Réunion ministérielle agriculture 2010

Réforme de la politique agricole : comment rester sur la bonne voie ?

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En 1987 et 1992, les ministres de l’agriculture de l’OCDE se sont engagés à entreprendre des réformes qui permettent « que les signaux du marché exercent une plus grande influence ».

Ils ont continué de poser les fondements de la réforme en 1998 en convenant que, pour atteindre leurs objectifs communs, les mesures de politique agricole devaient être : transparentes, permettant une identification facile des objectifs politiques, des coûts, des avantages et des bénéficiaires ; ciblées sur des résultats spécifiques, et autant que possible découplées ; adaptées, fournissant des transferts pas plus importants qu’il ne faut pour obtenir des résultats clairement identifiés ; flexibles et équitables.

Les progrès accomplis ne sont pas uniformes. Pour certains pays, la question aujourd’hui est de passer du stade du découplage à celui du ciblage des politiques, alors que d’autres commencent à peine à découpler le soutien. Un grand pas a été franchi avec l’abandon progressif des interventions générales sur le marché au profit de politiques répondant directement à des objectifs économiques, sociaux et environnementaux.

Pour rester sur la voie de l’amélioration des politiques, il faut des actions fondées sur des données concrètes à chaque étape du cycle des politiques :

Adopter des objectifs explicites et mesurables et les échelonner correctement

Les objectifs de l’action publique ont beaucoup évolué ces dix dernières années. Le revenu agricole reste au premier plan, mais les politiques agricoles tiennent explicitement compte aujourd’hui d’aspects qui concernent la société en général, comme la qualité de l’environnement, les paysages, le bien être des animaux et la sécurité des aliments.

Malgré leur diversité, les objectifs de l’action publique se rapportent en général à l’équité et à la répartition des revenus, ou à la correction des dysfonctionnements du marché. Ce sont ces corrections qu’il faudrait effectuer en premier, pour influer sur les revenus, avant de s’attaquer aux autres questions de revenus.

Une formulation plus précise des objectifs des politiques permet de mieux les cibler et en favorise l’évaluation. Par exemple, l’objectif relativement simple qui consiste à « porter les revenus des ménages agricoles à un niveau acceptable » manque de précision. Il vaudrait mieux proposer d’« atteindre en un nombre donné d’années des niveaux moyens de revenus agricoles au moins aussi élevés que la moyenne nationale ».

Les politiques en cours répondent-elles aux objectifs ?

Il est essentiel d’évaluer dans quelle mesure les politiques en place atteignent leurs objectifs et de déterminer quels en sont les effets secondaires souhaités ou non. D’après les analyses de l’OCDE, comme celles qui figurent dans Agricultural policy design and implementation, les politiques actuellement en vigueur dans les pays de l’OCDE ne sont pas toujours les plus efficaces pour atteindre les objectifs déclarés ; les exemples qui suivent en témoignent.

Objectifs liés au revenu agricole : le soutien des prix ne permet pas de transfert de revenu aux exploitants, crée des distorsions de la production et peut accroître la volatilité des prix à l’échelle mondiale. En outre, ce sont toujours les gros producteurs qui continuent de recevoir la plus grande partie du soutien fourni dans les pays de l’OCDE.

Amélioration de la compétitivité : les améliorations générales de productivité ne sont pas toujours en accord avec les mesures adoptées pour maintenir l’activité agricole dans les régions où elle ne pourrait se poursuivre en l’absence de telles mesures ; une contribution durable des pouvoirs publics à la R D est plus justifiée.

Objectifs liés aux consommateurs : les politiques agricoles des pays de l’OCDE ont réussi à garantir la mise à disposition de produits alimentaires abondants, sûrs et de grande qualité, mais généralement à des prix supérieurs à ceux du marché mondial.

Demandes de la société : il est possible que les marchés ne parviennent pas à fournir de produits autres que les produits de base, comme les paysages cultivés, et à limiter les externalités négatives, comme les coûts environnementaux, mais le soutien des prix et le soutien inconditionnel du revenu sont des instruments mal adaptés face à ces questions, comme le montrent de récentes études de l’OCDE.

Découpler et cibler le soutien, et chercher des solutions fondées sur le marché

Une fois bien établis les objectifs de l’action publique, il peut être nécessaire de faire appel à d’autres mesures. Quelles doivent en être les caractéristiques ? On sait que le soutien agricole couplé à la production présente de nombreux effets secondaires indésirables, et on peut souhaiter réduire ces effets dans le cadre des nouvelles mesures en découplant et en ciblant le soutien, et en s’appuyant davantage sur des solutions fondées sur le marché (voir encadré).

Comments’orienter vers des politiques moins créatrices de distorsions, moins coûteuses et plus efficaces ?

Découpler le soutien…
Les politiques plus découplées de la production ou des prix interfèrent moins avec les décisions de production et les marchés. Elles sont en général préférables aux programmes par produit car plus efficaces sur le plan économique.

Il doit être clair que tout soutien agricole exerce un impact sur la production et les échanges. La mise en œuvre de paiements découplés est généralement liée à des actifs agricoles, comme la terre, et se fonde sur des niveaux antérieurs fixes. Néanmoins, s’il est obligatoire, pour bénéficier du paiement, de produire des produits de base, ou si le paiement est déterminé par l’affectation actuelle des terres, et non sur les choix d’affectation antérieurs, le découplage des mesures diminue.
Tous les paiements à l’hectare tendent à être capitalisés dans les actifs existants de l’exploitation, de sorte que l’acquisition d’actifs agricoles est plus coûteuse pour les nouveaux entrants et que les exploitants sont dissuadés de sortir du secteur. Si le découplage se fonde sur les droits antérieurs, il peut maintenir les éventuelles inégalités associées au soutien lié à la production, qui profite davantage aux grandes exploitations qu’aux petites.

…et mieux cibler les politiques
De toute évidence, la réforme ne s’arrête pas au découplage. Après avoir au moins en partie découplé le soutien de la production, on peut encore obtenir des avantages supplémentaires en ciblant directement l’objectif visé et en adaptant le montant des dépenses au problème à régler.

Pour apporter une réponse optimale à un problème spécifique, qui peut être local ou limité à une partie de la population, il faut une intervention adaptée qui définissent des objectifs chiffrés aussi proches que possible du résultat souhaité. Cibler ainsi les politiques permet de réduire les déperditions par rapport aux interventions plus générales sur le marché, et peut aussi accroître l’efficacité économique des mesures.
Les politiques ciblées peuvent avoir des coûts de mise en œuvre plus importants et plus visibles. Le défi consiste à trouver un équilibre entre les gains d’efficience pour l’ensemble de l’économie et les coûts de mise en œuvre de politiques ciblées et adaptées à des objectifs spécifiques. Il est possible de réduire les coûts de mise en œuvre en ciblant les variables et les bénéficiaires éligibles, d’utiliser des mécanismes révélateurs d’information, comme les enchères, pour obtenir des données sur les coûts privés de la mise en conformité, ou de s’appuyer sur des techniques et des technologies administratives modernes pour gérer l’information.

Exploiter les potentialités des mesures non agricoles et rechercher des solutions fondées sur le marché.
Les politiques agricoles ne permettent pas toutes d’atteindre les objectifs fixés de manière optimale. Les objectifs de revenu peuvent également être poursuivis au moyen de politiques fiscales et sociales générales déjà en place. Face aux problèmes des zones rurales, il vaut mieux faire appel à des mesures multisectorielles, qui englobent des secteurs comme les transports, l’éducation et la formation, tandis que les mécanismes du marché peuvent fournir des récompenses ou des sanctions face aux externalités environnementales positives ou négatives de l’agriculture.

Préparer et concevoir des mesures d’ajustement et d’indemnisation

La réforme et l’ajustement des politiques peuvent avoir des effets négatifs sur certains ménages, secteurs ou régions. L’adoption de politiques plus ciblées influe sur la répartition du revenu et de la richesse, ce qui peut justifier la mise en place de politiques d’ajustement et de dispositifs d’indemnisation complémentaires, limités dans le temps et ne gênant pas l’ajustement.

Le coût de ces politiques ne doit pas dépasser les avantages potentiels de la réforme. L’indemnisation doit être tout à fait souple, et permettre au bénéficiaire (et aux actifs agricoles) de quitter le secteur.
Les mesures d’ajustement et d’indemnisation peuvent non seulement préparer la réforme mais aussi faciliter sa mise en œuvre. Pour les biens publics locaux, il convient de déléguer la prise de décision et le financement aux organes régionaux et locaux.

Dans le cadre de toute réforme, les gouvernements doivent tenir compte des possibilités d’ajustement des parties prenantes. Ceux qui représentent les intérêts acquis ont une tendance naturelle à exagérer les coûts encourus par leur groupe. Mais les gouvernements sous estiment souvent le dynamisme et la capacité d’adaptation de ce secteur. Ils doivent veiller à supprimer tout obstacle susceptible de gêner les efforts d’ajustement du secteur, tel que réglementations sur l’occupation, le transfert ou la vente de terres, dispositions fiscales, disponibilité du crédit, ou tout autre obstacle juridique ou institutionnel au processus d’ajustement.

Suivre et évaluer les politiques pour être sûr qu’elles sont toujours orientées dans la bonne direction

Il faut assurer le suivi des politiques pour en contrôler l’efficience et l’efficacité par rapport aux objectifs. Comme la mise en œuvre et l’évaluation de politiques ciblées sont très consommatrices d’informations, il convient d’intégrer des systèmes d’information au cycle d’élaboration des politiques dès le départ, pour que des informations soient produites à chaque étape. L’analyse économique peut permettre de distinguer les effets d’une politique des autres facteurs.

Références

OCDE (2008), Élaboration et mise en œuvre des politiques agricoles : une synthèse
OCDE (2006), Découplage : enseignements pour l'action publique

Pour plus d'informations, visiter www.oecd.org/agriculture/decoupling