Prestations et questions sociales

Etude économique de la France 2007 : Lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale

 

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Les évaluations et recommandations suivantes sont extraites du chapitre 2 de l'Etude économique de la France, publiée le 27 juin 2007.

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Le salaire minimum en France, le SMIC, rapporté au salaire médian, est le plus élevé des pays de l’OCDE. Le SMIC est souvent considéré comme un moyen pour lutter contre la pauvreté des ménages, alors que ce n’est pas un bon instrument pour atteindre cet objectif. Il a fini par être considéré comme une norme salariale et non pas comme un salaire de début de carrière, ce qu’il est dans d’autres pays. Du fait des fortes hausses passées, le SMIC a augmenté plus vite que la productivité des personnes peu qualifiées. Pour augmenter l’emploi peu qualifié, le SMIC devrait croître à un rythme beaucoup plus faible dans les prochaines années, au minimum en évitant les « coups de pouce ». Il faut en effet s’assurer que sur longue période le SMIC ne croisse pas plus vite que la productivité des personnes peu qualifiées. Cela permettrait d’obtenir une distribution moins resserrée des salaires au dessus du SMIC, et donc de rétablir les perspectives de hausses de revenu. Une évolution plus raisonnée du SMIC pourrait reposer davantage sur l’expertise et la concertation comme cela se fait dans certains pays (par exemple la Low Pay Commission au Royaume Uni). Les allègements importants de cotisations sociales employeurs sur les salaires proches du SMIC ont été bénéfiques à l’emploi peu qualifié qu’ils ont permis d’augmenter dans les années 90 puis de préserver en évitant une hausse du coût du travail peu qualifié lors de la mise en place des 35 heures. Pour lutter contre la pauvreté, il existe une meilleure solution que des hausses du SMIC combinées à de nouveaux allègements. Elle consiste à utiliser la prime pour l’emploi, crédit d’impôt lié à l’exercice d’une activité, et la concentrer plus directement sur les familles pauvres. Dans la mise au point d’une combinaison plus efficace de ces instruments, il faudrait veiller à maintenir les taux marginaux effectifs d’imposition à un niveau aussi modéré que possible autour des niveaux de revenu où les prestations sont progressivement supprimées.


Les gouvernements se sont efforcés de protéger les travailleurs qui ont un emploi par des réglementations qui rendent compliqué et coûteux le licenciement d’un salarié titulaire d’un contrat à durée indéterminée (le CDI) ; ce coût tient notamment à l’incertitude qui entoure les décisions judiciaires a posteriori concernant les procédures de licenciement. Les entreprises y ont réagi en partie en utilisant les contrats à durée déterminée, les CDD, afin de faciliter leurs ajustements aux chocs et aux changements structurels. Il en résulte un dualisme entre, d’une part, les titulaires d’un CDI, et, d’autre part, certaines catégories de salariés restant durablement dans des emplois précaires et les chômeurs. De ce fait, il est parfois difficile d’obtenir un CDI, ce qui est de nature à accentuer la pauvreté et, sans aucun doute, à amplifier le sentiment de précarité, car le risque est grand de se trouver piégé dans la catégorie des « outsiders ». Ce sentiment de précarité n’épargne pas les « insiders », qui peuvent craindre de perdre la sécurité de l’emploi même s’ils en bénéficient. Limiter le dualisme et faciliter les transitions sur le marché du travail pourraient aider les travailleurs à rester plus durablement en emploi, quand bien même certains devraient changer assez fréquemment d’emploi. Il faut donc revoir la législation sur la protection de l’emploi. L’une des possibilités serait d’introduire un contrat unique qui assure une protection augmentant progressivement en fonction de l’ancienneté dans l’entreprise, qui maintienne le contrôle judiciaire sur le caractère non abusif du licenciement (comme dans le cas de discrimination), tout en laissant pour le reste l’employeur seul juge de la pertinence économique de la décision de se séparer d’un ou de plusieurs salariés. Mais la solution du « contrat unique » pourrait aboutir à moins de flexibilité qu’actuellement si les incertitudes qui pèsent sur le caractère plus ou moins détaillé des interprétations par le juge demeurent. À défaut d’une réforme complète de ce type, il faut envisager d’autres moyens d’assouplir la réglementation du CDI, par exemple en élargissant la définition du licenciement économique, en simplifiant les procédures de licenciement et en allégeant les obligations de reclassement imposées aux entreprises. Tout nouveau dispositif n’est utile que s’il fournit aux employeurs autant de flexibilité au début du contrat que les possibilités actuelles.


La pauvreté est d’autant plus pénalisante qu’elle persiste dans le temps. Les chômeurs ont droit à l’assurance chômage s’ils ont cotisé assez longtemps, ou à une autre forme de revenu. Il existe des transferts sociaux, dont neuf minima sociaux destinés aux plus démunis, le principal étant le revenu minimum d’insertion (RMI). Les prestations et les obligations sont très variables d’un dispositif à l’autre. Il est important d’harmoniser les droits et obligations des personnes sans emploi potentiellement actives, de mettre en place un système commun d’aide au retour à l’emploi, d’instaurer une obligation de recherche d’emploi et de cibler ces actions sur les personnes qui en ont le plus besoin et non pas en fonction de la prestation particulière dont elles bénéficient. Cette harmonisation exige un système dans lequel une seule institution serait chargée de tous les dispositifs, ce qui serait plus facile si l’organisme responsable des services de placement des chômeurs, l’ANPE, était mieux coordonné et à terme fusionné avec celui de l’assurance chômage, l’UNEDIC.


La concentration géographique de la pauvreté contribue à sa persistance, car les personnes vivant dans des zones où la pauvreté prédomine n’ont pas accès aux réseaux sociaux qui pourraient faciliter leur insertion économique. Ce problème est d’autant plus complexe que la population d’origine immigrée est surreprésentée dans ces zones. Les mesures en place, dites de « zonage », consistent à concentrer les ressources sur ces zones sans cibler des groupes particuliers de la population. L’exemple le plus développé concerne l’éducation. Le ciblage de moyens éducatifs supplémentaires aux zones d’éducation prioritaire (les ZEP), a eu des effets positifs, mais ne s’est pas révélé bénéfique sur le plan des incitations. Les ZEP sont en effet stigmatisées. Les personnes qui réussissent et celles qui en ont la possibilité évitent d’y vivre. Les établissements scolaires ainsi classés sont dotés d’enseignants qui ont moins d’expérience et qui ne peuvent choisir leur poste. Il faudrait donc qu’une plus forte proportion des ressources soit affectée en fonction des besoins des établissements scolaires plutôt qu’en fonction de leur localisation. Les établissements « ambition réussite » peuvent être considérés comme un premier pas dans cette direction. De plus, les modalités de rémunération et les autres incitations des enseignants optant pour ces établissements devraient être mieux conçues. Cette optique pourrait être généralisée aux autres interventions, en axant plus directement les aides sur l’individu. Dans le cadre de cette démarche générale, il y aura bien entendu des cas où les mesures radicales et purement géographiques seront les plus appropriées.


Le logement est également au cœur de ces problèmes, à la fois parce qu’il est le reflet de la pauvreté et parce qu’il peut contribuer à l’exclusion. L’attribution des logements à loyers modérés du secteur public obéit à un souci de mixité sociale, précisément pour atténuer la concentration géographique de la pauvreté. Mais, même si la politique de relier les loyers aux ressources était telle que seules les personnes qui en ont le plus besoin bénéficient d’aides financières, il n’est pas certain que la politique du logement social à elle seule permette de mettre fin au problème des SDF, sans parler du mal logement. A budget constant, le renforcement des allocations versées directement aux individus pour leur logement (qui représentent aujourd’hui environ 0.8 point de PIB) serait plus efficace. Mais si l’offre de logements est partiellement inélastique à court terme, une telle aide aura inévitablement l’effet, en général impopulaire, de bénéficier également aux propriétaires, à un degré qui pourra être excessif. Pour accroître l’élasticité de l’offre, il faudrait peut être aussi revoir la réglementation concernant la sécurité des baux locatifs ; par exemple, les dispositions qui rendent difficile la résiliation d’un bail pour non paiement du loyer ont sans aucun doute pour conséquence de réduire l’offre globale pour les locataires à bas revenu. La réglementation des loyers ne doit pas être telle qu’elle diminue l’offre de logements privés. Les efforts d’accompagnement des familles pauvres et le développement de mesures de nature à accroître l’offre qui présentent le meilleur rapport coût efficacité doivent être poursuivis.

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Informations complémentaires                                                                        

Des informations complémentaires sur cette Etude peuvent être obtenues auprès du Bureau de la France du Département des affaires économiques de l'OCDE à eco.survey@oecd.org. Ce rapport du Secrétariat de l'OCDE a été préparé par Paul O'Brien et Stéphanie Jamet sous la direction de Peter Jarrett.

 

 

 

 

 

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