comme c’était déjà auparavant le cas pour les indemnités journalières de l’assurance maladie). Inciter les firmes à éviter l’octroi de pensions d’invalidité est utile dans la mesure où celles-ci ont une forte influence sur l’accès aux pensions d’invalidité, mais ces incitations doivent être appliquées de manière à ne pas décourager le recrutement des personnes ayant des problèmes de santé.

Les caisses de prévoyance professionnelle ont amélioré leur situation financière depuis 2002, grâce au redressement des marchés financiers et aux diverses mesures adoptées, comme la flexibilisation du taux de rendement minimum. De nouvelles réformes de ce système restent cependant nécessaires. La baisse récemment décidée du taux de conversion de l’avoir vieillesse en rente pour les assurés du régime obligatoire du 2e pilier, ne paraît pas suffisante du fait de l’allongement des durées de vie et du maintien probable d’un faible taux de rendement nominal dans un environnement peu inflationniste. Une nouvelle baisse de ce taux est donc nécessaire. Des réformes seraient aussi souhaitables pour limiter l’utilisation croissante des préretraites financées par les caisses du second pilier, dont les assurés bénéficient de contributions déductibles. Pour éviter une utilisation abusive des avantages fiscaux attachés à ces retraites, l’âge minimum d’octroi des préretraites par les caisses du 2e pilier a été relevé de 55 à 58 ans. Ces mesures pourraient être renforcées par une baisse du plafond des subventions fiscales dont bénéficie ce régime. Le coût budgétaire élevé de ces subventions ne peut être justifié par leur effet positif sur l’épargne car l’effet induit sur l’épargne nationale est vraisemblablement minime. De plus, ces subventions, qui ont un caractère régressif compte tenu de la progressivité du taux d’imposition, constituent aussi un financement public implicite des préretraites des assurés les plus riches, ce qui stimule des demandes similaires de la part des assurés plus modestes. Dans le même temps, les conditions favorisant l’emploi des travailleurs âgés devraient être améliorées. Une réduction du caractère progressif des cotisations au 2e pilier, lesquelles augmentent actuellement en fonction de l’âge, serait bienvenue mais les problèmes de transition vers un système de contributions uniformes sont difficiles à résoudre.

Comment les coûts du système de santé peuvent-ils être mieux maîtrisés ?

Un consensus existe sur le besoin de réforme du système de santé. La mise en œuvre de changements est toutefois difficile comme le montre l’échec de la révision de l’assurance maladie à la fin de 2003. Le statu quo n’est cependant pas tenable sur le plan financier et l’adoption d’un vaste éventail de mesures cohérentes paraît nécessaire, même si certaines d’entre elles impliquent une limitation de choix. Dans cet esprit, les autorités ont soumis au Parlement un grand nombre de réformes qui clarifient utilement la logique du système du point de vue des mécanismes de concurrence régulée, même si l’expérience internationale suggère que des mesures plus approfondies devraient être envisagées dans certains domaines. Ceci renforcerait les incitations à maîtriser les prix et l’offre de soins. C’est le cas en particulier de la proposition de suppression de l’obligation de contracter tous les prestataires médicaux, qui donnerait aux assureurs une plus grande capacité de négocier les tarifs médicaux avec les fournisseurs individuels et de contrôler le nombre d’actes des prestataires alors que, dans la situation actuelle, le nombre d’actes n’est pas contrôlé de façon effective. Les pratiques collusives tant entre fournisseurs qu’assureurs lors des négociations tarifaires devront cependant être exclues pour assurer l’efficacité des pressions concurrentielles. Celles-ci seraient renforcées si le marché était mieux intégré en supprimant les barrières induites par l’organisation actuelle d’offre de soins et d’assurance médicale sur une base cantonale, laquelle réduit les possibilités de concurrence effective. Le passage d’un système de financement hospitalier basé sur le remboursement des dépenses par lit et par jour à un système de rémunération fixé de façon prospective sur la base de groupe de pathologies devrait aussi inciter à mieux maîtriser les coûts. Toutefois, le maintien du financement conjoint des hôpitaux par les assureurs et les cantons limite les incitations pour chacun de ces deux acteurs de rationaliser l’offre de soins hospitaliers, réduire son coût et accroître le recours aux soins ambulatoires. Le passage à un système de subventions cantonales directement attribuées à des caisses pourrait réduire sans doute certaines de ces difficultés, dans la mesure où il est associé à une liberté effective des assureurs de soins de contracter dans le domaine des services hospitaliers. De façon générale, la modération des prix des médicaments, qui sont plus élevés que dans les autres pays européens, passe par une diminution des obstacles aux importations. L’approvisionnement en produits génériques ayant reçu une autorisation de mise sur le marché dans l’UE devrait par exemple être facilité, grâce à une procédure d’admission simplifiée que prévoit la loi sur les produits et appareils médicaux. Les prix élevés des médicaments ayant largement été critiqués, le gouvernement a l’intention d’obtenir des baisses des prix des médicaments remboursés existants en les révisant plus fréquemment (15 ans après leur admission initiale, 2 ans après la date d’expiration du brevet). Une extension du panel des pays de référence est discutée en vue d’ajouter des pays supplémentaires qui disposent d’une capacité de recherche pharmaceutique. Conscient que les prix perçus par les compagnies sur l’ensemble des marchés ont un effet sur les dépenses de recherche et développement   (R-D) et, en fin de compte, sur le nombre de nouveaux médicaments arrivant sur le marché, le besoin de préserver des incitations pour la R-D des compagnies pharmaceutiques sera pris en compte dans le mécanisme de fixation des prix. Les réalisations en matière de R-D peuvent être reflétés dans une surcharge ajoutée au coût journalier de traitement du médicament de référence, bien que le calcul de cette surcharge reste délicat. De telles décisions sont prises après consultation avec le Comité suisse des médicaments où l’industrie pharmaceutique suisse est représentée. Une participation directe des assurés, mieux ciblée sur la demande de soins la plus élastique au prix (médicaments, soins ambulatoires), contribuerait aussi à freiner les dépenses.

Comment l’efficacité des interventions publiques devrait-elle être accrue ?

Des efforts pour moderniser l’administration et accroître l’efficacité des interventions publiques ont été engagés. Ceux-ci concernent en premier lieu la rénovation du fédéralisme qui vise à assurer que ceux qui décident des dépenses les financent. Une mise en œuvre rapide de ce projet, qui est en chantier depuis plusieurs années, est souhaitable car elle favorisera une utilisation plus efficace des moyens financiers du secteur public; grâce à la rationalisation de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ainsi que des relations budgétaires entre administrations. Il faut aussi saluer l’initiative récente visant à développer une « culture d’efficacité » dans l’administration fédérale. Cette initiative pourrait être couplée avec un recours accru au    « benchmarking » sur les coûts et l’efficacité des programmes publics aux niveaux inférieurs de l’administration. La publication par exemple de statistiques d’emploi et de salaires publics au niveau fédéral, cantonal et pour les grandes villes par domaine de dépenses aiderait sans doute à modérer les coûts de fonctionnement. Des efforts pour combler le retard de développement de la cyberadministration par rapport aux autres pays stimuleraient aussi l’efficacité.

 

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Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la Suisse du Département des affaires économiques de l'OCDE à webmaster@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé Claude Giorno et Florence Jaumotte sous la direction de Peter Jarrett.

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