Les 153 membres de l’Organisation mondial du commerce (OMC) ne sont pas encore parvenus à un accord dans le cadre des négociations concernant le Programme de Doha pour le développement (PDD) même si la contribution potentielle d’un tel accord au bien-être mondial est largement reconnue. Les échanges agricoles sont au cœur de ces négociations et font partie des obstacles difficiles à surmonter. En attendant, une multitude d’Accords commerciaux régionaux (ACR) ont vu le jour. La question de savoir si ces accords favoriseront, ou au contraire entraveront, le fonctionnement du système commercial multilatéral et comment en tirer parti pour promouvoir le multilatéralisme, fait actuellement l’objet d’un vif débat.

De nombreux pays développés font bénéficier les pays en développement d’un accès préférentiel afin de faciliter l’expansion des secteurs d’exportation de ces pays et d’améliorer leur situation en termes de bien-être. Cet objectif est certes louable, mais l’efficacité des régimes préférentiels pour aider les pays en développement suscite un certain nombre de questions.

Multilatéralisme ou régionalisme
Le commerce joue un rôle moteur dans la mondialisation qui a stimulé la croissance économique à l’échelle mondiale en améliorant les revenus et les conditions de vie. Le multilatéralisme et les négociations successives intervenues dans le cadre du GATT puis de l’OMC, ont eu pour conséquence de réduire considérablement les droits de douane moyens appliqués aux produits manufacturés, contribuant ainsi à l’intensification des échanges internationaux.

Les analyses approfondies conduites à l’OCDE et ailleurs ont montré que la libéralisation des échanges multilatéraux pourrait procurer au plan mondial des avantages économiques qu’aucun accord commercial régional ne saurait produire. Ces résultats confirment l’intérêt de promouvoir un système commercial multilatéral solide obéissant à des règles.

C’est dans le cadre de l’Accord d’Uruguay conclu en 1994 qu’on été mises en place les premières disciplines concernant les tarifs et les subventions à l’agriculture, qui restent toutefois élevés par rapport aux produits manufacturés. Les travaux de l’OCDE indiquent qu’une nouvelle réduction de 50 % de tous les tarifs et mesures de soutien interne pourrait générer un gain de bien-être de quelque 44 milliards USD par an au plan mondial, dont certains pays pourraient cependant ne pas bénéficier. Ce gain résulterait principalement de la réduction des droits de douane frappant les produits agricoles.

Gains annuels de bien-être mondial résultant d’une réduction multilatérale de 50 % des tarifs et du soutien interne  Agrandir l'image

L’ampleur de ces gains est par ailleurs liée au fait que la libéralisation est multilatérale et que tous les pays y prennent part. Comparés à ceux d’une telle libéralisation, les effets en termes de bien-être mondial d’un éventuel ACR entre les pays de l’OCDE et l’un des pays du groupe BRIIC (Brésil, Russie, Inde, Indonésie et Chine) seraient bien plus modestes.

Si les pays cherchent activement à conclure des ACR c’est parce que ceux-ci peuvent procurer des gains de bien-être aux pays qui y participent. Il existe 421 ACR dont 230 étaient entrés en vigueur fin 2008. Il s’agit principalement d’accords de libre-échange ou d’accords non réciproques ; les unions douanières représentant moins de 10 % de ces arrangements. Entre 35 % et 50 % des échanges totaux s’opèrent entre des pays parties à un ACR.

Incidences des ACR
Ces accords, mêmes s’ils peuvent renforcer et élargir la libéralisation dans les pays signataires, sont par nature discriminatoire vis-à-vis des autres pays. La clause non discriminatoire de la nation la plus favorisée plaide fortement en faveur du multilatéralisme comme solution optimale pour assurer une allocation efficiente des ressources et une libéralisation plus poussée des échanges au plan mondial. A l’inverse, les ACR peuvent réduire le bien-être mondial en réorientant les courants d’échange : si les flux d’échange se multiplient ou s’intensifient dans les régions couvertes, les échanges avec les non participants risquent d’être contrariés.

D’autres préoccupations ont également été exprimées au sujet des ACR : leur manque de transparence (les ACR ne sont pas toujours notifiés à l’OMC et les négociants n’en ont pas toujours connaissance) ; leur mise en œuvre qui laisse à désirer et leur manque de prévisibilité parce que ces accords ne sont pas toujours bien compris ou que leurs conditions sont trop contraignantes (par exemple, les règles d’origine sont parfois très complexes) ; leur manque de cohérence du fait de l’adhésion des pays à plusieurs accords à la fois et de la duplication des règles ; et l’asymétrie des pouvoirs qui peut désavantager les pays en développement ou les petits pays.

D’un autre côté, les ACR peuvent avoir pour effet, outre de faciliter l’accès aux marchés des pays participants, de contribuer à encourager ou pérenniser des réformes intérieures. Ils peuvent aussi préparer le terrain afin de poursuivre la libéralisation et d’améliorer la coopération en matière de réglementation au delà des dispositions prévues par l’OMC, et servir de « laboratoire » pour étudier les progrès réalisés au plan international dans des domaines nouveaux tels que les services ou l’environnement.

Le traitement de l’agriculture dans les ACR diffère sensiblement selon les pays. Dans certains cas, l’agriculture est laissée de côté ou de très longues périodes de transition sont prévues, et les ACR se heurtent aux mêmes difficultés que le système multilatéral lorsqu’il s’agit de surmonter des sensibilités profondément enracinées. Dans d’autres cas, les ACR ont contribué à l’ouverture des marchés agricoles ou à la réduction de la progressivité des droits de douane.

D’une façon générale, et dans le cas de l’agriculture en particulier, la difficulté consiste à repérer les éléments de la conception et de la mise en œuvre des ACR qui ont joué en faveur de la poursuite de la libéralisation, puis à étudier comment les généraliser au profit du système commercial multilatéral.

Préférences et érosion des préférences — un frein au PDD
L’érosion des préférences fait partie des problèmes évoqués durant les pourparlers de Doha : certains pays en développement qui ont largement profité du système de préférences ont exprimé des craintes concernant les conséquences d’une réduction générale des droits de douane, qui ferait baisser la valeur de leurs marges préférentielles.

Les régimes préférentiels dont bénéficient les pays en développement sont principalement offerts par le Canada, le Japon, l’Union européenne et les États-Unis. Les pays les moins avancés (PMA) bénéficient des plus larges marges préférentielles. Une étude de l’OCDE montre qu’au début de la décennie, ces préférences représentaient presque 1.4 milliard USD et étaient accordées à 80 % par l’UE.

Valeur des marges préférentielles des pays en développement  Agrandir l'image

La mise en œuvre de ces programmes pose des problèmes qui empêchent les pays en développement d’en tirer pleinement parti et qui tiennent notamment au manque de cohérence des règles d’origine et aux incertitudes concernant l’éligibilité aux programmes. Certains programmes pourraient avoir encouragé les pays à se spécialiser dans des produits pour lesquels ils ne disposent pas d’un avantage comparatif.

Le problème de l’érosion des préférences risque-t-il de peser lourd lorsque les négociations sur le PDD auront abouti ? Selon les études de l’OCDE, les taux moyens de droits de douane donnent à penser qu’il en sera ainsi. Toutefois, une large part des importations agricoles (de 30 % à 46 %) du Canada, du Japon, de l’UE et des États-Unis sont exemptes de droits de douane en application de la clause NPF, c’est pourquoi l’érosion des préférences ne pose pas de problème pour ce groupe de produits.

A l’autre extrémité, certains produits sensibles frappés par des droits relativement élevés sont exclus de nombreux régimes préférentiels, ce qui fait que l’érosion des préférences ne posera pas non plus de problèmes dans ce cas et la libéralisation multilatérale devrait bénéficier à tous les exportateurs.

En réalité, l’érosion des préférences ne pénalisera vraiment qu’un nombre relativement faible de pays exportant un panier réduit de produits tels que le sucre, les bananes et le tabac. Il pourrait être préférable de prendre des mesures ciblées sur ces économies pour les aider à se diversifier et s’adapter plutôt que de chercher à négocier des exemptions et exceptions complexes, qui risquent en fin de compte de ne pas concourir au développement à long terme de ces pays.

L’une des voies à suivre pour aller de l’avant pourrait consister à :

• Accélérer les négociations sur le PDD pour parvenir à un accord pérennisant les réformes non discriminatoires de façon à optimiser le bien-être mondial.
• Utiliser l’Initiative d’Aide pour le commerce pour apporter une aide ciblée en vue d’améliorer la compétitivité des secteurs d’exportation des pays en développement pénalisés par l’érosion des préférences.

 

Références

• OECD  (2009), "Trade Impacts of Selected Regional Trade Agreements in Agriculture", Trade Working Paper N°87 (disponible en anglais uniquement)
• OECD (2008), Globalisation and Emerging Economies: Brazil, Russia, India, Indonesia, China and South Africa (disponible en anglais uniquement)
• Liapis, Peter S. (2007), Preferential Trade Agreements: How Much Do They Benefit Developing Economies? (disponible en anglais uniquement)
• OECD (2006), "Réforme des politiques agricoles et commerciales: Répercussions potentielles au niveau mondial, au niveau national et sur les ménages"